Del 1
Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2012

1.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Skattesystemet krever inn mer enn 1 000 mrd. kroner, over 40 pst. av samlet BNP, og utgjør grunnlaget for å finansiere velferdsgodene. Det er derfor viktig både å vedlikeholde systemet og løpende vurdere behovet for justeringer og forbedringer.

Skattereformen 2006 gjorde skattesystemet mer rettferdig og effektivt samtidig som den løste enkelte utfordringer knyttet til Norges EØS-forpliktelser. Evalueringen av skattereformen 2006 viser at reformen var vellykket, og at skattesystemet i hovedsak fungerer godt, jf. Meld. St. nr. 11 (2010–2011). Den store forskjellen i høyeste marginale skattesatser på arbeid og utbytte ble langt på vei utlignet. Skattetilpasningene er redusert, og skattesystemet har blitt mer progressivt som følge av de kraftige skjerpelsene på de høyeste formuene (gjennom fjerningen av aksjerabatten og 80-prosentregelen i formuesskatten) og innføringen av utbytteskatt, jf. figur 1.1. Evalueringen viser også at ulike virksomhetsformer behandles mer likt, og den positive utviklingen etter 1992-reformen med mer effektiv ressursbruk og økte skatteinntekter fra selskapene er ført videre. Lettelsene i lønnsbeskatningen har bidratt til økt arbeidstilbud.

¹ Omfatter trygdeavgift, skatt på alminnelig innekt (med utbytte), toppskatt og formuesskatt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For at beskatningen skal være rettferdig og virke som forutsatt, må skatteunndragelser bekjempes. Regjeringen har trappet opp kampen mot skatteunndragelser, blant annet ved å styrke budsjettene til Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten og gjennomføre tiltak rettet mot bruken av kontante betalingsmidler. Regjeringen er aktiv i det internasjonale arbeidet mot skatteparadiser.

Skattesystemet kan bidra til bedre ressursbruk i samfunnet. Regjeringen har styrket avgiftene for å bedre miljøet. Miljø- og energiavgifter har økt med nesten 1,8 mrd. kroner fra 2005 til 2011. Regjeringen har også redusert gebyrer som overstiger statens kostnader ved å produsere de aktuelle tjenestene. Samlet er overprisede gebyrer redusert med om lag 550 mill. kroner siden 2007.

Regjeringen viderefører løftet om å opprettholde skatten på 2004-nivå i tråd med skatteløftet i plattformen for regjeringssamarbeidet. I 2012 legges det ikke opp til større systemendringer.

Det er imidlertid fortsatt muligheter til å forbedre skattesystemet. Blant annet peker Evalueringsmeldingen på områder i næringsbeskatningen hvor det bør ryddes opp. Regjeringen følger opp dette i 2012-budsjettet med forslag til tiltak som vil bidra til forenkling, økt likebehandling og tetting av skattehull. Det foreslås også enkelte endringer i avskrivningsreglene, blant annet for visse typer produksjonsanlegg i industrien.

Formuesskatten er en nøkkel til å sikre at de med høye formuer og inntekter bidrar ekstra til fellesskapet. Regjeringen opprettholder nivået på og innretningen av formuesskatten. Bunnfradraget i formuesskatten økes fra 700 000 til 750 000 kroner for å ta hensyn til formuesveksten. Ektepar får dobbelt bunnfradrag, dvs. 1,5 mill. kroner med forslaget. Andelen av skattyterne som betaler formuesskatt, vil holdes om lag uendret på 17 pst.

Det foreslås ingen større endringer i inntektsbeskatningen av personer. Satsstrukturen i lønnsbeskatningen og skattesatsen på aksjeinntekter videreføres, i tråd med prinsippet om at det ikke skal være store forskjeller i høyeste marginalskatt på aksjeinntekt og arbeidsinntekt. Dermed unngås alvorlige problemer med skattetilpasning i form av at arbeidsinntekt framstilles som aksjeinntekt, slik tilfellet var før skattereformen 2006. Den reelle progresjonen i lønnsbeskatningen videreføres ved å øke innslagspunktene i toppskatten, personfradraget og maksimale minstefradrag i lønn og pensjon i takt med forventet lønnsvekst (4 pst.). Samtidig prioriterer Regjeringen skattelettelse til dem med lave lønnsinntekter ved å øke satsen i minstefradraget fra 36 til 38 pst. Det kan stimulere deltidsarbeidende til å øke stillingsandelen.

Som ledd i arbeidet med å modernisere og forenkle skattesystemet foreslår Regjeringen å fase ut særfradraget for store sykdomsutgifter. Fradraget henger dårlig sammen med helsefaglige vurderinger og prioriteringer, utelukker svake grupper som ikke betaler skatt, og påfører Skatteetaten uforholdsmessig store kostnader til vurdering og kontroll av krav om særfradrag. De frigjorte midlene benyttes til å styrke eksisterende støtteordninger på helseområdet på statsbudsjettets utgiftsside. I 2012-budsjettet økes folketrygdens refusjonstakster til tannbehandling. Samtidig styrkes Husbankens tilskuddsordning for etablering og tilpasning av bolig, bilstønadsordningen for gruppe 2-biler for barn og unge samt Diabetesforbundets arbeid med motivasjonsgrupper og å oppdage diabetes tidlig.

Næringsbeskatningen

Regjeringen foreslår enkelte endringer i næringsbeskatningen, herunder tiltak som ble varslet i Evalueringsmeldingen.

I Evalueringsmeldingen gjøres det rede for at forskjellen mellom beskatning av aksjeinntekter etter fritaksmetoden og de alminnelige skattereglene kan gi muligheter for tilpasninger. Tap på fordringer er fradragsberettiget dersom fordringen har tilstrekkelig sammenheng med kreditorselskapets virksomhet. Dette kan utnyttes ved at selskap investerer gjennom datterselskap som etableres med lite aksjekapital. Hoveddelen av selskapets innskudd i datterselskapet gjøres i form av lån. Går virksomheten i datterselskapet dårlig, kan morselskapet få fradrag for store deler av investeringen som tap på fordring. Går virksomheten godt, vil avkastningen komme som verdistigning på aksjene eller utbytte og dermed omfattes av fritaksmetoden. For å tette dette hullet foreslår Regjeringen å avskjære fradrag for tap på fordring mellom nærstående selskaper.

Regelen om korreksjonsinntekt skal sikre at all inntekt som ligger til grunn for utbytteutbetaling, er skattlagt på selskapets hånd. Regelen er relevant i tilfeller der det regnskapsmessige overskuddet er større enn det skattemessige. Normalt vil det ubeskattede overskuddet uansett komme til beskatning på et senere tidspunkt, og regelen påvirker derfor i hovedsak bare tidspunktet for skattlegging. Unntaket er dersom selskapet i mellomtiden går konkurs. Regelen om korreksjonsinntekt bringer derfor ikke inn nevneverdig proveny over tid. Regelen er imidlertid komplisert og medvirker til at selskapene gjerne venter med å betale ut utbytte for å unngå korreksjonsinntekt. Som varslet i Evalueringsmeldingen foreslås det derfor å fjerne regelen om korreksjonsinntekt.

