Del 1
Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget 2016

1.1 Regjeringens skatte- og avgiftspolitikk

Skatt er ikke et mål, men et middel. Skatte- og avgiftspolitikkens mål er å finansiere fellesgoder mest mulig effektivt, sikre sosial mobilitet, oppnå mer effektiv ressursutnyttelse og gi bedre vilkår for norsk næringsliv. Regjeringen arbeider for et mer vekstfremmende og enklere skattesystem. Det private eierskapet skal styrkes, og det skal lønne seg mer å jobbe, spare og investere. Regjeringen vil også stimulere til mer miljøvennlig atferd.

Skatter og avgifter bør innrettes slik at ressursene utnyttes best mulig. Kombinasjonen av brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til det. Disse retningslinjene har vært førende for utformingen av skattesystemet siden skattereformen i 1992. Reformen bidro til at Norge fikk et mer vekstfremmende skattesystem. Avkastningen på investeringene ble høyere, og skatteinntektene samsvarte bedre med selskapenes faktiske inntjening.

Norges konkurranseevne avhenger av at vi har en omstillingsdyktig økonomi der ressursene utnyttes best mulig. Dette oppnås ved gode generelle rammebetingelser som gjør det attraktivt å investere i Norge. Særordninger og unntak i skatte- og avgiftssystemet vil ofte kanalisere ressurser til anvendelser som er mindre produktive.

Skattegrunnlagene har blitt mer mobile som følge av økt handel og tettere integrerte markeder. Skattesystemet må derfor tilpasses nye utviklingstrekk ved norsk og internasjonal økonomi og slik at det blir mindre attraktivt å bruke ressurser på internasjonal skattetilpasning som undergraver norske skattegrunnlag. Internasjonalt går utviklingen i retning av lavere selskapsskattesats samtidig som det gjennomføres tiltak for å beskytte skattegrunnlagene mot uthuling.

Samtidig med framleggelsen av statsbudsjettet for 2016 fremmer regjeringen også Meld. St. 4 (2015 – 2016) Bedre skatt – en skattereform for omstilling og vekst (Skattemeldingen). Denne meldingen følger opp Skatteutvalgets utredning, jf. NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Regjeringen mener at Skatteutvalgets utredning er et godt utgangspunkt for å foreslå en skatteomlegging med positive dynamiske virkninger. Forslagene bygger videre på hovedprinsippene om likebehandling, brede skattegrunnlag og lave skattesatser.

Situasjonen i norsk økonomi gjør at regjeringen har lagt særlig vekt på tiltak som fremmer arbeid, aktivitet og omstilling i statsbudsjettet for 2016. Det er derfor et godt tidspunkt for å starte oppfølgingen av Skatteutvalget. Regjeringen legger nå fram skattelettelser som gir gode insentiver til å spare, investere og arbeide. Det er viktig for å lykkes med omstillingene og øke produktiviteten og den økonomiske veksten. Reduksjon i skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap antas å være en særlig vekstfremmende skattelettelse. Sammen med et tydelig signal i Skattemeldingen om lavere selskapsskattesats i årene framover vil næringslivet kunne planlegge investeringer i Norge ut fra forventninger om lavere skattenivå. Dynamiske virkninger av forslaget til skatteopplegg for 2016 er nærmere omtalt i punkt 1.3.

Hovedresultater fra regjeringens skatte- og avgiftspolitikk

Regjeringen har redusert samlede skatter og avgifter med om lag 13 mrd. kroner påløpt siden den tiltrådte. Regjeringen har blant annet gjennomført følgende endringer:

• Inntektsskatten er redusert. Lavere skattesats på alminnelig inntekt for personer og selskap gjør økonomien mer vekstkraftig fordi arbeidstilbudet, sparingen og investeringene stimuleres. Lettelsene i toppskatten og redusert fradrag i skatteklasse 2 har også bedret arbeidsinsentivene. Ved å øke minstefradraget for lønn og trygd og for pensjoner har brede grupper av befolkningen fått del i skattelettelsene.

• Formuesskatten er redusert. Lettelsene har bidratt til å stimulere sparingen og til tilførsel av norsk egenkapital og investeringer til næringslivet. Satsen er redusert fra 1,1 pst. til 0,85 pst., og bunnfradraget er økt fra 870 000 kroner til 1,2 mill. kroner. Samtidig er ligningsverdiene av næringseiendom og sekundærboliger økt fra 50 til 70 pst. av anslått markedsverdi, og ligningsverdiene av fritidsbolig er økt med 10 pst. Det bidrar til økt likebehandling.

• Arveavgiften er fjernet. Det letter likviditetsbelastningen ved generasjonsskifte og er en stor forenkling.

• Det er innført en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for statsforvaltningen. Det gjør at private kan konkurrere på like vilkår om tjenesteproduksjon i staten.

• Kjøretøy- og drivstoffavgiftene er til sammen redusert med om lag 1,7 mrd. kroner med lavere og enklere avgifter.

• Det har vært en klar dreining i retning av miljørelaterte avgifter. Samlet sett er miljø- og energirelaterte avgifter økt med nærmere 2,7 mrd. kroner. Regjeringen har også satt ned en grønn skattekommisjon som skal fremme forslag om et grønt skatteskifte.

1.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget 2016

Regjeringen fortsetter arbeidet med å redusere skatte- og avgiftsnivået og forbedre skatte- og avgiftssystemet. I budsjettet for 2016 foreslås nye netto skatte- og avgiftslettelser på til sammen 9,1 mrd. kroner påløpt og 3,1 mrd. kroner bokført, jf. tabell 1.1. Redusert skattesats på alminnelig inntekt, med oppjustering i skatt på utbytte mv. og ny trinnskatt på personinntekt, står for mesteparten av lettelsene.

Skatt på inntekt

For å lette omstillinger og styrke grunnlaget for vekst i norsk økonomi ønsker regjeringen å starte oppfølgingen av Skatteutvalget alt i 2016-budsjettet. Regjeringen foreslår å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap fra dagens sats på 27 pst. til 25 pst. Redusert skattesats på alminnelig inntekt er i tråd med utvalgets forslag og vil stimulere til økte investeringer, økt arbeidstilbud og økt sparing. Det vil også redusere gevinsten av skattemessige tilpasninger over landegrensene.

Grunnrentesatsen i vannkraftproduksjon og særskatten i petroleumsvirksomheten foreslås økt med to prosentenheter i 2016.

Lavere skatt på alminnelig inntekt vil i utgangspunktet gjøre det mer lønnsomt for eiere som arbeider i eget selskap, å ta ut faktisk arbeidsinntekt som aksjeutbytte. For å unngå dette mener regjeringen det er nødvendig å øke skatten på utbytte mv. (utbytte som overstiger skjerming) når skattesatsen på alminnelig inntekt blir satt ned. Regjeringen mener imidlertid at ulempene ved en skatteøkning på utbytte taler for å øke skatten mindre enn det utvalget foreslår. Regjeringen foreslår at den samlede marginalskatten på utbytte (inklusive selskapsskatt) opprettholdes om lag på 2015-nivå i 2016.

Lavere skatt på alminnelig inntekt foreslås delvis finansiert ved økt skatt på personinntekt, men slik at den samlede marginalskatten reduseres og dermed stimulerer noe til økt arbeid. Regjeringen foreslår, i likhet med Skatteutvalget, at dagens toppskatt erstattes av en ny skatt på personinntekt med fire trinn (trinnskatt).

Skatt på formue

Regjeringen reduserte formuesskatten med 1,6 mrd. kroner i budsjettet for 2014 og 2,7 mrd. kroner i budsjettet for 2015. Regjeringen har vært tydelig på at formuesskatten skal videre ned. Formuesskatten gjør det mindre lønnsomt å spare, favoriserer eiendom framfor investering i næringsvirksomhet, svekker det norske eierskapet i næringslivet og kan være problematisk for nystartede virksomheter som er avhengige av norsk egenkapital for å få gjennomført investeringer.

Regjeringen foreslår å redusere satsen i formuesskatten fra 0,85 pst. til 0,8 pst. I tillegg økes bunnfradraget i formuesskatten fra 1,2 mill. kroner til 1,4 mill. kroner (2,8 mill. kroner for ektepar). Videre foreslås det å øke ligningsverdiene av sekundærbolig og næringseiendom fra 70 pst. til 80 pst. av beregnet markedsverdi for å redusere forskjellene mellom ulike formuesobjekter. Også lavere formuesskattesats kan dempe de negative virkningene av at ulike formuesobjekter verdsettes forskjellig, slik at sparingen i større grad plasseres der avkastningen er høyest. Regjeringen legger også vekt på at lavere formuesskatt kan stimulere entreprenørskap.

Personskatt for øvrig

For å motvirke tilpasninger og forenkle regelverket foreslår regjeringen at lån til personlige aksjonærer skattemessig skal behandles som utbytte på aksjonærens hånd. Med dagens regelverk kan personlige aksjonærer unngå utbyttebeskatning ved å låne midler fra selskapet. Omfanget av slike lån har økt betydelig etter innføringen av aksjonærmodellen i 2006.

Regjeringen foreslår videre å stramme inn unntaket for ekstrabeskatning av renteinntekter knyttet til mengdegjeldsbrev. I dag ekstrabeskattes renter på lån fra personlig skattyter til selskap for å hindre tilpasninger ved at aksjonærer tar ut overskudd fra selskap i form av renter i stedet for aksjeutbytte mv. Forslaget begrenser unntaket for renter knyttet til mengdegjeldsbrev slik at det bare gjelder mengdegjeldsbrev som er gjenstand for omsetning i organiserte marked.

Som ledd i arbeidet med å forbedre skattereglene for naturalytelser vil regjeringen gjennomføre forenklinger i fordelsbeskatningen av yrkesbiler. Regjeringen vil også fjerne fradraget for småutgifter og retten til skattefri utgiftsgodtgjørelse for slike utgifter. Dette sees i sammenheng med at godtgjørelsen for ulegitimerte småutgifter er fjernet fra Særavtale for reiser innenlands for statens regning, også dette som en del av regjeringens forenklingsarbeid.

Regjeringen foreslår videre at ordningen med tilskudd til enøk-investeringer i private boliger knyttes til skattesystemet. Skatteordningen baserer seg på Enovas eksisterende støtteordning til slike tiltak, men huseier skal kunne velge å få stønaden som et skattefradrag ved skatteoppgjøret som alternativ til direkte støtte fra Enova. Det er lagt vekt på å finne en løsning som ivaretar de positive virkningene av en skattefradragsordning, men som samtidig er treffsikker, effektiv og ubyråkratisk.

