1 Regjeringens politikk for kommunesektoren
1.1 Kommuner til innbyggernes beste
Kommuner og fylkeskommuner har et bredt ansvar for grunnleggende tjenester som er viktige i innbyggernes hverdag. Dette omfatter bl.a. barnehager, skole, helse- og omsorgstjenester, kollektivtransport, renovasjon og teknisk infrastruktur som veier, vann og avløp. Gode og forutsigbare økonomiske rammer er en forutsetning for at kommunene skal kunne levere de tjenestene som innbyggerne etterspør og har krav på. Det må fortsatt være en rimelig og rettferdig fordeling av inntektsrammen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, slik at innbyggerne i hele landet kan få et likeverdig tjenestetilbud.
Regjeringen har sørget for gode økonomiske rammer for kommunesektoren. Innenfor rammene av nasjonal politikk må kommunene ha et handlingsrom til å utforme tjenestene i tråd med lokale behov og prioriteringer. Staten bør ikke begrense det kommunale selvstyret mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Den kommunale handlefriheten har begrensninger; det må tas hensyn til innbyggernes rettssikkerhet og at alle har krav på grunnleggende tjenester. Vi må likevel akseptere et mangfold av løsninger som er tilpasset lokale rammebetingelser.
1.2 Koronapandemien
Koronapandemien har preget landet sterkt siden mars 2020. Viruset rammer liv og helse. Inngripende tiltak fra myndighetene har fått store konsekvenser for livet i familier, for eldre, barn og ungdom. Arbeidslivet har vært sterkt påvirket av smitteverntiltakene.
Kommunesektoren har gjort en imponerende innsats i samfunnets møte med pandemien. Kommuner og fylkeskommuner har stått overfor store praktiske utfordringer med å ivareta samfunnskritiske funksjoner under virusutbruddet. Kommunene har bekjempet de helsemessige konsekvensene av pandemien, gjennom smitteverntiltak, testing, smittesporing og vaksinering. Kommuner og fylkeskommuner har i en krevende situasjon sørget for at innbyggerne har mottatt tjenester de er avhengig av i det daglige, som skole, barnehager, helse- og omsorgstjenester og kollektivtransport.
Regjeringen har samtidig under hele pandemien stilt opp for kommunesektoren. Regjeringen vil kompensere kommunesektoren for virkninger av inntektsbortfall og merutgifter som følge av koronapandemien. Kommunesektoren fikk i 2020 mer enn 19 mrd. kroner i ekstra overføringer og økonomiske tiltak. Av dette var rundt 18 mrd. kroner bevilgninger som er begrunnet i koronapandemien.
Etter koronautbruddet i 2020 etablerte regjeringen sammen med KS en arbeidsgruppe som kartlegger de økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av pandemien. Arbeidsgruppen avga i mars en rapport med endelig anslag på de økonomiske konsekvensene for 2020. Basert på konklusjonene i arbeidsgruppens rapport, er kommunesektoren samlet sett kompensert for de økonomiske konsekvensene av pandemien i 2020. Det er imidlertid variasjoner mellom kommuner og mellom fylkeskommuner når det gjelder hvor hardt man er rammet av koronapandemien og hvor store de økonomiske konsekvensene har vært. Derfor er en stor del av kompensasjonen fra staten gitt som skjønnsmidler. Departementet har hatt, og vil fortsatt ha, nær kontakt med statsforvalteren om situasjonen i den enkelte kommune.
I 2021 er det bevilget koronamidler til kommunesektoren på nær 16 milliarder kroner. I Revidert nasjonalbudsjett 2021 foreslår regjeringen ytterligere 5 mrd. kroner i økte rammetilskudd til kommunesektoren. Se nærmere omtale av forslagene i kapittel 2.1.
Arbeidsgruppen vil avgi en ny rapport i august med oppdaterte anslag over økonomiske konsekvenser for 1. halvår 2021. I tillegg tar arbeidsgruppen sikte på å gi anslag for 2. halvår 2021. Videre skal arbeidsgruppen gi et anslag for kommunenes eventuelle merutgifter som følge av pandemien ved å gjennomføre valget høsten 2021.
Regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av merutgifter og mindreinntekter i kommunesektoren på bakgrunn av arbeidsgruppens augustrapport.
Gjenåpning av samfunnet
Samfunnet vil gradvis gjenåpnes fremover, og økonomien vil ta seg opp. Arbeidstakerne kan etter hvert vende tilbake til en mer normal hverdag, og sosiale aktiviteter kan gjenopptas. Samtidig er de langsiktige konsekvensene av pandemien uvisse. Krisen har rammet ulike grupper skjevt. Vi må være forberedt på ettervirkninger og utfordringer for mange grupper. Det kan være knyttet til psykisk helse, ensomhet og andre helsemessige forhold, vold og overgrep i nære relasjoner, barn og unge som har mistet opplæring, arbeidstakere som har mistet jobben og har vanskeligheter med å komme tilbake i arbeidslivet. Ettervirkninger av pandemien kan ramme kommunens innbyggere på ulike måter. I håndteringen av pandemiens ettervirkninger vil kommunene også ha en viktig rolle.
1.3 Kommunesektorens fundament er godt
Ved inngangen til 2020, forut for virusutbruddet, var kommunesektorens økonomiske situasjon god.
I perioden fra 2013 til 2019 ble kommunesektorens frie inntekter styrket med anslagsvis 35 mrd. kroner. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 1,6 prosent. Det har satt kommunene i stand til å satse på de grunnleggende velferdstjenestene til innbyggerne. I denne perioden har flere barn fått plass i barnehage, resultatene i grunnskolen har blitt bedre, saksbehandlingstiden i barnevernet har blitt redusert, det har blitt flere og mer kvalifiserte ansatte i helse- og omsorgstjenestene og flere har bestått den videregående opplæringen.
Gode driftsresultat
Den gode inntektsveksten har ført til at netto driftsresultat for kommunesektoren sett under ett de senere årene har ligget godt over det anbefalte nivået på 2 prosent fra Teknisk Beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). I 2019 var netto driftsresultat 2 prosent av inntektene for sektoren som helhet. Basert på foreløpige KOSTRA-tall anslås netto driftsresultat i 2020 til 3 prosent. Både kommunene og fylkeskommunene har fått økt netto driftsresultat i 2020. For kommunene viser foreløpige tall netto driftsresultat til å bli 2,6 prosent av inntektene, mens fylkeskommunenes netto driftsresultat anslås til 5,4 prosent. Det var lenge stor usikkerhet knyttet til utviklingen i kommunenes økonomiske situasjon i 2020, men tallene tyder på at kommuneøkonomien har kommet gjennom året på en god måte.
Gode driftsresultater over flere år har muliggjort oppbygging av betydelige disposisjonsfond. Ved utgangen av 2020 anslås disposisjonsfond til å utgjøre 11,6 prosent som andel av inntektene for sektoren samlet. Til sammenligning utgjorde disposisjonsfond 6,9 prosent av inntektene ved utgangen av 2013.
Gode driftsresultater har også ført til at antall kommuner i ROBEK har gått betydelig ned de siste årene. Ved inngangen til mai 2021 var det registrert kun 13 kommuner i ROBEK, mot 46 kommuner i 2013.
En god og forutsigbar kommuneøkonomi gir et godt grunnlag for at kommunesektoren fortsatt kan levere de tjenestene innbyggerne har krav på og forventer, både under den nåværende unntakssituasjonen og når situasjonen etter hvert normaliseres.
1.4 Hvordan kan de langsiktige utfordringene i kommunesektoren møtes?
Utfordringene fremover
Regjeringen la i februar i år frem Perspektivmeldingen 2021. Meldingen drøfter viktige utfordringer for norsk økonomi, for offentlige finanser og for videreføringen av de norske velferdsordningene i et langsiktig perspektiv.
