5 Antallskrav

5.1 Gjeldende rett

Det er i dag et krav om 50 tellende medlemmer i et tros- eller livssynssamfunn for å kunne søke om registrering, tilskudd og vigselsrett, jf. trossamfunnsloven § 4 første ledd, jf. § 5 første ledd og § 9. Tidligere lovgivning oppstilte ikke noe krav til antall medlemmer for å kunne få tilskudd som trossamfunn. For livssynssamfunn var det et krav om 500 tellende medlemmer for å få tilskudd.

Trossamfunnslovens vilkår for tilskudd gjelder for alle tros- og livssynssamfunn, uansett størrelse, herunder også krav om rapport og regnskap.

5.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet ba i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på å innføre et høyere antallskrav enn dagens krav om 50 medlemmer for at et tros- eller livssynssamfunn skal kunne registreres og motta tilskudd, herunder virkningene og konsekvensene av å innføre antallskrav på 100, 300 og 500 medlemmer.

5.3 Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene som uttaler seg om antallskravet (totalt 86), er det 14 høringssvar som gir klart støtte til et høyere antallskrav. Det er 68 høringssvar som klart går imot et høyere antallskrav. Noen av disse (19 høringssvar) uttrykker at hvis det likevel innføres et høyere krav til antall medlemmer, bør kravet være 100 medlemmer.

Det er primært instanser innen Den norske kirke og kommuner som støtter et høyere antallskrav. Kommunene er delt i synet på et høyere antallskrav. For eksempel støtter Bærum kommune et høyere antallskrav, mens Sandnes kommune argumenterer for å beholde kravet om 50 medlemmer:

Kommunen mener det bør utvises varsomhet ved å heve grensen. (…) At trossamfunnsloven sikrer «plass» også til de mindre trossamfunnene bør tillegges vekt når departementet skal ta sin avgjørelse. Av befolkningen i Sandnes utgjør ca. 22 prosent innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn. Mangfoldet av tros- og livssynssamfunn gjenspeiler dette, og har en sentral stemme i integreringsarbeid så vel som demokratiutviklingen. Dersom grensen for antallet medlemmer skal økes, anbefales det derfor at den ikke heves til mer enn 100 medlemmer. I tillegg anbefales at departementet vurderer en geografisk differensiering, men at dette skjer etter en dialog med tros- og livssynssamfunnene selv.

Statsforvalterne er også delt i synet på en økning av antallskravet. Statsforvalteren i Oslo og Viken (SFOV) mener at et økt antallskrav kan være fordelaktig:

Et noe høyere antallskrav kan føre til at samfunnene blir mer robuste, med hensyn til ny rekruttering til styrende organer, og de krav som stilles til samfunnene etter trossamfunnsloven. Videre vil de ha flere medlemmer å fordele ansvaret på, og å ivareta de lovpålagte oppgavene. Hvis antallsgrensen øker, kan det dessuten bli enklere å oppnå en lik kjønnsfordeling i samfunnenes styrende organer.

Statsforvalteren i Agder (SFAG) ønsker derimot å beholde dagens krav om 50 medlemmer og begrunner dette med at samfunnenes rapportering og statsforvalterens tilsyn kan bli vanskeligere når flere samfunn slår seg sammen som følge av et økt antallskrav:

Vår erfaring ved sammenslåing av trossamfunn er at det blir vanskeligere å følge hva statstilskuddet blir brukt til. I flere tilfeller har vi opplevd at små samfunn slår seg sammen kun for å kunne motta statstilskudd, men at de ikke ønsker å rapportere som én enhet. De vil fortsette å være å være separate enheter, og rapportere hver for seg. Vi ser utfordringer med hvordan vi da skal kunne føre tilsyn med enhetene. Vi har kun kontakt med sentralleddet, og ikke de underliggende enhetene.

Det Jødiske Samfunn i Trondheim, som har om lag 125 tilskuddstellende medlemmer, anbefaler at kravet om 50 medlemmer beholdes:

Vår sterke anbefaling er at man beholder dagens grense på 50 medlemmer, sekundært at man ikke går over 100. Vi mener også man bør vurdere andre kriterier for å bli godkjent som et livssynssamfunn enn antall medlemmer i seg selv. Vi har vondt for å se det logiske i at et i Norge lite trossamfunn, som er en del av en lang og rik religiøs og kulturell historie internasjonalt, blindt skal vurderes på samme måte som en sammenslutning som ikke opererer innen en (aner)kjent religionshistorisk kontekst.

