3 Felleseieskifte mellom ektefeller og økonomisk oppgjør etter husstandsfellesskapsloven – fri sakførsel

3.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotatet

Retten til fri sakførsel er regulert i rettshjelploven kapittel III. I motsetning til fritt rettsråd er det ingen stykkprisbegrensning ved fri sakførsel. Hvilke utgifter rettshjelpsmottakeren kan kreve dekket er nærmere regulert i rettshjelploven § 22. Dekningen kan omfatte hele eller deler av advokatens salær, fritak for gebyr og sideutgifter, i tillegg til at også partens vesentlige og nødvendige utgifter i anledning saken kan dekkes. Den som mottar fri sakførsel kan også helt eller delvis få dekket motpartens saksomkostninger, jf. rettshjelploven § 22 fjerde ledd. Det føres en restriktiv praksis for dette.

Rettshjelploven har en uttømmende oppregning over hvilke sakstyper som gir rett til fri sakførsel i behovsprøvde saker, jf. § 16 annet ledd jf. § 11 annet ledd nr. 1–5. Saker om voldsoffererstatning og klager etter folketrygdloven § 21-12 gir kun rett til fritt rettsråd og ikke fri sakførsel.

Saker om felleseieskifte mellom ektefeller og økonomisk oppgjør etter husstandsfellesskapsloven gir i dag rett til både fritt rettsråd og fri sakførsel dersom rettshjelpsmottakeren har inntekt under inntektsgrensene, jf. § 11 annet ledd nr. 1 og 2 og § 16 annet ledd.

Departementet foreslo i høringsnotatet å fjerne retten til fri sakførsel i saker om felleseieskifte mellom ektefeller og økonomisk oppgjør mellom samboere som prioritert sakstype. Som nevnt i pkt. 1.2 foreslo departementet også å fjerne denne sakstypen på fritt rettsrådstadiet med unntak av de tilfeller hvor tvisten gjelder felles bolig og partene har barn under 18 år. Som følge av dette ble det også foreslått å redusere stykkprisen for denne sakstypen. På bakgrunn av høringsinnspillene foreslår departementet ingen endring hva gjelder fritt rettsråd og stykkprisen for sakstypen.

3.2 Høringsinstansenes syn

Totalt 13 høringsinstanser støtter ikke forslaget om å fjerne retten til fri sakførsel i saker om felleseieskifte mellom ektefeller og økonomisk oppgjør mellom samboere som prioritert sakstype. Dette er Oslo byfogdembete, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM), Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Rogaland, Oslo kommune – Fri rettshjelp, Advokatforeningen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Juss-Buss, Jussformidlingen og Rettspolitisk forening.

Flere høringsinstanser har påpekt at det ofte foreligger ulikt styrkeforhold mellom partene som gjør det nødvendig med fri sakførsel for å løse saken. Dette gjelder Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Rogaland, Oslo kommune – Fri rettshjelp, Advokatforeningen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Juss-Buss.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet fremhever at det i saker med vold, høyt konfliktnivå eller alvorlig psykiatri (risikosaker) ofte vil være nødvendig med en rettslig behandling for å få løst saken på best mulig måte. I slike saker er det viktig at ikke partenes økonomi hindrer de i å få saken avgjort i domstolen.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal påpeker at i de få sakene som går til hovedforhandling vil det ofte foreligge særlige forhold slik som ulikt styrkeforhold eller vesentlige verdier til fordeling, som gjør det nødvendig at det gis fri sakførsel for at saken løses.

Fylkesmannen i Rogaland viser til at partene i slike saker ofte vil ha ulik økonomi, der den ene kan dekke utgiftene til en rettssak. For denne personen vil det ikke være noe incentiv å komme til enighet på rettsrådstadiet. Forslaget vil gi en ytterligere endring av balansen der det er store økonomiske forskjeller, og en slik endring kan gi den med god økonomi et maktmiddel. Dersom det gjøres endringer her, bør det vurderes om det skal være en ordning med fritak for rettsgebyr og/eller oppnevning av bostyrer.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) fremhever at forslaget vil medføre at parten med sterkest økonomi kommer best ut og at dette er i strid med formålet bak loven. Det påpekes at det ofte er et ujevnt styrkeforhold som ikke bør følge klienten inn i rettsaken.

