9 Høringsinstansenes syn
9.1 Generelt om å etablere særlov
Flere høringsinstanser uttrykker støtte til og forståelse for at det gis en egen lov om innreiserestriksjoner. Helsedirektoratet støtter forslaget og begrunnelsen for det. Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet understreker i tillegg at forslaget gir bedre oversikt.
NHO Luftfart fremhever at konsekvensene for luftfarten har vært enorme. De understreker viktigheten av fortløpende vurderinger, og oppfordrer regjeringen til å vurdere videre lettelser i restriksjonene.
Hovedorganisasjonen Virke mener lovens varighet bør forkortes. Virke mener at lovens varighet blir oppfattet som en langvarig stenging av grensene og understreker viktigheten av at reiserestriksjonene oppheves så snart det er forsvarlig.
Advokatforeningen mener at det bør innføres en egen bestemmelse om at folkeretten har forrang. De mener det vil være sentralt for rettsanvendere at det minnes om dette ved anvendelsen av loven.
9.2 Unntak fra innreiserestriksjonene
Generelt
Det har kommet svært mange innspill knyttet til hvilke grupper som bør unntas innreiserestriksjonene, både når det gjelder familie, næringsliv og forskning.
Helsedirektoratet påpeker at utlendingen selv må sannsynliggjøre at man faller inn under ett av unntakene og ikke skal nektes innreise. Helsedirektoratet mener på denne bakgrunn at kravet til dokumentasjon bør tas inn i særloven. Videre foreslår direktoratet en regel i forskriften som tydeliggjør at unntak fra innreiserestriksjoner ikke innebærer unntak fra regler om karantene og isolering.
Utlendingsdirektoratet ber departementet vurdere å gi nærmere retningslinjer om hvem som omfattes av unntaket for personer som er nødvendige for ivaretakelse av kritiske samfunnsfunksjoner mv.
Særlig om hensyn til familie og barn
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) har forståelse for at lettelse i innreiserestriksjonene må skje gradvis, men understreker at restriksjonene utgjør alvorlige inngrep for den enkelte. NOAS mener at familiemedlemmer som skal gjenforenes med nær familie i Norge bør prioriteres, særlig i saker som omfatter barn. Det bemerkes at denne gruppen vil ha en bolig å gjennomføre innreisekarantene i. NOAS foreslår at familiemedlemmer som risikerer overgrep i hjemlandet som ville gitt rett til beskyttelse, skal innvilges innreisevisum.
NOAS mener videre at utenlandske borgere som har oppholdstillatelse i Norge, men som bor i et annet land sammen med sin familie, bør ha samme mulighet som norske borgere til å ta med seg sin nærmeste familie til Norge.
Kirkerådet for Den norske kirke mener at barn og deres foresatte må prioriteres og gis unntak fra innreiserestriksjonene, og peker særlig på familiemedlemmer til flyktninger som har fått opphold i Norge og familiemedlemmer som befinner seg i fare.
Jussbuss mener at de foreslåtte bestemmelsene ikke ivaretar grunnleggende prinsipper som rettssikkerhet og demokratisk kontroll, og at flere grupper må unntas innreiserestriksjonene, særlig hvor utlendingen er innvilget familiegjenforening. Jussbuss mener at innreiserestriksjonene ikke fremstår som velbegrunnet sett hen til varigheten av dem og etterlyser en grundig vurdering av hvordan retten til bevegelsesfrihet for EØS-borgere, retten til familieliv etter EMK art. 8 og prinsippet om barnets beste etter barnekonvensjonen art. 3 påvirker innreiserestriksjonene.
Norsk sykepleierforbund etterlyser en henvisning til barnets beste i lovteksten. De understreker ellers betydningen av helsefaglige vurderinger som grunnlag for reiserestriksjonene, og de stiller spørsmål ved prioriteringen av sesongarbeidere.
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF) viser til at det gis unntak i svært mange EØS-saker, mens mange av landene som har mest utbredt smitte ligger i EU/EØS. SEIF mener det er vanskelig å finne noen rasjonell grunn for differensieringen mellom EU/EØS og øvrige land. Hensynet til smittevern i saker om familiegjenforening ivaretas også enkelt ved karantene.