Kvekersamfunnet, som er et trossamfunn med ca. 140 medlemmer, fremhever at de på grunn av sin egenart kan ha utfordringer med å finne andre samfunn å slå seg sammen med:

Vårt bekjennelsesfrie grunnsyn, vår teologisk begrunnede «flate struktur» og vår «liberale» teologi gjør det svært vanskelig å finne noe annet trossamfunn å slå seg sammen med. I et historisk perspektiv skulle Kvekersamfunnet kunne forsvare sin registrering framover om kravet ble satt til 100 medlemmer. Men dersom kravet skulle bli satt høyere enn 100, ville vi komme i den situasjonen som kvekersamfunnet var igjennom store deler av vår historie, at våre skattepenger vil gå til en «tilskuddsordning» til støtte for trossamfunn som vi ikke kan nyttiggjøre oss.

Wat Buddha Parami Stavanger Foreningen, som er et buddhistisk trossamfunn, skriver generelt om utfordringene ved et høyere antallskrav:

Gjennomføres forslaget om økt medlemstall for å få statsstøtte, vil dette ramme de buddhistiske foreningene i Norge spesielt og uforholdsmessig hardt. Det er i dag 22000 buddhister fordelt på 23 foreninger som søker om statsstøtte ifølge SSB. De fleste har mellom 50 og 500 medlemmer. Disse er ofte organisert som små lokale selvstendige forening, som drives av frivillig støtte og arbeidsinnsats fra lokale medlemmer. Dette er en viktig del av buddhistisk filosofi. Foreningene har oftest opprinnelse fra Thailand, Vietnam, Burma/Myanmar, Kina og Sri Lanka.

Medlemmene føler sterk tilhørighet til sin religion. Mange er blitt nektet retten til fri religions utfoldelse i sine hjemland. Det vil føles urettferdig at svært mange fra vår religions gruppe bli fratatt sin statsstøtte.

Buddhistforbundet støtter heller ikke et høyere antallskrav.

Normisjon region Agder viser til at små menigheter kan ha et større beskyttelsesbehov når det gjelder for eksempel likebehandling enn større menigheter:

For å sikre størst mulig grad av likebehandling, spesielt knyttet til små tros- og livssynsminoriteter, som mer enn store grupper naturlig nok har behov for statens beskyttelse i utøvelsen av denne retten, bør man være varsom med å stille krav om et høyt antall medlemmer for å få mulighet til registering og tilskudd.

Både SFAG og Norges Kristne Råd (NKR) tar opp at mulighetene til å slå seg sammen med andre samfunn kan være begrensede av kulturelle årsaker. I tillegg kan det oppstå problematiske situasjoner for samfunn som blir oppsøkt av et annet samfunn som ønsker å slå seg sammen. NKR skriver:

Migrantmenighetenes perspektiv bør også lyttes til. Dette er grupperinger som av hensyn til kultur, språk og teologi har funnet sammen. Det er ikke enkelt f.eks. for etiopisk-ortodokse og ukrainsk-ortodokse å slå seg sammen i større sammenslutninger; til dette er de teologiske, språklige, strukturelle og kulturelle forskjellene for store.

Det kan også oppleves problematisk for eksisterende trossamfunn å bli oppsøkt av grupperinger som ønsker sammenslutning. Risikoen er stor for at det oppstår misforståelser og utfordringer ut fra at man ikke har den nødvendige kulturen for felles tenkning og administrativ praksis. For mange eksisterende trossamfunn har sammenslutningen av menigheter en teologisk begrunnelse, og det er derfor ikke enkelt å få menigheter inn som ikke deler samme teologiske forståelse.