Næringsbeskatning for øvrig

Regjeringen foreslår å stramme inn regelen som begrenser rentefradraget mellom nærstående selskap (rentebegrensningsregelen). I dag gis det ikke fradrag for rentekostnader til nærstående som overstiger 30 pst. av resultat før skatt, renter og avskrivninger. For at regelen skal begrense en større del av fradragene som skyldes aggressiv skatteplanlegging, foreslås det å redusere rammen fra 30 pst. til 25 pst. av beregningsgrunnlaget. Skatteutvalget har anbefalt ytterligere innstramminger i rentefradraget for selskap. Framtidige mulige endringer i rentebegrensningsregelen er omtalt i Skattemeldingen.

Når stater klassifiserer finansielle instrumenter eller juridiske enheter forskjellig (hybridsituasjoner), kan det føre til at inntekten ikke kommer til beskatning i noe land. For å avhjelpe uheldige virkninger av hybride instrumenter foreslår Skatteutvalget å avskjære fritaksmetoden når det utdelende selskapet har fått fradrag for utdelingen. Regjeringen følger opp dette forslaget i 2016-budsjettet.

Regjeringen foreslår å endre reglene for beskatning av verdipapirfond og inntekter fra slike fond slik at de i større grad tar hensyn til sammensetningen av verdipapirer i fondet. Det reduserer dobbeltbeskatning av renter som i dag kan bli skattlagt både i aksjefondet og ved utdeling til personlig andelshaver (for den delen som overstiger skjermingsfradraget). Samtidig vil forslaget motvirke at eiere av fondsandeler gis skjerming for avkastning på rentepapirer. Endringene vil gi norske fond bedre og mer rettferdige konkurransebetingelser og motvirke skattemessige tilpasninger.

I Revidert nasjonalbudsjett 2014 varslet regjeringen en gjennomgang og vurdering av skattereglene for landbruket. De særlige skatteordningene i landbruket kan bidra til dårligere ressursbruk og har utviklet seg til å bli et komplisert regelverk både for bøndene, skogbrukerne og skattemyndighetene. Som et resultat av gjennomgangen foreslår regjeringen endringer i dagens særregler for gevinstbeskatning ved realisasjon av landbrukseiendom med virkning fra 2016. Det vil også i løpet av høsten bli sendt på høring flere forslag til endringer, i tillegg til at det i Skattemeldingen varsles enkelte endringer som kan iverksettes fra 2017.

Avgifter

Flere tjenesteområder omfattes i dag av en lav merverdiavgiftssats på 8 pst. En slik ordning er gunstig for de fleste som er omfattet. Tjenesteområder som er omfattet med lav sats, vil derfor normalt ikke gi inntekter til staten. Regjeringen foreslår at den lave merverdiavgiftssatsen på 8 pst. økes til 10 pst.

Datasentre er i dag, som annen tjenesteytende virksomhet, ilagt ordinær sats på forbruket av elektrisk kraft. Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2015 foreslår regjeringen at bedrifter med datalagring som hovedvirksomhet skal betale redusert sats. Det innføres også redusert sats for elektrisk kraft som leveres fra land til skip i næringsvirksomhet.

Regjeringen følger også opp vedtaket i Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2015 ved å fremme forslag om å innføre en veibruksavgift på gass.

Regjeringen foreslår at avgiften på saft og sirup basert på frukt, bær eller grønnsaker uten tilsatt sukker settes til halvparten av ordinær avgiftssats i avgiften på alkoholfrie drikkevarer.

Regjeringen har gjennomført en kartlegging av statens gebyr- og avgiftsfinansiering og fastsetter nye bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering. De nye bestemmelsene omtales i proposisjonen. Det foreslås også samlede lettelser i sektoravgifter og overprisede gebyrer.

Andre forslag til endringer i skatter, avgifter og gebyrer

• Det samlede sparebeløpet i BSU økes fra 200 000 kroner til 300 000 kroner.

• Bunnbeløpet i reisefradraget økes fra 16 000 kroner til 22 000 kroner.

• Personfradraget lønnsjusteres.

• Særfradraget for enslige forsørgere økes fra 48 804 kroner til 49 800 kroner.

• Satsen i produktavgiften på førstehåndsomsetning av fisk reduseres fra 3,1 pst. til 2,7 pst.

• Enkelte beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Det gjelder blant annet det særskilte fradraget i arbeidsinntekt, nedre grense i trygdeavgift, fagforeningsfradraget, satsene i reisefradraget, foreldrefradraget, jordbruksfradraget, fisker- og sjømannsfradraget og maksimal årlig sparing med BSU.

• Det maksimale fradragsgrunnlaget (beløpsgrensen) i Skattefunn for kostnader for egenutført FoU heves fra 15 til 20 mill. kroner. Samtidig foreslås det å heve den øvre grensen for innkjøpt FoU fra godkjente forskningsinstitusjoner fra 33 til 40 mill. kroner.

• Grensen i naturressursskatten heves til 10 MVA når nedre grense i grunnrenteskatten for vannkraftverk heves fra og med inntektsåret 2015.

• GWP-verdiene for klimagassene HFK og PFK i særavgiftsforskriften oppdateres.

• Det innføres fritak for dokumentavgift og omregistreringsavgift ved skattefrie omorganiseringer.

1.3 Dynamiske virkninger

Lavere skattesatser kan bidra til bedre ressursbruk og styrke grunnlaget for økonomisk vekst. Deler av det umiddelbare provenytapet vil da motvirkes av at skatte- og avgiftsgrunnlagene vokser. Skatteendringen kan dermed ha en viss grad av selvfinansiering. En økning av skattegrunnlagene kan skje over mange år. Det kan derfor ikke fullt ut budsjetteres med den tilhørende provenyøkningen i budsjettåret. Etter hvert som nivået på skatte- og avgiftsinntektene øker, vil handlingsrommet i budsjettene øke.

Skatter og avgifter som innrettes på en effektiv måte, vil bedre ressursbruken ved at skattyterne får bedre insentiver til å arbeide, spare og investere. Enkelte skatter og avgifter bidrar til bedre ressursbruk. Det gjelder blant annet avgifter som fører til en riktigere prising av helse- og miljøskadelige aktiviteter. Andre skatter kan virke nøytralt, slik som skatt på grunnrente. De fleste skatter fører derimot til at personer og bedrifter endrer sine beslutninger slik at ressursene i samfunnet utnyttes mindre effektivt enn i fravær av skatt. For eksempel gjør skatt på arbeid det mindre lønnsomt å arbeide. Tilsvarende blir det mindre lønnsomt å betale ned gjeld eller å sette penger i banken eller i aksjer dersom en del av avkastningen trekkes inn i form av skatt. Skatt på selskapsoverskudd fører til at færre investeringer i Norge blir lønnsomme.

Mesteparten av skatteinntektene må komme fra skatter som virker negativt på økonomien. For et gitt skattenivå holdes de negative virkningene lavest mulig om man legger størst vekt på skatter som i liten grad påvirker personers og bedrifters beslutninger, og om man har lave skattesatser på brede grunnlag framfor høye satser på smale grunnlag. Høye skattesatser gir sterke motiver til å endre atferd og gjør det lønnsomt å omgå eller unndra skatten. Det hemmer den økonomiske veksten.

Skattereduksjoner kan derfor bidra til en bedre ressursbruk og gi grunnlag for økt vekst. Noen skattereduksjoner vil virke mer positivt enn andre. Dette finnes det en del kunnskap om. For eksempel antyder økonomisk forskning at særlig lavere skattesatser på selskapsoverskudd og arbeid kan ha store positive virkninger. Skatteutvalget viser til internasjonal forskning og antar at eiendomsskatt og konsumskatter virker mindre hemmende på økonomisk vekst enn andre typer skatter. Utvalget peker på at tradisjonell selskapsskatt og personlige inntektsskatter (skatt på arbeid og skatt på kapitalinntekter) har de største negative virkningene på økonomisk vekst.

Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2016 er i tråd med faglig godt forankrede anbefalinger om hvilke skattelettelser som vil bedre ressursbruken og styrke grunnlaget for økonomisk vekst.

Regjeringen foreslår å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for selskap med 2 prosentenheter. Skatteutvalget anslår på usikkert grunnlag at selvfinansieringsgraden over tid ved redusert skattesats på selskap (inklusive riktigere avskrivningsregler og en strammere rentebegrensningsregel) kan være i størrelsesorden 20 – 40 pst. Anslaget er beheftet med usikkerhet. Departementet legger til grunn at virkningen av regjeringens forslag om lavere skattesats for selskap vil ligge i dette intervallet.

Redusert skattesats på alminnelig inntekt for personer kombinert med den nye trinnskatten reduserer skattesatsen på både arbeid og sparing. Netto reduksjon i skattesats på arbeid vil med regjeringens forslag ligge mellom 0,4 og 1,2 prosentenheter. Forslaget vil derfor stimulere til arbeid, og kan ha en viss selvfinansiering på sikt. Det er stor usikkerhet om graden av selvfinansiering, men beregninger gjennomført med SSBs simuleringsmodell LOTTE-Arbeid tyder på at kombinasjonen av redusert skattesats på alminnelig inntekt, ny trinnskatt og øvrige elementer av skatteopplegget som kan beregnes i modellen, kan ha en selvfinansieringsgrad på om lag 10 pst.

Regjeringens forslag om å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for personer vil isolert sett også redusere marginalskatten på kapitalinntekter med 2 prosentenheter. Det vil øke renten etter skatt, øke verdien av renteinntekter og redusere verdien av rentefradraget. Empirisk forskning antyder at høyere avkastning etter skatt samlet sett øker sparingen, men det er usikkert hvor stor effekten er.

Den foreslåtte reduksjonen i formuesskattesatsen vil også øke avkastningen etter skatt av å spare for de som er i formuesskatteposisjon. Lavere formuesskattesats og likere verdsetting av ulike formuesobjekter kan bidra til mer sparing og vil bedre kanaliseringen av sparingen mot lønnsomme investeringer. Lavere formuesskatt kan også bidra til økte investeringer blant virksomheter som er avhengige av norsk egenkapital for å få gjennomført sine prosjekter. Regjeringens forslag om lavere formuesskattesats, økt bunnfradrag og økt verdsetting av næringseiendom og sekundærboliger antas på denne bakgrunn å ha en positiv langsiktig virkning på økonomien. Størrelsen på virkningen er imidlertid usikker, og departementet har ikke tallfestet den.

