1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) kapittel 15 Stønad til enslig mor eller far.

Forslagene, som bygger på høringsnotatet som ble sendt ut 24. mars 2023, har som formål å øke synligheten av og bevisstheten om Norges folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering for stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15. I tillegg foreslås det to materielle endringer som tilrettelegger for en noe enklere saksbehandling av stønadene når disse nå behandles i tråd med trygdeforordningens regler for familieytelser. Forslaget knyttet til unntakene fra kravet om forutgående medlemskap krever ikke lovendring, og vil derfor ikke bli omtalt nærmere i denne proposisjonen.

Forslagene gjelder:

• ny folkerettsmarkør etter modell fra de tilsvarende markørene som er satt inn i andre kapitler i loven

• synliggjøring av adgangen til å kunne oppholde seg i andre EØS-stater i § 15-3

• innføring av en tidsbegrensning på seks måneder for unntaket fra kravet om yrkesrettet aktivitet når unntaket gis på grunn av manglende barnepass, § 15-6 femte ledd

• at varigheten på nye stønadsperioder knyttes til barnets alder i stedet for tidspunktet for rett til barnehageplass, § 15-8 første ledd.

1.1 Bakgrunnen for forslagene

Stønadene til enslig mor eller far har lang historikk. Helt fra starten har det vært en målsetting at stønadsmottakeren delvis skal forsørge seg selv ved eget arbeid. Stønadene har over tid, i takt med samfunnsutviklingen, vært endret en rekke ganger.

De Castbergske barnelover som ble vedtatt i 1915, hadde til hensikt å bedre den sosiale, juridiske og økonomiske stillingen for ugifte mødre og barna deres. De rettighetene som disse lovene ga til barn født utenfor ekteskap, ble i europeisk sammenheng ansett som svært radikale. Ved siden av en rettslig likestilling og arverett, inneholdt lovene også viktige endringer knyttet til fastsettelse og innkreving av bidrag. Dette innebar både at barnets far i større grad ble ansvarliggjort, men også at barnets mor kunne få mer støtte fra det offentlige om hun av ulike grunner ikke fikk bidrag fra barnets far.

I 1919 ble det i Oslo kommune innført en kommunal morstrygd til alenemødre som kan ses på som forløperen til dagens stønad til enslig mor eller far. Ytelsen var lav, og det var en forutsetning at alenemoren delvis også skulle forsørge seg selv ved eget arbeid. For å motivere til arbeid, ble morstrygden først redusert når arbeidsinntekten oversteg et fastsatt fribeløp. Inspirert av Oslotrygden innførte etter hvert også enkelte andre kommuner egne kommunale trygdeordninger til alenemødre. Ved utgangen av 1953 hadde om lag 130 kommuner en form for kommunal morstrygd.

Ved lov 20. juni 1964 nr. 1 om enkje- og morstrygd, ble det innført en statlig og landsdekkende trygd til enker og ugifte mødre. Det ble lagt til grunn at det primært var barnets far som hadde forsørgeransvaret for mor og barn ved skilsmisse og separasjon, og skilte og separerte mødre ble derfor ikke omfattet av den statlige ordningen. Også i den statlige morstrygden var det et mål om at alenemoren, umiddelbart eller på sikt, skulle forsørge seg selv ved eget arbeid.

Da folketrygdloven ble vedtatt i 1966, ble lov om enkje- og morstrygd tatt inn som to ulike kapitler i loven, med ulike vilkår for de to persongruppene. Formålet med stønadene til de enslige mødrene var fortsatt at alenemoren skulle forsørge seg selv ved eget arbeid, men også å gi dem en midlertidig hjelp til selvhjelp for at de skulle kunne komme i arbeid. Personkretsen ble etter hvert utvidet til også å omfatte skilte og separerte alenemødre, og senere også fedre med aleneomsorg for barn.

St.meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldingen la grunnlaget for en større omlegging av stønadene til enslig mor eller far. Denne omleggingen, som trådte i kraft 1. januar 1998, var begrunnet i de store samfunnsendringene som hadde skjedd når det gjaldt kvinners utdanningsnivå, deltakelse i arbeidslivet og tilrettelegging for småbarnsforeldre, med barnehageutbygging, forlenget foreldrepermisjon mv. Med disse endringene lå det nå til rette for at aleneforeldre, i større grad enn tidligere, skulle kunne forsørge seg selv ved eget arbeid. Det ble derfor innført som vilkår for rett til overgangsstønad, et krav om at aleneforelderen måtte være i yrkesrettet aktivitet fra barnet var tre år. I tillegg ble også stønadsperioden redusert til tre år. Det ble dessuten satset på muligheten for å kunne gjennomføre utdanning med overgangsstønad, slik at aleneforelderen skulle kunne styrke eller etablere varige bånd til arbeidslivet.

