4 Departementets vurdering

4.1 Etablering av den nye statlige enheten

Departementet slutter seg til forslaget fra interimsstyret om at den nye statlige enheten bør opprettes som et selskap, og er enig i at utlånsvirksomheten bør forvaltes etter forretningsmessige prinsipper.

Departementet har vurdert hvilken av selskapsformene (statsaksjeselskap, statsforetak og særlovsselskap) som er mest hensiktsmessig for enheten. Departementets vurdering er at dette vil være aksjeselskapsformen, se nærmere nedenfor. Det fremmes derfor forslag om at det etableres et nytt, statlig aksjeselskap – med navnet Eksportkreditt Norge AS – som skal få ansvaret med å forvalte en statlig ordning for finanstjenester til norsk eksport av kapitalvarer og tjenester.

Ved å etablere den nye statlige enheten som et aksjeselskap vil det følge av selskapsformen at det juridiske ansvaret for selskapets virksomhet i utgangspunktet skal ligge hos selskapet og ikke hos staten som eier. Departementet foreslår imidlertid at staten skal være ansvarlig for de forpliktelser selskapet pådrar seg i forbindelse med selve utlånsvirksomheten og som ikke knytter seg til driften av selskapet. For øvrig vil staten ikke være ansvarlig for selskapets forpliktelser utover innskutt egenkapital. Statens ansvar er nærmere omtalt i punkt 4.5 nedenfor.

Etter lovendringer for statsforetak i 2003 er det ikke lenger forskjeller av vesentlig betydning mellom statsforetak og statsaksjeselskap. Aksjeselskapsformen er imidlertid en mer velkjent selskapsform, både i Norge og internasjonalt. For det nye selskapet kan dette være en fordel ettersom selskapet i stor utstrekning vil opptre internasjonalt og hvor det kan være behov for dets forretningsforbindelser å avklare selskapets juridiske status.

Fordelene ved å benytte den velkjente aksjeselskapsformen taler også mot å opprette selskapet som et særlovsselskap. Departementet viser til St.meld. nr. 19 (2008–2009) ”Ei forvaltning for demokrati og fellesskap” hvor det legges til grunn at bruk av særlovsselskapsformen skal unngås med mindre det er særlige grunner til det.

Ved organisering i et eget aksjeselskap vil statsråden som forvalter av eierskapet kun ha instruksjonsmyndighet gjennom generalforsamlingen. Instruksjonsmyndigheten vil ikke benyttes til å instruere selskapet i saker knyttet til konkrete utlån.

4.2 Behovet for egen lovregulering av selskapet

Selskapet foreslås etablert som et aksjeselskap, jf. punkt 4.1 ovenfor. Dette innebærer at aksjelovens alminnelige bestemmelser i utgangspunktet vil gjelde for selskapet, med de tilleggsbestemmelsene i aksjeloven §§ 20–4 til 20–7 som gjelder for aksjeselskaper hvor staten eier alle aksjene (statsaksjeselskap), og med de unntakene som fastsettes ved lov.

Etter departementets mening bør formålet med etableringen av selskapet, samt nærmere regler om selskapets virksomhet gis ved lov, eventuelt supplert med forskrift gitt i medhold av lov. Det fremmes derfor forslag til en egen lov om Eksportkreditt Norge AS. En lovfesting av selskapets virksomhet vil også være nødvendig av hensyn til reglene om offentlige anskaffelser, se nærmere lovforslaget § 3 og merknadene til denne paragrafen.

Med dette som utgangspunkt er det departementets syn at det vil være mest hensiktsmessig at loven også, med ett unntak, inneholder de unntak fra annen lovgivning som skal gjelde for selskapet, se nærmere nedenfor.

For øvrig får aksjeloven fullt ut anvendelse på selskapet, noe som er presisert i lovforslaget § 6.