Departementet antar at det tar tid før dynamiske virkninger av regjeringens forslag til endringer i inntekts- og formuesskatt påvirker skatteinntektene. Selv om nye investeringer utløses som følge av lavere selskapsskatt, vil økte overskudd og økte skatteinntekter normalt vise seg først i årene etter budsjettåret. Departementet budsjetterer ikke med dynamiske virkninger av disse endringene i 2016-budsjettet. Derimot antas det at endringer i avgifter har mer direkte dynamiske virkninger gjennom prisendringer allerede i 2016. I provenyanslagene for endringer i de fleste særavgiftene er det derfor tatt hensyn til at avgiftsgrunnlaget endres når avgiftssatsene endres.

1.4 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 1.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag. Provenyvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget beregnes i forhold til referansesystemet for 2016. Referansesystemet for 2016 er basert på 2015-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- eller formuesvekst. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er i referansesystemet i hovedsak justert til 2016-nivå med anslått lønnsvekst på 2,7 pst. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått prisvekst fra 2015 til 2016 på 2,5 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 2,7 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2016 som i 2015. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2015 til 2016. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2015 til 2016.

Tabell 1.2 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2016 samt anslag for 2015 og regnskapstall for 2014, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.3 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2016, fordelt på kapittel og post. Summen av endringer fordelt på kapittel og post avviker noe fra summen av bokførte virkninger av nye skatte- og avgiftsendringer i tabell 1.1. Det skyldes at det i tabell 1.1 er trukket fra kompensasjoner på utgiftssiden.

1.5 Fordelingsprofilen på skatte-opplegget

Regjeringen har lagt vekt på at brede grupper av befolkningen skal få del i skattelettelsene. I beregningene av hvordan skatteopplegget slår ut for ulike grupper, sammenlignes skatten som følger av regjeringens forslag, med skatten som følger av referansesystemet for 2016. Beregningene inkluderer alle skatteendringer som det er mulig å regne på i skattemodellen LOTTE-Skatt, herunder endringer i satser og grenser i inntektsbeskatningen av personer og endringer i formuesskatten. Beregningene omfatter en netto lettelse på om lag 4,4 mrd. kroner påløpt, av netto 9,1 mrd. kroner i samlede lettelser. Beregningene viser kun virkninger på kort sikt. I beregningene får en ikke tatt hensyn til de langsiktige virkningene og heller ikke virkninger som kommer via lettelser i blant annet selskapsskatten og endringer i avgiftene. Endringer i landbruksbeskatningen, skattlegging av lån fra selskap til personlig aksjonær, skatteordning for enøk-investeringer, endringer i fordelsbeskatningen av yrkesbiler, endringer i BSU og fjerning av fradrag for ulegitimerte småutgifter ved reise inngår ikke.

Et hovedmål med regjeringens forslag til endringer i skattereglene er å gjøre det mer lønnsomt å investere, arbeide og spare. Det er derfor en utfordring at en med anslag kun på kortsiktige fordelingsvirkninger ikke får tallfestet virkningene av tilpasninger over tid. En rekke skatteendringer vil gi tilpasninger som har betydning for fordelingen. Det er en fare for at tiltak som enkelt lar seg regne på, får for stor oppmerksomhet, på bekostning av positive virkninger av en skattepolitikk som øker investeringer og arbeidstilbud. Disse virkningene vil komme gradvis og lar seg ikke like lett tallfeste. Trolig blir det en betydelig forskjell mellom fordelingseffektene på noe lengre sikt, når den samlede virkningen av en skatteendring er fullt uttømt, og på helt kort sikt for budsjettåret 2016. For eksempel er det støtte i økonomisk forskning for at lavere skattesatser på arbeid øker lavinntektsgruppenes arbeidstilbud mer enn for de med høyere inntekt. Skatteendringer som stimulerer arbeidstilbudet, kan derfor bidra til utjevning. Lavere selskapsskatt tilfaller i første omgang reelt sett eierne som følge av at overskuddet øker. Over tid er det imidlertid rimelig å anta at selskapsskattelettelsen gir økte investeringer. Økte investeringer bidrar til økt arbeidskraftproduktivitet, noe som dermed gir økt reallønn. Over tid er det derfor rimelig å anta at en andel av selskapsskattelettelsen tilfaller arbeidstakerne.

De kortsiktige beregningene på LOTTE-Skatt viser at alle inntektsgrupper unntatt de med bruttoinntekt over 2 mill. kroner, får skattelettelser, jf. tabell 1.4. Om lag halvparten av lettelsene går til personer med bruttoinntekt mellom 350 000 og 750 000 kroner.

Figur 1.1 viser beregnet økt nettoinntekt i 2016 som andel av (ekvivalent) bruttoinntekt for ulike inntektsdesiler som følge av endringer i personskattene. Desil 1 er de 10 pst. med lavest inntekt blant alle personer, mens desil 10 er de 10 pst. med høyest inntekt. Figuren skiller mellom lettelser i inntektsskatten og i formuesskatten.

Lettelsene fordeler seg relativt jevnt målt som andel av ekvivalent bruttoinntekt. De 10 pst. med lavest inntekt får en skattelettelse på om lag 0,14 pst. av inntekten. Denne gruppen betaler i utgangspunktet relativt lite skatt. Som andel av inntekten varierer skattelettelsen for de øvrige gruppene mellom 0,18 pst. (desil 2) og 0,27 pst. (desil 9). Hoveddelen av lettelsen for desilene 1 til 9 kommer i inntektsskatten.

¹ Beregningen i figuren følger standard metode for fordelingsanalyser ved at alle personer, både de med og uten inntekt (inkludert barn), får tildelt en andel av samlet husholdningsinntekt. Denne inntekten justeres noe for å ta hensyn til at det er stordriftsfordeler ved at flere bor sammen. Det innebærer at den enkelte i en flerpersonshusholdning tilordnes en høyere inntekt enn husholdningens faktiske inntekt per person. Denne forhøyde inntekten anses som «ekvivalent» med inntekten til en enslig person (selv om faktisk inntekt er lavere).

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Tabell 1.4 viser anslåtte fordelingsvirkninger av skatteendringene for alle personer 17 år og eldre. Samlet sett gir forslagene redusert skatt i gjennomsnitt for alle med under 2 mill. kroner i bruttoinntekt. Skattelettelsen som andel av bruttoinntekten er mellom 0,1 og 0,3 pst. for de fleste grupper. Gjennomsnittlig skjerpelse for de med bruttoinntekt over 2 mill. kroner er mindre enn 0,1 pst. av bruttoinntekten. I absolutt verdi stiger gjennomsnittlig lettelse med inntekten til og med de med bruttoinntekt mellom 1 og 2 mill. kroner.

Virkningen for den enkelte skattyter vil avhenge av sammensetningen av inntekter og fradrag. Personer med bruttoinntekt over 2 mill. kroner vil i gjennomsnitt få netto skjerpelser på om lag 200 kroner, på tross av formuesskattelettelser i denne gruppen. Innstrammingen skyldes hovedsakelig forslaget om å øke skatten på utbytte.

I gjennomsnitt for alle reduseres skatten med om lag 1 000 kroner, hvorav redusert formuesskatt utgjør om lag 300 kroner. Gjennomsnittlig lettelse utgjør om lag 0,2 pst. av gjennomsnittlig bruttoinntekt.

Selvstendig næringsdrivende kommer som gruppe godt ut av skatteendringene. For personer som har hovedinntekten fra selvstendig næringsvirksomhet, vil samlede lettelser utgjøre om lag 385 mill. kroner. Dette innebærer en gjennomsnittlig lettelse på om lag 3 400 kroner, hvorav 600 kroner kan tilskrives formuesskatten.

Lønnstakere (de med lønn som hovedinntekt) får også en betydelig skattelettelse med forslaget til skatteopplegg for 2016. De foreslåtte endringene som kan beregnes i LOTTE-Skatt, gir en samlet lettelse for denne gruppen på om lag 2,8 mrd. kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig skattelettelse på 1 300 kroner per lønnstaker, herav om lag 200 kroner i redusert formuesskatt.

Alderspensjonister får samlet sett en skattelettelse på om lag 790 mill. kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig skattelettelse på om lag 900 kroner, herav 500 kroner i lavere formuesskatt. Tabell 1.5 viser gjennomsnittlig skattelettelse for AFP- og alderspensjonister etter størrelsen på bruttoinntekten. I tillegg vil regjeringens forslag om en reduksjon i avkortingen med 5 pst. av grunnpensjonen for gifte/samboende fra 1. september 2016 gi en økning i bruttoinntekten på om lag 1 550 kroner i 2016. Helårsvirkningen er om lag 4 600 kroner.

Beregningene ovenfor viser hvordan skatteendringene slår ut i gjennomsnitt for ulike inntektsgrupper. Beregningene på individnivå viser at om lag 88 pst. av skattyterne får lettelser eller om lag uendret skatt, mens om lag 12 pst. av skattyterne får en skatteøkning. Andelen personer som får skatteskjerpelse, stiger med bruttoinntekten, hovedsakelig som følge av økt skatt på utbytte. I de laveste inntektsgruppene får en stor andel av personene om lag uendret skatt. Det må ses i sammenheng med at disse betaler relativt lite skatt. Samlet anslås det at om lag 2 pst. av skattyterne får en skatteøkning på mer enn 2 000 kroner. Disse har i gjennomsnitt en bruttoinntekt på over 1 mill. kroner og får en gjennomsnittlig skatteskjerpelse på vel 9 000 kroner. Om lag 0,9 pst. av skattyterne får en skjerpelse over 4 000 kroner. Disse har en gjennomsnittlig inntekt på nesten 2 mill. kroner og får en gjennomsnittlig skjerpelse på om lag 17 000 kroner.

1.6 Skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser

Tabell 1.6 viser skattesatser, fradrag og beløpsgrenser i 2015 og med regjeringens forslag for 2016. Etter justering med anslått vekst i lønn, pensjon eller pris fra 2015 til 2016 blir de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra nivået på de ulike vekstanslagene. Lønnsveksten anslås til 2,7 pst., prisveksten til 2,5 pst. og veksten i ordinær alderspensjon til 1,9 pst. For øvrig vises det til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen og til oversikt over fradrag og beløpsgrenser på departementets internettside.

Tabell 1.7 viser gjeldende satser for merverdiavgift og særavgifter samt forslag til satser for 2016. Alle særavgiftene er i utgangspunktet oppjustert med 2,5 pst. for å ta hensyn til forventet prisvekst. Små avvik kan skyldes avrundinger av satsene. For øvrig vises det til avgiftsvedtak i denne proposisjonen.

1.7 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.8 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilke del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 1 231 mrd. kroner i 2015. Av dette tilfaller om lag 86 pst. staten, i underkant av 12 pst. kommunene og drøyt 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer om lag 34 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 28 pst. kommer fra personlige skattytere, mens om lag 24 pst. kommer fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 11 pst. av statens inntekter i 2015 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 3 pst.

