2 Egenandel ved fri sakførsel

2.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotatet

Ved fri rettshjelp betales en egenandel, med unntak for saker der rettshjelp gis uten behovsprøving og i saker der rettshjelpsmottakeren har en bruttoinntekt under kroner 100 000, jf. rettshjelploven § 9 og rettshjelpforskriften § 2-2.

Bakgrunnen for egenandelsordningen er dels å finansiere rettshjelpsordningen, men også å regulere bruken av fri rettshjelp og med det unngå at ordningen benyttes til å fremme åpenbart uholdbare krav eller trenere en saksavklaring. Reglene om egenandel, herunder størrelsen på egenandelen, har vært endret en rekke ganger.

Egenandelen på rettsrådstadiet tilsvarer salærsatsen, jf. rettshjelploven § 9 annet ledd, som i 2016 er på 995 kroner. Ved fri sakførsel betales en egenandel på 25 prosent av utgiftene, men ikke mer enn fem ganger salærsatsen, jf. rettshjelploven § 9 tredje ledd. Egenandel betales per fri sakførselbevilling. Dersom saken ankes inn for en høyere rettsinstans og det på nytt ytes fri sakførsel, skal det derfor betales ny egenandel.

Egenandelen kreves inn av advokaten eller rettshjelperen som bistår i saken. Det er ikke anledning til å få ettergitt eller redusert egenandelen.

Departementet foreslo i høringsnotatet å heve taket for egenandel ved fri sakførsel fra fem til åtte ganger salærsatsen og å regulere dette i forskrift.

2.2 Høringsinstansenes syn

Tolv høringsinstanser støtter ikke forslaget om å heve taket for egenandel ved fri sakførsel. Dette gjelder Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Oslo kommune – Fri rettshjelp, Advokatforeningen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Gatejuristen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Juss-Buss, Jussformidlingen og Rettspolitisk forening.

Ni av høringsinstansene som ikke støtter forslaget mener at heving av taket for egenandel vil kunne resultere i at vernet av ressurssvake grupper svekkes ved at disse ikke vil ha midler til å betale egenandelen og derfor ikke vil kunne motta fri sakførsel. Dette gjelder Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Advokatforeningen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Gatejuristen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Juss-Buss og Jussformidlingen.

Advokatforeningen uttaler at «sakene som gir rett til behovsprøvd fri sakførsel, dreier seg om rett til bistand på områder der enkeltindivider trenger særlig vern, bl.a. arbeidstvister og husleietvister, i tillegg til økonomisk oppgjør etter ekteskap og samboerskap, og tvister om barn. […] Dersom egenandelen blir for høy, vil vernet av allerede utsatte grupper svekkes.» De viser til at forslaget ikke vil ha noen annen sikker konsekvens enn at de berettigede får en ytterligere belastning på sin økonomi.

Gatejuristen uttaler med henvisning til uføretrygdede som mottar minstetrygd at forslaget «vil for denne delen av befolkningen igjen medføre at de trolig heller ikke vil ha råd til rettshjelp i saker som faller inn under fri rettshjelpsordningen.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) mener forslaget vil kunne skape en ubalanse i maktforholdet mellom partene ved at den ene parten har økonomi til å ta saken til retten, mens den andre ikke har det.

Juss-Buss uttaler at «forslaget vil kunne ha en begrensende effekt for de aller mest ressurssvake […] En absolutt og for omfattende plikt til å betale egenandel kan i visse tilfeller innebære menneskerettighetsbrudd».

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon viser til at det ofte er grupper i samfunnet med svak økonomi som har de dårligste forutsetningene til på egenhånd å vurdere om det er saklig og økonomisk forsvarlig å gå til sak, og at denne funksjonen i stor grad er overlatt til advokatene.

Flere høringsinstanser, Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Advokatforeningen og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) kommenterer mulige virkninger av forslaget i tvister som involverer barn.

Advokatforeningen er «enig med departementet om at antall barnesaker for domstolene bør reduseres; ikke minst av hensynet til de involverte barna. Økning av egenandelen vil imidlertid ikke være et treffsikkert virkemiddel for å få dette til.» De mener det må påregnes at forslaget vil ramme barn i familier som allerede har det vanskelig økonomisk, og uttaler at «endringen [vil] kunne medføre at den økonomisk svakeste part i en tvist om barn, vil tvinges til å akseptere løsninger som ikke er til barnets beste, for å unngå en tvist.»