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) viser til internasjonale forpliktelser som krever at det gjøres unntak fra innreiserestriksjonene. Det vises bl.a. til Haagkonvensjonen 1980, som innebærer en forpliktelse for norske myndigheter til straks å tilbakelevere barn som er ulovlig bortført til Norge. Dette innebærer også at det må gis innreisetillatelse for å hente barnet. Det vises også til Haagkonvensjonen 1996 om internasjonalt samarbeid for beskyttelse av barn, og Haagkonvensjonen 1993 om internasjonal adopsjon. Bufdir mener det er sentralt at det er forutsigbart at det vil bli gjort unntak.
Utenriksdepartementet (UD) viser til Utlendingsdirektoratets retningslinjer til dagens bortvisningsforskrift, hvor det fremgår at «særlige grunner» bl.a. kan være «Ektefelle/samboer som ønsker å følge/gjenforenes med norsk ektefelle i Norge som han/hun har levd sammen med i et etablert familieliv i utlandet, og som skal reise sammen med deres felles barn». UD finner det noe uklart om dette unntaket også dekker tilfeller hvor man reiser uten felles barn og foreslår en presisering i nytt regelverk.
Det har kommet inn mange innspill fra enkeltpersoner knyttet til grupper som bør unntas innreiserestriksjonene, hvor det pekes på at familie i større utstrekning bør gis adgang til innreise, både for besøk og for varig opphold.
Særlig om hensyn til næringslivsinteresser og reiseliv
Næringslivsalliansen for Trøndelag peker på at vi risikerer å miste verdifull kompetanse som næringsliv og forsknings- og utdanningsinstitusjoner trenger for å videreutvikle sine virksomheter og bidra til verdiskapning for nasjonen. Småkraftforeninga mener det bør gjøres unntak for spesialistkompetanse fra land utenfor EØS.
Sjømatbedriftene henstiller om at sesongarbeidere innenfor sjømatnæringen likestilles med sesongarbeidere innenfor landbruk og grøntnæringen. Sjømat Norge mener det i tillegg bør gjøres unntak for personer som skal utføre oppdrag som er nødvendig for å opprettholde handelen eller produksjonen.
Hovedorganisasjonen Virke tar til orde for ytterligere unntak fra innreisebestemmelsene, herunder karanteneregelverket, «for å kunne opprettholde forsvarlig drift av norsk næringsliv generelt og for tilknytning til film- og TV-produksjoner spesielt». Virke viser til at denne bransjen er avhengig av utenlandske nøkkelmedarbeidere og er hardt rammet av situasjonen.
NHO Reiseliv ser positivt på at regjeringen vil vurdere lettelser i restriksjoner overfor fritidsreisende fra Norden og ønsker å inkludere Tyskland i denne første gruppen.
Fjord Norge uttrykker sterk bekymring for utviklingen av reiselivet på Vestlandet, og legger stor vekt på at det spesielt må kunne åpnes raskere for turister fra Tyskland og Nederland fordi smittesituasjonen der ikke er ulik situasjonen i Norge. Det vises til at uten en gjenåpning av grensen innen 20. juli vil store deler av sommersesongen være tapt.
Norsk Reiseliv mener Norge må være koordinert med resten av Europa når det gjelder åpning av grensene og karanteneregler, og at det er viktig med tydelige datoer fra regjeringen. Norsk Reiseliv mener det må prioriteres å åpne mot Tyskland og Nederland og peker på at ved en gjenåpning vil rederiene og flyselskapene følge retningslinjer som gjelder smittevern ved alle deler av reisen. De uttaler også:
«For Color Line innebærer en åpning av grensen til Tyskland at de kan ta tilbake ca. 1 000 norske medarbeidere som i dag er permitterte. Økonomisk er sommeren avgjørende, fordi rederier som Color Line generer vel 70% av det årlige driftsresultatet i juni, juli og august. Videre kan Color Line med en åpning til Norden og Tyskland bidra til å sikre inntil 45% av den utenlandske ferietrafikken til Norge sommeren 2020. Det utgjør 2,65 millioner gjestedøgn med en omsetning på 3,5 mrd kroner i reiselivet over hele landet. Ringvirkningene til samfunnet utgjør det dobbelte – 7 mrd kroner.
De samme regneeksempler gjelder for Fjord Line i forhold til deres fergetrafikk mellom Danmark og Norge, hvor spesielt reiselivsnæringen på Sørlandet og Vestlandet nyter godt av deres trafikk til Norge fra Europa.»