Også høringssvaret fra Muslimsk Dialognettverk (MDN) viser til geografiske utfordringer og at det kan være vanskelig å finne andre samfunn å slå seg sammen med som er likeartede nok til at et samarbeid kan fungere. Blant MDNs medlemmer er det ulike oppfatninger om å beholde dagens krav om 50 medlemmer eller om kravet bør økes til 100 medlemmer. Flertallet er imot et høyere antallskrav, mens et mindretall støtter et krav om 100 medlemmer.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) mener at jo lavere kravet til antall medlemmer settes, jo lettere vil det være å forsvare prinsipielt:

Vi har likevel vært pragmatiske i tidligere høringsrunder, hvor vi la oss på samme antall som Stålsett-utvalget, nemlig 100 medlemmer. Når alle betaler skatt og myndighetene bruker penger på tros- og livssynsorganisasjoner, bør det uansett være likebehandling. Dette utfordres om antallskravet settes høyt, så jo lavere antallskrav, jo lettere er det å forsvare prinsipielt.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) går imot et høyere antallskrav og viser til at loven er ny og at et høyere antallskrav vil ha store negative konsekvenser for små samfunn:

Igjen vil vi peke på at loven, med nåværende antallskrav for støtte, er relativt ny, og at endringer allerede nå fremstår lite hensiktsmessig. Små trossamfunn vil ha innrettet seg etter nåværende krav, og det å skape usikkerhet omkring finansieringen etter så kort tid vil derfor være uheldig. Vi kan for øvrig ikke se at behovet for endringer med hensyn til antallskrav er særlig grundig dokumentert.

Derimot vil et høyere antallskrav kunne ha store negative konsekvenser for små trossamfunn og gå ut over deres virksomhet. For mange av disse samfunnene vil ikke det å søke om tilskudd sammen med andre trossamfunn være aktuelt i praksis, på grunn av disse trossamfunnenes egenart. Det kan være både historiske, kulturelle, språklige og teologiske årsaker til dette. Eksempler på slike trossamfunn kan være kvekerne, Den jødiske menigheten i Trondheim og ulike migrantmenigheter.

På denne bakgrunnen ønsker ombudet derfor ikke å støtte forslaget om å heve kravet til antall medlemmer for å motta økonomisk tilskudd.

Noen høringsinstanser tar til orde for unntaksbestemmelser fra et eventuelt antallskrav, som for eksempel Kirkerådet og STL Oslo. STL (nasjonalt) mener det vil være krevende å finne fram til rettferdige kriterier for unntak:

Det har kommet politiske signaler om at det burde være unntaksregler, og vi setter pris på den velvillige intensjonen bak dette. Vi finner det uansett krevende å finne rettferdige kriterier for slike unntak, som heller ikke foreligger i nåværende forslag på høring. Det er ingen som ønsker å være et unntak, og om en ordning legger opp til unntak, kan det både bli mye saksbehandling av søknader om unntak, som muligens skaper like mye administrativ belastning som et lavere antallskrav.

5.4 Departementets vurderinger

Da gjeldende trossamfunnslov trådte i kraft, ble det innført et krav om 50 medlemmer i et samfunn for å kunne registreres, motta tilskudd og ha vigselsrett. Som begrunnelse skrev departementet i Prop. 130 L (2018–2019) følgende:

Departementet vil fastholde at tros- og livssynssamfunn som skal understøttes av staten, må oppfylle visse minstekrav til størrelse, stabilitet og livskraft. Selv om tros- og livssynsfriheten tilsier at lovgivningen ikke bør gå langt i å kreve en bestemt organisasjonsform eller indre struktur i et tros- eller livssynssamfunn for registrering, mener departementet at det er nødvendig å stille krav om en viss størrelse og stabilitet i form av fast struktur som vilkår for registrering, og dermed også for rett til tilskudd og adgang til å få vigselsrett. Det er viktig å understreke at tros- og livssynssamfunn kan utøve tro og livssyn uten å være registrert.

Departementet foreslår å øke antallskravet fra 50 til 100 medlemmer. Dette vil, etter departementets oppfatning, styrke tros- og livssynssamfunnenes mulighet for å ivareta kravene etter lovgivningen. Et krav om 100 medlemmer vil også kunne bidra til at samfunnene kan ivareta de ulike tros- og livssynsbehovene til medlemmene på en slik måte, og i et slikt omfang, at det er rimelig at det offentlige deltar i finansieringen.

