1 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

1.1 Innledning

Avsnitt 2.7 i proposisjonens hoveddel gir en overordnet oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner i perioden 1999–2011. I dette vedlegget analyseres nærmere samlede skatteutgifter knyttet til boligeiendom mv. og den skattemessige behandlingen av ulike overføringsordninger, jf. avsnitt 3. I avsnitt 2 redegjøres det for valg av referansesystem og beregningsmetode, mens det i avsnittene 4 og 5 gis en detaljert oversikt over departementets anslag over skatteutgifter på ulike områder.

Begrepet «skatteutgift» ble offisielt brukt første gang i 1968 da USA la fram sitt første skatteutgiftsbudsjett. I 1984 la OECD for første gang fram en rapport om 11 av medlemslandenes erfaringer med beregning av skatteutgifter. Mange land publiserer jevnlig oversikter over skatteutgifter. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble en slik oversikt publisert for første gang for Norge. Fram til budsjettet for 2010 ble en detaljert oversikt over skatteutgiftene presentert i nasjonalbudsjettet. Fra og med 2011 ble skatteutgiftene presentert i Prop. 1 LS, med en overordnet oversikt i kapittel 2 og en mer detaljert gjennomgang i vedlegg 1.

Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, underliggende størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan dette være et uttrykk for politiske prioriteringer. Hensikten med å presentere en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner er ikke å vurdere hvorvidt den enkelte skatteutgiften er et hensiktsmessig virkemiddel for å oppfylle et gitt mål. Hensikten er å synliggjøre prioriteringene som ligger i at enkelte inntekter og verdier skattlegges lempelig, eller kanskje ikke skattlegges i det hele tatt. For eksempel må skatteutgiftene knyttet til de særskilte skatte- og avgiftsreglene for Nord-Troms og Finnmark ses i sammenheng med målet om spredt bosetting. Tilsvarende må flere av skatteutgiftene knyttet til næringsbeskatningen betraktes som støtte til utvalgte næringer. Denne støtten kunne alternativt vært gitt over budsjettets utgiftsside.

1.2 Nærmere om referansesystem og beregningsmetode

1.2.1 Referansesystemet

For å identifisere de ulike skatteutgiftene og skattesanksjonene må det eksisterende skatte- og avgiftssystemet vurderes opp mot et referansesystem. I tråd med tidligere år er det lagt til grunn et referansesystem basert på hovedreglene i skattesystemet der like personer, aktiviteter og varer mv. skattlegges etter de samme prinsippene og satsene. Avvik fra referansesystemet omtales som enten en skatteutgift eller en skattesanksjon.

Departementet har i hovedsak valgt en praktisk tilnærming til fastsettelse av referansesystemet, hvor det generelle skattesystemet er lagt til grunn. Dette betyr at særskilte ordninger som avviker fra det ordinære skatte- og avgiftssystemet, blir regnet som skatteutgifter eller skattesanksjoner. Eksempler på avvik fra dette referansesystemet er ulike særskilte fradrag i inntekt (som fradrag for daglig arbeidsreise, fradrag for gaver mv.). Unntak fra en ellers generell avgift blir også som regel regnet som skatteutgifter. Eksempler på dette er lavere satser og unntak i merverdiavgiften og tax-free-kvoter på alkohol og tobakk.

På enkelte områder har departementet valgt en mer prinsipiell tilnærming til fastsettelsen av referansesystemet. Dette gjelder hovedsakelig ved fastsettelse av skattegrunnlag som er definert ut fra de grunnleggende prinsippene som ble nedfelt i skattereformen 1992, og som har ligget til grunn for utformingen av skatte- og avgiftsreglene siden. Dette gjelder særlig definisjonen i referansesystemet av faktisk økonomisk overskudd i selskap og faktisk boliginntekt. Dette har blant annet betydning for beregning av skatteutgifter knyttet til gunstige avskrivingssatser og gunstig beskatning av bolig og annen fast eiendom.

I beregningen av skatteutgifter for avgifter er det videre gjort et prinsipielt skille mellom fiskale avgifter, hvor hovedmålet er å skaffe staten inntekter, og miljøavgifter, hvor hovedmålet er å prise miljøskadelig aktivitet. Referansesystemet for fiskale avgifter er at alt konsum skal avgiftslegges etter én sats. Unntaket her er dokumentavgiften som tolkes som en skatt på omsetning av fast eiendom, og som derfor skal ses i sammenheng med øvrige skatteregler for bolig og annen fast eiendom. I den sammenheng tolkes dokumentavgiften som en skattesanksjon.

I tråd med prinsipper for effektiv skattlegging skal det ikke legges fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer. Fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer regnes dermed som en skattesanksjon, og fritak betraktes ikke som en skatteutgift. For miljøavgifter betraktes imidlertid avvik fra den normerte satsen som en skatteutgift eller skattesanksjon. Her vil det ikke være noen forskjell i beregningene mellom produserte innsatsfaktorer og varer til sluttforbruk. Departementet har for beregningstekniske formål klassifisert alle avgifter som enten fiskale eller miljøavgifter, men i den grad klassifiseringen er særlig usikker, er dette påpekt i teksten.

1.2.2 Beregningsmetode

I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skattytere, eller ulike typer aktiviteter, skattlegges mer lempelig enn i referansesystemet.

Det beregnede inntektstapet representerer likevel ikke den potensielle inntektsgevinsten ved å oppheve en skatteutgift. Grunnen til dette er at det er sett helt bort fra atferdsendringene som kan følge av at en skatteutgift eller skattesanksjon oppheves eller endres. Det er heller ikke tatt hensyn til samspillseffekter ved at oppheving eller endring av én skatteutgift kan påvirke andre skatteutgifter. I tillegg til inntektstapsmetoden benyttes nåverdimetoden for å beregne enkelte skatteutgifter. Denne metoden tar hensyn til at enkelte ordninger innebærer en utsatt skattlegging eller skattebesparelse framover i tid. Blant annet er skatteutgiften knyttet til pensjonsordninger i arbeidsforhold beregnet på denne måten.

I disse beregningene legges det normalt til grunn en nominell diskonteringsrente på 6,6 pst. Denne er fastsatt med utgangspunkt i normalrenten i Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser.

1.3 Analyse av enkelte sektorer

Dette avsnittet redegjør nærmere for skatteutgifter for bolig og fritidseiendom og den skattemessige behandlingen av ulike overføringsordninger.

