1 Innledning
Regjeringen legger med dette fram en proposisjon om jordbruksavtalen for 2015–2016, inngått mellom staten og Norges Bondelag 15. mai, etter at Norsk Bonde- og Småbrukarlag brøt forhandlingene. Jordbruksoppgjøret gjelder bevilgninger over kap. 1150 for kalenderåret 2016 og omdisponeringer innenfor vedtatt budsjett for 2015. Videre omfatter oppgjøret målpriser for perioden 1. juli 2015 til 30. juni 2016 og enkelte andre bestemmelser. I kapittel 1-5 gjennomgås det politiske grunnlaget og en del utviklingstrekk som bakgrunn og ytre rammer for oppgjøret. Kapittel 6 gjengir hovedtrekkene i oppgjøret, og kapittel 7 går nærmere inn på noen sentrale politikkområder. Kapittel 8 omtaler overførte og innsparte midler og omdisponeringer av disse, samt detaljer om bevilgninger til de enkelte ordningene i 2016.
I vedlegg 4 følger forslag til nasjonal jordvernstrategi, jf. vedtak nr. 393, 8. april 2014: «Stortinget ber regjeringen i egnet form fremme forslag for Stortinget om jordvernstrategi». Anmodningsvedtaket ble vedtatt av Stortinget som en følge av et representantforslag fra stortingsrepresentantene André N. Skjelstad, Pål Farstad, Ola Elvestuen og Abid Q. Raja om en helhetlig jordvernplan, jf. Dokument 8:13 S (2013–2014) og Innst. 149 S (2013–2014). Anmodningen ble oversendt Landbruks- og matdepartementet for oppfølging.
Viktige tiltak og virkemiddel som er nevnt i innstillingen fra næringskomiteen er vurdert i strategien.
1.1 Grunnlaget for jordbruksforhandlingene 2015
Det mest sentrale grunnlaget for oppgjøret er Regjeringens politiske plattform og Stortingets behandling av kap. 1150 og 4150 Til gjennomføring av jordbruksavtalen m.m. i Innst. 285 S (2013–2014) og avtalen mellom regjeringspartiene og samarbeidspartiene av 28. mai 2014.
1.2 Regjeringens politiske plattform
I Politisk plattform for Regjeringen heter det om landbruksområdet:
«Norsk landbruk har en sterk tilknytning til verdier som respekten for privat eiendomsrett, frihet til å drive næringsvirksomhet samt vern om kultur og natur. Eiendomsretten er en grunnleggende rettighet. Regjeringen vil styrke bondens rett til fritt å disponere sin egen eiendom. Høyre og Fremskrittpartiet vil arbeide for å oppheve odelsbestemmelsen i Grunnloven. Regjeringen vil skape et levedyktig landbruk ved å styrke mulighetene for verdiskaping. Jord- og skogbrukernes stilling som selvstendig næringsdrivende skal styrkes. Regjeringen vil opprettholde avtaleinstituttet i jordbruket, og legge vekt på forutsigbarhet og reformer som kan gi økt lønnsomhet, jf. samarbeidsavtalen. Norske matprodusenter skal ha konkurransedyktige rammebetingelser for etablering og produksjon.
Landbruket er viktig for mat- og planteproduksjon, bosetting og kulturlandskap i Norge. Beitedyr bidrar positivt til å opprettholde kulturlandskapet. Landbruket viderefører lange mattradisjoner, og skal ha som hovedoppgave å levere trygg kvalitetsmat. Norsk landbruksproduksjon tåler konkurranse på kvalitet fra andre land. Et importvern er viktig for lønnsomheten i norsk landbruk, men hensynet til norske forbrukere og norsk matvareindustri tilsier at tollmurene bør reduseres.
Regjeringen ønsker et tydeligere skille mellom landbrukspolitikk og distriktspolitikk. Hovedformålet med landbrukspolitikken skal være en kostnadseffektiv matproduksjon. Regjeringen vil derfor innrette de statlige overføringene slik at de bidrar til økt produksjon. Det bør satses på alternativ næringsutvikling for å gi grunnlag for en mer robust og fremtidsrettet landbruksproduksjon over hele landet.
Regjeringen vil styrke landbruket gjennom forenkling av lover, regler og støtteordninger. Det vil styrke kapitalsituasjonen, øke omsetningen og bedre rekrutteringen. Kvotebegrensninger og konsesjonsgrenser som hindrer utnyttelse av kapasitet i enkeltbruk og samdrifter må i størst mulig grad oppheves. Takene for maksimal produksjon heves først. Disse endringene må skje gradvis. I takt med dette skal nivået på overføringene reduseres.
Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næringsmiddelindustrien, og vil derfor gjøre markedsregulatorordningen mer uavhengig av samvirkeorganisasjonene.
Regjeringen vil:
Forenkle støttestrukturen.
Gjøre budsjettstøtten mer produksjons- og mindre arealavhengig innenfor rammene av internasjonale regelverk. Det vil også komme heltidsbønder til gode.
Gjennomgå konsesjoner, kvoteordninger og differensiering av tilskuddssatser i jordbruket.
Gjøre jordbruket mindre avhengig av statlige overføringer, redusere jordbrukets kostnadsnivå og gi bonden nye og bedre inntektsmuligheter.
Bruke målrettede skatteendringer for å styrke bondens økonomiske stilling.
Arbeide for en høyest mulig selvforsyning av mat av beredskapshensyn.
Arbeide for å sikre forutsigbarhet for norsk matproduksjon dersom nye internasjonale handelsavtaler gjør det nødvendig med større omlegginger av jordbrukspolitikken.
Gi den enkelte bonde større råderett over egen eiendom ved å oppheve konsesjonsloven, boplikten, delingsforbud og priskontroll.
Utrede praktiseringen og effekten av driveplikten, og vurdere en oppheving.
Åpne for bruk av aksjeselskap som selskapsform i landbruket.
Redusere skattesatsen på gevinst ved salg av virksomheter i jordbruket til ordinær kapitalbeskatning.
Åpne for en fondsordning i jordbruket etter modell av skogbruket.
Ta vare på god matjord, men balansere jordvernet mot storsamfunnets behov. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av leiejordsproblematikken og agronomien i norsk landbruk med tanke på bedre avkastning på eksisterende arealer.
Gjennomføre forenklinger og reduksjon av landbruksbyråkratiet.
Legge til rette for kompetanseutviklende tiltak i landbruket.
Åpne for produktprøver og begrenset alkoholsalg direkte fra nisjeprodusenter og om nødvendig jobbe for å endre EU-lovgivningen på feltet.
Skognæringen er viktig for Norge. Mange mennesker har hatt en trygg arbeidsplass i næringen, og potensialet for verdiskaping er stort. Norske skogeiere har lange og gode tradisjoner for bærekraftig forvaltning av skogressursene. Skognæringen har betydelig vekstpotensial og bør derfor stimuleres til å utvikle nye markedsområder.
Regjeringen vil:
Utarbeide en helhetlig strategi for verdikjeden knyttet til skogbruket.
Legge til rette for å øke avvirkningen av skog.
Redusere skattesatsen på gevinst ved salg av virksomheter i skogbruket til ordinær kapitalbeskatning.
Styrke det private skogbruket ved å selge arealer fra Statskog tilsvarende det Statskog har kjøpt de siste årene.
Legge større vekt på klimapolitiske målsettinger i forvaltningen av norske skoger.
Tilpasse transportbestemmelsene for tømmer, så langt det er mulig, i møte med konkurransen fra våre handelspartnere.
Søke å etablere nye kapitalkilder for utvikling og lønnsom produksjon av nye trebaserte produkter, eksempelvis ved å åpne for at skogfondet kan brukes til investeringer i industriformål.»
1.3 Innst. 285 S (2013–2014)
Ved behandlingen av Prop. 106 S (2013–2014) Jordbruksoppgjøret 2014 – endringer i statsbudsjettet 2014 m.m. uttalte en samlet Næringskomité blant annet følgende:
«Komiteen viser for øvrig til merknadene til landbruksmeldingen Meld. St. 9 (2011–2012) om landbruks- og matpolitikken, jf. Innst. 234 S (2011–2012), og de mange merknadene en samlet komité sluttet seg til i Innst. 8 S (2013–2014).»
Videre sier Næringskomiteens flertall blant annet følgende:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til avtale mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre av 28. mai 2014 om jordbruksoppgjøret 2014. Flertallet viser til at man der gav uttrykk for at samarbeidspartiene ønsker et miljøvennlig, bærekraftig og fremtidsrettet norsk landbruk med både store og små bruk i hele landet. Det er et mål at norsk landbrukspolitikk skal stimulere til økt matproduksjon, med intensjon om økt selvforsyning, blant annet av hensyn til norske forbrukere og av beredskapshensyn. Vilkårene for jordbruksdrift er forskjellige i ulike deler av landet, og jordbruket bidrar også til andre viktige samfunnsgoder enn mat, slik som ivaretakelse av norsk kulturlandskap, reiseliv og spredt bosetting. Flertallet mener det må opprettholdes en differensiering i virkemidlene, som legger til rette for en variert bruksstruktur og sikrer bærekraftig produksjon på jordbruksarealene i hele landet. Flertallet mener matproduksjon er jordbrukets hovedoppgave. Flertallet er enige om å sikre en hensiktsmessig bruk av statlige overføringer, redusere kostnadsnivået og gi bonden nye og bedre inntektsmuligheter. For flertallet er eiendomsretten og bøndenes rammevilkår til å drive næringsvirksomhet viktig.