I årene fremover vil handlingsrommet i statsbudsjettet bli mindre. Det blir flere eldre, noe som vil gi en vekst i utgifter til helse- og omsorgstjenester og til pensjonsutbetalinger. For kommunene vil dette bety vekst i utgifter til pleie- og omsorgstjenesten, og at arbeidskraftbehovet øker innenfor sektoren. Samtidig vil det bli relativt færre i yrkesaktiv alder, noe som også betyr at veksten i skatteinntekter vil avta.
Handlingsrommet vil også svekkes fordi bruken av fondsmidler over statsbudsjettet forventes å vokse mindre enn tidligere, og etter hvert krympe som andel av økonomien.
Regjeringens strategier
For at innbyggerne også på lang sikt skal kunne få gode velferdstjenester, må det gjøres noen grep. Slik kan regjeringens strategier for å møte utfordringene oppsummeres:
Skape flere jobber
Verdiskaping og jevn fordeling sikres gjennom at flest mulig er i arbeid
En effektiv og fremtidsrettet offentlig sektor
Klima- og miljøutfordringene må møtes med en offensiv politikk
Norge har et godt utgangspunkt for å møte de langsiktige utfordringene. I internasjonal sammenheng har vi en svært god statsfinansiell situasjon, vi har høy sysselsetting og lav ledighet, vi har et høyt utdanningsnivå og god omstillingsevne, og vi har gode velferdsordninger og jevnere fordeling mellom innbyggerne.
For å møte samfunnsutfordringene må vi jobbe smartere. Innovasjon, digitalisering og bruk av ny teknologi er helt sentralt. Regjeringen vil legge til rette for at innovasjon kan skje gjennom å gi kommunene handlingsrom og insentiver til å innovere. Kommunesektoren må ha god økonomi for fortsatt kunne gi gode tjenester og satse på fremtidens løsninger. Dette oppnås best med mer rammefinansiering og mindre øremerking, slik at kommunene kan finne lokalt tilpassede løsninger og beholde gevinsten når ting gjøres smartere. Den statlige styringen av kommunesektoren bør baseres på mer målstyring og mindre detaljstyring. Regjeringen ønsker å sette overordnede mål, og har tillit til at kommunene finner gode måter å nå disse målene på.
1.5 En brukerorientert og effektiv offentlig sektor
Både staten og kommunene må i årene fremover tenke nytt om hvordan de løser oppgavene sine og ta i bruk de mulighetene ny teknologi gir. Regjeringen er derfor opptatt av at kommunene satser på innovasjon og digitalisering.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet og KS har inngått en samarbeidsavtale om innovasjon i offentlig sektor og bærekraftsmålene, med sikte på signering våren 2021. Partene skal blant annet samarbeide om oppfølging av Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor, og om Norges forpliktelser til å nå bærekraftsmålene. Partene skal også vurdere hvordan forsøk kan brukes mer systematisk til å teste ut nye løsninger på større samfunnsutfordringer.
Norge har et stort ansvar for å bidra til oppnåelsen av bærekraftsmålene innen 2030, både her hjemme og i resten av verden. Regjeringen tar sikte på å legge frem en nasjonal handlingsplan for bærekraftsmålene før sommeren. Alle deler av samfunnet må bidra hvis vi skal lykkes med å nå målene innen 2030. For å sikre bred forankring blir derfor handlingsplanen utarbeidet som en stortingsmelding, og innbyggere, kommuner, næringsliv og sivilsamfunn over hele landet har gitt innspill og bidrag til meldingen.
Digitalisering og ny teknologi
Digitalisering og bruk av ny teknologi er en forutsetning for å lykkes med å fornye offentlig sektor. Digitaliseringsstrategien, Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, ble lansert i 2019. KS, Skate og Digitaliseringsdirektoratet følger opp tiltakene i strategien gjennom en felles handlingsplan.