1.3.1 Skatteutgifter og skattesanksjoner for bolig og fritidseiendom

Beregningen av skatteutgifter og skattesanksjoner for formuesobjekter gjennomføres ved å sammenligne skattleggingen av det aktuelle objektet med skattleggingen av bankinnskudd. Bankinnskudd er dermed referanseobjektet. Bankinnskudd inntektsbeskattes fullt ut ved at samtlige renteinntekter inngår i alminnelig inntekt. I formuesskatten blir bankinnskudd verdsatt til 100 pst. av innestående beløp (1. januar i ligningsåret).

Sammenlignet med bankinnskudd er bolig og fritidseiendom lavt skattlagt både i inntekts- og formuesbeskatningen. Dette er tilfellet til tross for dokumentavgiften ved omsetning av fast eiendom og den kommunale eiendomsskatten.

Lavere inntektsbeskatning

Fordelen av å bruke egen bolig og fritidseiendom har vært skattefri siden 2005. Utleieinntekt fra egen bolig er skattefri dersom eieren bruker minst halvparten av boligen selv. Det gjelder også et skattefritak når hele eller en større del av boligen leies ut for inntil 20 000 kroner i inntektsåret. Gevinst ved salg av egen bolig er fritatt for skatt dersom boligen har vært eid i mer enn ett år og brukt som egen bolig i minst ett av de to siste årene før salget. For fritidseiendom er gevinsten fritatt for skatt dersom fritidseiendommen har vært eid i mer enn fem år og brukt som egen fritidseiendom i minst fem av de siste åtte årene før salget. Tap er fradragsberettiget i den utstrekning eventuell gevinst ville vært skattepliktig.

Samlet er skatteutgiften knyttet til lavere inntektsbeskatning av bolig og fritidseiendom anslått til om lag 40 mrd. kroner i 2012. Dette anslaget baserer seg på forutsetningen om at boligene og fritidseiendommene i gjennomsnitt har en årlig netto avkastning tilsvarende årsgjennomsnittet av renten på statsobligasjoner med 10 års løpetid i det aktuelle inntektsåret. Denne avkastningen omfatter fordelen av å bruke egen bolig, eventuelle gevinster ved salg og inntekter fra eventuell uteleie av deler av boligen. For fritidseiendommer er markedsverdier anslått ved å multiplisere ligningsverdiene med fem.

Rabatt i formuesskatt

Formuesskatt på fast eiendom bygger på ligningsverdier. I 2010 ble det vedtatt et nytt system for å formuesverdsette boliger i Norge, hvor primærbolig verdsettes til 25 pst. (maksimalt 30 pst.) og sekundærbolig til 40 pst. (maksimalt 60 pst.) av beregnet omsetningsverdi. Fritidseiendommer og bolig i utlandet verdsettes som tidligere. Det betyr at de sistnevnte ligningsverdiene er vilkårlige og ofte svært lave.

Skatteutgiften tilknyttet rabatt i formuesskatt for bolig og fritidseiendom er anslått til 23 mrd. kroner i 2012. Også her er fritidseiendommenes markedsverdi simulert ved å multiplisere ligningsverdiene med fem.

Dokumentavgift

Ved tinglyste hjemmelsoverføringer av fast eiendom ilegges dokumentavgift med 2,5 pst. av eiendommens salgsverdi. Avgiftsplikten gjelder for selveide eneboliger, tomannsboliger, eierseksjoner og sameieandeler, men ikke for eiendommer organisert som borettslag. Dokumentavgift på bolig og fritidseiendom er anslått til om lag 6 mrd. kroner i 2012 og regnes som en skattesanksjon.

Eiendomsskatt

Eiendomsskatt er en frivillig kommunal skatt på fast eiendom, det vil si at kommunestyret velger om det skal skrives ut eiendomsskatt. Lovens utgangspunkt er at eiendomsskattetakstene skal bygge på ligningsverdiene, men bestemmelsen er ikke trådt i kraft i påvente av et bedre system for ligningsverdier. Taksten skal i utgangspunktet tilsvare omsetningsverdi, men kommunene kan velge å legge seg på et lavere nivå og/eller innføre bunnfradrag for boliger. Skattesatsen skal være mellom 2 og 7 promille og kan maksimalt økes med to promille i året. Eiendomsskatt på bolig og fritidseiendom er anslått til om lag 3,2 mrd. kroner i 2012 og regnes som en skattesanksjon.

Samlede skatteutgifter og skattesanksjoner for bolig og fritidseiendom

Tabell 1.1 oppsummerer alle skatteutgiftene og skattesanksjonene som knytter seg til bolig og fritidseiendom i perioden 2009–2012. Alle skatteutgiftene/-sanksjonene er justert til 2012-kroner med lønnsveksten, med unntak av dokumentavgiften som er justert med konsumprisveksten. Dette er metodisk på linje med hvordan skatteutgifter og skattesanksjoner sammenlignes over tid i kapittel 2. Fordi skatteutgiftene/-sanksjonene oppgis i faste 2012-kroner i tabell 1.1, men oppgis i løpende kroner i tabell 1.4, samsvarer ikke tallene i de to tabellene nøyaktig med hverandre.

Tabell 1.1 viser at bolig og fritidseiendom samlet sett er kraftig favorisert i det norske skattesystemet sammenlignet med andre formuesobjekter. Netto skatteutgifter reduseres over tidsrommet 2009–2012. Dette skyldes både innføringen av det nye verdsettingssystemet for bolig i 2010 (som økte ligningsverdienes andel av markedsverdi) og reduserte anslag på statsobligasjonsrenten over perioden.

1.3.2 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I dette avsnittet gis det en oversikt over skattetapet som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie. I referansesystemet antas alle trygdeytelser å være skattepliktige på linje med lønnsinntekter. Tabell 1.2 gir en oversikt over de skattefrie overføringsordningene.

Utgangspunktet for beregningen er at stønadsmottakerne i en situasjon med skatteplikt skal sitte igjen med det samme etter skatt som i en situasjon uten skatteplikt. Det forutsettes med andre ord at innføringen av skatteplikt ville ført til en tilsvarende økning i bruttonivået på ytelsene. For barnetrygden er eksempelvis barnetrygdsatsene økt så mye at nettoutgiftene til det offentlige og nettoytelsen til mottakerne (i gjennomsnitt) er uendret selv om barnetrygden er gjort skattepliktig. I tillegg vises anslag for den isolerte virkningen av å oppheve skattefordelene uten noen kompensasjon i form av økt bruttotrygd (kolonnene til venstre), det vil si provenytapet eller skatteutgiften knyttet til at disse ytelsene etter gjeldende regler er unntatt ordinær beskatning.

Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt. Anslagene er usikre fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på.