Selskapet etableres av staten, skal være heleid av staten og skal ha som formål å forvalte en statlig ordning for finanstjenester til norsk eksport av kapitalvarer og tjenester basert på midler fra staten. Det kan derfor reises spørsmål om selskapet må anses som offentlig virksomhet, og dermed omfattes av lover som regulerer slik virksomhet. For å unngå tvil om dette, foreslår departementet at det i loven fastslås at en rekke offentligrettslige lover som regulerer offentlig virksomhet, ikke skal gjelde for selskapets virksomhet. Dette gjelder forvaltningsloven, tjenestemannsloven, tjenestetvistloven og arkivloven, jf. lovforslaget § 8 og merknadene til denne paragrafen nedenfor. Departementet foreslår videre at heller ikke offentleglova skal gjelde for selskapet, fordi selskapets virksomhet i stor grad vil knytte seg til forretningsvirksomhet. Regjeringen vil fremme en endringsforskrift til forskrift om offentleglova som fastsetter at offentleglova ikke gjelder for selskapet, og dette unntaket reguleres således ikke i lov om Eksportkreditt Norge AS.

Det foreslås også å presisere at finansieringsvirksomhetsloven ikke får anvendelse på selskapets virksomhet jf. lovforslaget § 8 og merknadene til denne paragrafen. Ettersom det er staten som skal finansiere utlånene og ha lånene på sin balanse, er departementet av den oppfatning at finansieringsvirksomhetsloven ikke bør gjelde for selskapets virksomhet.

4.3 Nærmere om regulering av selskapet og selskapets virksomhet

Ved etableringen av Eksportkreditt Norge AS har staten flere roller. Gjennom loven fastsetter staten som lovgiver de overordnede, offentligrettslige rammene for selskapets virksomhet. Dette gjøres dels ved konkrete bestemmelser i loven om selskapets virksomhet og dels ved at det gjøres unntak fra andre lover.

Staten har også utenfor lovgiverfunksjonen en rolle som offentlig forvaltningsmyndighet ved gjennomføringen i Norge av den OECD-tilknyttede avtalen ”Arrangement on Officially Supported Export Credits”. Det er ikke alle sider ved gjennomføringen som nødvendigvis må fastsettes ved lov, og særlig en del detaljbestemmelser kan mer hensiktsmessig fastsettes på andre måter.

Gjennom vedtektene fastsatt av generalforsamlingen fastsetter staten v/ Nærings- og handelsdepartementet som eier av selskapet de overordnede, privatrettslige rammene for selskapets virksomhet. Disse bestemmelsene må ligge innenfor de offentligrettslige rammene. I medhold av lov og vedtekter kan selskapets organer fastsette nærmere selskapsinterne retningslinjer, rutiner og instrukser. Virksomheten i selskapet vil være spesialisert og komplisert, og det tas sikte på å velge et styre med høy kompetanse innenfor selskapets virkeområde som kan få på plass detaljerte bestemmelser for en sunn og effektiv drift av virksomheten.

Staten er finansieringskilde for driften av selskapet gjennom en årlig bevilgning på statsbudsjettet. Selskapet skal ikke ha inntekter av provisjon eller rente på utlån.

Endelig har staten som eier av midlene som skal brukes til utlån, adgang til å gi nærmere bestemmelser om bruken av midlene. Dette vil på vanlig måte skje gjennom oppdragsbrev og årlige budsjettproposisjoner m.v.

4.4 Budsjettering, regnskapsføring og revisjon

Eksportkreditt Norge AS skal på vegne av staten forvalte den statlige eksportfinansieringsordningen. Selskapet vil normalt gjøre dette ved å inngå avtaler i eget navn for statens regning om offentlig støttede eksportkreditter i henhold til internasjonale avtaler eller yte lån på markedsmessige vilkår som et alternativ til disse. Selskapet vil ivareta hele prosessen knyttet til salg/promotering, søknadsbehandling, tilsagn, utbetaling og oppfølging av lån.

Det legges opp til at selskapet vil få dekket sine driftskostnader gjennom årlige bevilgninger i statsbudsjettet. Driftstilskuddet skal reflektere aktivitetsnivået, slik at selskapet har et tilstrekkelig administrasjonsbudsjett for å kunne betjene kundene på en profesjonell og rask måte.