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttaler at hensynet til barnets beste ofte vil tale for at saken domstolsbehandles.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler at barnets beste alltid skal være førende, og at det i saker som omfatter barn er viktig å sikre at deres interesser blir ivaretatt selv om andre hensyn kan tale for innstramminger.

Flere høringsinstanser omtaler behovet for gode konfliktløsningstilbud både i og utenfor domstolene. Dette gjelder Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Oslo kommune – Fri rettshjelp, Gatejuristen og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK).

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler at det i saker med vold, høyt konfliktnivå eller alvorlig psykiatri ofte vil være nødvendig med en rettslig behandling for å få saken løst på best mulig måte. I slike saker er det viktig at det ikke er partenes økonomi som fører til at de ikke får saken avgjort i domstolen.

Oslo kommune – Fri rettshjelp uttaler at dagens ordning med mekling i domstolen er et glimrende tilbud til familier med høyt konfliktnivå. Deres erfaring er at søksmål i disse sakene ikke er konfliktdrivende. Det vises til at «domstolens autoritet med barnefaglig sakkyndig ved siden tvinger partene til å tenke fremover, være løsningsorienterte og prøve ut ordninger til barnets beste […]».

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, Gatejuristen og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttaler at forslaget bør følges opp med en styrking av utenomrettslige tiltak.

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker uttaler under henvisning til saker om foreldreansvar, bosted og samvær at «et ønske om reduksjon i rettslige prosesser, [bør] også gi seg utslag i en bedret tilgang på gode meklingsordninger utenfor rettsapparatet. Innenfor disse sakstypene er det naturlig at familiekontorene og familiemeklerne får en mer fremtredende plass.»

Gatejuristen uttaler at «dersom departementet vil øke terskelen for å gå til sak i foreldretvister bør det under enhver omstendighet følges opp med å styrke familievernkontorene, og/eller opprette andre tvisteløsningsmekanismer for å hjelpe foreldre til å løse barnefordelingssaken sin.»

Advokatforeningen, Gatejuristen og Juss-Buss viser til at risikoen for å betale motpartens saksomkostninger er et tilstrekkelig incentiv til å løse konflikten utenfor domstolen. Juss-Buss uttaler at «det er denne prosessrisikoen som virker prosessdempende, ikke egenandelens størrelse.»

Oslo kommune – Fri rettshjelp og Advokatforeningen kommenterer utviklingen av egenandelens størrelse. Det vises til at økningen av salærsatsen innebærer en reell økning av egenandelen og at det ikke kan være meningen at størrelsen på egenandelen skal følge pris- og lønnsutviklingen.

Flere høringsinstanser mener inntektsgrensene bør heves i stedet for å myke opp dispensasjonspraksis. Heving av inntektsgrensene er tatt opp av Oslo byfogdembete, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Vestfold, Funksjonshemmedes fellesforbund, Gatejuristen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Juss-Buss.

Gatejuristen mener det må gjøres fradrag for gjelds- og forsørgerbyrde gjennom et progressivt egenandelsystem der man ser på faktisk betalingsevne, og at dette bør erstatte dagens egenandelsordning og inntektsgrenser. Gatejuristen mener inntektsgrensene er for lave, og at satsene for fri rettshjelp må følge den gjennomsnittlige lønnsveksten.

Seks høringsinstanser, Fredrikstad tingrett, Oslo byfogdembete, Domstoladministrasjonen, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Hordaland og Statens sivilrettsforvaltning, er positive til forslaget. En av disse, Statens sivilrettsforvaltning, har ingen merknader utover dette.

Flere høringsinstanser viser til at det er ønskelig at konflikter blir løst utenfor domstolen. Dette gjelder Fredrikstad tingrett, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Hordaland og Fylkesmannen i Oslo og Akershus.

Fylkesmannen i Hordaland uttaler at «det er viktig å stimulere til at fleire saker vert løyste på rettsrådsstadiet», og at forslaget kan føre til flere forlik.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker at de «er positive til å finne virkemidler som kan redusere antall tvister.»

Oslo byfogdembete er «enige i at økte egenandeler ved fri sakførsel i behovsprøvde saker vil ha en preventiv effekt, og at det kan føre til at flere ser seg tjent med å komme frem til løsninger.»

Domstoladministrasjonen støtter forslaget, men påpeker at det kan være vanskelig å si hvor stor effekten av økt egenandel kan bli, og om den vil få noen særlig betydning for domstolenes saksmengde.

Fredrikstad tingrett og Fylkesmannen i Hedmark uttaler at heving av taket på egenandelen burde ha vært høyere enn foreslått.

