4 Skjønnstilskudd i 2020

4.1 Fordelingen av skjønnsmidler i 2020

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Dette gjelder bevilgningene over kap. 571, post 64 og kap. 572, post 64. I 2020 fordelte departementet et samlet skjønnstilskudd på i overkant av 6 660 mill. kroner. Av dette gikk 3 184 mill. kroner til kommunene og 3 482 mill. kroner til fylkeskommunene. Av dette utgjorde skjønnsmidlene begrunnet med utbruddet av covid-19 henholdsvis 2 000 og 3 100 mill. kroner. For en fullstendig oversikt over hvordan disse midlene ble fordelt vises det til regjeringen.no. I tillegg ble det tildelt prosjektskjønnsmidler på 11,6 mill. kroner.

Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Statsforvalteren fordeler fylkesrammene videre til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet. Tabell 4.3 viser fylkesvis fordeling av skjønnstilskuddet til kommunene (via statsforvalterne) og fylkeskommunene.

Kommunene

Totalt ble det bevilget 3 184 mill. kroner i skjønnstilskudd til kommunene i 2020. Av dette utgjorde kommunenes basisramme 950 mill. kroner, som ble fordelt av statsforvalteren etter retningslinjer gitt fra departementet. Statsforvalterens skjønnsmidler består av ordinært skjønnstilskudd og statsforvalterens prosjektskjønnsmidler. Se omtale av statsforvalterens prosjektskjønnsmidler senere i dette vedlegget.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet holder hvert år tilbake en del av skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser i en reservepott. I 2020 ble det holdt tilbake 120 mill. kroner i reservepott til kommunene. Av dette gikk om lag 23 mill. kroner til kompensasjon for naturskade. Blant annet ble det utbetalt 18,4 mill. kroner til Nittedal kommune i forbindelse med kvikkleireskred. Om lag 14,6 mill. kroner gikk til kompensasjon til andre uforutsette hendelser, basert på søknader fra enkeltkommuner, og det ble utbetalt 25,5 mill. kroner til kommuner som fikk redusert veksttilskudd som følge av sammenslåing. I forbindelse med nysaldert budsjett ble det overført 40,1 mill. kroner fra fylkeskommunenes reservepott til kommunenes ramme. Sammen med de resterende 60 mill. kroner fra kommunenes reservepott ble disse midlene ved utgangen av året fordelt til kommunene med de høyeste utgiftene per innbygger til smittevern og oppfølging av TISK-strategien, som følge av utbrudd av covid-19, se nærmere omtale under Ekstra bevilgninger – covid-19 – kommune i dette kapitlet.

Det fordeles også skjønnstilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunesektoren. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordelte i 2020 11,6 mill. kroner til fornyings- og innovasjonsprosjekter (prosjektskjønnsmidler), se nærmere omtale senere i dette kapitlet. I tillegg fordeler også statsforvalterne skjønnstilskudd til utviklingsprosjekter i kommunene, se nærmere omtale av disse midlene senere i dette kapitlet.

Ekstra bevilgninger – covid-19 – kommunene

I forbindelse med utbruddet av covid-19, ble det i 2020 bevilget totalt 2 000 mill. kroner i ekstra skjønnsmidler til kommunene. Midlene ble fordelt til statsforvalterne, som fordelte midlene videre til kommunene. Ekstra skjønnsmidler ble fremmet i flere ulike proposisjoner gjennom året, se tabell 4.1. Tidlig i pandemien ble midlene fordelt med et likt beløp i kroner per innbygger, men etter hvert som pandemien utviklet seg, ble fordelingen av midlene mer målrettet til kommuner med store utgifter til smittevern og TISK-oppgaver som følge av større utbrudd. Statsforvalterne spilte en viktig rolle gjennom hele 2020, ved blant annet å samle inn informasjon om utviklingen i koronarelaterte utgifter, og fordele fylkesrammene til kommunene.