Treprosentregelen i fritaksmetoden innebærer at tre prosent av skattefrie aksjeinntekter skal inntektsføres. Dette er en sjablong som skal korrigere for at selskapene får fradrag for kostnader knyttet til inntekter som er skattefrie gjennom fritaksmetoden. Treprosentregelen er lite treffsikker i enkelttilfeller, og den kompliserer skattesystemet fordi den forutsetter gevinst- og tapsberegning ved realisasjon selv om aksjene omfattes av fritaksmetoden. Disse ulempene kan reduseres ved å holde nettogevinster utenfor treprosentregelen. Regjeringen foreslår derfor å begrense regelen til bare å gjelde utbytte. I tillegg foreslås det i tråd med vurderingene i Evalueringsmeldingen å justere anvendelsesområdet for regelen på følgende punkter:

• Den lovtekniske utformingen av reglene medfører at utdelinger fra deltakerlignede selskaper til aksjeselskaper mv. faller utenfor treprosentregelen. Slike utdelinger skal nå omfattes.

• Treprosentregelen gjelder ikke utenlandske selskaper som mottar utbytte fra norske selskaper, siden de utenlandske selskapene ikke har fradragsrett for kostnader knyttet til skattefrie inntekter i Norge. Hvis det utenlandske selskapet driver skattepliktig virksomhet i Norge og aksjene er knyttet til denne virksomheten, har imidlertid selskapet fradragsrett for kostnader knyttet til de skattefrie inntektene. Regelen foreslås endret slik at utbytte til utenlandske selskaper omfattes hvis aksjene er knyttet til skattepliktig virksomhet i Norge.

• Treprosentregelen har redusert betydning i konsernforhold siden selskapene kan velge å overføre midler som skattefritt konsernbidrag i stedet for som utbytte og dermed unngå inntektsføring på 3 pst. Det foreslås derfor at treprosentregelen ikke skal gjelde konsernforhold. Dermed vil heller ikke utbytte bli inntektsført med 3 pst. i slike tilfeller. Unntaket i konsernforhold vil gjelde tilsvarende for utbytte til eller fra selskaper hjemmehørende i EØS.

Regjeringen varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2011 at Finansdepartementet ville arbeide videre med ulike problemstillinger knyttet til avskrivningssatsen for visse produksjonsinnretninger i industrianlegg og komme tilbake til saken i budsjettet for 2012. I to rettssaker er det lagt til grunn at mange av de aktuelle driftsmidlene, herunder sjøpumpeanlegg, renseanlegg og trykkluftanlegg, har en levetid på om lag 20 år. Verken avskrivningssatsen for anlegg (4 pst.) eller avskrivningssatsen for maskiner (20 pst.) treffer dermed godt det gjennomsnittlige reelle verdifallet for slike driftsmidler. Departementet har lagt stor vekt på administrative hensyn og hensyn til enkelhet i vurderingen av en mer differensiert behandling av driftsmidlene innenfor dagens anleggsgruppe. Det foreslås å presisere at disse driftsmidlene skal anses som anlegg, men innføre 10 pst. avskrivningssats for anlegg med brukstid inntil 20 år. Norske selskapers petroleumsvirksomhet i utlandet foreslås ikke omfattet av økningen i avskrivningssatsen for de aktuelle produksjonsinnretningene. Tilsvarende foreslås det at avskrivningssatsen for bygg med brukstid inntil 20 år økes fra 8 til 10 pst.

Regjeringen foreslår enkelte skatteendringer rettet mot jord- og skogbruk og reindrift, som samlet sett vil bedre rammevilkårene for slik virksomhet:

• I forbindelse med jordbruksforhandlingene varslet departementet at trygdeavgiften på personinntekt fra jord- og skogbruksnæring skulle økes, og at dette skulle kompenseres gjennom økt jordbruksfradrag og omdisponeringer på utgiftssiden. I tråd med dette foreslås det å øke trygdeavgiften for jord- og skogbruk fra 7,8 til 11 pst. Nedre og øvre grense samt satsen i jordbruksfradraget økes fra henholdsvis 54 200 kroner, 142 000 kroner og 32 pst. til 63 500 kroner, 166 400 kroner og 38 pst. Trygdeavgiften på næringsinntekt fra reindrift og reindriftsfradraget foreslås økt tilsvarende.

• I ordningen med jordbruksfradrag økes maksimalgrensen for utleie av og tjenesteyting med maskiner mv. fra 20 til 40 pst. Dagens maksimalgrense betyr at maskinene mv. må ha vært brukt minst 80 pst. i egen virksomhet for at inntekter fra tjenesteyting eller utleie skal kunne inngå i grunnlaget for jordbruksfradraget. Endringen gir jordbrukere muligheter for å utnytte en større del av jordbruksfradraget, og kan stimulere til bedre utnyttelse av slike maskiner.

• Avskrivningssatsen for husdyrbygg i landbruket foreslås økt fra 4 til 6 pst.

• Regelverket for investeringer innenfor landbruket med støtte til bygdeutvikling (BU-støtte) endres innenfor det distriktspolitiske virkeområdet slik at hele investeringen, også den delen som er finansiert med BU-støtte, kan avskrives. Det innebærer at avskrivningsgrunnlaget blir på linje med grunnlaget i andre bransjer som får støtte fra Innovasjon Norge med midler over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett.

Departementet ga i Evalueringsmeldingen uttrykk for at lønnsfradraget for enkeltpersonforetak med ansatte ikke har en god begrunnelse, og at eventuelle endringer i fradraget ville bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettene. Lønnsfradraget innebærer at det ved beregningen av eiers personinntekt fra næring gis et ekstra fradrag på 15 pst. av de samlede lønnskostnadene inklusive arbeidsgiveravgift. Lønnsfradraget er en etterlevning fra delingsmodellen. Fradraget gjelder en liten gruppe næringsdrivende med relativt høye inntekter, og gir enkeltpersonforetak med ansatte en fordel sammenlignet med tilsvarende virksomhet organisert som aksjeselskap. Regjeringen foreslår å fjerne lønnsfradraget fra 2012. Forslaget vil dermed ta bort en resterende forskjellsbehandling mellom virksomhetsformer.

Maksimums- og minimumsreglene i eiendomsskatten for kraftverk setter en øvre og nedre grense i eiendomsskattegrunnlaget for store kraftverk. I statsbudsjettet for 2011 omtalte Regjeringen maksimums- og minimumsreglene. Det ble varslet en høring og at saken skulle presenteres i budsjettet for 2012. Maksimumsgrensen har stått nominelt uendret siden den ble innført, noe som oppleves som urimelig av vertskommunene. En avvikling av maksimums- og minimumsreglene vil på den annen side ha store proveny- og fordelingsvirkninger. Regjeringen foreslår at maksimumsgrensen økes med 5 pst. i eiendomsskatteåret 2012 og med ytterligere 11 pst. i 2013. Videre foreslås det at kapitaliseringsrenten som benyttes i verdsettelsen av kraftverkene, settes til 4,5 pst. i inntektsåret 2011 (eiendomsskatteåret 2013). Regjeringens forslag anslås å øke vertskommunenes eiendomsskatteinntekter med 420 mill. kroner over de to årene, målt i forhold til en videreføring av dagens regler.