Følgende skattefrie overføringsordninger finnes:

• Barnetrygd gis per barn uavhengig av foreldrenes inntekt. Det gis ekstra barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark, og enslige forsørgere får barnetrygd for ett barn mer enn de faktisk forsørger.

• Kontantstøtte gis i 2011 for ett- og toåringer som ikke går i offentlig subsidiert barnehage. Den gis uavhengig av foreldrenes inntekt. Regjeringen foreslår å fjerne kontantstøtten for toåringer fra 1. august 2012. I tråd med Regjeringens politiske plattform foreslås samtidig en styrking av kontantstøtten for ettåringer mellom 13 og 18 måneder. Regjeringens forslag til endring av kontantstøtten i 2012 er innarbeidet i tabell 1.2.

• Økonomisk sosialhjelp ytes av kommunene og er ment å være en midlertidig ytelse som kan gis etter en individuell vurdering for å sikre at ingen står uten midler til å dekke kostnader til livsopphold. Ved utmåling av sosialhjelp tas det hensyn til andre inntekter mottakeren har fra arbeid, andre offentlige overføringer mv., slik at sosialhjelpen skal dekke forskjellen mellom mottakerens andre inntekter og nødvendige utgifter til livsopphold.

• Bostøtte kan gis inntil en øvre beløpsgrense til visse barnefamilier og pensjonister. Formålet er å gi disse gruppene bedre mulighet til å skaffe seg en nøktern, men god, bolig. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt.

• Kvinner som føder barn, men som ikke har rett til fødselspenger, får en engangsstønad ved fødsel for hvert barn. I motsetning til fødselspenger er engangsstønaden en skattefri ytelse.

• Grunnstønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til tekniske hjelpemidler, transport mv. som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Hjelpestønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til særskilt tilsyn og pleie som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Det kan gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er arbeidssøkende, har arbeid utenfor hjemmet eller er under utdanning, og til gjenlevende ektefelle/skilt person. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt og gjelder inntil yngste barn har fullført fjerde skoleår. Det gis inntil 64 pst. kompensasjon for faktiske utgifter inntil en øvre beløpsgrense.

Det finnes i tillegg enkelte andre skattefrie ytelser fra folketrygden, men for disse er det ikke mulig å anslå skattefordelen ved hjelp av skattemodellen LOTTE-Skatt. Det gjelder blant annet engangsstønad ved adopsjon, visse former for attføringsstønad, utdanningsstønad til enslig mor eller far mv., gravferdsstønad og stønad ved visse helsetjenester.

Det gjelder også særskilte skatteregler for pensjonister mv. som fører til at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er relativt størst for personer med lave inntekter. De viktigste reglene er knyttet til lavere trygdeavgift på pensjonsinntekt (4,7 pst.), særfradrag for uførhet (32 000 kroner), og til at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert inntektsskatten etter en særskilt skattebegrensningsregel (uførepensjonister) og et særskilt skattefradrag (AFP- og alderspensjonister). Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabell 1.2 er anslått på tilsvarende måte som de skattefrie overføringene. Det innebærer at en i Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt, har «blåst opp» de aktuelle trygdeinntektene slik at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om trygdeinntekter skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekter. Det innebærer at de som omfattes av disse særskilte reglene, i gjennomsnitt sitter igjen med det samme som etter gjeldende regler, selv om ytelsene skattlegges som lønn.

1.4 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skattereglene

Lønn og pensjon

Referansesystemet for lønns- og pensjonsbeskatningen er basert på prinsippet om at enhver fordel vunnet ved arbeid er skattepliktig inntekt. Dersom skattepliktig inntekt avviker fra faktisk inntekt, enten som følge av særskilte fradragsordninger som ikke henger sammen med tilhørende skattepliktige inntekter, eller ved at inntekter unntas skatt eller verdsettes lavere enn den faktiske inntekten, betraktes dette som en skatteutgift. Den progressive beskatningen av lønns- og pensjonsinntekt, som etter gjeldende regler ivaretas gjennom minstefradraget og personfradraget samt en progressiv satsstruktur, er forutsatt å være en del av referansesystemet.

Skatteutgiftene knyttet til beskatning av lønn og pensjon er i all hovedsak beregnet med Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt. Anslagene er usikre blant annet fordi denne modellen er basert på et utvalg, og fordi det er usikkerhet knyttet til framføringsmetodene. Skatteutgiftene knyttet til enkelte naturalytelser er stort sett beregnet med utgangspunkt i selvangivelsesstatistikk. Tabell 1.3 gir en oversikt over skatteutgiftene knyttet til lønns- og pensjonsbeskatning samt enkelte naturalytelser. Følgende skatteutgifter er beregnet for 2011 og 2012:

• I inntektsbeskatningen gjelder særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark. Skattesatsen på alminnelig inntekt for personlige skattytere er her 24,5 pst. mot 28 pst. i resten av landet. Det er også et særskilt inntektsfradrag på 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. Toppskattesatsen for trinn 1 er 2 prosentpoeng lavere enn i landet for øvrig. Ordningene utgjør til sammen en skatteutgift på 815 mill. kroner i 2012.

• Skattytere med forsørgeransvar for ektefeller samt enslige forsørgere kan skattlegges i skatteklasse 2 for inntekten og får da dobbelt personfradrag. Dette gir en skattefordel på om lag 12 700 kroner med forslaget til skatteregler for 2012. Ektepar lignes i klasse 2 dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt, og ektefellene regnes da som én skattyter. Ordningen utgjør en skatteutgift på 2 060 mill. kroner i 2012. I 2009 var om lag 57 pst. av personene i klasse 2 enslige forsørgere.

• Det gis et fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradrag) på inntil 25 000 kroner per år for ett barn. Fradragsgrensen økes med 15 000 kroner for hvert barn ut over det første. Det kreves ikke at begge foreldrene skal ha yrkesinntekt for å få dette fradraget. Fradraget er anslått å utgjøre en skatteutgift på 2 200 mill. kroner i 2012.

• Fra og med 2007 er det innført skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter utover maksimalpris. Ordningen representerer en skatteutgift på om lag 10 mill. kroner i 2012.

• Det gis fradrag for beregnede utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidssted på 1,50 kroner per km inntil 35 000 km og 0,70 kroner per km for overskytende. Den nedre grensen i reisefradraget er 13 950 kroner. Kilometergrensen for overgang mellom de to satsene foreslås økt til 50 000 km i 2012. I tillegg gis det fradrag for beregnede utgifter til besøksreiser i hjemmet (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise). Fradragene utgjør med forslaget en skatteutgift på 1 550 mill. kroner i 2012.