Særlig om forskning og høyrere utdanning
Flere forsknings- og utdanningsinstitusjoner viser til negative konsekvenser for forskningssamarbeid og undervisning. Universitets- og høyskolerådet (UHR) viser til at innreiserestriksjonene kan få store konsekvenser for internasjonalt forskningssamarbeid. Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU) mener at universitetsansatte bør vurderes unntatt som følge av at de «utfører arbeid eller oppgaver som er særlig viktige». NTNU viser videre til at forutsigbarhet er viktig, herunder for om tredjelandsstudenter nå kan søke om oppholdstillatelse for studier med oppstart i januar 2021 som vanlig, og de etterlyser en tidsplan for når studenter kan få reise inn til Norge.
Kavliinstituttet ved NTNU viser til at de er sterkt avhengig av utenlandsk ekspertise og at helserelatert forskning av internasjonalt format ikke kan påregnes å fungere tilfredsstillende med stengte landegrenser. Universitetet i Agder ber om at det gjøres unntak for internasjonale gradsstudenter.
9.3 Vedtaksmyndighet
Utlendingsdirektoratet foreslår at Utlendingsdirektoratet gis myndighet til å regulere gjennom retningslinjer hvem som skal gis vedtakskompetanse, også ut over syv dager. Det vises til at i en situasjon med masseankomster kan det være aktuelt å gi vedtakskompetanse til polititjenestemann også på territoriet.
Politidirektoratet mener at kompetansen bør legges til «politiet», som gjeldende bortvisningsforskrift, ikke til «politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt», for å gi mest mulig fleksibilitet. Politidirektoratet støtter forslaget om en endring i utlendingsloven § 18 som gir vedtaksmyndighet til politiet i bortvisningssaker av hensyn til folkehelsen, slik de har i tilsvarende saker etter EØS-regelverket.
NOAS er kritiske til at departementet skal kunne gi vedtakskompetanse til «annen myndighet». Det er uklart hvem det skulle være og hvorfor det skulle være nødvendig. NOAS er positive til at politiet skal kunne fatte vedtak når det er nødvendig av hensyn til folkehelsen.
Tolldirektoratet foreslår at det klargjøres at Tolletatens bistandsplikt i forbindelse med inn- og utreisekontroll også omfatter kontrollen av utlendingers innreiserett i henhold til den foreslåtte loven.
9.4 Saksbehandling
NOAS er ikke avvisende til at enkelte saksbehandlingsregler i forvaltningsloven skal kunne fravikes på grunn av behovet for raske avgjørelser, men etterlyser en presisering om at det bare skal skje når det er helt nødvendig. NOAS mener også at departementet bør utarbeide retningslinjer som sikrer at de enkelte saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven etterleves så langt det er mulig.
SEIF er svært kritisk til at forvaltningsloven kapittel IV og V i praksis oppheves, da dette svekker utlendingers og deres familiers rettsikkerhet. SEIF er videre imot at vedtak om bortvisning kan være muntlig og at det ikke gis rett til rettshjelp. Det vises til at man ved å fjerne den reelle klagemuligheten har fjernet enhver mulighet til å rette opp i feilvurderinger.
Politidirektoratet ønsker en presisering i særloven om at regelen i utlendingsforskriften § 5-4 første ledd, som fastsetter at utlendingen skal underrettes om et bortvisningsvedtak på et språk vedkommende forstår, bare skal gjelde så langt det lar seg forene med en forenklet og rask behandling. Etter PODs syn vil det være tilstrekkelig at utlendingen underrettes på norsk eller engelsk og at det vises til informasjon på utlendingsmyndighetenes nettsider.
Datatilsynet påpeker at eventuelle personvernkonsekvenser ikke er behandlet i høringsnotatet. Tilsynet forutsetter at det ikke er meningen å gjøre unntak fra reglene i personopplysningsloven, jf. utlendingsloven § 80. Eventuelle unntak bør konkretiseres.
Utlendingsnemnda forstår lovutkastet §§ 5 og 6 slik at reglene om underretning i forvaltningsloven § 27 ikke vil gjelde, og ber departementet vurdere å presisere dette. Det synes heller ikke klart om utlendingsforskriften § 5-4 vil gjelde. Utlendingsnemnda påpeker videre at forenklet saksbehandling innebærer mindre notoritet, som kan vanskeliggjøre klagebehandling. Det bør vurderes om muntlige vedtak kan skriftliggjøres i etterkant og sendes til utlendingen.
9.5 Utsatt innreise, innreisefrist
Utlendingsdirektoratet legger til grunn at en beslutning om utsatt innreise ikke kan påklages, da de anser en slik beslutning for å være av samme karakter som f.eks. beslutninger om utsatt iverksettelse, og ber om at dette presiseres i forarbeidene.