Avgifter på kjøretøy og drivstoff

I statsbudsjettet for 2011 ble det uttalt at Regjeringen så behov for en helhetlig gjennomgang av avgiftene på kjøretøy og drivstoff, og at en ville komme tilbake til dette i kommende budsjetter. Det er blant annet viktig å gi de enkelte avgiftene en prinsipiell forankring og sikre ulike aktører forutsigbarhet med hensyn til utviklingen i framtidige avgifter.

Regjeringen ønsker å bidra til større forutsigbarhet om framtidige avgifter. Regjeringen ønsker derfor en omlegging til en mer generell veibruksavgift på drivstoff. Innen 2020 skal alle drivstoff ilegges veibruksavgifter etter energiinnholdet i drivstoffet. Veibruksavgiften skal dekke eksterne kostnader og ivareta hensynet til statens inntekter. I 2015 skal unntakene fra veibruksavgiftene evalueres. I evalueringen skal det legges vekt på statens inntekter, klima- og miljøhensyn og næringslivet i distriktene. Regjeringen har ikke planer om å endre veibruksavgiftene for alternative drivstoff før evalueringen i 2015. Regjeringen har heller ikke nå konkrete planer om å endre rammebetingelsene for elbiler. Helheten i rammebetingelsene for elbiler må imidlertid vurderes i årene framover på bakgrunn av utviklingen i salget av slike kjøretøy.

Regjeringen foreslår en ytterligere styrking av miljøprofilen i engangsavgiften i budsjettet for 2012. Alle innslagspunktene i CO₂-komponenten blir justert ned, og fradragssatsene for CO₂-utslipp under 110 g/km blir økt. Innføringen av CO₂-komponenten i engangsavgiften på kjøretøy fra og med 2007 og utviklingen av biler med lavere CO₂-utslipp har bidratt til å redusere gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler betydelig.

Nyere undersøkelser tyder på at helseskadene av lokal forurensning fra kjøretøy er større enn tidligere antatt. Regjeringen foreslår derfor at det blir innført en egen NO_x-komponent i engangsavgiften. Regjeringen foreslår videre å redusere effektkomponenten i engangsavgiften. Dette innebærer at det blir mindre lønnsomt å gjennomføre ulovlige effektøkninger. Også engangsavgiften på varebiler blir endret slik at det blir lagt større vekt på utslipp av CO₂ og NO_x. Omregistreringsavgiften for typiske næringskjøretøy blir redusert med 20 pst. reelt, mens den blir redusert med 5 pst. reelt for typiske personkjøretøy. Vrakpanten blir økt fra 1 500 til 2 000 kroner. Økningen blir finansiert ved at vrakpantavgiften settes opp.

Andre endringer i skatter og avgifter

• Det maksimale fradraget for fagforeningskontingent økes fra 3 660 til 3 750 kroner.

• Fradraget for reiser mellom hjem og arbeid økes for dem som har de lengste arbeidsreisene. Forslaget er at grensen for overgang fra høy kilometersats (1,50 kroner) til lav kilometersats (0,70 kroner) økes fra 35 000 til 50 000 kilometer.

• Nivået på minstepensjon i 2011 blir høyere enn antatt da den skattefrie nettoinntekten i skattebegrensningsregelen for uførepensjonister mv. ble fastsatt i budsjettet for 2011. For å ta høyde for slike tilfeller ble innslagspunktet for å betale skatt etter skattebegrensningsregelen fastsatt med en margin. For gifte uføre har likevel innslagspunktet for å betale skatt etter skattebegrensningsregelen endt opp noe lavere enn minstepensjonen for 2011. For å unngå at gifte uførepensjonister må betale skatt på minstepensjon, økes den skattefrie nettoinntekten til 107 600 kroner i 2011 og 112 200 kroner i 2012.

• Oslo har i mange år hatt en særskilt lempelig praktisering av skattebegrensningsregelen for enslige forsørgere på overgangsstønad. For å bringe ligningspraksis i overensstemmelse med gjeldende lovregel og sikre likebehandling mellom kommuner foreslås det gradvis å avvikle denne praksisen.

• Eiere av tomannsboliger kan med dagens regler leie ut mer enn halvparten av tomannsboligen skattefritt. Regjeringen foreslår å endre reglene slik at tomannsboliger likebehandles med andre boliger. Det vil si at bare inntil halvparten av hele tomannsboligen vil kunne leies ut skattefritt.

• Ligningsverdiene av fast eiendom i utlandet og fritidseiendom økes med 10 pst. For slike eiendommer er det fortsatt nødvendig å justere ligningsverdiene opp særskilt for å ta hensyn til verdiutviklingen.

• Eigedomsskattelova endres slik at kommunene gis anledning til å skattlegge all eiendom i kommunene unntatt næringseiendom. Det betyr at de kan skattlegge bolig- og fritidseiendom samtidig som det lokale næringslivet skjermes.

• Det foreslås enkelte endringer i skattereglene for Svalbard for å motvirke skatteomgåelser og sikre at reglene er godt tilpasset internasjonale rammebetingelser.

• Fra 1. januar 2012 blir det innført et system for handel med klimagasskvoter for luftfarten. Regjeringen foreslår at CO₂-avgiften på innenriks luftfart blir redusert tilsvarende den forventede kvoteprisen i 2012, slik at den samlede CO₂-prisen ikke endres.

• Avgiftene på klimagassene HFK og PFK utvides og økes til samme nivå som CO₂-avgiften på mineralolje (lett fyringsolje og diesel).

• Merverdiavgiftssatsen på næringsmidler økes fra 14 pst. til 15 pst.

• Sektoravgifter og overprisede gebyrer reduseres samlet sett med 727 mill. kroner påløpt og 602 mill. kroner bokført i 2012, jf. nærmere omtale i avsnitt 1.5.

• Skattefritaket for AS Vinmonopolet oppheves samtidig som vinmonopolavgiften avvikles.

• Enkelte beløpsgrenser mv. foreslås holdt nominelt uendret fra 2011 til 2012. Det gjelder blant annet det særskilte fradraget i lønnsinntekt, nedre grense for betaling av trygdeavgift, særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms, fradraget for skiferdrivere i Finnmark og Nord-Troms, fisker- og sjømannsfradraget, nedre grense og kilometersatsene i reisefradraget, innslagspunktene i arveavgiften samt maksimal sparing i BSU.

1.2 Proveny- og fordelingsvirkninger

Skatteløftet ble oppfylt ved framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2007. I forbindelse med senere budsjetter og tiltakspakken for å motvirke konsekvensene av det internasjonale økonomiske tilbakeslaget, er det gitt varige lettelser sammenlignet med 2007-budsjettet på til sammen 394 mill. kroner, jf. tabell 1.1. Skatte- og avgiftsforslaget for 2012 innebærer et om lag uendret skatte- og avgiftsnivå sammenlignet med Nasjonalbudsjettet 2007.

Tabell 1.2 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2012. Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2012. Referansesystemet for skatt er basert på 2011-regler, men der fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert til 2012-nivå med anslått lønnsvekst fra 2011 til 2012 på 4 pst. En skattyter som kun har standardfradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 4 pst., får da samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2012 som i 2011. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetning lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet for 2012 som i 2011, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er justert med anslått prisvekst fra 2011 til 2012 på 1,6 pst. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2011 til 2012. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2011 til 2012.

Tabell 1.3 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2012 samt tall for de to foregående årene, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.4 viser bokførte provenyvirkninger som følge av nye forslag til regelendringer for 2012, fordelt på kapittel og post.