Fylkesmannen i Hedmark, Juss-Buss og Jussformidlingen mener det fortsatt bør gis rett til fri sakførsel i saker som omhandler felles bolig og der partene har barn under 18 år.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er enig i at også denne sakstypen bør søkes løst utenfor domstolene. I saker hvor skiftetvisten også vil påvirke barns bo- og samværsordninger, tilsier imidlertid familievernets erfaringer og hensynet til barns beste at det også bør innvilges fri sakførsel, så lenge vilkårene for fri rettshjelp for øvrig er oppfylt.

Enkelte høringsinstanser mener forslaget særlig vil ramme kvinner. Dette gjelder Fylkesmannen i Hordaland, Oslo kommune – Fri rettshjelp og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK).

Fylkesmannen i Hordaland uttaler at forslaget vil medføre en dramatisk svekking av rettssikkerheten til de svakeste, særlig de ressurssvake etter avsluttet ekteskap/samboerskap. Dette gjelder i de fleste tilfeller kvinner, hvorav mange med utenlandsk opprinnelse.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) fremhever at kvinner oftest kommer dårligst ut i disse sakene. En svekkelse av rettshjelpsinstituttet for familiesaker har derfor et kjønnsperspektiv som departementet ikke har vurdert i høringsnotatet. JURK mener det er uforsvarlig å foreta de foreslåtte endringene uten en slik utredning.

Oslo byfogdembete og Fylkesmannen i Hordaland viser til muligheten en allerede i dag har til å avslå søknad om fri sakførsel dersom det vil være urimelig at det offentlige betaler, jf. rettshjelploven § 16 femte ledd.

Oslo byfogdembete påpeker i sin høringsuttalelse at det også er uklart om midlertidig sikring etter ekteskapsloven § 91 skal være en prioritert sakstype.

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at sakene er kompliserte og derfor trenger advokatbistand. Dette er Oslo byfogdembete, Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM), Fylkesmannen i Møre og Romsdal og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK).

Fylkesmannen i Møre og Romsdal viser til at skiftesaker etter langvarige ekteskap/samboerskap kan være juridisk kompliserte, særlig der tvisten knytter seg til felles bolig, skjevdelingskrav eller næringsforetak.

Oslo byfogdembete og Fylkesmannen i Møre og Romsdal påpeker at de fleste skiftesaker løses ved forberedende rettsbehandling der de er bistått av advokat og at veldig få går til ordinær behandling i tingretten.

Oslo byfogdembete mener det er behov for å få regler som gjør det mulig å begrense det offentliges rettshjelpstilskudd ved offentlig skifte av felleseiebo, og viser til at det i enkelte tilfeller kan være manglende proporsjonalitet mellom det som det er uenighet om og de prosesskostnadene det medfører å tviste om spørsmålet. En mulighet er et nytt annet punktum i § 16 annet ledd som kan lyde: «Ved offentlig skifte av felleseie, kan søknad om fri sakførsel innvilges for de enkelte ledd under skiftebehandlingen.»

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Juss-Buss har merknader knyttet til Norges internasjonale forpliktelser.

NIM bemerker at saker om økonomisk oppgjør mellom ektefeller og samboere er saker som kan ha stor velferdsmessig betydning for den enkelte, og som kan være kompliserte og vanskelig håndterbare uten kvalifisert juridisk bistand.

NIM mener de foreslåtte innskjerpingene, etter omstendighetene, kan komme i et problematisk forhold til retten til domstolsprøving og rettferdig rettergang. De påpeker at statens positive plikt kan gå videre enn endringsforslaget ved at staten etter omstendighetene kan være forpliktet til å gi tilgang på rettshjelp i form av fri sakførsel og ikke bare fritt rettsråd. Samtidig fremhever de at gjeldende rett gir tilgang til rettshjelp i saker om økonomisk oppgjør mellom ektefeller og samboere utover det som følger av statens positive plikt etter EMK art. 6 nr. 1. Det er følgelig rom for å innskrenke tilgangen til fri rettshjelp i slike saker.

NIM påpeker «[at] retten til domstolsprøving ikke gir krav på fri rettshjelp i sivile saker. I enkelte tilfeller kan imidlertid manglende tilgang på fri rettshjelp innebære krenkelse av retten til domstolsprøving og rettferdig rettergang. Denne betraktningen er særlig utviklet i avgjørelser fra EMD med utgangspunkt i EMK art. 6 nr. 1.»

I denne forbindelse viser de til at EMD har presisert at det er de konkrete omstendigheter i hver sak som avgjør om retten til domstolsprøving krever at staten gir tilgang til rettshjelp.