Fredrikstad tingrett mener det er for enkelt å bringe foreldretvister inn for retten og uttaler at partene i mange saker er uten reell vilje til å bruke meklingsapparatet slik det er ment, og at de gjennomfører lovpålagt mekling kun for å få tilgang til domstolsapparatet.

2.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår å heve taket for egenandel ved fri sakførsel fra fem til åtte ganger salærsatsen. Formålet med forslaget er både å gi rettshjelpsmottakere et større incitament til å løse saken utenfor rettsapparatet og å begrense de totale rettshjelpsutgiftene.

Rettshjelpsordningen sondrer mellom saker hvor rettshjelp innvilges uten økonomisk behovsprøving og saker hvor rettshjelpen er behovsprøvd. I dette ligger det en prioritering ut fra hvilken velferdsmessig betydning sakstypene er vurdert å ha. Forslaget berører ikke saker uten behovsprøving, siden det ikke betales egenandel i disse sakene.

Utgifter til fri sakførsel

I en rapport fra 2014 fra European Commision for the Efficiency of Justice (CEPEJ) etablert av Europarådet, fremkommer det at Norge har en av de mest generøse ordningene for fri rettshjelp i Europa, både med hensyn til antall saker og utgiftsdekning per sak.

Utgiftene til fri sakførsel har det siste tiåret økt vesentlig i forhold til utgiftene til fritt rettsråd. I perioden 2008 til 2014 økte statens samlede utgifter til fri sakførsel fra 270 mill. kroner til 413 mill. kroner, en økning på 25 prosent, justert for befolkningsutvikling og salærsats. Deler av denne økningen kan knyttes til saker med behovsprøving. Økningen i utgiftene kan indikere at sakene er blitt mer komplekse eller at sakene behandles annerledes enn før. Det er likevel grunn til å stille spørsmål ved om reglene for fri sakførsel medvirker til at flere saker enn nødvendig behandles av domstolene.

Incitament til å begrense sakens omfang

Egenandelen ved fri sakførsel er i dag 25 prosent av de totale saksutgiftene, men oppad begrenset til fem ganger salærsatsen. Bakgrunnen for denne kombinasjonen er ønsket om å gi rettshjelpsmottakeren en økonomisk egeninteresse i å begrense rettssaken, samtidig som en sikrer forutberegnelighet ved at rettshjelpsmottakeren på forhånd vet hva vedkommende maksimalt må betale. Departementet mener det er viktig å sikre forutberegnelighet for egenandelens størrelse, og holder derfor fast ved at det skal være et tak for egenandelen og ikke kun en prosentvis andel av saksomkostningene.

Domstolsbehandling er en svært kostnadskrevende måte å løse en tvist på. Ifølge anslag fra Oslo tingrett koster eksempelvis en barnefordelingssak i overkant av kroner 60 000 eks. mva. per rettsdag. De fleste saker når derfor taket for egenandelen. Utover risikoen for å måtte dekke motpartens saksomkostninger har rettshjelpsmottakere følgelig mindre økonomisk interesse i å få saken løst så tidlig som mulig sammenlignet med de som selv må betale de totale kostnadene til juridisk bistand.

Enhver som ønsker å fremme en sak for domstolene må vurdere prosessrisikoen. Slik er det for de som ikke mottar rettshjelp, og slik bør det etter departementets syn også være for de som mottar rettshjelp. I det store flertallet av saker er det en fordel for partene at saken løses utenfor rettsapparatet, noe som også bidrar til at fellesskapets ressurser brukes på en mer effektiv måte. Ved å heve taket for egenandel ved fri sakførsel gis rettshjelpsmottakeren en større oppfordring til å vurdere muligheten for å komme til en minnelig løsning på rettsrådstadiet sett opp mot behovet for domstolsbehandling. Selv om egenandelen øker, vil egenandelen fortsatt være liten sammenlignet med statens kostnader i saken.