Fordelingsvirkninger av skatteopplegget 2012

Tabell 1.5 viser gjennomsnittlig endring i skatt for ulike bruttoinntektsgrupper som følge av forslaget til skatteopplegg for 2012. Forslaget om å fase ut særfradraget for store sykdomsutgifter er ikke medregnet i tabellen.

Hovedbildet er at gruppene med lave og middels inntekter får om lag uendret skatt. Unntaket er de med lønnsinntekt under om lag 217 000 kroner, som får opptil 1 150 kroner i lettelse som følge av økt sats i minstefradraget. Skjerpelsene for personene med høy bruttoinntekt er i all hovedsak et resultat av forslaget om å fjerne lønnsfradraget for enkeltpersonforetak med ansatte, jf. kapittel 11, og økt trygdeavgift på næringsinntekt i primærnæringene utenom fiske.

Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt, jf. boks 2.8 for en nærmere beskrivelse av LOTTE-Skatt og referansesystemet.

Fordelingsvirkninger av skatteendringer i perioden 2006–2011

Regjeringens endringer i skattesystemet siden 2005 har bidratt både til mer effektiv ressursbruk, et mer rettferdig skattesystem og økt omfordeling. Personer med høye inntekter og formuer har fått økt skatt, mens økte bunnfradrag har sikret lettelser eller uendret skatt for dem med lavere inntekter og mindre formuer.

Tabell 1.6 og 1.7 viser fordelingsvirkninger av skatteendringer i perioden 2006–2011. Beregningene er gjennomført med skattemodellen LOTTE-Skatt. Tabell 1.6 viser gjennomsnittlig endring i skatt med 2011-regler sammenlignet med framførte 2005-regler i ulike intervaller for bruttoinntekt, mens tabell 1.7 viser gjennomsnittlig endring i skatt i ulike intervaller for nettoformue. Skattereformen 2006 kompliserer disse beregningene og har gjort det nødvendig med visse forenklende forutsetninger, særlig knyttet til fjerningen av delingsmodellen. Enkelte virkninger har ikke vært mulig å tallfeste. Blant annet er ikke virkningen av skatt på personinntekt fra aksjeselskaper inkludert i beregningene med 2005-regler. Virkningen av å fjerne 80-prosentregelen, som reduserte formuesskatten for dem med lave inntekter i forhold til formuen, har det kun vært mulig å innarbeide i beregningene fordelt etter nettoformue, jf. tabell 1.7. Anslaget tar utgangspunkt i tidligere beregnet virkning av å fjerne 80-prosentregelen i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 2009. Denne beregningen er usikker og må tolkes med særlig forsiktighet.

Tabell 1.6 viser at personer med over 3 mill. kroner i inntekt i gjennomsnitt har fått en skatteskjerpelse på om lag 590 000 kroner under denne regjeringen, først og fremst som følge av utbytteskatten og skjerpelsene i formuesskatten. Det er i denne tabellen sett bort fra fjerningen av 80-prosentregelen, som må antas å ha hatt særlig betydning for de som over tid befinner seg i høyinntektsgruppen, men som i enkeltår kan ha lave inntekter. De øvrige endringene i formuesskatten står for om lag 17 pst. av skjerpelsen i denne inntektsgruppen, noe som illustrerer formuesskattens betydning som fordelingspolitisk instrument.

Fjerningen av 80-prosentregelen er alene anslått å øke skatten med om lag 800 000 kroner for de aller mest formuende, dvs. personer med over 100 mill. kroner i formue, jf. tabell 1.7. De mest formuende personene har siden 2005 fått en gjennomsnittlig skatteskjerpelse på drøyt 2 mill. kroner utenom virkningen av 80-prosentregelen. Velstående bidrar med andre ord vesentlig mer til fellesskapet enn tidligere.

Samlet sett har endringene i perioden 2006–2011 ført til at om lag 890 000 personer har fått netto lettelser i formuesskatten. Bunnfradraget er mer enn firedoblet for enslige og mer enn nidoblet for ektepar. Omtrent 440 000 færre personer vil betale formuesskatt i 2011 sammenlignet med 2005-reglene.

1.3 Skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser

Tabell 1.8 viser forslagene til skattesatser og beløpsgrenser for 2012. Tabellen viser også reglene for 2011 og endringene i prosent fra 2011 til 2012. Ved lønns- eller prisjustering fra 2011 til 2012 blir de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra de anslåtte lønns- og prisvekstene på henholdsvis 4 pst. og 1,6 pst., jf. tabell 1.8. For øvrig vises det til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen.

Tabell 1.9 viser gjeldende satser for merverdiavgiften og særavgiftene samt forslag til satser for 2012. Alle særavgiftssatser er i utgangspunktet justert opp med 1,6 pst. fra 2011 til 2012 for å ta hensyn til forventet prisstigning. Små avvik fra dette skyldes avrundinger.

1.4 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.10 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 1 183 mrd. kroner i 2011, hvorav om lag 88 pst. tilfaller staten, knapt 10 pst. kommunene og knapt 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer om lag 30 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 23 pst. kommer fra personlige skattytere, mens om lag 20 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 23 pst. av statens inntekter i 2011 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 3 pst.

1.5 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig myndighetsutøvelse finansieres normalt ved ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. På enkelte områder dekkes imidlertid de statlige utgiftene helt eller delvis inn gjennom innkreving av gebyrer eller sektoravgifter.

Gebyrer skiller seg fra skatter og avgifter ved at gebyrer er å betrakte som betaling for bruk av tjenester som det offentlige tilbyr. I henhold til gjeldende retningslinjer skal et nytt statlig gebyr derfor ikke kunne settes høyere enn statens kostnad ved å produsere tjenesten. Gebyrer som overstiger kostnadene, innebærer en fordekt beskatning. Endringer i overprisede gebyrer regnes derfor som en del av skatte- og avgiftsopplegget. Det er et mål for Regjeringen å redusere slike gebyrer til kostnadsdekkende nivå. Som en oppfølging av dette er overprisede gebyrer redusert med om lag 550 mill. kroner siden 2007. Blant annet er gebyrene for tvangsforretninger satt ned med 230 mill. kroner og passgebyret for barn og voksne kraftig redusert. Nedsettelsen av passgebyret for voksne fra 990 kroner til 450 kroner i 2008 ga et provenytap på over 200 mill. kroner.

Sektoravgifter er øremerket bestemte formål. De kan likevel betraktes som vanlige skatter og avgifter fordi betaling av dem ikke motsvares av konkrete gjenytelser fra staten. De statlige gebyrene og sektoravgiftene er nærmere omtalt i de enkelte departementenes fagproposisjoner.

For å tydeliggjøre skillet mellom gebyrer og sektoravgifter, og for å synliggjøre at sektoravgifter er en form for skattlegging, ble sektoravgifter fra og med budsjettåret 2007 ført opp i egen kapittelserie under skatter og avgifter i statsbudsjettet. Enkelte ordninger som tidligere ble benevnt som gebyrer, er også omdefinert til sektoravgifter og budsjetteres under disse kapitlene. Tabell 1.11 gir en oversikt over innbetalte sektoravgifter i 2010 og anslag for bokførte inntekter i 2011 og 2012.