Som del av konsultasjonsordningen er det også inngått samarbeidsavtale mellom KS og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om digitalisering. Denne omfatter blant annet tiltak i digitaliseringsstrategien. Det er etablert en felles arbeidsgruppe for å følge opp samarbeidsavtalen, herunder utforming av felles prinsipper for involvering av kommunal sektor i statlige digitaliseringstiltak. Departementet samarbeider med KS for å hjelpe flere kommuner med å etablere et lavterskel Digihjelpen-tilbud for innbyggere som ikke har tilstrekkelige digitale ferdigheter. Departementet skal utarbeide en ny strategi i løpet av 2021 for å styrke arbeidet med å heve befolkningens digitale kompetanse og legge til rette for økt digital deltakelse – kalt Digital hele livet.
Det gjøres mye godt omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren, noe som frigjør ressurser som kan brukes til å gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Det er fremdeles muligheter for en mer effektiv ressursbruk, og effektivitetsanalyser kan være en av flere tilnærminger til en forståelse for og diskusjon om effektivitet i kommunene.
Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.
1.6 En fremtidsrettet kommunestruktur
Kommunereformen som regjeringen har gjennomført, har gitt de største endringene i kommuneinndelingen på over 50 år. Fra 1. januar 2020 ble 43 nye kommuner etablert. På oppdrag fra departementet har statsforvalterne gitt en kortfattet og overordnet vurdering av situasjonen i de nye kommunene – ett år etter at de fleste sammenslåingene i reformen trådte i kraft. Basert på statsforvalternes tilbakemeldinger er departementets vurdering at de nye kommunene jobber godt for at reformens mål skal oppfylles. De nye kommunene opplever allerede positive erfaringer fra sammenslåingene, særlig ved at de har styrket kapasitet og kompetanse på ulike fagområder. Samtidig gjenstår det som forventet fremdeles mye arbeid for å hente ut flere gevinster av sammenslåingene, og spesielt har arbeidet med håndteringen av koronapandemien tatt mye tid og ressurser for kommunene i 2020. Departementet vil gjennomføre en helhetlig evaluering av kommunereformen på et senere tidspunkt.
For å sikre innbyggerne tilgang på gode og likeverdige offentlige tjenester, trenger vi bærekraftige og sterke kommuner med sterke fagmiljøer. Det er fremdeles forskjeller mellom kommuner både i størrelse, kompetanse og hvor godt de ivaretar sine oppgaver, og det er fare for at disse variasjonene forsterkes. Det er særlig utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling som gjør det nødvendig å jobbe videre med en enda mer fremtidsrettet kommunestruktur.
Statsforvalterne vil fortsatt ha en sentral rolle i den videre dialogen med kommunene om dagens kommunestruktur og om kommunene har de nødvendige forutsetningene for å kunne ivareta alle sine oppgaver og roller på en god måte.
Arbeidet med kommunesammenslåinger vil fortsette gjennom positive insentiver og verktøy for gode lokale prosesser. Gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som slår seg sammen, blir videreført. Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.
1.7 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati
Lokaldemokratiet er en grunnleggende del av det norske demokratiet og styringssystemet. Handlingsrom og mulighet til lokal tilpasning av tjenestetilbud er sentrale forutsetninger for et sterkt lokaldemokrati.
Kommunene og fylkeskommunene spiller en sentral rolle i gjennomføringen av valg, og deres gode rutiner er viktig for å opprettholde tilliten til den norske valgordningen og demokratiet. Valglovutvalget la frem sin utredning i mai 2020. Valgloven legger rammene for hvordan det viktigste elementet i det norske demokratiet skal gjennomføres. Departementet følger opp valglovutvalgets utredning, og vil legge frem forslag til ny valglov i løpet av 2022.
Det skal gjennomføres valg til Stortinget og Sametinget 13. september 2021. På grunn av pandemien vil årets valg medføre ekstra arbeid for å sikre at det kan gjennomføres på en smittevernmsessig forsvarlig måte. Departementet la i vår frem forslag om flere midlertidige endringer i valgloven og kommuneloven som skal gi kommunene et større handlingsrom for å kunne gjennomføre valget på en trygg og god måte, også ved et lokalt smitteutbrudd. Alle forslagene ble vedtatt av Stortinget. Departementet har også laget en smittevernveileder, med faglig støtte fra Folkehelseinstituttet.