Ekstra bevilgninger forebygging flomskade

I 2020 ble det bevilget 100 mill. kroner over kommunenes skjønnsramme til forebygging av flomskader. Midlene ble fordelt i fylkesrammer til statsforvalterne, og ved fordeling av midlene ble det tatt hensyn til at enkelte fylker er mer flomutsatt enn andre. Statsforvalterne fordelte midlene videre til kommunene etter søknad. Av dette er 167 000 kroner tilbakebetalt som følge av at midlene ikke ble brukt til formålet i 2020.

Fylkeskommunene

Det samlede skjønnstilskuddet for fylkeskommunene utgjorde vel 2 700 mill. kroner i 2020. Av dette fordelte departementet 332 mill. kroner direkte til fylkeskommunene i forbindelse med Prop. 1 S (2019–2020). 50 mill. kroner ble avsatt til uforutsette hendelser. Av denne reservepotten ble det utbetalt om lag 9,9 mill. kroner til Møre og Romsdal fylkeskommune som kompensasjon for en feil i beregningsgrunnlaget for fordelingen av midler til tunnelsikkerhet i tabell C i Grønt hefte 2020. I forbindelse med nysalderingen av budsjettet for 2020 ble det overført 40,1 mill. kroner fra fylkeskommunenes skjønnsramme til kommunerammen, for å kompensere for ekstra kostnader i forbindelse med utbruddet av covid-19.

Ekstra bevilgninger – covid-19 – fylkeskommunene

I forbindelse med utbruddet av covid-19 ble det i 2020 bevilget totalt 3 100 mill. kroner i ekstra skjønnsmidler til fylkeskommunene. Hovedsakelig er midlene kompensasjon for bortfall av inntekter fra kollektivtrafikken, mens 100 mill. kroner ble gitt for å styrke smittevernsarbeidet i videregående skole. Samlet kompensasjonsbehov for bortfall av inntekter fra kollektivtrafikk var lavere enn bevilgningen, og deler av bevilgningen ble derfor tilbakeført til statskassen, slik det var forutsatt i Prop. 142 S (2019–2020). Av 3 000 mill. kroner begrunnet med mindreinntekter innenfor kollektivtrafikken ble derfor 2 285 mill. kroner utbetalt. Midlene er fordelt til fylkeskommunene fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samarbeid med Samferdselsdepartementet.

Statsforvalternes fordeling av tilbakeholdte skjønnsmidler

Statsforvalteren har ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammene fastsatt av departementet. Det enkelte embete fordeler på forhånd en andel av sin fylkesramme i statsbudsjettet, men alle embeter er pålagt å holde tilbake minst fem prosent av den tildelte rammen til uforutsette hendelser til fordeling gjennom året. I 2020 holdt statsforvalterne tilbake om lag 372 mill. kroner til fordeling gjennom året. Dette tilsvarer i underkant av 40 prosent av den totale rammen. Det er stor variasjon mellom embetene i størrelsen på de tilbakeholdte midlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte skjønnsmidler til kommuner oppført i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette hendelser samt prosjektmidler, se egen omtale under.

4.2 Statsforvalternes bruk av prosjektskjønnsmidler til fornying og innovasjon i kommunene

Statsforvalteren skal gi en del av skjønnsrammen som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. For å sikre en viss grad av samordning og felles struktur mellom fylkene har departementet gitt retningslinjer for skjønnstildelingen, men statsforvalteren har myndighet til å tilpasse skjønnsfordelingen til lokale forhold i hvert enkelt fylke. Formålet med prosjektmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Prosjektenes formål skal være å styrke kommunen i rollene som tjenesteprodusent, myndighetsorgan, lokaldemokratisk arena eller som samfunnsutvikler. Prosjektene kan omfatte alle tjenesteområdene i kommunen. Statsforvalterens arbeid med fornying og innovasjon må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Statsforvalteren skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkene.

I 2020 fordelte statsforvalterne om lag 171 mill. kroner til totalt 223 prosjekter. Hvert prosjekt fikk i snitt om lag 766 000 kroner i støtte. Til sammenlikning ble 259 fornyings- og innovasjonsprosjekter tildelt om lag 144 mill. kroner i 20191.