Forslag til endringer

I statsbudsjettet for 2012 foreslår Regjeringen endringer i sektoravgifter og overprisede gebyrer som gir et samlet provenytap på om lag 730 mill. kroner påløpt. De foreslåtte endringene inngår i skatte- og avgiftsopplegget, jf. tabell 1.2.

Det foreslås å fjerne sektoravgiftene under Mattilsynet. Det vil redusere påløpt proveny i 2012 med om lag 630 mill. kroner, jf. omtale i avsnitt 4.26. I tillegg forslås det å øke sektoravgiftene under Finanstilsynet med om lag 18 mill. kroner. Sektoravgifter under Kystverket omfatter losavgift, kystavgift og sikkerhetsavgift. Kystavgiften foreslås redusert fra 20 til 10 pst., noe som isolert sett reduserer avgiftsinntektene med 33 mill. kroner i 2012. Innføring av losplikt på Svalbard innebærer at losavgiften øker med 15 mill. kroner. Inntektene fra sektoravgifter under Kystverket reduseres dermed med netto 18 mill. kroner når anslagsendringer holdes utenom. I tillegg fjernes vinmonopolavgiften samtidig med at skattefritaket for AS Vinmonopolet oppheves, se nærmere omtale i kapittel 21. Ved innførsel av varer må importørene betale et fast gebyr per tollkredittdeklarasjon. Gebyret er vesentlig høyere enn Toll- og avgiftsetatens kostnader ved å administrere ordningen. For å redusere denne overprisingen foreslås det å redusere gebyrinntektene med 100 mill. kroner påløpt. Det vises også til omtale i fagproposisjonene til Finansdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

2 Skatte- og avgiftssystemet – hovedelementer og utviklingstrekk

2.1 Innledning

Skatte- og avgiftspolitikken skal sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling, høy verdiskaping og en god utnyttelse av ressursene i samfunnet. I tillegg legges det vekt på å unngå at skattesystemet påfører skattyterne og myndighetene store administrative kostnader. Skatter og avgifter spiller dessuten en vesentlig rolle i konjunkturreguleringen. Skattesystemet bidrar til en automatisk stabilisering av økonomien blant annet gjennom progressiviteten i inntektsskatten og skatt på overskudd i bedriftene.

Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter for 2011. Figuren illustrerer tallene i tabell 1.10, og viser blant annet at de største skatteinntektene kommer fra skatt på alminnelig inntekt, merverdiavgift, arbeidsgiveravgift og petroleumsskatt. Boks 2.1 omtaler utviklingen i ulike skattearter i EU etter finanskrisen.

Kilde: Finansdepartementet.

Skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. Det er derfor viktig at skattesystemet er utformet med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper som sikrer at ressursene i samfunnet utnyttes mest mulig effektivt. Dette kan oppnås ved

• først å benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter)

• deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatter i petroleumsnæringen og kraftnæringen)

• til slutt å bruke vridende skatter for å oppnå det ønskede skattenivået og mål om omfordeling

Det gjelder også å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene som oppstår ved vridende beskatning, så lave som mulig. Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede og til at skattyterne i stor grad behandles likt. Brede skattegrunnlag, som fanger opp alle typer inntekter, er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at progressiviteten i skattesatsene skal føre til bedre fordeling. Endringene i skattesystemet som følge av skattereformen 1992 og endringer i etterfølgende år har utvidet skattegrunnlaget slik at det er blitt bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag fikk fornyet oppslutning i forbindelse med skattereformen 2006. Dette prinsippet har også ligget til grunn for utbedringene av formuesskatten de siste årene.

Unntak og særordninger i skattesystemet for å støtte bestemte grupper, bransjer eller aktiviteter gjør skattesystemet mindre effektivt og mer komplisert. Ofte vil ulike særordninger ha uheldige fordelingsvirkninger siden de i praksis brukes mest av høyinntektsgrupper. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt når skattesatsene økes. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer effektive fordi de kan målrettes.

I en del tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør den enkelte skatte- og avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

I Norge gjør offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. En del skatter og avgifter skal imidlertid også ivareta andre viktige hensyn utover å skaffe staten inntekter.

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten. Skatt på lønn trekker i retning av et lavere arbeidstilbud, men skattesystemet bør så langt som mulig bidra til gode beslutninger om arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg. Empirisk forskning indikerer at lavinntektsgruppenes arbeidstilbud påvirkes mer av endringer i økonomiske rammebetingelser enn arbeidstilbudet til høyinntektsgrupper. Lavere skatt på lave og midlere arbeidsinntekter kan derfor stimulere til økt arbeidsdeltakelse samtidig som det gjør inntektsfordelingen jevnere.

Skattesystemet kan imidlertid i begrenset grad løse problemer knyttet til særlig lav inntekt fordi personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Mange med vedvarende lav inntekt har svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Skattereglene bør derfor utformes slik at det lønner seg å arbeide. For personer som mottar trygd til erstatning for (midlertidig) tapt arbeidsinntekt som følge av helseproblemer eller arbeidsledighet, er dessuten samspillet mellom trygde- og skatteregler vesentlig for insentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. En utfordring i skatte- og velferdspolitikken er å balansere hensynet til inntektssikring mot hensynet til arbeidsinsentiver. Dette illustreres i boks 2.2, som viser et eksempel på at det i noen tilfeller kan være liten økonomisk gevinst ved å arbeide framfor å motta trygd.

Boks 2.2 Insentiver til å arbeide avhenger av både skatte- og trygdesystemet

Insentiver til arbeid påvirkes både av skattesatsene på arbeid og av eventuelle netto overføringer den enkelte mottar når de ikke arbeider. Inntektssikringssystemet i Norge (i hovedsak folketrygden) består av en rekke overføringsordninger som sikrer at personer som av ulike grunner er utenfor arbeidsmarkedet, har en viss inntekt å leve av. Eksempler er uførepensjon og arbeidsledighetstrygd. Disse trygdeordningene faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide. Dette kan ses på som en ekstra «skatt» på arbeid. For å ta hensyn til dette beregnes ofte effektiv gjennomsnittsskatt på arbeid. Slike effektive skattesatser viser hvor mye av en brutto arbeidsinntekt som «forsvinner» i skatt og ved bortfall av alternative netto overføringer. Selv om slike satser er nyttige for å illustrere insentiver til arbeid, må de tolkes med forsiktighet. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene, og ikke til andre sider med ordningene som tidsbegrensning for ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne. Slike elementer vil også ha betydning for insentivene til arbeid.

Figur 2.2 viser noen gjennomsnittlige effektive skattesatser på arbeid ved overgang fra arbeidsledighet til fullt arbeid for de nordiske landene for 2009. Beregningene er gjort for henholdsvis en enslig forsørger med 2 barn og et par med 2 barn hvor den ene er hjemmeværende. Figuren viser at den effektive skattesatsen på arbeid kan bli betydelig. En enslig forsørger med 2 barn vil i Norge «miste» 90 pst. av en brutto arbeidsinntekt når man også trekker fra bortfall av arbeidsledighetstrygden.

¹ Beregningene tar utgangspunkt i arbeidsledighetstrygd i de ulike landene slik som beregnet i OECD Tax and Benefit 2009. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 80 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregning av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten i fullt arbeid.