2 Hovedtrekk ved skatte- og avgiftssystemet

2.1 Innledning

Skatter og avgifter bør innrettes slik at de bidrar til høy verdiskaping og en god utnyttelse av ressursene i samfunnet. Det bør unngås at skattesystemet påfører skattyterne og myndighetene unødig store administrative kostnader. Skatter og avgifter spiller dessuten en rolle i konjunkturreguleringen. Skattesystemet bidrar til en automatisk stabilisering av økonomien fordi innbetalingen av skatt går opp i gode tider og ned i dårlige.

Beskrivelsen i dette kapitlet tar utgangspunkt i reglene for 2015. Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter til stat og kommuner for 2015. Figuren illustrerer tallene i tabell 1.8 og viser at de største skatteinntektene kommer fra skatt på alminnelig inntekt, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift.

Kilde: Finansdepartementet.

De ulike skatteartene kan deles inn i direkte skatter og indirekte skatter.

Direkte skatter omfatter blant annet inntektsskatt for personer og bedrifter, formuesskatt og eiendomsskatt. De direkte skattene utgjør 71 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene. Av dette er 52 pst. inntektsskatt for personer, inkludert trygdeavgift og toppskatt, og 22 pst. inntektsskatt for bedrifter, inkludert petroleumsvirksomhet. Skatteinntektene fra fastlandsbedriftene utgjør 7 pst. av skatteinntektene fra Fastlands-Norge.

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter og toll og utgjør 29 pst. av samlede skatter og avgifter. Merverdiavgiften er den største inntektskilden blant de indirekte skattene og utgjør 21 pst. av samlede skatter og avgifter, mens særavgiftene samlet utgjør 8 pst. Tollavgiftene har i dag liten betydning for statens inntekter.

2.2 Retningslinjer for et godt skattesystem

Skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. Det er derfor viktig at skattesystemet er utformet med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper som sikrer at ressursene i samfunnet utnyttes mest mulig effektivt. Dette kan oppnås ved å

• først benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter),

• deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatt i petroleums- og vannkraftnæringene) og

• til slutt bruke vridende skatter for å oppnå tilstrekkelige inntekter til fellesskapet og mål om omfordeling.

De samfunnsøkonomiske kostnadene som oppstår ved vridende beskatning, bør holdes så lave som mulig. Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen i 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede og til at skattyterne i stor grad behandles likt. Brede skattegrunnlag som fanger opp alle typer inntekter, er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at progressiviteten i skattesatsene vil føre til bedre fordeling. Endringene i skattesystemet som følge av skattereformen i 1992 og endringer i etterfølgende år har utvidet skattegrunnlaget slik at det er blitt bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag fikk fornyet oppslutning i forbindelse med skattereformen i 2006. Dette prinsippet har også ligget til grunn for endringer i formuesskatten de siste årene.

Unntak og særordninger i skattesystemet for å støtte bestemte grupper, bransjer eller aktiviteter gjør skattesystemet mindre effektivt og mer administrativt komplisert og krevende. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt med økte skattesatser. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer treffsikre fordi de kan rettes mer direkte mot målet.

I en del tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør en enkelt skatte- og avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

I Norge gjør offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. En del skatter og avgifter skal imidlertid også ivareta andre viktige hensyn utover å skaffe staten inntekter. Det gjelder i første rekke ønsket om å omfordele inntekt og hensynet til helse og miljø.

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten. Skatt på lønn trekker i retning av et lavere arbeidstilbud, og skattesystemet bør så langt som mulig bidra til gode beslutninger om arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg. Empirisk forskning indikerer at lavinntektsgruppenes arbeidstilbud påvirkes mer av endringer i økonomiske rammebetingelser enn arbeidstilbudet til høyinntektsgrupper.

Personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Endringer i skattesystemet har derfor liten betydning for denne gruppen. Mange med vedvarende lav inntekt er ikke i arbeid. Skattereglene bør i størst mulig grad utformes slik at det lønner seg å arbeide. For personer som mottar trygd til erstatning for (midlertidig) tapt arbeidsinntekt som følge av helseproblemer eller arbeidsledighet, er dessuten samspillet mellom trygde- og skatteregler vesentlig for insentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. En utfordring i skatte- og velferdspolitikken er å balansere hensynet til inntektssikring mot hensynet til arbeidsinsentiver. Dette illustreres i boks 2.1 som viser at det i noen tilfeller kan være liten økonomisk gevinst ved å arbeide framfor å motta trygd.

Boks 2.1 Insentiver til å arbeide avhenger av både skatte- og trygdesystemet

Insentiver til arbeid påvirkes både av skattesatsene på arbeid og av eventuelle netto overføringer den enkelte mottar. Inntektssikringssystemet i Norge (i første rekke folketrygden) består av en rekke overføringsordninger som gjør at personer som av ulike grunner er utenfor arbeidsmarkedet, har en inntekt å leve av. Eksempler er uføretrygd og dagpenger ved arbeidsledighet. Disse ordningene faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide, og de fungerer dermed som en ekstra «skatt» på arbeid. For å illustrere hva dette betyr for insentivene til å arbeide, beregnes ofte effektiv gjennomsnittsskatt på arbeid. De effektive skattesatsene tar både hensyn til skatt og det som faller bort av netto overføringer når en begynner å arbeide. Slike satser er nyttige, men de må tolkes med forsiktighet. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene. Andre sider ved ordningene som tidsbegrensning for ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne, vil også ha betydning for insentivene til arbeid.

Figur 2.2 viser noen gjennomsnittlige effektive skattesatser på arbeid ved overgang fra arbeidsledighet til fullt arbeid for de nordiske landene for 2013. Beregningene er gjort for henholdsvis en enslig forsørger med to barn og et par med to barn hvor den ene er hjemmeværende. Figuren viser at den effektive skattesatsen på arbeid kan bli betydelig. En enslig forsørger med to barn og med inntekt på 67 pst. av gjennomsnittet vil i Norge reelt skattlegges med om lag 80 pst. av brutto arbeidsinntekt når man inkluderer bortfall av dagpenger ved arbeidsledighet.

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene slik som beregnet i OECD Tax and Benefit 2013. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 67 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregning av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten i fullt arbeid.

³ Tar utgangspunkt i 100 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregningen av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten ved overgang til fullt arbeid. Ektefellen/samboeren antas å være hjemmeværende i begge tilfeller.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Miljøavgifter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter og motiverer enkeltpersoner og bedrifter til mer miljøvennlig atferd. Bruk av miljøavgifter samsvarer dessuten med prinsippet om at forurenseren skal betale. Inntekter fra miljøavgifter kan benyttes til å styrke velferdsordningene og fellesgodene eller til å redusere andre skatter og avgifter.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å sikre staten inntekter og ikke hindre sunn forretningsmessig atferd. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at ressursbruken ikke påvirkes av for eksempel skattemotiverte investeringer. Overskuddet som beskattes, bør svare til faktisk verdiskaping. Dette gir samtidig et bredt skattegrunnlag, slik at skattesatsen kan holdes lavere.

I bedrifts- og kapitalbeskatningen må det også legges vekt på forutsigbarhet. Manglende stabilitet kan påvirke bedriftenes investeringer på en uheldig måte og svekke verdiskapingen.

I næringer som utnytter naturressurser, kan det oppstå en ekstra avkastning i form av grunnrente. Det er viktig å sikre fellesskapet en høy andel av den ekstra avkastningen. Inntekter fra nøytrale skatter, slik som grunnrenteskatter, reduserer isolert sett behovet for vridende skatter. Norge har en særskilt beskatning av overskuddet fra petroleumsvirksomheten og vannkraftanlegg. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) sørger for at staten får en stor andel av de høye inntektene på kontinentalsokkelen uten å hindre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. SDØE virker som en kontantstrømskatt på det enkelte felt, men inntektene regnes formelt ikke som skatteinntekter.

Figur 2.3 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i pst. av bruttonasjonalproduktet (BNP) for ulike land og gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlig sektor mellom land. Skattebyrden vil variere noe avhengig av blant annet i hvilken grad offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktig inntekt. Figuren viser at Norge og de andre skandinaviske landene har et relativt høyt skatte- og avgiftsnivå. Det gjenspeiler blant annet godt utbygde offentlige velferdsordninger. Norge har en svært spesiell næringsstruktur med en betydelig verdiskaping i petroleumssektoren. Dersom en kun hadde sett på fastlandsøkonomien, ville skattenivået vært noe høyere enn skattenivået i økonomien samlet sett. Årsaken er at petroleumsinntektene gjennom SDØE tilfaller staten direkte og derfor ikke skattlegges.

¹ Euro-området. Tall fra 2012.

² Tall for OECD er fra 2012.

Kilde: OECD Revenue Statistics og Taxation Trends in the European Union.

Siden 1985 har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 41 og 45 pst. av BNP. I Sverige har andelen ligget mellom 43 og 53 pst., mens andelen i Danmark har ligget mellom 41 og 51 pst. av BNP. Det gjennomsnittlige skattenivået i OECD har i samme periode variert mellom 30 og 36 pst. av BNP.

Den økte mobiliteten av kapital, varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha gode generelle skatte- og avgiftsregler for å beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. Lokaliseringsbeslutninger avhenger imidlertid av mer enn skatt. Politisk stabilitet, god infrastruktur, tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft, godt fungerende finansielle markeder, eiendomsrett og et stabilt og forutsigbart regelverk betyr også mye for de samlede rammebetingelsene for næringsvirksomhet.

2.3 Direkte skatter

2.3.1 Inntektsskatt for personlige skattytere

Satsstruktur og skattegrunnlag

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag. For det første betales en flat skatt på 27 pst. av «alminnelig inntekt» fratrukket personfradrag og enkelte særfradrag. Alminnelig inntekt består av alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, trygdeytelser, pensjon, netto næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket minstefradrag, fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv., foreldrefradrag og andre fradrag. Den flate skattesatsen på et netto skattegrunnlag sikrer lik skatteverdi av alle fradrag og symmetri i kapitalbeskatningen, dvs. at inntekter (gevinster) og utgifter (tap) skattlegges med samme sats.

For det andre betales trygdeavgift og eventuell toppskatt av «personinntekt», som består av brutto arbeids-, trygde- og pensjonsinntekt, uten fradrag av noen art. Også beregnet personinntekt for selvstendig næringsdrivende inngår i personinntekten.