• Det gis fradrag for merutgifter til kost og losji forbundet med arbeidsopphold som krever at en bor utenfor hjemmet. Fradraget utgjør en skatteutgift på 660 mill. kroner i 2012.

• Sluttvederlag i arbeidsforhold er skattefritt etter visse regler, jf. omtale i kap. 10. Skatteutgiften knyttet til det skattefrie sluttvederlaget er anslått til 110 mill. kr i 2012.

• Det gis fradrag for innbetalt fagforeningskontingent på inntil 3 750 kroner med forslaget for 2012. Fradraget utgjør en skatteutgift på 1 180 mill. kroner i 2012.

• Det gis fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner på 12 000 kroner i forslaget til skatteregler for 2011. Fradraget utgjør en skatteutgift på 490 mill. kroner i 2012.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for store sykdomsutgifter når årlige dokumenterte utgifter utgjør minst 9 180 kroner og gjelder varig sykdom eller svakhet hos skattyteren eller noen han eller hun forsørger. Ordningen er foreslått utfaset over tre år fra og med 2012, se nærmere omtale i kapittel 8. Det som gjenstår av fradraget, utgjør en skatteutgift på anslagsvis 145 mill. kroner i 2012.

• Etter dagens regler har begrenset skattepliktige fysiske personer fra andre EØS-land og andre land rett til personfradrag, minstefradrag m.m. I tillegg til de ordinære fradragene kan de kreve et særskilt standardfradrag. Standardfradraget er 10 pst. regnet av arbeidsinntekten som inngår i grunnlaget for minstefradrag, med et øvre tak på 40 000 kroner. Fradraget utgjør isolert sett en skatteutgift på 300 mill. kroner i 2012.

• Aktive idrettsutøvere har i dag mulighet til å sette inntekter vunnet ved idrett inn på et fond for idrettsutøvere. Mens utøveren er aktiv, kan vedkommende få utbetalt erstatning for tapt arbeidsfortjeneste og dekning av utgifter fra fondet. Når utøveren slutter som aktiv idrettsutøver, skal innestående på fondet utbetales over en periode på inntil seks år. Ordningen innebærer en skatteutsettelse siden utøveren ikke betaler skatt før midlene tas ut av fondet og dermed kan oppnå avkastning av midler som ellers ville blitt brukt til å betale skatt. Ordningen anslås på usikkert grunnlag å utgjøre en skatteutgift på 5 mill. kroner i 2012.

• Statens satser for kjøregodtgjørelse blir fra 1. januar 2012 hevet til 3,90 kroner per km for de første 10 000 km og 3,25 kroner per km for kjøring utover 10 000 km. Ifølge statistikk over kostnader ved bilhold er de gjennomsnittlige variable kostnadene ved bruk av egen mellomstor dieselbil om lag 2,20 kroner per km. Differansen mellom statens satser og de reelle, variable kostnadene utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 1 190 mill. kroner i 2012.

• Etter gjeldende regler er hyretillegg (kostgodtgjørelse til sjøfolk for perioden på land) på inntil 16 500 kroner skattefritt. For andre arbeidstakergrupper er slik godtgjørelse til dekning av private kostutgifter skattepliktig. Dette utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 145 mill. kroner i 2012.

• Etter gjeldende regler har sjøfolk, fiskere og ansatte på kontinentalsokkelen et særskilt skattefritak for fri kost (skattefritaket for ansatte på kontinentalsokkelen er imidlertid avgrenset til dem som har personinntekt på under 600 000 kroner). For andre arbeidstakergrupper er fri kost som hovedregel skattepliktig. Dette utgjør en skatteutgift på 105 mill. kroner i 2012.

Skatteutgiften knyttet til arbeidsgiveravgift

Norge har en ordning med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) godkjente i 2006 ordningen for perioden 2007–2013. Den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften anslås å utgjøre en skatteutgift på 12,5 mrd. kroner i 2012.

Bedrifts- og kapitalbeskatningen

Referansesystemet for bedrifts- og kapitalbeskatningen er basert på at kapitalavkastning skal skattlegges med en flat sats på 28 pst. Det er videre forutsatt at skjermingsmetoden, fritaksmetoden, særskatten på kontinentalsokkelen og særskilte skatteregler for kraftsektoren er en del av referansesystemet. Det er lagt til grunn at inntekter og fradrag skal behandles symmetrisk. Tabell 1.4 tallfester en rekke skatteutgifter knyttet til bedrifts- og kapitalbeskatningen:

• Det gis et særskilt skattefradrag for kostnader knyttet direkte til forsknings- og utviklingsprosjekter som er godkjent av Norges forskningsråd (Skattefunn). Fradraget utgjør 20 pst. av prosjektkostnaden for små og mellomstore foretak og 18 pst. av prosjektkostnaden for alle andre virksomheter. Fradragsgrunnlaget er begrenset oppad til 5,5 mill. kroner for egenutført FoU og 11 mill. kroner for innkjøp fra godkjent FoU-institusjon. Antall foretak som bruker Skattefunn, er redusert for hvert år siden 2004. Samtidig har det vært vekst i gjennomsnittlig støttebeløp per foretak. Den faktiske utviklingen i fradraget (skatteutgiften) gikk noe tilbake i perioden 2004 til 2008. I 2009 økte skatteutgiften med i underkant av 15 pst., mens det anslås en marginal økning i 2010. Skatteutgiften i 2011 og 2012 anslås til hhv. om lag 1 250 mill. kroner og om lag 1 300 mill. kroner.

• Gjennom BSU-ordningen (boligsparing for ungdom under 34 år) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 20 pst. av innskudd på inntil 20 000 kroner per år, maksimalt 150 000 kroner samlet. Skattefradraget utgjør en skatteutgift på 740 mill. kroner i 2012.

• Fra 2008 gis det et årlig fradrag på inntil 15 000 kroner (inkludert kostnader) i alminnelig inntekt for premier og innskudd til enkelte individuelle pensjonsordninger, jf. lov om individuell pensjonsordning. Skatteutgiften er beregnet som om innskuddet alternativt hadde blitt spart i bank uten fradragsrett. Den beregnede nåverdien av skattebesparelsen tar hensyn til at utbetalingene fra pensjonsordningen skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 10 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 10 år. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 55 mill. kroner i 2012.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie og innskudd til pensjonsordninger i arbeidsforhold. I tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt, og den løpende avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Skatteutgiften knyttet til dette er beregnet som om innskuddet alternativt hadde blitt utbetalt som lønn og spart i bank. Den beregnede nåverdien av skattebesparelsen tar hensyn til at utbetalingene fra pensjonsordningen skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 15 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 15 år. Beregningen tar utgangspunkt i innbetalinger fra både arbeidsgiver og eventuelt fra arbeidstaker. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på om lag 17 mrd. kroner i 2012.