Midler som ble fordelt til fornyings- og innovasjonsprosjekter varierte betydelig mellom fylkene i 2020. Dette har en naturlig sammenheng med antall kommuner i fylket, men det er også stor variasjon mellom fylkene i størrelsen på skjønnsrammen og hvor stor del av skjønnsrammen som settes av til fornyingsprosjekter.

Figur 4.1 viser fordeling av prosjektskjønnsmidler per fylke. Nordland fordelte mest skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter med 35 mill. kroner til 42 prosjekter, tett fulgt av Trøndelag som fordelte om lag 29 mill. kroner til 33 prosjekter. Embetet som fordelte minst midler, er Rogaland med om lag 6 mill. kroner til ti prosjekter.

Søknads- og rapporteringsdatabasen for prosjektmidler (ISORD) har vært benyttet til tildeling av prosjektskjønnsmidler siden 2016. Denne databasen skal bidra til et mer helhetlig system for søknad, behandling og rapportering av prosjektsskjønnsmidler. Databasen skal også bidra til å videreformidle resultatene fra prosjektene til offentligheten. Alle prosjekter vises på den offentlige siden https://prosjektskjonn.fylkesmannen.no/offentlig. Denne siden er åpen for alle og kan for eksempel benyttes av kommuner for å se hvilke prosjekter som har vært gjennomført tidligere. Etter hvert som prosjektene blir ferdig, legges også rapportene ut på denne siden.

Embetene fordeler normalt midlene etter søknader fra kommunene. Det er et stort mangfold blant prosjektene, både i omfang, tema, metode og involverte parter. Av prosjekter registrert i ISORD i 2020 er det mange som omfatter flere sektorer, mens andre omfatter hele kommunen. Over 60 prosent av prosjektene er samarbeidsprosjekter.

Vi ser av figur 4.2 at 36 prosent av fornyings- og innovasjonsprosjektene omfatter hele kommunen. Fordelingen på sektorer viser at det er mange prosjekter innen administrasjon og styring, kommunehelse, oppvekst og pleie og omsorg.

Et prosjekt kan ha flere mål og benytte ulike virkemidler. De fleste prosjektene hadde som mål å styrke kommunen innenfor rollene som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Over 80 prosent av prosjektene benyttet opplæring og erfaringsdeling som virkemiddel. Andre virkemidler brukt i prosjektene er blant annet interkommunale samarbeid, innovasjon, ulike tiltak for kommunikasjon mot innbyggere, IKT (for eksempel bruk av nye tekniske løsninger), planlegging, styringssystemer og organisatoriske virkemidler. Organisatoriske virkemidler innebærer ofte politiske og administrative endringer i kommunen.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Forstørr bilde

¹ Ett og samme prosjekt kan berøre flere sektorer. Summen av søylene vil derfor overstige 100 prosent.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

4.3 Utviklings- og fornyingsprosjekter finansiert av departementets prosjektskjønnsmidler

Kommunal- og moderniseringsdepartementet setter hvert år av midler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Tilskuddet fordeles av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og prosjektene skal komme kommunesektoren til gode. I 2020 ble det benyttet til sammen om lag 12 mill. kroner til slike prosjekter. Prosjektene som ble finansiert i 2020 omtales her.

Etikkportalen

Departementet har gitt KS 350 000 kroner i økonomisk støtte i 2020 til prosjektet Etikkportalen. Departementet etablerte www.etikkportalen.no i 2010 i samarbeid med KS. Departementet har hvert år siden gitt KS tilskudd for å drifte portalen. På portalen får kommunene tilgang til informasjon og erfaringer som kan understøtte det lokale arbeidet med å holde en høy etisk standard i kommunal virksomhet. Denne støtten dekker også utgifter til det tilknyttete registeret over rapporter fra forvaltningsrevisjoner i kommunesektoren. Registeret er et verktøy for kunnskapsspredning, og et sted hvor blant annet kontrollutvalgene og revisjonsenhetene kan hente gode ideer. Registeret kan også bidra til bedre samspill mellom statlig tilsyn og den kommunale egenkontrollen.