Etter 1998 har barnehagedekningen blitt ytterligere forbedret og det er også innført kommunale skolefritidsordninger. Fra 2012 ble derfor vilkåret om yrkesrettet aktivitet og forutsetningen om å være selvforsørget ved eget arbeid, ytterligere skjerpet, og kravet gjelder nå fra barnet er ett år. For å understreke plikten til selvforsørgelse ble det i 2013 tatt inn en ny bestemmelse om at det ikke kan gis overgangsstønad til personer som uten rimelig grunn selv har sagt opp et arbeidsforhold.

Fra 2016 er det gjort ytterligere grep for å styrke motivasjonen til å gå over i arbeid, og gjennom det understøtte at formålet med stønaden er å sikre inntekt i en begrenset periode mens aleneforelderen forbereder seg på å forsørge seg og barnet fullt ut ved eget arbeid. For å sikre at utdanning med overgangsstønad styrker muligheten for å få arbeid, ble det stilt krav om at utdanningen skal anses både som nødvendig og som hensiktsmessig for å kunne komme i arbeid. Arbeids- og velferdsetatens ansvar for å følge opp stønadsmottakere og sette i verk tiltak ved behov ble også tydeliggjort i loven. For å sikre at vilkåret om aleneomsorg er oppfylt, at den yrkesrettede aktiviteten blir gjennomført som forutsatt, og at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne følge opp stønadsmottakerne på en god måte, ble perioden aleneforelderen kunne motta stønadene i utlandet redusert vesentlig. I Prop. 115 L (2014–2015) punkt 4.4 la departementet til grunn at denne innstrammingen i muligheten for å kunne oppholde seg utenfor Norge også gjaldt for opphold i andre EØS-stater:

«For flere trygdeytelser er det begrensninger i adgangen til å få utbetalt stønaden i utlandet, og for flere typer ytelser gir EØS-regelverket (forordning 883/2004 – trygdeforordningen) begrensninger i muligheten for å gi regler som hindrer eksport av ytelsen. Stønadene i folketrygdloven kapittel 15 er ikke omfattet av trygdeforordningen. Norge står derfor fritt til å utforme regler om adgang til eksport av stønader til enslig mor eller far.»

I forkant av inngåelsen av EØS-avtalen i 1994, gjorde departementet en vurdering av de ulike trygdeytelsene opp mot forordning (EØF) nr. 1408/71 (den dagjeldende trygdeforordningen). Basert på diskusjoner med Europakommisjonen, ble det fra norsk side lagt til grunn at folketrygdens stønader til enslig mor eller far ikke falt innenfor virkeområdet for den dagjeldende forordningen. Denne vurderingen fremgår av St.prp. nr. 100 (1991–92) Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), undertegnet i Oporto 2. mai 1992, side 260:

«Folketrygdlovens kapittel […] om stønad til enslige, skilte og separerte forsørgere må antas å ligge utenfor Avtalens materielle virkeområde. I de fleste andre land i EØS er slike ytelser en del av sosialhjelpsordninger og ikke trygdeordninger».

Dette ble også lagt til grunn da forordning (EF) nr. 883/2004 (trygdeforordningen) ble tatt inn i norsk rett i 2012.

I forbindelse med behandlingen av en ankesak anmodet Trygderetten ved brev 26. januar 2022, EFTA-domstolen om en rådgivende uttalelse knyttet til om overgangsstønaden er omfattet av det materielle virkeområdet til trygdeforordningen som enten en familieytelse eller en ytelse ved fødsel, og hvorvidt det har noen betydning for vurderingen at det gjelder et krav om å være i yrkesrettet aktivitet for å kunne motta overgangsstønad. EFTA-domstolen konkluderte i sak E-2/22 (overgangsstønad) med at en ytelse som overgangsstønaden må anses som en familieytelse etter trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav j, og at kravet om yrkesrettet aktivitet ikke er relevant for denne vurderingen. I en kjennelse satt med utvidet rett 30. august 2022 konkluderte Trygderetten med det samme (TRR-2020-1763).

På grunnlag av avgjørelsene fra Trygderetten og EFTA-domstolen legger departementet til grunn at det er rettslig avklart at overgangsstønad til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15 omfattes av trygdeforordningens regler om familieytelser. Departementet legger til grunn at det samme også vil måtte gjelde for tilleggsstønader og stønad til skolepenger til enslig mor eller far som gis etter folketrygdloven § 15-11, og for stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er i arbeid mv., jf. folketrygdloven § 15-10.

Dette betyr blant annet at forutsetningen i Prop. 115 L (2014–2015) om at innstrammingen av oppholdskravet også vil gjelde innenfor EØS-området, ikke lenger kan legges til grunn. Departementet gjør i punkt 4.1 nærmere rede for hvilken betydning det har at stønadene nå anses som familieytelser etter trygdeforordningen.

Det knytter seg stor usikkerhet til i hvilken grad tilstrømmingen til ordningen vil øke som følge av at den nå regnes som en ytelse til familien og ikke en individuell rett til aleneforelderen, særlig fordi det ikke lenger kan kreves at stønadsmottakeren selv har en tilknytning til Norge for rett til stønad. Departementet vil følge nøye med på hvilke konsekvenser dette får, både når det gjelder tilstrømming og forvaltnings- og kontrollmessige utfordringer.