³ Tar utgangspunkt i 100 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregningen av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten ved overgang til fullt arbeid. Ektefellen/samboeren antas å være hjemmeværende i begge tilfeller.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Miljøavgifter og omsettelige utslippskvoter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter og motiverer enkeltpersoner og bedrifter til mer miljøvennlig atferd. En lik avgift eller kvotepris på tvers av ulike sektorer sikrer at nasjonale utslipp reduseres til lavest mulige kostnader for samfunnet og samsvarer med prinsippet om at forurenseren skal betale. Inntekter fra miljøavgifter og salg av utslippskvoter kan benyttes til å styrke velferdsordningene og fellesgodene eller til å redusere andre skatter og avgifter.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å sikre staten inntekter og ikke hindre sunn forretningsmessig atferd. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at skattesystemet ikke påvirker ressursbruken gjennom for eksempel skattemotiverte investeringer. Overskuddet som beskattes, bør svare til faktisk verdiskaping. Dette gir samtidig et bredt skattegrunnlag, slik at skattesatsen kan holdes på et lavere nivå enn om skattegrunnlaget var smalere.

I bedrifts- og kapitalbeskatningen må det også legges vekt på forutsigbarhet. Manglende stabilitet kan påvirke bedriftenes investeringer på en uheldig måte og svekke verdiskapingen.

I næringer som utnytter naturressurser, kan det oppstå en ekstra avkastning i form av grunnrente. Det er viktig å sikre fellesskapet en høy andel av den ekstra avkastningen. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) sikrer staten en stor andel av de høye inntektene på kontinentalsokkelen uten å hindre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. Også den grunnrenten som oppstår ved produksjon av vannkraft, skattlegges særskilt.

Figur 2.3 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i prosent av bruttonasjonalproduktet for ulike land og gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlig sektor mellom land. Figuren viser at Norge og de andre skandinaviske landene har et relativt høyt skatte- og avgiftsnivå. Det gjenspeiler blant annet godt utbygde offentlige velferdsordninger. Norge har en svært spesiell næringsstruktur med en betydelig verdiskaping i petroleumssektoren, som er gjenstand for en særskilt grunnrentebeskatning. Dette vanskeliggjør en direkte sammenligning av skattenivået i Norge med skattenivået i andre land. Derfor presenteres det også et anslag på skatte- og avgiftsnivå hvor det korrigeres for de ekstraordinære skatteinntektene fra petroleumssektoren. Korrigeringen gjøres ved å beregne ordinær skatt på normal avkastning av kapitalbeholdningen i sektoren.

Kilde: OECD Revenue Statistics, Taxation Trends in the European Union og Finansdepartementet.

Siden 1980 har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 39 og 45 pst. av BNP. I Sverige har andelen ligget mellom 46 og 53 pst., mens andelen i Danmark har ligget mellom 41 og 51 pst. av BNP. Det gjennomsnittlige skattenivået i OECD har i samme periode variert mellom 30 og 36 pst. av BNP.

Den økte mobiliteten av kapital, varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha gode generelle skatte- og avgiftsregler, slik at landet kan beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. I den grad økt internasjonalisering og mer mobile skattegrunnlag skal påvirke den norske bedrifts- og kapitalbeskatningen, bør dette skje ved lave skattesatser på overskudd, ikke ved gunstige fradragsregler, lempelig fastsettelse av inntekter eller ulike særordninger.

2.2 Direkte skatter

2.2.1 Generelt

Direkte skatter omfatter blant annet inntektsskatt for personer og bedrifter, formuesskatt og arveavgift. De direkte skattene utgjør om lag 73 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene, jf. figur 2.1. Av dette er om lag 42 pst. inntektsskatt for personer, inkludert trygdeavgift og toppskatt, og om lag 36 pst. inntektsskatt for bedrifter, inkludert skatt på petroleumsvirksomhet. Skatteinntektene fra fastlandsbedriftene utgjør om lag 8 pst. av skatteinntektene fra Fastlands-Norge.

2.2.2 Inntektsskatt for personlige skattytere

Satsstruktur og skattegrunnlag

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag. For det første betales en flat skatt på 28 pst. av alminnelig inntekt, som består av alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, pensjon, næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket bunnfradrag (minstefradrag og personfradrag), fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv. Det gis også enkelte andre fradrag i alminnelig inntekt. Skattytere med forsørgeransvar for ektefelle samt enslige forsørgere skattlegges i klasse 2 og får dobbelt personfradrag. Den flate skattesatsen på et netto skattegrunnlag sikrer lik skatteverdi av alle fradrag og symmetri i kapitalbeskatningen, dvs. at inntekter (gevinster) og utgifter (tap) skattlegges med samme sats.

For det andre betales trygdeavgift og eventuelt toppskatt av personinntekten, som består av brutto arbeids- og pensjonsinntekt, uten fradrag av noen art.

Personer med høy inntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen sikres gjennom bunnfradrag og toppskatt. Antall toppskattytere anslås til om lag 920 000 personer i 2011. Boks 2.3 viser hvordan marginal- og gjennomsnittsskatten stiger ved økende lønnsinntekt. Høyeste marginalskatt på lønn uten arbeidsgiveravgift er 47,8 pst. Dersom arbeidsgiveravgiften inkluderes, øker høyeste marginalskatt til 54,3 pst. Figur 2.4 viser at Norge ligger om lag i midtsjiktet når det gjelder maksimal marginalskatt på lønnsinntekt sammenlignet med noen utvalgte land i 2010.

Siden skattereformen 2006 har det vært en viktig forutsetning i skattesystemet at de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt, aksjeinntekt og personinntekt fra næring skal være om lag like. Når forskjellen i marginalskattesatser på eierinntekt og lønnsinntekt er liten, er det lite lønnsomt å framstille faktisk arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt. Denne formen for inntektsskifting var et omfattende problem før 2006.

Kilde: OECD Tax database.

Boks 2.3 Beregning av skatt på lønnsinntekt

Marginalskatt er den skattesatsen som gjelder for den siste kronen skattyteren har tjent. Marginalskatten er med på å påvirke beslutninger om hvor mye han eller hun ønsker å jobbe. Dersom marginalskatten er høy, kan det svekke arbeidstakernes motivasjon til å øke arbeidsinnsatsen. Slike vridninger av arbeidstilbudet har uheldige samfunnsøkonomiske konsekvenser ved at ressursene utnyttes lite effektivt. Jo høyere skattesatsene er, desto større antas det gjerne at disse vridningene blir. Blir skattene tilstrekkelig høye, kan ytterligere skatteøkninger gi reduksjon i skatteinntektene.

Marginalskatt må ikke forveksles med gjennomsnittsskatt. I et skattesystem med bunnfradrag, andre fradrag og en progressiv satsstruktur vil marginalskatten alltid være høyere enn gjennomsnittsskatten på samme inntektsnivå, og de med høyest inntekt betaler størst andel av inntekten i skatt.

Figurene nedenfor viser henholdsvis marginalskatt og gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt med 2011-regler.