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS)

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) ble stiftet høsten 2000 etter initiativ fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. GKRS er en ideell forening og et uavhengig organ som har til formål å fremme og utvikle god kommunal regnskapsskikk for kommuner og fylkeskommuner. God kommunal regnskapsskikk utfyller rammeverket for kommuneregnskapet i lov og forskrift og bidrar til ensartet praksis for regnskapsføring i sektoren. Bakgrunnen for foreningens virksomhet er at regnskapsreglene for kommuner og fylkeskommuner kun gir rammer og prinsipper, og dermed ikke uttømmende regnskapsregler gjennom lov og forskrifter. Det er ikke hensiktsmessig at hver kommune selv må definere god kommunal regnskapsskikk. Det kan medføre ulik praksis, noe som ikke er ønskelig. GKRS sin virksomhet er ikke tidsavgrenset og det vil være behov for finansiering i overskuelig fremtid. Departementet har i 2020 gitt økonomisk støtte til prosjektet med om lag 400 000 kroner. Medlemmene i foreningen er Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) og Norges kommunerevisorforbund (NKRF). De representerer den faglige kompetansen innenfor kommunalt regnskap (regelforvalter, regnskapsprodusenter, brukere og revisorer).

Utviklingsprogram for styrket internkontroll

KS fikk i 2020 utbetalt om lag 1 mill. kroner til Utviklingsprogram for styrket internkontroll. Målet med utviklingsprogrammet er å styrke kommunenes og fylkeskommunenes kompetanse og arbeid med internkontroll. Programmet er innrettet for særlig å treffe de kommunene som har mest behov for å styrke dette arbeidet, og for å ha et særlig fokus på områder der internkontrollreguleringen endres fra å være i sektorlovgivningen til å være i kommuneloven. KS har i 2020 blant annet etablert en nettside (www.ks.no/internkontroll) med verktøy om internkontroll, artikler og en veileder. Videre er det utviklet ulike e-læringsverktøy rettet mot ulike grupper i kommunene. Utviklingsprogrammet fortsetter i 2021 med ulike arrangementer, møteplasser og nettverk for ulike grupper av kommuner.

Akson – utvikling av journalløsning i kommunene

Kommunene har behov for bedre journalløsninger og enklere samhandling med andre aktører i helse- og omsorgssektoren. Departementet ga i 2020 KS 6,5 mill. kroner i støtte til arbeidet med Akson, et tiltak for etablering av en nasjonal løsning for helhetlig samhandling og en felles kommunal journal utenfor Midt-Norge. En rekke kommuner bidrar med fagpersoner med nøkkelkompetanse. Gitt den krevende situasjonen kommunene stod i med covid-19-pandemien, ga deltakende kommuner uttrykk for at de ikke ville kunne fortsette sine bidrag inn i utredningsarbeidet, uten at det ble stilt midler til frikjøp til disposisjon.

Klart språk i kommunene

KS fikk 2,5 mill. kroner til Program for klart språk i kommunesektoren i 2020. Programmet var et femårig program som ble avsluttet i 2020. Programmet hadde som mål å øke bevisstheten om klart språk i kommunene og legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner forbedrer den skriftlige kommunikasjonen med sine målgrupper. Gjennom programmet er det arrangert blant annet regionale grunnkurs for de som skal lede klarspråkprosjekt i egne kommuner og fylkeskommuner.

Fremtidens kommuner – Arendalskonferansen

Arendal kommune mottok 100 000 kroner i 2020 til konferansen Fremtidens kommuner – Arendalskonferansen. Konferansen arrangeres av Arendal kommune i samarbeid med blant annet KS og en rekke aktører innen frivillig sektor. Konferansen er en møteplass for innovasjon og nyskaping i kommunene, og ble i 2020 arrangert digitalt.

Digihjelpen

KS, Kompetanse Norge og Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider om å hjelpe kommunal sektor til å kunne etablere et lavterskeltilbud for innbyggere i grunnleggende digital kompetanse – Digihjelpen. KS fikk 1 mill. kroner i 2020 til dette arbeidet. Målet er at alle kommuner skal tilby innbyggere med svake digitale ferdigheter hjelp til å komme i gang med bruk av digitale verktøy, slik at de kan ta i bruk digitale innbyggertjenester fra det offentlige