• Foretak med pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon gis i dag anledning til å sette av midler i et premiefond. Det kan maksimalt avsettes seks ganger gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier. Selskapet må betale arbeidsgiveravgift på avsetninger til premiefondet, men kan fradragsføre inntil 50 pst. av gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier mot alminnelig inntekt. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 450 mill. kroner i 2012.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra skiferdrift i Finnmark og Nord-Troms på inntil 142 000 kroner per år fra 2009. Fradraget utgjør en skatteutgift på 1,5 mill. kroner i 2012.

• Rederiskatteordningen ble fra 2007 endret til en fritaksordning i tråd med ordningene man finner i EU-landene. Skipsfartsvirksomhet og nærmere definert tilknyttet virksomhet innenfor ordningen er fritatt for ordinær overskuddskatt. Skatt på nettofinansinntekter og tonnasjeskatt bidrar til at rederiene likevel ikke er fullstendig skattefrie. De særskilt gunstige skattereglene for rederiselskap anslås å utgjøre en skatteutgift på 840 mill. kroner i 2012. Anslagene er basert på foreløpig resultat før skatt for selskapene innenfor det særskilte rederiskattesystemet i 2010, justert for faktisk innbetalt skatt og framskrevet til 2012. Anslaget for 2012 innebærer en betydelig reduksjon sammenlignet med den skatteutgiften som er oppgitt i tidligere års budsjetter. Dette skyldes både betydelig lavere fraktrater og svakere dollar.

• En avskrivningssats for skip, fartøyer, rigger mv. (saldogruppe e) på 14 pst. er normalt høyere enn faktisk økonomisk verdifall. Fordelen ved avskrivningssatser som er høyere enn faktisk økonomisk verdifall, er knyttet til at det gir skatteutsettelse (skattekreditt). Skatteutgiften er beregnet som nåverdien av skatteutsettelsen knyttet til de endelige investeringene og kan dermed sammenlignes med et investeringstilskudd. Den er beregnet ut fra et faktisk økonomisk verdifall på skip på 10 pst. Det antas at alle avskrivningene kommer til effektivt fradrag over tid. Saldogruppe e omfatter også en rekke driftsmidler (rigger mv.) i norske selskaper som driver petroleumsvirksomhet i utlandet. Det har imidlertid ikke vært mulig å inkludere dette i beregningene. Skatteutgiften knyttet til at avskrivningssatsen for skip, fartøy, rigger mv. er høyere enn antatt faktisk økonomisk verdifall, anslås til 320 mill. kroner i 2012.

• En avskrivningssats for maskiner, personbiler, inventar mv. (saldogruppe d) på 20 pst. er normalt høyere enn faktisk verdifall. Fordelen ved for høy avskrivningssats er beregnet på samme måte som for skip og fartøyer og med utgangspunkt i et antatt faktisk økonomisk verdifall på 15 pst. Også her er det antatt at alle avskrivningene kommer til effektivt fradrag over tid. Skatteutgiften knyttet til avskrivningssatsen for maskiner, personbiler, inventar mv. anslås til 920 mill. kroner i 2012.

• Egen bolig og fritidsbolig er lavt inntektsbeskattet, jf. egen omtale i avsnitt 3.1 i dette vedlegget. Skatteutgiften knyttet til lavere inntektsbeskatning av egen bolig og fritidseiendom anslås til om lag 40 mrd. kroner i 2012.

• Ligningsverdien av primærbolig (egen bolig) og sekundærbolig utgjør i gjennomsnitt hhv. 25 pst. og 40 pst. av markedsverdien. Skatteutgiften knyttet til rabatten i formuesskatt på bolig og fritidseiendom anslås til om lag 23 mrd. kroner i 2012.

• Ligningsverdien av næringseiendom utgjør i gjennomsnitt 40 pst. av markedsverdien. Skatteutgiften knyttet til rabatten i formuesskatt på næringseiendom anslås til om lag 1,5 mrd. kroner i 2012.

Beskatningen av primærnæringene

Primærnæringene mottar indirekte støtte på flere måter gjennom skattesystemet. Tabell 1.5 gir en samlet framstilling av de tallfestede skatteutgiftene knyttet til beskatningen av primærnæringene i 2011 og 2012:

• Trygdeavgiften på næringsinntekt fra jordbruk og skogbruk samt reindrift er 7,8 pst. i 2011. Det overføres midler over næringsavtalene til folketrygden for å kompensere for differansen mellom 7,8 pst. og den ordinære trygdeavgiften på 11 pst. for næringsinntekt. For jord- og skogbruk anslås denne overføringen å være 75 mill. kroner for lav til å dekke nevnte differanse i 2011. Med forslaget om å øke trygdeavgiften for disse næringene fra 2012 vil denne skatteutgiften bli avviklet.

• Det gis et særskilt fradrag i inntekt fra fiske på inntil 150 000 kroner. Tilsvarende gis det et særskilt fradrag i inntekt fra sjøfart på 80 000 kroner. Fradragene utgjør en samlet skatteutgift på 670 mill. kroner i 2012.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra jordbruk og hagebruk. Nedre grense foreslås økt til 63 500 kroner, satsen utover nedre grense foreslås økt fra 32 pst. til 38 pst., mens øvre grense foreslås økt til 166 400 kroner i 2012. Fradraget utgjør med forslaget en skatteutgift på 1 005 mill. kroner i 2012.

• Det foreslås at støtte til bygdeutvikling (BU-støtte) ikke skal trekkes fra i avskrivningsgrunnlaget ved investeringsstøtte i det distriktspolitiske virkeområdet. Endringen skal gjelde fra inntektsåret 2012. Skatteutgiften anslås til om lag 80 mill. kroner i 2012.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra reindrift. Fradraget foreslås økt til samme grenser og sats som jordbruksfradraget i 2012. Fradraget utgjør med forslaget en skatteutgift på om lag 10 mill. kroner i 2012.

• Skogeierne kan innenfor visse grenser få fradrag for avsetning til skogfondskonto ved beregning av alminnelig inntekt, og de trenger kun å inntektsføre 15 pst. av utbetalte beløp fra skogfondskontoen, herunder offentlige tilskudd tilført kontoen, dersom det brukes til skogkulturformål mv. Dette utgjør en skatteutgift på 125 mill. kroner i 2012.

• Utgifter til bygging og ombygging av skogsveier kan utgiftsføres direkte, selv om slike utgifter skulle vært aktivert og avskrevet etter ordinære skatteregler. Dette utgjør en skatteutgift på 20 mill. kroner i 2012.