Departementet mener både finansiering av, kontroll med og innsyn i samfunnene vil kunne styrkes gjennom et antallskrav på 100 medlemmer. Stålsett-utvalget fremhevet også at «[d]et vil være ønskelig at samfunnet har en viss størrelse for å kunne ivareta tros- og livssynsbehov for ulike aldersgrupper og i ulike livssituasjoner på en slik måte og i et slikt omfang at det er rimelig at det offentlige deltar i finansieringen av dette.» (NOU 2013: 1 punkt 23.5.2.1). Flertallet i utvalget mente det burde stilles krav om 100 medlemmer.

KIFO – Institutt for kirke-, religions- og livssynsforskning har på oppdrag fra departementet gjennomgått et utvalg årsrapporter og regnskap fra tros- og livssynssamfunnene for å få mer kunnskap om tros- og livssynssamfunnenes virksomhet (KIFO Rapport 2024: 2), se også omtale under punkt 7.3.4. Både rapportene og regnskapene viser at de store samfunnene har en bedre ressurssituasjon og dermed et høyere aktivitetsnivå. KIFOs rapport viser at større samfunn har «stordriftsfordeler som gjør dem bedre i stand til å tilby andre aktiviteter utover kjernevirksomhet, samt å rapportere mer utfyllende om aktivitetene.»

Departementet legger til grunn at et antallskrav knyttet til registrering og tilskudd i seg selv ikke utgjør et inngrep i tros- og livssynsfriheten. Enkeltpersoner og tros- og livssynssamfunn vil fortsatt kunne utøve og uttrykke sin tro eller sitt livssyn selv om staten krever et visst antall medlemmer for at et samfunn skal kunne registreres, motta tilskudd og eventuelt inneha vigselsrett. Samfunn som faller utenfor tilskuddsordningen, kan fortsette sin virksomhet. Det er ikke et krav om registrering for å kunne drive med tros- og livssynsmessig virksomhet i Norge.

Departementet mener videre at statens mulighet til å føre tilsyn med samfunn som mottar tilskudd, vil være en objektiv og rimelig begrunnelse og et legitimt formål for et høyere antallskrav, og ikke i strid med diskrimineringsforbudet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 14 eller plikten til likebehandling etter Grunnloven § 16.

I høringsnotatet la departementet til grunn at det vil være mulig å etablere et samarbeidsorgan for likeartede menigheter (dvs. de som tilhører samme religion eller livssyn), som kan søke om tilskudd etter trossamfunnsloven. Høringssvarene fra Det Jødiske Samfunn i Trondheim og Norges Kristne Råd viser at slike sammenslåinger ikke alltid er mulige eller tilrådelige, blant annet med bakgrunn i kulturforskjeller. SFAG er også opptatt av de samme utfordringene. I tillegg tar SFAG opp utfordringer knyttet til gjennomføringen av tilsynet med at samfunnene følger opp kravene i loven.

Med bakgrunn i høringen mener departementet at det ikke bør innføres et krav om 300 eller 500 medlemmer. Det er ikke hensiktsmessig at kravet til antall medlemmer settes så høyt at en større andel samfunn faller utenfor ordningen. Staten vil ikke kunne føre tilsyn med samfunn som ikke er registrert etter trossamfunnsloven.

Samtidig mener departementet at det er behov for å øke minstekravet til antall medlemmer for at et samfunn skal være tilskuddsberettiget. Det er bred politisk enighet om at det skal stilles visse krav til tros- og livssynssamfunn som mottar tilskudd fra den særlige ordningen for tilskudd til tros- og livssynssamfunn. Det er ikke hensiktsmessig å differensiere vilkårene for tilskudd basert på tros- og livssynssamfunnenes størrelse. Vilkårene for tilskudd bør være like for alle tros- og livssynssamfunn, uansett størrelse. Det bør videre stimuleres til en utvikling der det ved etablering av nye forsamlinger og menigheter primært søkes samarbeid med andre likeartede menigheter, framfor å etablere nye tros- eller livssynssamfunn i lovens forstand.