Personer med høy personinntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen oppnås gjennom bunnfradrag og toppskatt. Antall toppskattytere anslås til om lag 941 000 i 2015. Boks 2.2 viser hvordan marginal- og gjennomsnittsskatten stiger ved økende lønnsinntekt. Høyeste marginalskatt på lønn uten arbeidsgiveravgift er 47,2 pst. i 2015. Dersom arbeidsgiveravgiften inkluderes, øker høyeste marginalskatt til 53,7 pst. Figur 2.4 viser høyeste marginalskatt på lønnsinntekt i enkelte land. Her inngår arbeidstakers bidrag til trygdeinnbetalinger (i Norge trygdeavgiften), mens arbeidsgivers bidrag til trygdeordninger for arbeidstaker (i Norge arbeidsgiveravgiften) holdes utenfor. Figuren viser at høyeste marginalskatt i Norge er på nivå med høyeste marginalskatt i land som Tyskland og Storbritannia, mens en del av de andre nordiske landene har høyere marginalskatt på lønnsinntekt.

Kilde: OECD Tax database.

Boks 2.2 Beregning av skatt på lønnsinntekt

Marginalskatt er den skattesatsen som gjelder for den siste kronen skattyteren har tjent. Marginalskatten er med på å påvirke beslutninger om hvor mye han eller hun velger å jobbe. Dersom marginalskatten er høy, kan det svekke arbeidstakernes motivasjon til å øke arbeidsinnsatsen. Slike vridninger av arbeidstilbudet innebærer at ressursene utnyttes mindre effektivt. Jo høyere skattesatsene er, desto større blir disse vridningene.

Gjennomsnittsskatt er skatt som andel av den skattbare inntekten. I et skattesystem med bunnfradrag, andre fradrag og en progressiv satsstruktur er marginalskatten alltid høyere enn gjennomsnittsskatten på samme inntektsnivå, og de med høyest inntekt betaler størst andel av inntekten i skatt.

Figurene nedenfor viser henholdsvis marginalskatt og gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt med 2015-regler.

Figur 2.5 viser at marginalskatten varierer med nivået på inntekten. Skatten er null opp til den såkalte frikortgrensen. Deretter betales trygdeavgift etter en opptrappingssats (25 pst.). Opptrappingssatsen benyttes inntil det lønner seg å betale trygdeavgift etter ordinær sats på 8,2 pst. av hele lønnsinntekten. Dersom lønnsinntekten overstiger summen av personfradraget og minstefradraget (43 pst. av inntekten), vil skattyter betale skatt på alminnelig inntekt (27 pst.), noe som gir en marginalskatt på 23,59 pst. (8,2 pst. + 27 pst. * (1 – 0,43)). Om skattyter har høy nok inntekt til å få maksimalt minstefradrag, vil marginalskatten være 35,2 pst. (8,2 pst. + 27 pst.). Fra innslagspunktene i toppskatten øker marginalskatten til henholdsvis 44,2 pst. i trinn 1 og 47,2 pst. i trinn 2.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.6 viser at gjennomsnittsskatten er vesentlig lavere enn marginalskatten.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler fører til at pensjonister og mottakere av enkelte trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnsmottakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Minstefradraget er på den annen side noe lavere for pensjonsinntekt enn for lønn.

Det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for personer med avtalefestet pensjon (AFP) og alderspensjonister som medfører at det ikke betales skatt av en pensjon tilsvarende minste pensjonsnivå, og at det over dette nivået betales mindre skatt av pensjon enn av lønn. Skattefradraget nedtrappes mot pensjonsinntekt over minstepensjon, slik at differansen mellom skatt på pensjon og lønn blir mindre ettersom pensjonsinntekten stiger.

Figur 2.7 viser andel skatt på pensjonsinntekt for henholdsvis enslige AFP-/alderspensjonister med 2015-regler sammenlignet med andel skatt på lønnsinntekt for lønnstakere i klasse 1. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn henholdsvis lønn og pensjon. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standard fradrag. Skatten på en alderspensjon på 250 000 kroner utgjør 10,8 pst. av pensjonsinntekten mens andelen skatt på tilsvarende lønnsinntekt er 20,1 pst.

¹ Det er forutsatt at skattyterne er enslige og lignes i klasse 1, at de kun har henholdsvis lønn og pensjon og ikke har fradrag utover standard fradrag.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjonærmodellen ble innført med skattereformen i 2006 og skal bidra til at de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt og aksjeinntekt blir om lag like. Når forskjellen i marginalskattesatser på eierinntekt og lønnsinntekt er liten, er det lite lønnsomt å framstille faktisk arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt. Det å redusere motivet til slik inntektsskifting var et av hovedmålene med skattereformen i 2006.

Aksjonærmodellen innebærer at aksjeinntekter til personlige aksjonærer som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges som alminnelig inntekt på eierens hånd. Hovedformålet med skjermingsfradraget er å forhindre uheldige vridninger i investeringene og selskapenes finansieringsstruktur som følge av utbytteskatten. Skjermingsfradraget beregnes i utgangspunktet som aksjens kostpris multiplisert med en skjermingsrente. Skjermingsrenten skal gjenspeile renten etter skatt på en sikker investering. Det er dermed avkastning utover det man kan oppnå ved en alternativ, risikofri plassering av kapitalen, som ilegges utbytteskatt.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag framføres med rente. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan ikke trekkes fra i inntekter fra andre aksjer.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. desember som får skjermingsfradraget beregnet for det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Eventuelt ubenyttet skjermingsfradrag faller bort. Den nye eieren får beregnet nytt skjermingsfradrag tilsvarende den nye kostprisen multiplisert med skjermingsrenten.

Skatt på næringsinntekt

Eiere av enkeltpersonforetak skattlegges etter foretaksmodellen, mens deltakere i deltakerlignede selskap (ansvarlig selskap, kommandittselskap og andre) skattlegges etter deltakermodellen. Det prinsipielle utgangspunktet for begge disse modellene er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor risikofri avkastning av den investerte kapitalen (slike inntekter tilsvarer skjermingsfradraget), kun skal skattlegges som alminnelig inntekt. Det har bidratt til stor grad av skattemessig likebehandling ved ulike måter å organisere virksomhet på.

Overskudd i deltakerlignede selskap skattlegges løpende som alminnelig inntekt hos deltakerne. I tillegg skattlegges utdelt selskapsoverskudd over skjermingsfradraget på nytt som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd.

Inntekt fra enkeltpersonforetak utover skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt og ilegges toppskatt og trygdeavgift. Den beregnede personinntekten blir altså skattlagt løpende. Aksjeinntekt blir derimot skattlagt som alminnelig inntekt først ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Denne forskjellen må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi. Selvstendig næringsdrivende betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere på personinntekten fra næring. På den annen side betaler ikke selvstendig næringsdrivende arbeidsgiveravgift på personinntekten. Samtidig har selvstendig næringsdrivende i en del tilfeller lavere sosiale ytelser enn lønnsmottakere. Næringsdrivende fiskere betaler trygdeavgift etter mellomsats (som lønnstakere), men ilegges i tillegg en produktavgift.

2.3.2 Bedriftsbeskatning

Overskudd i selskap skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 27 pst. i 2015. Underskudd kan framføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og utgifter (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. «Varige og betydelige» driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig bortfaller fradragsretten for tilsvarende tap. Målet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, dvs. at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for aksjer som eies av selskap.

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor er pliktige til å betale arbeidsgiveravgift av lønnskostnader. Satsen for arbeidsgiveravgiften avhenger av hvor bedriften er lokalisert.

Figur 2.8 viser at selskapsskattesatsen i Norge lå betydelig under gjennomsnittene for OECD og EU i 1995. Mens selskapsskattesatsen var uendret i Norge fram til 2014, har andre land redusert sine satser. De gjennomsnittlige formelle selskapsskattesatsene i OECD og EU er derfor nå noe lavere enn i Norge.

¹ Uveide gjennomsnitt for EU og OECD. EU-tallene omfatter land som var medlemmer per 1. juli 2013 (EU-28).

Kilde: OECD, Eurostat, KPMG og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskap vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Den er lavere enn den formelle skattesatsen hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom sjenerøse avskrivningsmuligheter. Det er den effektive gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge i hvilket land det skal investere. Den effektive marginale skattesatsen er mest relevant når et selskap skal velge nivået på investeringen.

Tabell 2.1 viser formelle skattesatser og beregnede effektive gjennomsnittlige og marginale skattesatser i noen utvalgte land i 2014. Effektive skattesatser beregnes med utgangspunkt i en tenkt investering med en gitt avkastning mv. og tar hensyn til både formell skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.).

Selskapenes overskudd skattlegges også på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, jf. punkt 2.3.1. Figur 2.9 viser samlet marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2015.

Kilde: OECD.

Petroleumsbeskatning

Det er en betydelig meravkastning (grunnrente) ved utvinning av olje og gass. Det er derfor en særskatt på 51 pst. for inntekter fra petroleumsutvinning i tillegg til den ordinære overskuddsskatten.

Petroleumsbeskatningen bygger i utgangspunktet på reglene for den ordinære bedriftsbeskatningen. Imidlertid bestemmes skattegrunnlaget for inntekter fra salg av råolje ved hjelp av administrativt fastsatte normpriser. Det gis fradrag for alle relevante driftskostnader, og letekostnader kan utgiftsføres direkte. Investeringer avskrives over seks år. I særskattegrunnlaget trekkes det i tillegg fra en friinntekt. Dersom selskapet går med underskudd, kan underskuddet og ubenyttet friinntekt framføres med et rentetillegg. Dersom et selskap aldri får tilstrekkelig skattemessig overskudd, vil staten refundere skatteverdien av underskuddet ved opphør av virksomhet på norsk sokkel. Systemet er dermed utformet slik at selskapene har sikkerhet for full verdi av skattefradragene. Sikre framtidige skattefradrag skal verdsettes med en risikofri rente etter ordinær skatt. Verdsatt med en risikofri rente er verdien av investeringsfradragene (avskrivning, friinntekt og rentefradrag) høyere enn investeringskostnaden, jf. Prop. 150 LS (2012 – 2013) punkt 5.4. Investeringsfradragene er dermed sjenerøse sammenlignet med en nøytral petroleumsskatt, jf. vedlegg 1 punkt 3.

SDØE, hvor staten deltar finansielt direkte i lisenser, er også en viktig del av statens inntekter fra sokkelen. SDØE har samme egenskaper som en feltvis kontantstrømskatt der staten løpende dekker sin andel av investeringer og driftskostnader og får den samme andel av inntektene.