En eventuell innskjerping i rettshjelploven bør etter NIMs syn utformes slik at den så langt som mulig konkretiserer og operasjonaliserer minimumsstandarden i EMK art. 6 nr. 1 for den aktuelle sakstypen.

NIM foreslår blant annet at tilgangen på fri sakførsel kan gjøres betinget av at søker har fremsatt et materielt rimelig forlikstilbud, eller at partene har forsøkt en form for mekling. Det kan legges opp til at det skal bero på en mer konkret vurdering om fri sakførsel skal innvilges med utgangspunkt i momenter trukket opp i EMDs praksis.

Syv høringsinstanser, Domstoladministrasjonen, Fredrikstad tingrett, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesnemnda for sosiale saker og Statens sivilrettsforvaltning, støtter forslaget om at saker som gjelder felleseieskifte mellom ektefeller og økonomisk oppgjør mellom samboere ikke lenger skal være en prioritert sakstype på sakførselstadiet.

Domstoladministrasjonen viser til at det er naturlig at utgangspunktet snus, slik at sakstypen som utgangspunkt ikke er prioritert og at partene ikke har krav på fri rettshjelp. Det er en forutsetning for denne endringen at departementets forslag om at dagens regel om krav på fri rettshjelp opprettholdes der partene har barn under 18 år og tvisten gjelder partenes felles bolig. Unntaket sikrer rettshjelp i typetilfellene hvor velferdsmessige hensyn gjør seg sterkest gjeldende, og kan dessuten bidra til å sikre barnas interesser i skiftet.

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker viser til at barns omsorgs- og oppvekstsituasjon er særlig utsatt i sårbare faser for foreldrene, for eksempel ved samlivsbrudd og økonomisk oppgjør i forbindelse med dette. I slike faser av livet står barns behov i stor fare for å komme i bakgrunnen, også ved samlivsbrudd som ikke fører til barnefordelingssak.

Reglene knyttet til økonomisk oppgjør etter samliv kan være komplekse, og den faktiske situasjonen er ofte uoversiktlig. Kildene til konflikt er ofte mange. Fylkesnemndene ser ikke sjelden i saker etter barneloven at det samtidig har pågått eller pågår konfliktfylte tvister, både om økonomi, tid og ansvar for barn. Det er av stor betydning å få disse sakene avgjort med robuste og varige løsninger, fortest mulig og på lavest mulig nivå. Det er grunn til å tro at mange av disse sakene kan og bør finne sin løsning utenfor rettsapparatet.

Fylkesnemndene er enig i forslaget om å fjerne sakstypen som prioritert sak på fri saksførselstadiet. Dette er et viktig incitament til å arbeide for minnelige løsninger utenfor rettsapparatet.

Seks høringsinstanser, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, har merknader knyttet til de økonomiske og administrative konsekvenser. De anfører at endringen vil medføre en større saksmengde til fylkesmennene siden flere vil søke fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen i rettshjelploven § 16 tredje ledd, jf. rettshjelpforskriften § 4-2. Avslag i slike saker vil føre til en økning i klagesaker. I tillegg vil det komme flere søknader om dispensasjon fra inntektsgrensene. De påpeker for øvrig at det er viktig at departementet gir klare retningslinjer for å endre praksis i sakene om fri sakførsel og dispensasjonssakene.

3.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår å unnta saker om felleseieskifte mellom ektefeller og økonomisk oppgjør etter husstandsfellesskapsloven som prioritert sak på sakførselstadiet. Formålet med forslaget er å bidra til at flere saker løses utenfor rettsapparatet, og samtidig sikre at fellesskapets ressurser blir brukt der behovet er størst.

Befolkningens behov for rettshjelp er ikke statisk, og det er viktig og nødvendig å gjennomgå rettshjelpsordningen med jevne mellomrom, også med tanke på om enkelte sakstyper ikke lenger bør være prioritert. Dette ble eksempelvis gjort i saker om separasjon og skilsmisse som ble unntatt ordningen fra 2008.

Årlig er det anslagsvis 20 000–25 000 ekteskaps- og samboerbrudd. Til sammenligning avgjør domstolene årlig om lag 300 saker om felleseieskifte mellom ektefeller og økonomisk oppgjør etter husstandsfellesskapsloven. Dette tilsier at sakene i all hovedsak kan løses utenrettslig uten fri sakførsel.