Det norske samfunnet er preget av høy mellommenneskelig tillit og høy tillit til offentlige myndigheter. Undersøkelser gjort på oppdrag fra departementet viser at særlig institusjoner og aktører på lokalt nivå har høy tillit. Samtidig er høy tillit ikke en selvfølge, heller ikke i Norge. Tillit må bygges kontinuerlig av alle som forvalter makt på vegne av innbyggere i Norge. Det gjøres ved å utvise åpenhet og at innbyggerne opplever at de kan påvirke gjennom deltakelse. Dessuten må også beslutningstakerne ha tillit til innbyggerne og være lydhøre for deres stemmer.
Det vises til nærmere omtale i kapittel 6 av gjennomføring av årets valg, lokalvalgsundersøkelsen 2019, undersøkelser om tillit og innbyggerforslag, samt om et nytt utviklingsprosjekt om lokaldemokrati og pågående forskningsprosjekter.
1.8 Inntektsrammer for kommunesektoren i 2022 mv.
Regjeringen legger opp til en realvekst i sektorens frie inntekter på mellom 2,0 og 2,4 mrd. kroner. Dette tilsvarer en vekst på om lag 0,5 prosent. Veksten skal dekke merutgifter som følge av den demografiske utviklingen på om lag 0,9 mrd. kroner. Når det gjelder pensjon anslås det en økning i sektorens samlede pensjonskostnader i 2022 på om lag 0,6 mrd. kroner. Regjeringen sørger med dette for et opplegg som gir handlingsrom for en videre styrking av det kommunale tjenestetilbudet.
Kostnadsnøkkel for båt og ferje, tilskuddsordning for ferjeavløsningsprosjekter og halvering av ferjetakster
Fordelingen av inntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner bør være mest mulig objektiv og treffsikker. Departementet legger nå frem forslag til ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje, som blant annet inneholder et nytt kriterium for normerte båtkostnader. Forslaget er basert på et oppdrag Møreforsking Molde i samarbeid med Transportøkonomisk institutt har gjort for departementet, departementets egne analyser og høring blant fylkeskommunene.
Fylkeskommunale ferjeavløsningsprosjekter, dvs. veiprosjekter som avløser eller korter inn på ferjesamband, kan finansieres delvis gjennom ferjeavløsningsmidler innenfor rammetilskuddet til fylkeskommunene. Regjeringen foreslår en ny tilskuddsordning for ferjeavløsningsprosjekter, som skal avhjelpe rentekostnadene de første årene etter at prosjektene er ferdigstilt. Forslaget er en oppfølging av anmodningsvedtak nr. 727, 17. juni 2020 fra Stortinget.
Regjeringen følger opp vedtaket i revidert nasjonalbudsjett, og vil arbeide for å halvere ferjetakstene i løpet av kommende stortingsperiode i samarbeid med fylkeskommunene. I Prop. 195 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2021, foreslår regjeringen en økning i rammetilskuddet til fylkeskommunene på 55 mill. kroner i 2021 for å legge til rette for en reduksjon i ferjeprisene på fylkeskommunale ferjesamband på 10 prosent i andre halvår 2021.
Ressurskrevende tjenester
I forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2020–2021) fattet Stortinget anmodningsvedtak om at regjeringen i kommuneproposisjonen for 2022 foreslår en revidert og mer treffsikker metode for å beregne tilskudd til de minste kommunene med størst behov for resurskrevende tjenester. I helse- og omsorgskomiteen, Innst. 242 S (2020–2021), ba Stortinget regjeringen utrede og legge fram et trinn 2 i toppfinansieringsordningen med en makssum per innbygger, og komme tilbake til Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2022. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2022 foreslå å gi en tilleggskompensasjon til mindre kommuner som har spesielt høye utgifter per innbygger til ressurskrevende tjenester.
Inntektsrammer for kommunesektoren er nærmere omtalt i kapittel 2, mens øvrige saker er nærmere omtalt i kapittel 3.