Kostnadene til saker etter barneloven utgjør en stor andel av de totale kostnadene til fri sakførsel. Det fremgår av statistikk fra Oslo tingrett for årene 2014 og 2015 at det i ca. 50 prosent av sakene innvilges fri sakførsel for en eller begge parter. Enkelte høringsinstanser har vist til at domstolsbehandling av denne typen saker, og særlig gjentatte saker for retten, ofte medfører en stor påkjenning for barna som er involvert. Sakene utgjør også en stor økonomisk belastning for de partene som må dekke utgiftene selv, i tillegg til å påføre staten store utgifter. Med økte egenandeler er det grunn til å anta at flere rettshjelpsmottakere vil motiveres til å løse saken så tidlig som mulig, og før saken kommer til domstolene. Regjeringen har som mål at flere foreldretvister skal løses uten at det er nødvendig med domstolsbehandling. Det vises i denne sammenhengen til styrkingen av familieverntjenesten. Siden regjeringsskiftet har tjenesten blitt styrket med over 90 mill. kroner ut fra en totalramme på 369 mill. kroner i 2013. Som det fremgår av Meld. St. 24 (2015–2016) vil det forebyggende arbeidet som skjer gjennom mekling ved familievernkontorene kunne gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster blant annet ved at antallet saker som bringes inn for domstolene reduseres.

Flere høringsinstanser mener den foreslåtte hevingen av taket på egenandelen er for høy og i realiteten avskjærer muligheten for domstolsprøving for de svakeste gruppene i samfunnet. Departementet er enig i at dersom egenandelen blir for høy kan vernet av allerede utsatte grupper svekkes, men mener den foreslåtte endringen i egenandelen er forsvarlig. Endringen vil utgjøre om lag 3 000 kroner. Etter departementets vurdering er det vanskelig å se at endringen vil innebære at enkelte må avstå fra å få saken prøvd for retten, selv om den vil representere en økonomisk belastning for den enkelte. Det påpekes at det fortsatt skal være slik at de som har bruttoinntekt under kroner 100 000 ikke skal betale egenandel, og at det heller ikke skal betales egenandel i saker uten behovsprøving. En egenandel på åtte ganger salærsats for de øvrige rettshjelpmottakerne vil etter departements oppfatning gi en rimelig avveining mellom rettshjelpsmottakerens økonomiske evne og hensynet til egenandelens betydning for om saken løses utenfor domstolen. Det bemerkes at egenandel brukes som et regulerende tiltak også i andre offentlige velferdsordninger, eksempelvis innenfor helsesektoren hvor den totale belastning over flere år kan bli relativt stor. Til sammenligning vil de færreste ha gjentatte behov for fri sakførsel og det er derfor i et lengre tidsperspektiv tale om en moderat utgift i de fleste tilfeller.

Enkelte høringsinstanser har påpekt at grupper med svak økonomi ofte har manglende forutsetninger til på egenhånd å vurdere om det er saklig og økonomisk forsvarlig å gå til sak. Departementet presiserer at det ikke foreslås endringer i rettshjelpstilbudet på rettsrådstadiet. Denne gruppen vil derfor fortsatt få juridisk veiledning som blant annet vil kunne omfatte en vurdering av prosessrisiko.

Flere høringsinstanser har uttalt at risikoen for å dekke motpartens saksomkostninger gir rettshjelpsmottakeren en tilstrekkelig oppfordring til å begrense sakens omfang, da ansvaret potensielt vil medføre et langt større inngrep i rettshjelpsmottakerens økonomi enn egenandelen. Departementet er enig i at et eventuelt ansvar for motpartens saksomkostninger vil kunne bidra til dette, men mener det ikke gir tilstrekkelig oppfordring til å løse saken utenfor domstolen. Departementet påpeker at mens ansvaret for saksomkostninger kun er et mulig utfall, må egenandelen betales i alle saker. Det er viktig at det legges til rette for å løse konflikter utenfor domstolene, og egenandel er således et viktig virkemiddel i tillegg til den preventive virkningen som følger av et saksomkostningsansvar.

Etter en helhetlig vurdering mener departementet at det er rimelig at rettshjelpsmottakeren betaler en større andel av utgiftene til sakførsel enn i dag. En egenandel på åtte ganger salærsatsen vil etter departementets oppfatning gi en forsvarlig avveining mellom hva rettshjelpsmottakeren har mulighet til å betale og hensynet til fordeling og bruk av offentlige ressurser. Departementet mener den foreslåtte hevingen av taket for egenandelen ikke vil avskjære borgerne fra rettslig prøving av sine rettigheter.

Flere høringsinstanser har pekt på behovet for å øke inntektsgrensene og å innføre graderte egenandeler. Dette krever imidlertid en bredere gjennomgang av rettshjelpsordningen som ikke er akuelt på nåværende tidspunkt.

Departementet foreslo i høringsnotatet å regulere egenandelens maksimale størrelse kun i forskrift. Av hensyn til at rettshjelploven bør være informativ og gi forutberegnelighet har departementet valgt å beholde reguleringen i loven, slik det er i dag.