• Skogeiendommer verdsettes til ligningsverdi ved beregning av formuesskatt. Verdsettingen skjer ved at det fastsettes en sjablonbasert nettotilvekst på hver eiendom. Verdien av den sjablonmessige tilveksten blir beregnet på bakgrunn av gjennomsnittspriser og sjablonverdier for kostnader. Denne verdien blir så multiplisert med skogfaktoren som i utgangspunktet skal gjenspeile en realrente ved fastsettelse av ligningsverdien av skogeiendom. I 2011 er skogfaktoren 5. Det innebærer at realrenten som legges til grunn for beregning av skogformuen, er 20 pst. Denne høye realrenten innebærer at inntekter noen år fram i tid får svært lav verdi, og den beregnede skogformuen blir tilsvarende lav. Skatteutgiften knyttet til dette tilsvarer 60 mill. kroner i 2012.

Ikke tallfestede skatteutgifter

Det finnes en rekke andre skatteutgifter knyttet til beskatningen av lønn, arbeidsgiveravgift, bedrifts- og kapitalbeskatningen og beskatningen av primærnæringene som er krevende å tallfeste fordi departementet ikke har godt nok informasjonsgrunnlag. Departementet jobber stadig med å få tallfestet flere av skatteutgiftene. Skatteutgifter og skattesanksjoner som foreløpig ikke er tallfestede, er følgende:

• I utgangspunktet er alle fordeler vunnet ved arbeid skattepliktig, uavhengig av om de mottas som lønn eller i form av naturalytelser mv. Det er imidlertid en rekke unntak eller begrensninger i den generelle skatteplikten. I prinsippet må dette anses som en skatteutgift fordi personer som mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser, betaler mindre i skatt på sin arbeidsgodtgjørelse enn personer som mottar all godtgjørelse i form av lønn. Et eksempel er arbeidsgivers finansiering av ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift til underkurs (skattefritt inntil 1 500 kroner). Videre kan en få et rentefritt lån av arbeidsgiver på inntil 60 pst. av grunnbeløpet (G) i folketrygden som ikke er skattepliktig dersom lånet betales ned i løpet av ett år. I andre tilfeller kan det være mer usikkert i hvilken grad det er en skatteutgift knyttet til naturalytelsen. Eksempelvis regnes det ikke som skattepliktig fordel at arbeidsgiver betaler abonnement på avis og tidsskrifter innenfor visse grenser, forutsatt at arbeidstakeren har behov for dette i forbindelse med jobb. Tilsvarende kan arbeidsgiver dekke kostnader til etter- og videreutdanning for sine ansatte uten at dette er skattepliktig for arbeidstakeren, selv om også arbeidstakeren har en fordel av utdanning. Det kan også diskuteres om skattefritak på velferdsgoder som personalrabatter, subsidiert kantine, tilgang på bedriftshytte mv. skal regnes som skatteutgifter eller ikke.

• Skattefrie institusjoner er organisasjoner, foreninger, stiftelser mv. som ikke har erverv som mål. Eksempelvis er frivillige organisasjoner fritatt for skatt på medlemskontingent og innsamlede midler. Dette skattefritaket regnes ikke som en skatteutgift. Slike institusjoner er skattepliktige for eventuell økonomisk virksomhet de måtte drive, men kun dersom den skattepliktige omsetningen er over 70 000 kroner per år. For veldedige organisasjoner er grensen 140 000 kroner per år. Bunnbeløpet er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel sammenliknet med virksomheter som er skattepliktige uavhengig av omsetningens størrelse.

• Etter gjeldende regler kan skatten settes ned for personer med arbeidsopphold i utlandet som overstiger ett år – ettårsregelen. En skattyter som oppfyller vilkårene, får nedsatt den delen av norsk skatt som svarer til den norske skatten på den utenlandske lønnsinntekten. Forutsatt at det ikke foreligger en skatteavtale som gir Norge eksklusiv beskatningsrett, har ettårsregelen betydning ved opphold i alle land. Differansen mellom det slike skattytere betaler i skatt i oppholdslandet og det de ellers ville ha betalt i Norge, kan ses på som skatteutgift.

• Frivillige organisasjoner er fritatt for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 45 000 kroner når organisasjonens samlede lønnsutgifter ikke overstiger 450 000 kroner.

• Det skal under visse vilkår ikke betales arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig dersom beløpet samlet sett ikke er høyere enn 60 000 kroner per år.

• Det skal ikke svares arbeidsgiveravgift av godtgjørelse for privat pass av barn som er under 12 år, eller som har særskilte omsorgsbehov, selv om beløpet overskrider 60 000 kroner per år.

• Hovedregelen er at det skal beregnes arveavgift på all mottatt arv og visse gaver. Arveavgiften beregnes med utgangspunkt i antatt salgsverdi av de avgiftspliktige driftsmidlene. Det er imidlertid enkelte unntak fra dette: Arveavgiftsgrunnlaget for jord- og skogbrukseiendommer settes til skiftetakst når eiendommen overtas på skifte av åsetesberettiget arving eller til tre firedeler av antatt salgsverdi når skiftetakst ikke foreligger, eller når eiendommen overtas av annen slektning i rett nedstigende linje. Aksjer og andeler i ikke-børsnoterte selskaper verdsettes til 60 pst. av skattemessig formuesverdi innenfor en grense på 10 mill. kroner for den enkelte mottaker. Det gis også et fradrag i arveavgiften for betalt dokumentavgift ved overdragelse av fast næringseiendom i forbindelse med generasjonsskifte.

• De samlede investeringsbaserte fradragene (dvs. avskrivninger, friinntekt og fradrag for finansieringskostnader) i petroleumsbeskatningen er for høye og kommer for raskt relativt til en nøytral beskatning av grunnrente. Dette kan føre til for høy kapitalbruk i prosjekter på norsk sokkel.

• Skogeierne skattlegges senest etter åtte års eiertid ved gjennomsnittsligning, dvs. at skatten utlignes på grunnlag av gjennomsnittet av de siste fem års overskudd. Dette kan gi lavere bruttoskatter enn ved ordinær ligning.

• Gevinster fra salg av grunnareal i landbruket skattlegges som hovedregel etter prinsippene i skjermingsmetoden. Gevinst ved salg av grunnareal i landbruket skattlegges imidlertid ikke etter prinsippene i skjermingsmetoden dersom samlet årlig gevinst er lavere enn 150 000 kroner.