Flertallet mener at avtalen om jordbruksoppgjøret 2014 markerer et viktig skritt i samarbeidspartienes arbeid for å legge til rette for et miljøvennlig, bærekraftig og fremtidsrettet landbruk med både store og små bruk i hele landet.»
«Komiteen mener det er avgjørende at landbrukspolitikken som føres gir trygg og sikker mat, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og ei bærekraftig næring. «
Om utviklingen i jordbruket sier komiteen blant annet:
«Komiteen mener det er avgjørende at utøverne i landbruket skal kunne ha en inntektsutvikling og sosiale vilkår på linje med andre grupper slik Stortinget har forutsatt.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, er enig i at regjeringens forslag til Stortinget sikrer jordbruket en gjennomsnittlig inntektsvekst på linje med andre grupper fra 2014/2015, og er i tråd med gjeldende inntektsmålsetting.»
«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, har funnet grunn til ytterligere forbedringer i inntektsmulighetene for årets jordbruksoppgjør, for blant annet å styrke grunnlaget for rekruttering til næringen og økt matproduksjon.»
Om bærekraftig utvikling – miljø og klima sier komiteen:
«Komiteen er enige om at klimaforliket skal styrkes og at klimagassreduserende tiltak i landbruket, som blant annet fremkommer i Klimakur, følges opp.»
Om næringsmiddelindustrien uttaler komiteen blant annet at:
«Komiteen viser til at det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom norsk næringsmiddelindustri og norsk landbruk, og komiteen er opptatt av å sikre verdiskaping og lønnsomhet i hele kjeden. Komiteen ser det som viktig å opprettholde norsk matproduksjon som kan sikre tilgang på norske råvarer til næringsmiddelindustrien over hele landet, for å sikre at norske forbrukere får den maten de etterspør.»
Om forenkling sier flertallet, bestående av regjeringspartiene, V og KrF blant annet:
«Flertallet viser til at det over tid har vært utviklet et komplisert virkemiddelsystem, og at det som en følge av avtalen mellom samarbeidspartiene 2014 gjennomføres 26 forenklingstiltak. Flertallet ønsker å forenkle virkemiddelapparatet både av hensyn til effektivitet, forvaltning og oversiktlighet, og også av hensyn til en åpen og forståelig debatt om politikken på et viktig samfunnsområde.»
Om korn, kraftfôr og mel sier en samlet komité blant annet:
«Komiteen viser til at når nivået på kornprisene skal vurderes, må en legge til grunn et verdikjedeperspektiv. Fôrkornprisene må fastsettes i avveininger mellom lønnsomhet i fôrkornproduksjonen på den ene siden og hensynet til kostnadene i husdyrholdet på den andre.»
1.4 Evaluering av oppgjøret i 2014
I Innst. 285 S (2014–2015) skriver flertallet, bestående av regjeringspartiene, V og KrF:
«Flertallet viser til at samarbeidspartiene mener virkningen av politikken som nå vedtas bør være gjenstand for en grundig evaluering, og at det i jordbruksoppgjøret for 2015 gjøres rede for konsekvenser som er synlige på kort sikt.»
Landbruksdirektoratet har, på oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet, gjennomført en evaluering av kortsiktige effekter. Evalueringen følger denne proposisjonen som utrykt vedlegg.
Fjorårets oppgjør ga som resultat at målprisene ble økt på noen varer fra 1. juli 2014, med helårseffekt i 2015. Innretningen av budsjettstøtten ble endret innenfor uendret total bevilgningsramme for kalenderåret 2015. Distriktstilskuddene ble videreført uendret. Tilskuddsprofilen, med avtakende støttesatser ved økende driftsomfang, ble flatet ut og takene på tilskudd ble hevet for tilskudd til husdyr og opphevet for arealtilskudd. Dette medførte at de største produsentene fikk en noe større andel av budsjettstøtten enn tidligere. Utflatingen i tilskuddenes strukturprofil påvirker også fordelingen av tilskudd ut fra et distriktsperspektiv, bl.a. som følge av at størrelsen på foretakene varierer mellom fylker.