Figur 2.10 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Over tid har inntektene vokst som følge av økt produksjon. Økte oljepriser har også slått ut i større overskudd og dermed økte inntekter for staten. Tilsvarende faller statens inntekter fra petroleumsnæringen betydelig i perioder med lave priser. Statens inntekter tar utgangspunkt i netto overskudd i virksomheten, og statsinntektene vil dermed automatisk tilpasse seg ved endret oljepris og endret lønnsomhet i næringen.

Kilde: Finansdepartementet.

Kraftverksbeskatning

Overskuddet i kraftforetak skattlegges som alminnelig inntekt på samme måte som i andre foretak. Det beregnes i tillegg 31 pst. skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. Kraftverk med generatorer under 10 MVA er fritatt for grunnrenteskatt. Grunnrenten beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift, eiendomsskatt, avskrivninger samt friinntekt. Friinntekten beregnes som den risikofrie avkastningen av den nedskrevne verdien på driftsmidlene. Det er sikkerhet for for full verdi av investeringsfradragene i grunnrenteskatten. Negativ grunnrenteinntekt i et kraftverk kan samordnes med positiv grunnrenteinntekt i andre kraftverk i samme skattekonsern. Videre utbetales eventuell negativ grunnrenteinntekt etter samordning mellom kraftverk. Risikofri rente er dermed tilstrekkelig for å skjerme alternativavkastningen og sikre at grunnrenteskatten ikke gjør lønnsomme prosjekter ulønnsomme etter skatt.

Kraftforetakene ilegges også en naturressursskatt (betales til kommune og fylkeskommune) på 1,3 øre per kWh. Naturressursskatt er fradragsberettiget krone for krone mot utlignet fellesskatt til staten. I tillegg betaler kraftprodusentene konsesjonsavgift og (vanligvis) eiendomsskatt til vertskommunene. De må også avstå konsesjonskraft.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskap har fra og med inntektsåret 2007 skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun en tonnasjeskatt. Tonnasjeskatten er en årlig avgift som beregnes på grunnlag av skipenes nettotonnasje, og satsen varierer med ulike tonnasjeintervaller. Satsen kan reduseres for skip mv. som tilfredsstiller miljøkrav fastsatt av Sjøfartsdirektoratet.

2.3.3 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 0,85 pst. av skattepliktig nettoformue, dvs. bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 1,2 mill. kroner kroner i 2015. Ektefeller får hvert sitt bunnfradrag. Formuesskatten fører til at skattesystemet for personer samlet sett virker enda mer progressivt enn ved inntektsbeskatning alene. Figur 2.11 illustrerer dette.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den skattemessige verdien av formueseiendelene er i utgangspunktet lik markedsverdi. Bolig og annen fast eiendom verdsettes imidlertid betydelig lavere enn markedsverdi. Næringseiendom utenom kraftverk, jordbruk og skogbruk verdsettes i gjennomsnitt til om lag 70 pst. av markedsverdi i 2015. For primærbolig (boligen en bor i) er ligningsverdien i gjennomsnitt 25 pst. av markedsverdi, mens den er 70 pst. for sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom). En sikkerhetsventil skal sikre at ingen primærboliger eller fritidseiendommer får høyere ligningsverdi enn 30 pst. av markedsverdi som kan dokumenteres av skattyter. For næringseiendom og sekundærboliger er sikkerhetsventilen 84 pst.

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert de siste årene som følge av økt bunnfradrag. Det anslås at om lag 12 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2015, jf. figur 2.12. Gjennomsnittlig skattebeløp blant de som betaler formuesskatt, har vært økende over perioden, men figuren viser en nedgang fra 2014 til 2015.

¹ Formuesskatt før eventuelle nedsettelser som følge av 80-prosentregelen (kun relevant for årene 1997 – 2008).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Eiendomsskatt

Den enkelte kommune avgjør selv om det skal skrives ut eiendomsskatt. Inntektene fra eiendomsskatten tilfaller i sin helhet kommunen. Eiendomsskattesatsen skal være mellom 2 og 7 promille av takstgrunnlaget, som skal fastsettes ved taksering hvert tiende år. Kommunene kan velge å bruke formuesskattegrunnlagene ved taksering av bolig. 52 kommuner benytter seg av denne muligheten i 2015. Kommunene kan videre velge om de vil bruke reduksjonsfaktor ved verdsetting av eiendommene. For bolig og fritidseiendom kan de også bruke et bunnfradrag for å redusere takstgrunnlaget. For eiendomsskatt på kraftverk gjelder egne takseringsregler, som baserer seg på verdien av produksjonen innenfor en minimums- og maksimumsgrense.

I 2015 har 355 av 428 kommuner innført eiendomsskatt i en eller annen form, hvorav 250 hadde eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten var om lag 9,6 mrd. kroner i 2014, hvorav 4,2 mrd. kroner var eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendommer. Figur 2.13 viser utviklingen i samlede eiendomsskatteinntekter til kommunene i perioden 2005 – 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA).

Skatt på eiendom internasjonalt

Boks 2.3 gir en oversikt over inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene.

Boks 2.3 Inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på eiendom omfatter skatter som berører bruken, eierskapet og overføringen av eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge vil både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt, arveavgift og dokumentavgift omfattes.

For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på eiendom. Det gjelder for eksempel i USA, hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt før inntektsskatten beregnes. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene.

Figur 2.14 viser inntektene fra skatt på eiendom i utvalgte OECD-land. Norge får 2,9 pst. av skatteinntektene fra eiendom, som er godt under OECD-gjennomsnittet. Dette anslaget inkluderer som nevnt de samlede inntektene fra formuesskatt og arveavgift mv. og omfatter dermed også skatt på formuesobjekter som aksjer mv. Den faktiske skatten på fast eiendom utgjør trolig under 2 pst. av de samlede skatteinntektene. I tillegg skiller Norge seg ut internasjonalt ved det ubegrensede fradraget for gjeldsrenter.

Kilde: OECD Revenue Statistics.

2.4 Indirekte skatter

2.4.1 Merverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester og har som formål å skaffe inntekter til staten. Merverdiavgiften oppkreves og innbetales av avgiftspliktige næringsdrivende. Merverdiavgiften beregnes i alle omsetningsledd. Merverdiavgiftspliktige virksomheter får fradragsført inngående merverdiavgift på sine anskaffelser. Dette bidrar til at avgiften ikke belaster avgiftspliktige virksomheter i omsetningskjeden, og at den dermed beskatter det endelige forbruket av varer og tjenester. Ved at avgiften bare beskatter sluttforbruk, gir den heller ikke tilpasninger i produksjonen.

Den generelle merverdiavgiftssatsen i Norge er 25 pst. Danmark og Sverige har også en generell sats på 25 pst. Satsene i de skandinaviske landene er høye i internasjonal sammenheng. Inntektene fra merverdiavgiften som andel av BNP er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene, men noe lavere enn i Danmark og Sverige.

Selv om dagens merverdiavgift i utgangspunktet er en generell avgift på forbruk, er det flere unntak, fritak og reduserte satser. I Norge er matvarer omfattet av redusert sats på 15 pst., mens flere tjenester er omfattet av lav sats på 8 pst. Enkelte varer har fritak ved såkalt nullsats, som innebærer full fradragsrett for merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsats, men at det ikke beregnes merverdiavgift av omsetningen. Flere tjenester står utenfor merverdiavgiftssystemet, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Virksomheter som står utenfor merverdiavgiftssystemet, får ikke fradrag for merverdiavgift på varer og tjenester som de anskaffer.

Bruk av reduserte satser, fritak og unntak medfører at en fjerner seg fra et enkelt, generelt system med én sats på alt forbruk av varer og tjenester. Dermed vil merverdiavgiften påvirke sammensetningen av forbruk og produksjon og valget mellom egenproduksjon og eksternleveranser i sektorer som er unntatt fra avgiftsplikten. I tillegg blir de administrative kostnadene høyere. Merverdiavgiftssystemet er lite egnet til å ivareta fordelingshensyn, støtte bestemte formål eller til å vri forbruket i en ønskelig retning. Hvis for eksempel hensikten er å redusere forbruket av goder som anses skadelig for den enkelte og samfunnet, vil det være mer effektivt å benytte særavgifter.

Boks 2.4 Satser og grunnlag for merverdiavgiften i OECD-land

Merverdiavgiften er innført i mer enn 160 land verden over. I OECD-landene utgjør nå merverdiavgiftsinntektene i gjennomsnitt en femdel av samlede skatteinntekter.

OECD har sammenlignet merverdiavgiftssystemene i de enkelte medlemslandene og de ulike systemenes evne til å skaffe inntekter. Dette gjøres ved å sammenligne de faktiske merverdiavgiftsinntektene for et land med hva inntektene hadde vært om alt forbruk, både privat og offentlig, var ilagt den generelle satsen i landet. Hvis alt forbruk beskattes med den generelle merverdiavgiftssatsen, vil også inntektene fra merverdiavgiften som andel av forbruket være lik merverdiavgiftssatsen. Lavere inntektsandel enn den generelle satsen kan skyldes flere forhold. En del av dette kan skyldes hvordan systemet er utformet, hvor bruk av reduserte satser, fritak og unntak bidrar til å redusere inntektsandelen. Andre forhold som effektiviteten i skatteinnkreving og etterlevelse, herunder omfanget av skatteplanlegging, unndragelse og svindel, kan også påvirke inntektsandelen. Selv om en slik indikator må tolkes med forsiktighet, og tapte merverdiavgiftsinntekter kan skyldes flere forhold, kan den gi et bilde av hvor effektivt merverdiavgiftssystemet fungerer. En avvikling av reduserte satser, fritak og unntak ville dessuten gjort det mulig å opprettholde statens inntekter med en lavere sats.

Figur 2.15 viser de generelle merverdiavgiftssatsene for Norge, OECD-gjennomsnittet og enkelte andre land det kan være naturlig å sammenligne seg med. Figuren viser også inntekt fra merverdiavgiften som andel av forbruk. Norge har en like høy generell merverdiavgiftssats som Danmark og Sverige, men inntektene fra merverdiavgift som andel av forbruk er likevel noe lavere. New Zealand har et svært bredt merverdiavgiftssystem med én felles sats og få unntak og fritak. Dermed beskattes tilnærmet alt forbruk med den generelle satsen, også offentlig forbruk.

Kilde: OECD (2014) Consumption Tax Trends og Finansdepartementet.

2.4.2 Særavgifter

Særavgiftene skal finansiere offentlige utgifter, men brukes også som virkemiddel for å prise samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av helse- og miljøskadelige produkter.