Figur 2.5 viser at marginalskatten varierer med inntektens nivå. Skatten er null opp til den såkalte frikortgrensen. Deretter betales trygdeavgift etter en opptrappingssats (25 pst.). Opptrappingssatsen benyttes inntil det lønner seg å betale trygdeavgift etter ordinær sats på 7,8 pst. av hele lønnsinntekten. Dersom lønnsinntekten overstiger summen av personfradraget og lønnsfradraget, begynner man å betale skatt på alminnelig inntekt (28 pst.), noe som gir en marginalskatt på 35,8 pst. Når minstefradraget (36 pst. av inntekten) overstiger lønnsfradraget, faller marginalskatten til 25,7 pst. (7,8 pst. + 28 pst. * (1-0,36)). Når man har oppnådd maksimalt minstefradrag, stiger marginalskatten igjen til 35,8 pst. Fra innslagspunktene i toppskatten øker marginalskatten til henholdsvis 44,8 pst. i trinn 1 og 47,8 pst. i trinn 2.

Gjennomsnittsskatten stiger med inntekten, og den stiger raskere i intervaller med høy marginalskatt, jf. figur 2.6.

Kilde: Finansdepartementet.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler sikrer at pensjonister og enkelte mottakere av trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnsmottakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Minstefradraget er på den annen side noe lavere for pensjonsinntekt enn for lønn.

Det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for AFP- og alderspensjonister som sikrer at det ikke betales skatt av en pensjon tilsvarende minstepensjon, og at det over dette nivået betales mindre skatt av pensjon enn av lønn. Skattefradraget nedtrappes mot pensjonsinntekt over minstepensjon, slik at differansen mellom skatt på pensjon og lønn blir mindre ettersom pensjonsinntekten stiger.

Uførepensjonister får et særfradrag for uførhet i alminnelig inntekt. Det gjelder videre en skattebegrensningsregel for uførepensjonister med mer enn 2/3 uføregrad og for mottakere av enkelte behovsprøvde ytelser, blant annet enslige forsørgere som mottar overgangsstønad. Regelen medfører at inntekt på om lag minstepensjonsnivå er skattefri. Inntekter over dette, inkludert et formuestillegg, skattlegges med en sats på 55 pst., slik at fordelen trappes ned inntil det lønner seg å bli skattlagt etter ordinære skatteregler.

Figur 2.7 viser beregnet skatt på pensjonsinntekt for henholdsvis enslige AFP-/alderspensjonister og enslige uførepensjonister med 2011-regler sammenlignet med skatt på lønnsinntekt for lønnstakere i klasse 1. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn henholdsvis lønn og pensjon, og at uførepensjonistene ikke har nettoformue over 200 000 kroner. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standardfradrag. Skatten på en alderspensjon på 250 000 kroner vil ligge om lag 20 000 kroner under skatten på en tilvarende lønnsinntekt.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjeutbytte og -gevinster til personlige aksjonærer skattlegges etter aksjonærmodellen. Det innebærer at aksjeinntekter som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges som alminnelig inntekt på eierens hånd. Skjermingsfradraget skal tilsvare en risikofri avkastning, slik at det kun er ekstraavkastningen på aksjene som blir skattlagt utover skatten på overskuddet i selskapet.

Skjermingsfradraget beregnes i utgangspunktet som aksjens kostpris multiplisert med en skjermingsrente. Skjermingsrenten skal reflektere renten etter skatt på en sikker investering.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag framføres med rente. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan ikke trekkes fra i inntekter fra andre aksjer.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. januar som får skjermingsfradraget beregnet for det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Den nye eieren får beregnet nytt skjermingsfradrag tilsvarende den nye kostprisen multiplisert med skjermingsrenten.

Provenyet fra utbytteskatten er økt fra anslagsvis 1,9 mrd. kroner i 2006 til 6,1 mrd. kroner i 2009. I tillegg kommer provenyet fra skatt på gevinster. Denne utviklingen er i tråd med departementets forventninger ved innføringen av skjermingsmetoden. I årene før 2006 foregikk det betydelig skattemessig tilpasning til den varslede utbytteskatten, blant annet ved at det ble tatt ut særskilt høye utbytter. En betydelig andel av utbyttene ble ført tilbake til selskapene som innskutt egenkapital. Da utbytter ble skattepliktige på mottakers hånd som del av reformen, falt utbyttene drastisk. Over tid avtar imidlertid virkningen av tilpasningene, og skattepliktig utbytte øker.

Skatt på næringsinntekt

Eiere av enkeltpersonforetak skattlegges etter foretaksmodellen, mens deltakere i deltakerlignede selskaper (ansvarlig selskap, kommandittselskap og andre) skattlegges etter deltakermodellen. Det prinsipielle utgangspunktet for begge disse modellene er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor risikofri avkastning av den investerte kapitalen (skjermingsfradraget), kun skal skattlegges med 28 pst. skatt på alminnelig inntekt.

Overskudd i deltakerlignede selskaper skattlegges løpende som alminnelig inntekt hos deltakerne. I tillegg skattlegges utdelt selskapsoverskudd over skjermingsfradraget på nytt som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd.

Inntekt fra enkeltpersonforetak utover skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt og ilegges toppskatt og trygdeavgift. Den uskjermede delen av inntekten blir altså skattlagt løpende, i motsetning til for eksempel aksjeinntekt som blir skattlagt som alminnelig inntekt ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Dette må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi. Utdeling fra deltakerlignet selskap utover skjermingsfradraget blir skattlagt som alminnelig inntekt på eierens hånd.

Selvstendig næringsdrivende betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere (11 pst. mot 7,8 pst.) på personinntekten fra næring. På den annen side betaler ikke næringsdrivende arbeidsgiveravgift på personinntekten. Fram til og med inntektsåret 2011 gjelder ikke den høyere trygdeavgiften for primærnæringene. Regjeringen foreslår imidlertid i denne proposisjonen samme trygdeavgift for næringsinntekt fra jordbruk, skogbruk og reindrift som for annen næringsinntekt. Den lave trygdeavgiften for næringsinntekt fra fiske videreføres siden denne næringen betaler en produktavgift som dekker differansen mellom høy og lav sats.

Hvis det er ansatte i virksomheten, gis det til og med inntektsåret 2011 et lønnsfradrag i beregnet personinntekt på inntil 15 pst. av virksomhetens lønnskostnader, inkludert arbeidsgiveravgift. Lønnsfradraget kan bare redusere personinntekten ned til et beløp tilsvarende 6 ganger folketrygdens grunnbeløp. Regjeringen foreslår i denne proposisjonen å fjerne lønnsfradraget fra 2012.

2.2.3 Bedriftsbeskatning

Overskudd i selskaper skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 28 pst. Underskudd kan framføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og utgifter (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. «Varige og betydelige» driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskaper i utgangspunktet fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig bortfaller fradragsretten for tilsvarende tap. Formålet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, dvs. at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for aksjer som eies av selskaper.

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor er pliktige til å betale arbeidsgiveravgift av lønnskostnader. Arbeidsgiveravgiften er regionalt differensiert, og avgiftssatsen avhenger av hvor bedriften er lokalisert.

Figur 2.8 viser at den gjennomsnittlige formelle selskapsskattesatsen både i OECD-landene og i EU-landene har blitt redusert betydelig de senere årene. Denne utviklingen skyldes dels økt skattekonkurranse, men også ønske om mer effektiv ressursbruk innenlands. Flere land har utvidet skattegrunnlagene i selskapsskatten og redusert skattesatsene. Norge var et av de første landene som gjennomførte en slik reform (1992-reformen), og er blant landene som har gått lengst i å oppfylle prinsippet om brede skattegrunnlag og lave satser.