Landbruksdirektoratet har analysert endringer i tildelingen av tilskuddsmidler, inndelt etter fylker, etter bo- og arbeidsmarkedsregionene og etter struktur for grasbaserte produksjoner. Endringene i tilskuddsutmålingen gir svært små og usystematiske endringer mellom fylkene og bo- og arbeidsmarkedsregionene.
Figur 1.1 viser endring i tilskuddsandeler i fylkene. Rogaland, Nordland og Oppland har den største økningen i tilskuddsandel. Endringen utgjør hhv. 0,11, 0,07 og 0,06 prosentpoeng. Den største reduksjonen er i Nord-Trøndelag, Hordaland og Sogn og Fjordane, som får en reduksjon i tilskuddsandelene på henholdsvis -0,08, -0,07 og -0,06 prosentpoeng.
Figur 1.1 Endring i tilskuddsandel i fylkene, som følge av jordbruksoppgjøret i 2014. Prosentpoeng.
Figur 1.2 viser tilsvarende endring i tilskuddsandeler i bo- og arbeidsmarkedsregionene. Figur 1.2 Endring i tilskuddsandel i bo- og arbeidsmarkedsregionene, som følge av jordbruksoppgjøret i 2014. Prosentpoeng. 
Figur 1.3 viser endringen i budsjettstøtte, og totalt beregnet budsjettstøtte i 2014 og 2015, for melkeproduksjonsforetak, sortert på intervaller for antall melkekyr. Figur 1.3 Endring i budsjettstøtte, og total budsjettstøtte for melkeproduksjonsforetak i 2014 og 2015, sortert på intervaller for antall melkekyr. 
Figur 1.4 viser endringen i budsjettstøtte, og totalt beregnet budsjettstøtte i 2014 og 2015 for foretak med sau, sortert på intervaller for antall sauer over 1 år. Figur 1.4 Endring i budsjettstøtte, og total budsjettstøtte for foretak med sauehold i 2014 og 2015, sortert på intervaller for antall sauer over 1 år. 
Nivåtallene viser små endringer i tilskuddsutbetaling, også etter struktur. Selv om den prosentvise endringen i tilskudd er relativt stor for de største foretakene, som følge av at antallet foretak i disse størrelsene er lavt.
Samlet mener Regjeringen at oppgjøret i 2014 vil virke positivt for økt produksjon og verdiskaping, og nøytralt for målene om bærekraftig landbruk og landbruk over hele landet. Samtidig ble virkemiddelsystemet forenklet og mulighetene for kontroll av tilskuddsutbetalingene forbedret.
1.5 Den økonomiske politikken og utviklingen i norsk økonomi
1.5.1 Den økonomiske utviklingen
Verdensøkonomien har hentet seg noe inn siden finanskrisen i 2008 og 2009, men oppgangen har vært ujevnt fordelt mellom landene. I mange land er utnyttelsen av produksjonskapasiteten lavere og arbeidsledigheten vesentlig høyere enn før krisen. I enkelte gjeldstyngede land i Sør-Europa er verdiskapingen fortsatt nær eller lavere enn før krisen. Utviklingen i investeringene har vært svak i de tradisjonelle industrilandene. Særlig i Europa har mange land slitt med å rette opp ubalanser som bygget seg opp i forkant av og under krisen. Etter to år med fall var det imidlertid en moderat oppgang i den økonomiske aktiviteten i euroområdet i fjor. Det var også god vekst i amerikansk og britisk økonomi, mens veksten i framvoksende økonomier har avtatt de siste årene.
Det kraftige fallet i oljeprisen har negative følger for mange oljeproduserende land. Likevel vil lavere oljepriser gi høyere vekst i verdensøkonomien sett under ett. Lave renter, særlig i de tradisjonelle industrilandene, bidrar også til å understøtte den økonomiske aktiviteten. Informasjon gjennom våren tyder på at den moderate oppgangen i euroområdet har fortsatt så langt i år. I USA bidro uvanlig kaldt vær til å dempe veksten i 1. kvartal. I Kina gikk veksten noe tilbake i fjor sammenliknet med året før, og veksten i 1. kvartal i år var den svakeste siden finanskrisen.