Særavgifter på enkelte produkter vil, i motsetning til generelle forbruksavgifter, vri forbruket bort fra avgiftsbelagte produkter. Særavgifter er dermed et egnet virkemiddel for å redusere samfunnsøkonomiske kostnader ved produkter som er skadelige for miljø eller helse. Enkelte særavgifter har kun som formål å skaffe staten inntekter. Eksempler på slike avgifter er dokumentavgiften på omsetning av fast eiendom og omregistreringsavgiften på motorvogner og tilhengere. Andre avgifter har også som formål å påvirke forbruk eller atferd. Dette gjelder i første rekke miljøavgiftene og avgiftene på alkohol og tobakk.

Avgiftenes formål er av betydning for hvordan avgiften utformes. For å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning bør fiskale avgifter ikke legges på produserte innsatsvarer. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot omfatte alle kilder til miljøproblemet, og avgiftssatsen bør avspeile miljøskaden.

Miljøavgifter

Norges første avgift med miljøformål var avgiften på svovelinnholdet i mineralolje, som ble innført i 1970. Først mot slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene ble bruken av miljøavgifter mer omfattende. Det har senere blitt innført miljøavgifter på flere områder.

Miljøavgifter gjør at markedsprisene i større grad inkluderer samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter. Det bidrar til å redusere de miljøskadelige aktivitetene. Inntektene fra miljøavgifter kan benyttes til å redusere andre vridende skatter.

Bruk av miljøavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet innebærer at den som bruker miljøgoder, også skal betale kostnadene den miljøskadelige aktiviteten påfører samfunnet.

Kostnaden ved å redusere utslipp fra miljøskadelig aktivitet kan variere mellom ulike sektorer i økonomien, og myndighetene har ikke full informasjon om hvor store disse kostnadene er for ulike bedrifter og husholdninger. For eksempel vil en riktig utformet miljøavgift omfatte alle utslippskilder med én felles sats. Det legger til rette for desentraliserte beslutninger som gir miljøgevinst til lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad. Kvoter er et annet sektorovergripende virkemiddel som kan virke på tilsvarende måte som miljøavgifter. Kvoter og avgifter er nærmere omtalt i boks 2.5.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere miljøskadelig aktivitet. Dette gjør at inntektene til staten reduseres. Dette kan forklare deler av fallet i inntekter fra miljøavgifter de senere årene. Erstattes miljøavgifter med utslippskvoter som ikke selges (såkalte gratiskvoter), bidrar dette til ytterligere fall i inntektene. Reduserte inntekter fra miljøavgifter kan innebære at andre skatter og avgifter må økes for å opprettholde nivået på skatteinntektene. Figur 2.16 sammenligner inntekter fra miljøavgifter i ulike land.

¹ Vektet gjennomsnitt.

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Det kan være flere grunner til at miljøavgifter eller kvotesystemer ikke er kostnadseffektivt utformet. Ofte skyldes det et ønske om å skjerme bestemte grupper eller næringer. Marginalkostnaden ved utslipp av klimagasser i ulike sektorer i Norge er vist i figur 2.17. Ulike priser på utslipp av klimagasser øker de samlede kostnadene ved å redusere nasjonale utslipp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Miljøavgifter på energiprodukter kommer ofte i tillegg til avgifter som priser andre samfunnsøkonomiske kostnader ved energibruken. Miljøeffekten vil være et resultat av det samlede avgiftsnivået. Veibruksavgiften på drivstoff bidrar også til å begrense forbruket av bensin og diesel og dermed til å redusere utslipp av blant annet CO₂. Grunnavgiften på mineralolje bidrar til å hindre en miljømessig uheldig overgang fra oppvarming med elektrisk kraft til fyringsolje.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men som også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på motorvogner, som blant annet er differensiert etter CO₂- og NO_X-utslipp. Avgifter på drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruk av andre goder enn miljøgoder kan også medføre kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Forbruk av alkohol og tobakk er eksempler på dette. Avgiftene på alkohol og tobakk gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken medfører for samfunnet. Disse kostnadene er knyttet til helseutgiftene som dekkes av fellesskapet, og ulempene ved at røyking og alkoholforbruk kan ha negative virkninger for andre enn de som bruker varene.

I tillegg er det kostnader knyttet til at forbrukere selv ikke tar tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket sitt, eller at de ignorerer uheldige virkninger. Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan øke omfanget av grensehandel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Helseeffektene ved avgiftsleggingen må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved nevnte aktiviteter.

2.4.3 Toll

Toll har til formål å beskytte innenlandske produsenter mot konkurranse fra utlandet. Importtoll fører normalt til dyrere varer for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Handel med varer og tjenester har åpnet for å utnytte Norges konkurransefortrinn. Norge er i dag et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er bare enkelte typer klær og tekstiler ilagt toll.

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar blant annet til å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk. Tollsatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO1 har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer.

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at de enkelte industrilandene gir utviklingslandene bedre markedsadgang på sine varer. GSP er en ensidig ordning, og den kan i prinsippet trekkes tilbake eller endres.

2.5 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet, men på noen områder brukes gebyrer og sektoravgifter. Finansdepartementet fastsatte i 2006 et rundskriv med overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering. Gebyrer skal helt eller delvis dekke kostnaden ved tjenester som retter seg mot en bestemt bruker, mens sektoravgifter kan benyttes til finansiering av fellesgoder for en avgrenset næring eller sektor. Bestemmelsene fikk umiddelbar virkning for eventuell innføring av nye gebyrer og sektoravgifter. For eksisterende ordninger ble det lagt opp til gradvis tilpasning. Endringer av grunnlag eller sats for overprisede statlige gebyrer og alle endringer i sektoravgifter regnes som en del av skatte- og avgiftsopplegget.

Finansdepartementet har kartlagt bruken av gebyrer, sektoravgifter og lignende betalingsordninger utenfor statsbudsjettet. Gebyrinntektene har gått markert ned, mens inntektene fra sektoravgifter og betalingsordninger utenfor statsbudsjettet har vært om lag stabile siden 2006. Om lag halvparten av gebyrordningene er tilnærmet kostnadsdekkende, mens svært få av gebyrene er overpriset. Ganske mange gebyrer er satt vesentlig under kostnaden av tjenestene. Finansdepartementet legger samtidig med statsbudsjettet fram reviderte bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, jf. omtale i kapittel 11.

2.6 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet

I Meld. St. 1 (2015 – 2016) Nasjonalbudsjettet 2016 gis det en generell omtale av fordeling og livskvalitet i Norge, jf. kapittel 2. Nedenfor vurderes særlig betydningen av skatte- og avgiftssystemet for fordeling.

Personskattenes betydning for inntektsfordelingen

Figur 2.18 viser ulikhet målt med Gini-koeffisienten både for markedsinntekt og disponibel inntekt for OECD-land. Gini-koeffisienten vil ha en verdi mellom 0 og 1. Ulikheten blir større jo høyere Gini-koeffisienten er. Ved beregning av Gini-koeffisenten brukes ofte inntektsbegrepet «ekvivalent inntekt». Det er et inntektsbegrep som tar hensyn til at det er stordriftsfordeler knyttet til at flere bor sammen. Det innebærer at den enkelte i en flerpersonshusholdning tilordnes en høyere inntekt enn husholdningens faktiske inntekt per person. Denne forhøyete inntekten anses som «ekvivalent» med inntekten til en enslig person (selv om faktisk inntekt er lavere).

Figur 2.18 viser at overføringer og skatter i betydelig grad bidrar til å redusere ulikhet i de fleste land. Norge er blant de landene med relativ lav ulikhet i utgangspunktet. Overføringsordninger bidrar i betydelig grad til omfordeling og lavere ulikhet i Norge. Høy yrkesdeltakelse, lav arbeidsledighet og et relativt stort innslag av sentraliserte lønnsforhandlinger bidrar til at Norge har små inntektsforskjeller allerede før skatt og overføringer. Et godt utbygd, offentlig finansiert utdanningssystem gir også et viktig bidrag til utjevning av sosiale forskjeller.2

Kilde: OECD.

Viktige offentlige overføringsordninger forsikrer mot bortfall av inntekt ved sykdom, uførhet, høy alder og tap av arbeid. Disse ordningene reduserte Gini-koeffisienten med om lag 30 pst. i Norge i 2013. Skatter bidro til å redusere Gini-koeffisienten ytterligere med i overkant av 10 pst. Sett under ett reduserer offentlige overføringer og skatter dermed Gini-koeffisienten med over 40 pst. i 2013, jf. figur 2.19. Skattesystemets viktigste bidrag til omfordeling er dermed mer indirekte ved å finansiere velferdstjenester og ordninger for å sikre inntekt. Med unntak av en topp i 2005 som skyldes midlertidige skattetilpasninger ved innføring av utbytteskatt i 2006, har betydningen av både overføringssystemet og skattesystemet vært ganske stabilt i perioden 2000 – 2013.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Med varierende skattebelastning etter inntektsnivå og formue bidrar skattesystemet også direkte til å omfordele finansieringsbyrden. Figur 2.20 viser gjennomsnittlig utlignet skatt som andel av bruttoinntekt for ulike inntektsgrupper. Progressiviteten i skattesystemet kommer tydelig fram ved at gjennomsnittlig skatt i pst. av inntekten stiger med inntektsnivået. De med aller høyest inntekt betalte i 2000 og 2005 prosentvis mindre i skatt enn andre høy- og mellominntektsgrupper. Dette har blitt endret, særlig etter innføringen av utbytteskatt i skattereformen i 2006. Samtidig har gjennomsnittlig skatteprosent blitt noe redusert i de laveste inntektsdesilene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Avgiftenes betydning for inntektsfordelingen

Når en skal se på hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker husholdningenes forbruksmuligheter og velferd, kan det være relevant å ta hensyn til at også avgifter påvirker forbruksmulighetene. Slike beregninger utføres på Statistisk sentralbyrås modeller LOTTE-Skatt og LOTTE-Konsum.

I figur 2.21 er alle personer i befolkningen rangert etter stigende inntekt (ekvivalent inntekt) i ti like store grupper (inntektsdesiler). Tilsvarende er alle personer tilordnet en andel av husholdningenes innbetalte skatter og avgifter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figuren viser at personer med lave forbruksmuligheter har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter. Samtidig bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt og har dermed en mindre andel av inntekten disponibel til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes og belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene. Likevel øker samlet skatte- og avgiftsbelastning for hver inntektsdesil også når man ser på andelen av bruttoinntekt.

2.7 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

I skatte- og avgiftssystemet er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. De representerer en fordel for dem som omfattes, sammenlignet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene.

Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, underliggende størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan dette være et uttrykk for politiske prioriteringer.

Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, det vil si at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Også slik ekstrabeskatning er et uttrykk for politiske prioriteringer. Et eksempel er fiskale avgifter på produktinnsats i næringsvirksomhet.