NOAS viser til at Utlendingsdirektoratet i forbindelse med pandemien har fastsatt at innreisefristen normalt skal settes til 12 måneder fra vedtaksdato (rundskriv UDI 2020-011). NOAS ber departementet vurdere å innta et slikt unntak fra den alminnelige seksmånedersfristen for innreise i forskriften, slik at informasjonen er lettere tilgjengelig.
Jussbuss mener at en tillatelse kun kan tilbakekalles dersom forutsetningen er fullstendig bortfalt, og at det ikke bør legges opp til en fullstendig ny behandling av søknaden. NOAS oppfordrer til å vise varsomhet ved vurdering av om vilkårene for en innvilget tillatelse har bortfalt før innreise. Kontrollen før innreise bør begrenses til å sjekke om grunnvilkåret for tillatelsen er oppfylt, ikke en fullstendig ny saksbehandling, og tilbakekall bør forbeholdes åpenbare tilfeller. Det bør f.eks. ikke danne grunnlag for tilbakekall at en referanseperson ikke lenger oppfyller underholdskravet for familieinnvandring. Når det gjelder arbeidsinnvandring bør en tillatelse ikke tilbakekalles med den begrunnelse at stillingen nå, ulikt før pandemien, kan besettes av innenlandsk arbeidskraft.
9.6 Utvisning, tvangsmidler og straff
Utlendingsnemnda stiller spørsmål ved om lovutkastet § 7 gir et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for utvisning på grunn av overtredelse av innreiserestriksjoner. Det vises til at utvisning skal skje «etter utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a», og at denne gjelder for overtredelser av utlendingsloven.
Utlendingsdirektoratet bemerker at EØS-borgere ikke vil kunne utvises for overtredelse av utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a. Utlendingsdirektoratet bemerker videre at det foreligger praksis for at gjentatte bortvisninger kan føre til utvisning, og nevner at gjentatte bortvisninger som følge av smittevern ikke nødvendigvis vil skyldes klanderverdig oppførsel fra utlendingens side. Utlendingsdirektoratet uttaler at det ikke er praksis for å utvise på grunn av uriktige opplysninger ved grensekontroll, og heller ikke på territoriet når det bare er tale om uriktige opplysninger gitt i alminnelig utlendingskontroll. På denne bakgrunn uttaler Utlendingsdirektoratet at det bør presiseres om hensikten er at Utlendingsdirektoratet skal utvise i tilfeller der en utlending kommer på grensen og gir uriktige opplysninger i bortvisningssaken etter den nye innreiserestriksjonsloven.
Politidirektoratet mener det bør tydeliggjøres når en utlending anses å ha overtrådt innreiserestriksjoner. Det vises særlig til at § 2, slik den var formulert i høringsnotatet, ikke er formulert som et forbud mot innreise, men som en hjemmel for at utlendinger kan nektes innreise. Politidirektoratet mener videre at det er uklart når en utlending vil ha gitt uriktige eller villedende opplysninger «i en sak om innreiserestriksjoner». Politidirektoratet anser ikke kontroll på grensen som en sak etter loven i tilfeller hvor det gis rett til innreise, men mener uriktige opplysninger i en slik kontroll bør kunne sanksjoneres med utvisning. Det bemerkes ellers at uriktige opplysninger i en sak om oppholdstillatelse vil kunne medføre utvisning etter utlendingsloven.
Politidirektoratet mener at de ovennevnte innvendingene mot den foreslåtte utvisningsregelen også gjør seg gjeldende for den foreslåtte strafferegelen, slik denne var formulert i høringsnotatet, og at denne bør omformuleres. Det bør vurderes å formulere loven slik at utlendinger som ikke omfattes av unntakene ikke har adgang til riket, i stedet for at de kan nektes innreise.
9.7 Andre spørsmål
Utlendingsdirektoratet tar til orde for å regulere i særloven når søknader om visum og grenseboerbevis kan avslås av hensyn til folkehelsen.
Politidirektoratet viser til at det i høringsnotatet påpekes at transportøransvaret ikke gjelder ved innreise over indre Schengengrense, jf. utlendingsloven § 91 åttende ledd. Politidirektoratet mener at det kan fastsettes i lov at transportøransvaret skal gjelde når det er innført midlertidig personkontroll på indre grense, og ber departementet ta stilling til dette.