I mange land er situasjonen i arbeidsmarkedet fremdeles vanskelig. I euroområdet tok sysselsettingen seg noe opp gjennom fjoråret, men ledigheten er fremdeles på et høyt nivå. Høy ledighet over tid har ført til at mange har mistet fotfestet i arbeidsmarkedet. I USA og Storbritannia er veksten i sysselsettingen sterk, og ledigheten har falt betraktelig de siste to årene. Fallet i den registrerte ledigheten gjenspeiler økt økonomisk aktivitet, men særlig i USA er nedgangen tilsynelatende forsterket ved at mange i arbeidsdyktig alder faller ut av arbeidsstyrken.
Siden årtusenskiftet er etterspørselen etter varer og tjenester i norsk fastlandsøkonomi blitt løftet av store inntekter fra olje- og gassvirksomheten. Fram til utgangen av 2013 bidro økte priser på olje og gass, og lave priser på importerte varer, til å løfte Norges bytteforhold overfor utlandet. Det trakk veksten i reallønningene opp og bidro sammen med lave renter til økt etterspørsel etter varer og tjenester fra husholdningene. Høy aktivitet og høyt lønnsnivå har gitt stor tilstrømming av arbeidskraft utenfra.
Oljeprisen har falt markert siden sommeren 2014. Det meste av inntektstapet treffer staten, men også oljeselskapenes inntekter har falt. Etter å ha ligget på et nivå litt under det historiske gjennomsnittet i 2013 og 2014, trekker løpende statistikk i retning av at veksten i fastlandsøkonomien er noe dempet så langt i 2015.
Arbeidsmarkedet har blitt gradvis mindre stramt i løpet av de siste to årene. Sysselsettingen økte med om lag 30 000 personer (1,1 pst.) gjennom fjoråret, som er om lag på samme nivå som året før, men lavere enn tidligere år. Tall fra SSBs arbeidskraftundersøkelse (AKU) tyder på at sysselsettingen falt i 1. kvartal i år. Tallene er imidlertid basert på en utvalgsundersøkelse og er usikre. Nedgangen i sysselsettingen i 1. kvartal i år må dessuten ifølge AKU sees i sammenheng med forholdsvis sterk vekst i sysselsettingen mot slutten av fjoråret. I 1. kvartal var det sysselsatt 8 000 flere personer enn i gjennomsnitt i fjor når det justeres for normale sesongvariasjoner. Arbeidsledigheten er lav i et internasjonalt perspektiv. Målt ved AKU har ledigheten økt gjennom høsten og vinteren til 4,1 pst. i 1. kvartal i år. Dette er 0,6 prosentenheter over gjennomsnittet for fjoråret. Den registrerte ledigheten har imidlertid ligget stabilt på 2,8 pst. av arbeidsstyrken gjennom store deler av fjoråret og til og med mars i år.
I årets lønnsoppgjør har LO og NHO kommet til enighet uten mekling. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, anslås årslønnsveksten i industrien samlet (arbeidere og funksjonærer) i NHO-området til 2,7 pst. i 2015. I andre oppgjør i privat sektor som er forhandlet ferdig, har partene gjennomgående kommet til enighet innenfor rammen til industrien. I offentlig sektor har oppgjøret i staten endt med tilsvarende ramme.
1.5.2 Den økonomiske politikken
Norge er et land med store muligheter. Vi har en åpen økonomi, en høyt utdannet befolkning og store naturressurser. På lang sikt er det særlig vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Da er det en utfordring at mange står utenfor arbeidslivet og at veksten i produktiviteten er lavere enn før. Regjeringen vil derfor særlig prioritere tiltak som fremmer verdiskaping og økt produktivitet i norsk økonomi.
Regjeringen vil styrke arbeidslinjen og satse på kunnskap. Regjeringen vil føre en politikk som gir næringslivet økt konkurransekraft og dermed mulighet til å skape større verdier og trygge arbeidsplasser for framtiden. Regjeringen vil arbeide for at næringslivet skal få gode generelle rammebetingelser, et forutsigbart skattesystem, bedre infrastruktur, en kompetent arbeidsstyrke og tilgang på kapital.
Skatter og avgifter skal finansiere velferdsordningene mest mulig effektivt. Regjeringen vil redusere det samlede skatte- og avgiftsnivået for å gi mer maktspredning, øke verdiskapingen og gi større frihet for familier og enkeltmennesker. Det skal lønne seg mer å jobbe, spare og investere. Skatter og avgifter skal også stimulere til mer miljøvennlig adferd.
Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljepenger. Budsjettpolitikken må innrettes slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. Den offentlige pengebruken skal innenfor handlingsregelens rammer tilpasses situasjonen i økonomien. Regjeringen vil legge til grunn et generasjonsperspektiv i den økonomiske politikken.