I motsetning til tilsvarende tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og skattesanksjoner i de årlige budsjettene. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon om de ulike tiltakene og virkemidlene som er innarbeidet i gjeldende skatte- og avgiftsregler. Oversikten er ikke fullstendig. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skattesanksjoner samt en nærmere analyse av skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt i blant annet skattereformene i 1992 og i 2006. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier. Ved beregningene ser en bort fra atferdsendringer. Beregningene vil derfor i mange tilfeller ikke tilsvare et realistisk anslag på provenytapet av skatteutgiften.

Figur 2.22 viser hvordan netto skatteutgifter i 2015 fordeles på ulike områder. Som figuren viser, er unntak i merverdiavgiftssystemet den største skatteutgiften og utgjør om lag 27 pst. av de samlede skatteutgiftene. Unntak fra beskatningen av egen bolig og fritidseiendom utgjør om lag 24 pst. av de samlede skatteutgiftene.3 Skatteutgifter ved selskapsbeskatningen med petroleumsvirksomhet utgjør om lag 16 pst. Skatteutgifter ved finanskapital og pensjonssparing utgjør om lag 7 pst. av samlede skatteutgifter, mens den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften og skatteutgifter på lønn og pensjon utgjør henholdsvis 10 pst. og 6 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

2.8 Metoder for provenyberegninger

Endringer i skatte- og avgiftsregelverket vil som regel påvirke statens inntekter fra skatter og avgifter. Virkningene på statens inntekter av endringer i skatte- og avgiftsregelverket omtales ofte som provenyvirkninger, til forskjell fra endringer i skatte- og avgiftsinntektene som skyldes andre utviklingstrekk, herunder de økonomiske konjunkturene. Et godt beslutningsgrunnlag må inneholde informasjon om hvilke provenyvirkninger forslag til endringer i skatte- og avgiftsregelverket har.

Finansdepartementet anslår provenyvirkninger av skatte- og avgiftsendringer ved hjelp av en rekke ulike metoder. Metodene varierer fra avanserte modeller til enkle anslag basert utelukkende på statistikk. Hvilken metode som brukes, avhenger av hvilke modeller som er utviklet, hvilke datagrunnlag som er tilgjengelige og hvilken tidsfrist beregningen gjøres under.

Finansdepartementet publiserer årlig en rapport som beskriver beregningsmetodene som anvendes for å anslå provenyvirkninger av endringer i skatte- og avgiftsregelverket.4 Nedenfor oppsummeres beregningsmetodene.

2.8.1 Referansesystem og referansealternativ

Referansesystem for skatte- og avgiftsreglene

Provenyvirkningene av endringer i skatte- og avgiftsreglene i budsjettåret beregnes i forhold til et referansesystem for skatte- og avgiftsregelverket. Referansesystemet er kjennetegnet ved at skatter og avgifter holdes reelt sett uendret fra året forut for budsjettåret. Det innebærer at grenser og satser5 i skatte- og avgiftsregelverket justeres hvert år i takt med anslag for den relevante vekstfaktoren, for eksempel veksten i konsumpriser, lønninger, pensjoner eller formuesverdier.

Referansesystemet for skatt er basert på gjeldende skatteregler for inneværende år, hvor fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert med anslått lønnsvekst. En skattyter som kun har standard fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt som er identisk med anslått lønnsvekst, får da tilnærmet samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet som i inneværende år. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetning lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet som i inneværende år, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og enkelte andre grenser i personbeskatningen justeres med anslått prisvekst.

I referansesystemet for særavgiftene justeres alle kvantumssatsene med anslått prisvekst (endring i konsumprisindeksen). Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret. Referansesystemet for merverdiavgiften baseres på gjeldende merverdiavgiftsregelverk.

Referansealternativ for skatte- og avgiftsinntektene

Provenyet som tilsvarer at alle skatter og avgifter holdes reelt sett uendret, omtales gjerne som referansealternativet for skatte- og avgiftsinntektene. Referansealternativet bestemmes av referansesystemet for skatte- og avgiftsregelverket og anslått utvikling i skatte- og avgiftsgrunnlagene. Framskrivningen av skatte- og avgiftsgrunnlagene bygger blant annet på anslag for den makroøkonomiske utviklingen.

2.8.2 Provenyberegninger uten atferdsvirkninger

Ved den enkleste formen for provenyberegning forutsettes det at skatte- eller avgiftsendringen ikke endrer husholdningenes eller bedriftenes atferd. Provenyvirkningen gjenspeiler da kun den direkte virkningen på skatteinntektene. For eksempel beregnes provenyvirkningen av en satsendring som skattegrunnlaget multiplisert med endringen i skatte- eller avgiftssatsen.

Provenyberegninger som kun inkluderer direkte virkninger, vil i mange tilfeller være en god tilnærming til provenyvirkningen i budsjettåret som regelen endres. Dette gjelder i de tilfellene hvor det er liten grunn til å anta at endringen vil gi vesentlige atferdsendringer på kort sikt, og hvor regelverksendringer i liten grad vil påvirke andre skattegrunnlag.

2.8.3 Provenyberegninger med atferdsvirkninger

Endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen. Det skyldes at endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd. For eksempel vil en økning i en særavgift normalt føre til at prisen på varen øker, og at etterspørselen etter varen reduseres.

Det er rimelig å anta at det vil ta tid før endringer i beskatningen av arbeids- og trygdeinntekter vil slå ut i atferdsendringer som gir et varig endret arbeidstilbud. Mange har fast arbeidstid og kan derfor ikke endre arbeidstiden uten å finne seg ny jobb eller reforhandle eksisterende arbeidskontrakter. På denne bakgrunn vil som regel provenyvirkningen uten atferdsendringer være den mest relevante å innarbeide i budsjettet.

I en del tilfeller kan det imidlertid være relevant å legge til grunn atferdsvirkninger allerede første året. Generelt skjer finansielle tilpasninger forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger tar lengre tid. For eksempel ble utbyttene mer enn halvert fra 2000 til 2001 som følge av den midlertidige utbytteskatten i 2001. Også ved avgiftsendringer kan tilpasninger i konsumet skje ganske fort. Generelt innarbeider departementet derfor atferdsvirkninger i budsjettanslagene for avgifter. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å legge til grunn relativt raske tilpasninger ved enkelte endringer i inntektsskatten for personer. Ett eksempel er omleggingen av pensjonistbeskatningen i 2011, der departementet antok en viss virkning på arbeidstilbudet første året.

I enkelte tilfeller vil tilpasningene kunne komme før skatteendringen har trådt i kraft. Et eksempel er utbytteskatten som ble innført som en del av skattereformen i 2006. Mange personlige aksjonærer tilpasset seg den varslede utbytteskatten ved å ta ut store, skattefrie utbytter før reformen trådte i kraft. De ekstraordinære utbyttene før reformen ble i stor grad tilbakeført til selskapene i form av lån og ny egenkapital. På denne måten fikk aksjonærene omgjort tilbakeholdt overskudd, som ville blitt skattepliktig ved utdeling etter reformen, til innbetalt lån og ny egenkapital som kan tas ut uten utbyttebeskatning også etter reformen. Et annet eksempel er omleggingen av engangsavgiften. Da budsjettforslaget ble lagt fram i oktober 2006, ble det klart at biler med lave CO₂-utslipp ville få lavere engangsavgift etter 1. januar 2007, mens biler med høye CO₂-utslipp ville få høyere engangsavgift. Dette førte til at kjøp av bilmodeller som ville få lavere avgift, ble utsatt, mens kjøp av bilmodeller som ville få høyere avgift, ble framskyndet.

Normalt vil en provenyberegning som inkluderer atferdsvirkninger, kun inneholde den direkte virkningen på skatteinntektene gjennom det skattegrunnlaget som blir direkte påvirket av regelverksendringen. Provenyberegningen vil da både ta hensyn til regelverksendringen og hvordan atferdsendringer hos husholdninger og selskap vil påvirke skattegrunnlaget.

I enkelte tilfeller bør en ta hensyn til at endringer i ett skattegrunnlag vil gi atferdsvirkninger som også vil påvirke andre skattegrunnlag. Regelverksendringen vil da ha en indirekte virkning på skatteprovenyet via et skattegrunnlag som ikke er direkte berørt av regelverksendringen. For eksempel vil en økning i avgiftene på brennevin ikke bare øke prisen og redusere etterspørselen etter brennevin. Økningen kan også vri alkoholkonsumet fra brennevin til vin eller øl. En økning i avgiften på brennevin kan derfor øke provenyet fra avgiftene på vin og øl.

Varige virkninger

Den varige virkningen av en skatteendring omfatter alle langsiktige virkninger av en skatteendring. Hvor lang tid det tar før alle tilpasninger er gjennomført, vil avhenge av hvilken skatt som endres.

2.8.4 Virkninger av ekspansiv finanspolitikk

Alle skattelettelser må før eller siden finansieres. Det skjer enten ved å øke andre skatter og avgifter, redusere utgiftene eller ved å betale rentekostnader på offentlig gjeld (eller tapte renteinntekter ved at formuen blir lavere). Dynamiske virkninger kan bidra til å redusere det langsiktige finansieringsbehovet. Finansieringen av en skattelette kan også påvirke skattegrunnlagene, som for eksempel ved reduksjon i offentlige utgifter.

En skattelette som i utgangspunktet er ufinansiert, vil på kort sikt kunne føre til at disponibel inntekt øker.6 Økte inntekter i privat sektor vil kunne øke etterspørselen og aktiviteten i økonomien. Dermed øker også skatteinntektene, og den initiale svekkelsen av statsbudsjettet dempes. Aktivitetsutslaget vil blant annet avhenge av hvor mye ledige ressurser det er i økonomien. I en høykonjunktur vil aktivitetsutslaget være lite, mens det i en lavkonjunktur kan være stort. Over tid må alle skattelettelser uansett finansieres gjennom økte skatteinntekter eller reduserte utgifter. Det vil isolert sett redusere etterspørselen etter varer og tjenester, og således motvirke utslaget på aktivitetsnivå og budsjettbalanse av den initiale skattelettelsen. Kortsiktig økning i etterspørselen ved ufinansierte skatte- og avgiftslettelser må ikke forveksles med varige virkninger av atferdsendringer. Det er de varige atferdsendringene som er relevant å måle ved vurderinger av om en skatteendring bidrar til å gjøre skattesystemet mer effektivt eller ikke. Aktivitetsutslaget av en eventuell ekspansiv finanspolitikk tas normalt hensyn til i departementets modellberegninger av hele statsbudsjettet.