1.5 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til avgiftsreglene

Merverdiavgiftssystemet

Merverdiavgiften er en generell forbruksavgift. Statens inntekter fra merverdiavgiften er for 2011 anslått til om lag 210 mrd. kroner. Noen varer og tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge merverdiavgift, eller fordi virksomheten ikke driver omsetning i vanlig forstand, slik at virksomheten ville levert negative avgiftsoppgaver. Unntak for virksomheter som ville generere negative inntekter med avgiftsplikt, betraktes vanligvis ikke som skatteutgifter eller skattesanksjoner.

Følgende former for særregler i merverdiavgiftssystemet er de viktigste:

1. Utenfor merverdiavgiftssystemet.

2. Lavere avgiftssats enn 25 pst.

3. Innenfor merverdiavgiftssystemet med nullsats.

Utenfor merverdiavgiftssystemet

En lang rekke tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet, jf. tabell 1.6. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på omsetningen av tjenestene og at virksomhetene ikke får fradrag for merverdiavgift på avgiftspliktige varer og tjenester som de kjøper til bruk i virksomheten. Tabellen viser skatteutgifter ved at enkelte tjenester er utenfor avgiftssystemet.

Lavere avgiftssats enn 25 pst.

Enkelte vare- og tjenesteområder har en merverdiavgiftssats som er lavere enn den generelle satsen på 25 pst., jf. tabell 1.7. Skatteutgiften for disse vare- og tjenesteområdene er beregnet ved å sammenligne med den generelle satsen på 25 pst. Næringsmidler har en redusert merverdiavgiftssats på 14 pst., som foreslås økt til 15 pst. fra 1. januar 2012. Det er beregnet at en merverdiavgiftssats på 15 pst. på matvarer utgjør en skatteutgift på om lag 13 mrd. kroner i 2012, sammenlignet med den ordinære merverdiavgiftssatsen på 25 pst.

Noen tjenester, som persontransport, overnatting, kino og NRKs allmennkringkastingsvirksomhet, har lav merverdiavgiftssats på 8 pst. Fra 1. juli 2010 ble det innført merverdiavgift med sats på 8 pst. for inngangsbilletter til museer, fornøyelsesparker, opplevelsessentre og idrettsarrangementer med høye billettinntekter, se Prop. 119 LS (2009–2010).

Innenfor merverdiavgiftsgrunnlaget med nullsats

Nullsats innebærer at den merverdiavgiftspliktige har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten, uten at det legges merverdiavgift på varer og tjenester som omsettes. Tabell 1.8 viser anslag på skatteutgiften knyttet til nullsats for merverdiavgiften.

Fiskale særavgifter

Tabell 1.9 gir en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til fiskale særavgifter. Fiskale avgifter som legges på produserte innsatsfaktorer i produksjonen, regnes som skattesanksjoner.

• Alkohol- og tobakkavgiftene blir regnet som fiskale avgifter, men de har også en helsemessig begrunnelse. Om bord på fly og ferger og på flyplasser er det tillatt å selge avgiftsfri alkohol og tobakk. Dette salget regnes som en skatteutgift fordi all annen omsetning på norsk territorium er avgiftsbelagt og varene alternativt kunne ha vært kjøpt i Norge. Skatteutgiften knyttet til salg av avgiftsfri alkohol og tobakk anslås på usikkert grunnlag til i overkant av 4 mrd. kroner 2012. Det er heller ikke merverdiavgift på disse varene, noe som innebærer en ytterligere skatteutgift på i størrelsesorden 1,4 mrd. kroner i 2012.

• Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer gir et proveny på om lag 870 mill. kroner i 2011. Fritaket for melk, melkeprodukter, drikkevarer framstilt av kakao og sjokolade mv. kan betraktes som en skatteutgift. Skatteutgiften anslås til om lag 630 mill. kroner i 2012.

• Årsavgiften er en fiskal avgift som betales hvert år med differensierte satser etter ulike typer kjøretøy. Årsavgiften ilegges også næringskjøretøy med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Årsavgift på næringskjøretøy (lastebiler og trekkbiler) anslås å utgjøre om lag 80 mill. kroner i 2012, og kan betraktes som en skattesanksjon.

• Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift som kan betraktes som et alternativ til merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøy. Avgiften er gradert etter type kjøretøy samt alder og vekt på kjøretøyet. Skattesanksjonen knyttet til omregistreringsavgift på typiske næringskjøretøy, som busser, lastebiler og varebiler, er anslått å utgjøre om lag 420 mill. kroner i 2012. Dette er en reduksjon fra 2011 som følger av at det foreslås reduksjon i satsene i omregistreringsavgiften i 2012-budsjettet.

• Dokumentavgiften er knyttet til tinglysing av omsetning av fast eiendom. Avgiften utgjør 2,5 pst. av omsetningsverdien ved overdragelse av fast eiendom. Avgiften omfatter alle typer eiendommer, bolig- og fritidseiendommer og næringseiendommer. Det eksisterer andre skatter på fast eiendom, herunder den kommunale eiendomsskatten samt formuesskatt. Dokumentavgiften er fiskalt begrunnet og kommer i tillegg til nevnte skatter. Det er også en del særregler/fritak for dokumentavgift, bl.a. ved arv og overdragelse av fast eiendom mellom ektefeller. Dokumentavgiften er i tabell 1.9 betraktet som en skattesanksjon. Dokumentavgiften er beregnet å gi et proveny på 6,8 mrd. kroner i 2012. For 2012 er avgift betalt av næringsdrivende beregnet å utgjøre om lag 800 mill kroner.

• Toll er en avgift knyttet til vareimport. Toll på norsk import omfatter i dag landbruksprodukter, som matvarer og fôrvarer til landbruket, samt noen industrivarer, nærmere bestemt klær og enkelte andre tekstilprodukter. Toll kan betraktes som en handelshindring, og dermed bidra til å svekke muligheter for arbeidsdeling mellom land og effektiv produksjon. Toll er i tabell 1.9 tatt med som en skattesanksjon.

Miljø- og energirelaterte særavgifter

I dag prises utslipp av klimagasser både gjennom avgifter og ved kvotesystemet. Omsettelige kvoter setter en pris på utslipp, og kan i prinsippet sidestilles med en avgift. Kostnadseffektive reduksjoner av klimagasser oppnås ved lik prising av utslipp. Avgiftene på klimagasser (CO₂-avgiften og avgiften på HFK/PFK) og kvotesystemet innebærer imidlertid ulik pris på utslipp for forskjellige produkter og anvendelser.