Departementet foreslår derfor at det stilles krav om minst 100 medlemmer for å ha rett på registrering og tilskudd etter trossamfunnsloven, slik Stålsett-utvalget tok til orde for (NOU 2013: 1, punkt 23.5.2.1) og slik også Dissenterlovkomitéen i sin tid anbefalte (Dissenterlovkomitéen 1962:167).

Med utgangspunkt i medlemstallene i samfunnene i 2023, vil om lag 180 samfunn ikke lenger ha rett på tilskudd dersom antallskravet heves fra 50 til 100 medlemmer. Samfunn som har færre enn 100 medlemmer, kan fortsette sin virksomhet, men vil ikke ha rett på registrering, tilskudd og vigselsrett. Det er sannsynlig at mange samfunn vil tilpasse seg kravet om 100 medlemmer ved å søke samarbeid eller slå seg sammen med andre samfunn.

Etter departementets syn taler hensynet til forutsigbarhet i ordningene for at tros- og livssynssamfunn som ved ikrafttredelsen var registrert og oppfylte kravet om 100 tellende medlemmer, ikke umiddelbart taper statusen som registrert og dermed også tilskudds- og vigselsretten, dersom medlemstallet senere faller under 100. Undertalligheten kan være midlertidig. Samtidig bør det være en nedre grense for antall medlemmer et samfunn kan ha og likevel beholde registering, tilskudd og vigselsrett. Departementet mener at den nedre grensen bør settes til 75 tellende medlemmer for samfunnene som omfattes av forannevnte unntak fra kravet om minst 100 tellende medlemmer. Tilskuddet for samfunn som kommer inn under unntaksbestemmelsen, beregnes etter antall medlemmer i tros- eller livssynssamfunnet som oppfyller vilkårene i § 4 første ledd bokstav a til c. Ordningen for unntak fra kravet om 100 medlemmer vil bli evaluert.

En slik unntaksbestemmelse vil gjelde for alle tros- og livssynsretninger og bygge på rent objektive kriterier. Departementet har vurdert andre mulige unntak for å ivareta minoritetssamfunn som i liten grad har mulighet til å slå seg sammen med andre samfunn, men har kommet til at unntak basert på for eksempel tilknytning til internasjonalt virksomme trossamfunn eller religioner, vil kreve skjønnsmessige vurderinger som i større grad kan utfordre diskrimineringsvernet.

Departementet mener at det her foreslåtte unntaket i liten grad utfordrer kravene til likebehandling og ikke-diskriminering. Kravet om 100 medlemmer som inngangsvilkår for å komme inn under ordningen, dvs. bli registrert, ha rett på tilskudd og vigselsrett, står uansett fast for alle tros- og livssynssamfunn. Samfunn som hadde 100 medlemmer ved ikrafttredelsen av lovendringene, beholder retten til tilskudd så lenge samfunnet har minst 75 medlemmer. Samfunn som ikke oppfylte kravet om 100 medlemmer da dette trådte i kraft, vil ikke kunne påberope seg unntaket.

Departementet mener at en slik ordning vil forenkle saksbehandlingen hos statsforvalter og ivareta minoritetssamfunn som i liten grad har mulighet til å slå seg sammen med andre samfunn om de faller under 100 tilskuddstellende medlemmer. Etter gjeldende rett er det heller ikke slik at samfunn automatisk mister registreringen om de faller under 50 medlemmer. (De mottar imidlertid ikke statstilskudd, jf. trossamfunnsloven § 5 tredje ledd andre punktum.)

Departementet foreslår derfor at samfunn som er registrert og har minst 100 tellende medlemmer når lovendringene trer i kraft, kan beholde registreringen, retten til å kreve tilskudd og eventuell vigselsrett dersom medlemstallet faller under 100, men ikke lavere enn 75 tellende medlemmer. Faller medlemstallet i et tros- eller livssynssamfunn under 75 medlemmer, skal registreringen trekkes tilbake. Samfunnet vil dermed miste retten til å kreve statstilskudd etter trossamfunnsloven og eventuell vigselsrett. For å kunne bli registrert igjen og få tilbake retten til å kreve tilskudd, må samfunnet ha minst 100 tellende medlemmer og søke om registrering på nytt. Blir samfunnet registrert på nytt, omfattes det ikke lenger av ovennevnte unntaksbestemmelse.