Utlånene skal stå på statens balanse. Staten vil dermed ta all risiko knyttet til utlånsvirksomheten. Alle utlån skal være garantert enten av statlige eksportgarantiinstitusjoner eller finansinstitusjoner etter nærmere fastsatte regler. Staten vil bære eventuelle tap dersom garantistene ikke kan overholde sine forpliktelser og tilstrekkelige verdier ikke kan realiseres gjennom eventuelle tilhørende sikkerheter. Selskapet skal gjennom sin forvaltning av ordningen søke å begrense statens risiko. Departementet vil fastsette retningslinjer for forvaltning av ordningen, herunder risikostyring.

Alle lånesøkere som oppfyller kravene, vil få tilbud om lån. Det legges opp til at selskapet gis en fullmakt til å trekke på statens konto i Norges Bank og utbetaling av lån vil skje gjennom statens konsernkontoordning. Innbetalingene av avdrag, renter og øvrige inntekter fra kundene vil også skje direkte til statskassen gjennom konsernkontoordningen. Nærmere spesifikasjoner av regnskapet for låneordningen og rapportering til statsregnskapet vil fastsettes av departementet i samråd med Finansdepartementet.

Selskapet skal foreta markedsmessig prising av markedslånene. Ved tilbud om lån skal renten som minimum reflektere statens innlånsrente med påslag av en margin slik at endelig rentenivå tilsvarer markedsrente på det aktuelle private markedet.

Selskapet skal ikke foreta sikringstransaksjoner i markedet på statens vegne utover at lånene skal være garantert, og skal heller ikke drive med kapitalforvaltning. Selskapet vil måtte gi lån i ulike valutaer og med ulike rentestrukturer og løpetid. Av praktiske årsaker kan det være behov for å ha likviditet på valutakonti knyttet til utlånsvirksomheten for de mest brukte valutaene (i utgangspunktet USD og Euro). Innestående holdes på et minimum som er nødvendig for å sikre at valutakjøp kan gjennomføres uten å påvirke kursen på norske kroner.

I tråd med vanlig praksis for statsaksjeselskaper skal generalforsamlingen velge en ekstern revisor til å foreta regnskapsrevisjon.

Riksrevisjonen vil på vanlig måte føre kontroll med statsrådens forvaltning av statens eierinteresser i selskapet, jf. Grunnloven § 75 k og aksjeloven § 20-7.

I samsvar med lov om Riksrevisjonen § 9 første ledd vil Riksrevisjonen også ha ansvaret for regnskapsrevisjon av utlånsregnskapet, herunder poster i bevilgningsregnskapet og kapitalregnskapet.

4.5 Egenkapital og statens ansvar

Selskapets evne til å dekke sine forpliktelser, herunder eventuelt ansvar for økonomiske tap i tilknytning til selskapets drift utover utlånsvirksomheten, beror på selskapets egenkapital til enhver tid. Krav til egenkapitalens størrelse må fastsettes ut fra en vurdering av den risikoen selskapet løper.

Lånevirksomheten organiseres slik at staten tar all risiko knyttet til utlånsvirksomheten, og selskapets egenkapital skal således ikke reflektere størrelsen på utlånsvirksomheten som selskapet forvalter. Selskapet vil imidlertid inngå forpliktende avtaler knyttet til driften og derigjennom være eksponert for en viss risiko. Egenkapitalen skal være en buffer mot uforutsette hendelser og tap knyttet til driften av selskapet og er en nødvendig forutsetning for å skape tillit hos selskapets kontraktspartnere.

4.6 Forholdet til statstøtteregelverket

Eksportkreditt Norge AS skal forvalte det statlige eksportfinansieringstilbudet på en måte som sikrer at det ikke utdeles statlig støtte i strid med EØS-avtalens forbud mot ulovlig statsstøtte. For å etablere rettslig sikkerhet for dette vil selskapets tilbud om markedslån bli notifisert til EFTAs overvåkningsorgan ESA.

Departementet samarbeider med Eksportfinans ASA og ekstern finansiell rådgiver, og er i dialog med ESA om å utvikle en prisingsstrategi for markedslånene. Strategien innebærer at man hele tiden skal prise seg markedsmessig, slik at statsstøtteregelverket overholdes.