Fra 2008 ble det norske kvotesystemet koblet til EUs kvotesystem. Med dette ble også virksomheter med CO₂-avgift kvotepliktige. Fra 2012 skal kvotesystemet utvides til å omfatte luftfart, og fra 2013 utvides kvotesystemet til å omfatte mesteparten av prosessindustrien. Kvotesystemet vil da dekke om lag 50 pst. av de samlede norske utslippene av klimagasser. Kvoteprisen vil dermed få større betydning for marginalkostnaden ved klimagassutslipp.

På denne bakgrunn har en valgt å gå over til å benytte kvoteprisen som referansesats for alle anvendelser uavhengig av om kilden og aktiviteten er kvotepliktig eller ikke. Dette innebærer at man ikke lenger benytter den generelle satsen for mineralolje i CO₂-avgiften som referansen for ikke-kvotepliktig utslipp. Kvoteprisen vil kunne variere fra år til år avhengig av utviklingen i tilbud og etterspørsel etter klimagasskvoter. Dette vil påvirke nivået for de beregnede skatteutgiftene og -sanksjonene det enkelte år. Med en kvotepris som ligger under den generelle satsen for mineralolje, vil metodeendringen medføre at skattesanksjonene knyttet til CO₂-avgiften øker. Det vil likeledes bli beregnet skattesanksjon for avgiften på HFK- og PFK-gasser. Det gjøres videre oppmerksom på at tildeling av vederlagsfrie kvoter (gratiskvoter) ikke gir staten inntekter på nivå med en alternativ avgift. En slik tildeling vil derfor være en særlig fordel for de aktørene som er berettiget til vederlagsfrie kvoter. Denne fordelen omtales i avsnitt 6.3 om næringsstøtte i Meld St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012.

Tabell 1.10 gir en framstilling av skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til CO₂-avgiftene og avgiften på HFK/PFK-gasser. Tabellen viser at det er flere sektorer som står overfor marginalkostnader for utslipp av CO₂ som er høyere enn kvoteprisen. Petroleumsvirksomheten har CO₂-avgift i tillegg til kvoteplikt. Fra 2012 vil det samme gjelde for kvotepliktig innenriks luftfart. Også veitrafikken står overfor høyere marginalkostnader for utslipp av CO₂ enn andre sektorer.

Fra 1. september 2010 ble det innført CO₂-avgift på gass på nivå med den generelle satsen på mineralolje. Avgiften omfatter i hovedsak oppvarming av bygg mv. og landbasert transport. Industrien ilegges redusert sats på 25 kroner per tonn CO₂ for bruk av naturgass, men er ilagt nullsats for bruk av LPG. Den reduserte satsen på naturgass som kvotepliktig utslipp står ovenfor, vil utgjøre en skattesanksjon. Det gis fritak for CO₂-avgift på naturgass og LPG til industriprosesser, innenriks sjøfart og veksthusnæringen. Fritakene utgjør en skatteutgift. Det er fortsatt betydelig usikkerhet knyttet til anslagene for skattesanksjoner og skatteutgifter for industrien. Disse er derfor ikke beregnet i tabellen.

Tabell 1.11 viser skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til andre miljø- og energirelaterte særavgifter.

• Avgiften på utslipp av NO_X er en miljøavgift som pålegges NO_X-utslipp fra framdriftsmaskineri, motorer, kjeler og turbiner av en viss størrelse, fakler på offshoreinstallasjoner og anlegg på land. Det gis avgiftsfritak for utslippskilder omfattet av en miljøavtale med staten om gjennomføring av NO_X-reduserende tiltak i samsvar med et fastsatt miljømål. Avgiftsfritaket betraktes som en skatteutgift, siden fritaket innebærer at utslippskildene ikke står overfor økonomiske virkemidler og staten går glipp av avgiftsinntekter. Skatteutgiften anslås til om lag 650 mill. kroner i 2012 for petroleumsvirksomheten. For øvrige utslippskilder anslås skatteutgiften til 830 mill. kroner i 2012.

• Avgift på elektrisk kraft er 11,21 øre per kWh i 2011 og pålegges elektrisk kraft som forbrukes i Norge. Det er fritak for forbruk i bestemte kraftintensive prosesser og i veksthusnæringen. Industrien ellers blir ilagt en redusert sats på 0,45 øre per kWh. El-forbruk i administrasjonsbygg i industrien ilegges full el-avgift. Treforedlingsindustrien fritas helt for avgift ved deltakelse i energieffektiviseringsprogram. Næringsvirksomhet i tiltakssonen (Finnmark og Nord-Troms) ilegges el-avgift med redusert sats. Offentlig forvaltning og husholdninger i tiltakssonen er fritatt for el-avgift. Fritaket for kraftintensive prosesser, veksthusnæringen og treforedlingsindustrien og den reduserte satsen for industrien er anslått å gi en skatteutgift på om lag 5,4 mrd. kroner i 2012. Fritakene for tiltakssonen utgjør om lag 195 mill. kroner i 2012.

• Grunnavgiften på mineralolje ble innført i 2000 for å unngå at økningen av elektrisitetsavgiften medførte overgang til fyring med olje. Treforedlingsindustrien, sildemel- og fiskemelindustrien har redusert sats eller er fritatt for grunnavgiften. Dette anslås å utgjøre en skatteutgift på om lag 110 mill. kroner i 2012.

• Lavere veibruksavgift på autodiesel enn bensin utgjør en skatteutgift. Avgiftene skal prise de eksterne kostnadene knyttet til veibruk, og bør være på samme nivå når en korrigerer for ulikt energiinnhold. Det er anslått at den lavere satsen på autodiesel (inkl. biodiesel) enn på bensin gir en skatteutgift på om lag 4,7 mrd. kroner i 2012. Av dette utgjør skatteutgiften for biodiesel om lag 10 pst. Det er enkelte andre fritak fra disse avgiftene, blant annet for traktorer, anleggsmaskiner, motorsager, båter og snøscootere i veiløse strøk. Dette er hovedsakelig anvendelser utenfor veinettet.

Ikke tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Følgende skatteutgifter knyttet til avgiftsreglene er ikke tallfestet:

• Det er redusert engangsavgift for varebiler og lette lastebiler. Varebiler og lette lastebiler brukes både til næringsformål og private formål, og den lave avgiften skal i prinsippet regnes som skatteutgift dersom bilene kjøpes av privatpersoner, og som en skattesanksjon dersom de brukes til næringsformål. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å skille mellom kjøp til de to formålene. Det er heller ikke beregnet skattesanksjoner knyttet til at varebiler betaler full årsavgift. Fritaket for elbiler og hybridbiler må regnes som en skatteutgift, men er ikke beregnet.

• Avgift på båtmotorer anses som en fiskal avgift, og følgelig er fritaket for fiskebåter ikke en skatteutgift.