Enkelte høringsinstanser har fremhevet at reglene for skifteoppgjør er svært kompliserte og at advokatbistand derfor er påkrevet. Departementet påpeker at det ikke vil foreslås endringer i retten til fritt rettsråd i saker om felleseieskifte mellom ektefeller og økonomisk oppgjør etter husstandsfellesskapsloven. Rettshjelpsmottakeren vil derfor fortsatt få juridisk veiledning i saken med inntil syv timer, jf. stykkprisforskriften § 5 nr. 7, bokstav a. Bistanden vil også kunne omfatte forhandlinger med motparten.

Flere høringsinstanser har uttalt at det i enkelte tilfeller er nødvendig å gå til sak fordi utfallet er av stor økonomisk og velferdsmessig betydning, eksempelvis der det er tvist om bolig eller andre vesentlige verdier. Departementet er enig i at felleseieskifte mellom ektefeller og økonomisk oppgjør etter husstandsfellesskapsloven er viktig for den det gjelder og at utfallet av saken kan ha stor betydning for den enkeltes velferd. Dette er også årsaken til at sakstypen er prioritert på rettsrådstadiet. Dette tilsier imidlertid ikke at skifteoppgjør også skal være en prioritert sak på sakførselstadiet. Det er et mål å løse sakene så tidlig som mulig, blant annet av hensyn til fellesskapets ressurser. Statistikken viser at de fleste ivaretar sine rettsbehov under et skifte uten å gå veien om domstolen. Dette viser at en i utgangspunktet kan løse disse sakene på rettsrådstadiet.

Enkelte høringsinstanser har vist til at ulikt styrkeforhold mellom partene, høyt konfliktnivå, eller risikosaker med vold eller alvorlig psykiatri, kan nødvendiggjøre domstolsbehandling. Enkelte har også påpekt at dersom en fjerner muligheten for fri sakførsel i disse sakene vil den part som har midler til advokatbistand ha et urimelig fortrinn i forliksforhandlingene.

Rettshjelpsordningens primære formål er å sikre nødvendig juridisk bistand til personer som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta sine rettshjelpsbehov, jf. rettshjelploven § 1. Rettshjelpsordningen bidrar til å balansere styrkeforholdet mellom to parter i en konflikt. Bildet av rettshjelpsmottakeren som den svake part er imidlertid etter departementets syn mer nyansert i denne type saker. I enkelte tilfeller kan rettshjelpsordningen bidra til å skape en ubalanse i det økonomiske styrkeforholdet i stedet for å utjevne det. Slike tilfeller kan inntre når begge parter har tilnærmet lik økonomi, men hvor den ene ligger innenfor inntekts- og formuesgrensene. Med unntak av egenandelen vil denne kunne få dekket alle sine saksomkostninger av det offentlige. Motparten får derimot ikke dekket noe. Rettshjelpsmottakeren er i disse tilfellene gitt få incentiv til å inngå forlik tidlig i forhandlingene, med unntak for ansvaret for saksomkostninger. Det er etter departementets vurdering grunn til å tro at dette bidrar til at konflikter som ellers burde ha vært løst i minnelighet, likevel havner i rettsapparatet. Ved å fjerne retten til fri sakførsel vil forhandlingene i disse tilfellene bli mer reelle, og flere saker bli forlikt.

Departementet ser likevel at det i enkelte tilfeller kan være behov for fri sakførsel i disse sakene. Dette også for å ivareta både retten til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol etter Grunnloven § 95 og retten til domstolsprøving og rettferdig rettergang etter EMK art. 6. Etter departementets syn vil dette behovet være tilstrekkelig ivaretatt ved adgangen til å innvilge fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen i rettshjelploven § 16 tredje ledd, selv om praksis skal være restriktiv etter denne bestemmelsen.

Om det skal innvilges fri sakførsel etter unntaket beror på en skjønnsmessig helhetsvurdering. I tillegg til retningslinjene som gjelder generelt for saker etter rettshjelploven § 16 tredje ledd, jf. rundskriv G-12/05 pkt. 6.5 skal det legges vekt på om søker har fremsatt et materielt rimelig forlikstilbud eller forsøkt mekling. Det skal også legges vekt på om saken er av en viss kompleksitet, og om verdiene det tvistes om er av en vesentlig størrelse. Andre momenter i vurderingen kan være at styrkeforholdet er svært skjevt, enten økonomisk eller personlig, eksempelvis i saker der vold eller trusler er involvert.

Departementet bemerker at spørsmål om midlertidig sikring etter ekteskapsloven § 91 er en del av felleseieskifteoppgjøret og at det derfor ikke skal gis fri sakførsel i disse sakene.