¹ Uveide gjennomsnitt for EU og OECD. EU-tallene omfatter land som var medlemmer per 1. januar 2009 (EU-27).

Kilde: OECD, Eurostat og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskaper vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Den er lavere enn den formelle skattesatsen hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom sjenerøse avskrivningsmuligheter. Det er den effektive, gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge i hvilket land det skal investere.

Tabell 2.1 viser formelle og beregnede effektive gjennomsnittlige skattesatser i noen utvalgte land i 2005. Effektive skattesatser beregnes med utgangspunkt i en tenkt investering med en gitt avkastning mv., og tar hensyn til både formell skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.). Norge havner om lag i midtsjiktet når det gjelder effektiv gjennomsnittlig selskapsskattesats.

I tillegg skattlegges overskuddet på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, jf. avsnitt 2.2.2. Figur 2.9 viser samlet marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2008.

Kilde: OECD.

Petroleumsbeskatning

Det er en betydelig meravkastning (grunnrente) knyttet til utvinning av olje og gass. Det er derfor innført en særskatt på 50 pst. for inntekter fra petroleumsutvinning i tillegg til den ordinære overskuddsskatten på 28 pst. Marginalskattesatsen på meravkastningen i petroleumssektoren er dermed 78 pst. Petroleumsbeskatningen bygger i utgangspunktet på reglene for den ordinære bedriftsbeskatningen. Imidlertid bestemmes skattegrunnlaget for salg av råolje ved hjelp av administrativt fastsatte normpriser.

Det gis fradrag for alle relevante driftskostnader, og letekostnader kan utgiftsføres direkte. Det trekkes fra en såkalt friinntekt i det ordinære skattegrunnlaget for å komme fram til særskattegrunnlaget. Dersom selskapet går med underskudd, kan underskuddet og ubenyttet friinntekt framføres med rente. Det er også innført en egen utbetalingsordning for selskaper utenfor skatteposisjon, hvor skatteverdien av letekostnadene utbetales.

Figur 2.10 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Økte oljepriser vil alt annet likt slå ut i større overskudd i oljeselskapene og dermed økte skatteinntekter for Norge. Tilsvarende vil statens inntekter fra petroleumsnæringen falle betydelig i perioder med lave priser. I høyprisperioden rundt 1980 var statens inntekter likevel relativt lave. Dette skyldes at produksjonen var vesentlig lavere enn i høyprisperioden rundt 2008, samt at mange selskaper hadde store avskrivninger fra investeringer.

Kilde: Finansdepartementet.

Kraftverksbeskatning

Skattereglene for kraftforetak er i utgangspunktet de samme som for andre foretak. Det innebærer blant annet at overskuddet (alminnelig inntekt) skattlegges med 28 pst.

Det beregnes i tillegg 30 pst. skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. Grunnrenten beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket driftsutgifter, avskrivninger samt friinntekt. Friinntekten beregnes som den risikofrie avkastningen av den nedskrevne verdien på driftsmidlene. Dersom et kraftselskap har negativ grunnrenteinntekt, utbetales skatteverdien i inntektsåret.

Kraftforetakene ilegges også en naturressursskatt (betales til kommune og fylkeskommune) på 1,3 øre per kWh. Naturressursskatten er fradragsberettiget i selskapets skatt på alminnelig inntekt. I tillegg betaler kraftprodusentene konsesjonsavgift og (vanligvis) eiendomsskatt til vertskommunene samt at de må avstå konsesjonskraft.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskaper har fra og med inntektsåret 2007 skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun en tonnasjeskatt. Overgangsreglene som innebar en plikt til gradvis innbetaling av 2/3 av opparbeidede skatteforpliktelser og avsetning av 1/3 til et fond for miljøtiltak mv., ble kjent grunnlovsstridige av Høyesterett. Det er innført en frivillig oppgjørsordning for rederiene som ikke ønsker å fortsette med store latente skatteforpliktelser i selskapene. Ordningen innebærer en innbetaling av om lag 6,7 pst. av skatteforpliktelsene over en periode på tre år. For selskaper som ikke velger oppgjørsordningen er det innført en rekkefølgeregel som innebærer at utbytte skal beskattes så lenge det finnes ubeskattet kapital fra før 2007 i selskapene. Sentralskattekontoret for storbedrifter opplyser at de aller fleste rederiene har valgt den frivillige oppgjørsordningen.

2.2.4 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 1,1 pst. av skattepliktig nettoformue, dvs. bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 700 000 kroner i 2011 (750 000 kroner med Regjeringens forslag for 2012). Ektefeller får hvert sitt bunnfradrag. Formuesskatten spiller en viktig rolle i fordelingspolitikken. Den utgjør et supplement til inntektsbeskatningen og sikrer at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt, jf. figur 2.11.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den skattemessige verdien av formueseiendelene er i utgangspunktet lik markedsverdi. Bolig og annen fast eiendom verdsettes imidlertid betydelig lavere enn markedsverdi. Næringseiendom utenom kraftverk, jordbruk og skogbruk formuesverdsettes i gjennomsnitt til om lag 40 pst. av markedsverdi. For primærbolig (boligen en bor i) er ligningsverdien i gjennomsnitt 25 pst. av markedsverdi, mens den er 40 pst. for sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom). Ligningsverdien av fritidseiendom fastsettes ved generelle prosentvise oppjusteringer. En sikkerhetsventil sikrer at ingen primærboliger eller fritidseiendommer får høyere ligningsverdi enn 30 pst. av markedsverdi. For næringseiendom og sekundærboliger er sikkerhetsventilen 60 pst.

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert de siste årene som følge av økt bunnfradrag. Det anslås at om lag 17 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2011, jf. figur 2.12.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Arveavgift

Arveavgiften er begrunnet med fordelingshensyn og prinsippet om betaling av skatt etter evne. Det er de med høyest inntekt og høyest formue som mottar mest arv og gaver, og som betaler mest arveavgift. Arveavgiften utgjør en liten andel av statens inntekter, jf. tabell 1.10. Avgiften har mindre uheldige virkninger for økonomiens virkemåte enn mange alternative skatter og avgifter.

I utgangspunktet ilegges all arv arveavgift. Med 2011-regler er arv og gaver inntil 470 000 kroner fritatt for arveavgift. Ved arv og gaver til arvelaterens/giverens barn, fosterbarn – herunder stebarn som arvelateren/giveren har oppfostret – og foreldre, er avgiften 6 pst. på arv/gave mellom 470 000 kroner og 800 000 kroner og 10 pst. på det overskytende. De samme innslagspunktene gjelder for andre arvinger/gavemottakere, men avgiftssatsene er henholdsvis 8 pst. og 15 pst.

Arv og gave til ektefeller og samboere er ikke avgiftspliktig. Forsørgede arvinger under 21 år har krav på et særskilt fradrag som er større jo yngre barnet er. Arv og gave til institusjoner med allmennyttig formål er unntatt fra avgiftsplikt. Gaver innenfor et årlig fribeløp tilsvarende halvparten av folketrygdens grunnbeløp ved inngangen til kalenderåret er, med unntak for unoterte verdipapirer og fast eiendom, avgiftsfrie. Også periodiske ytelser til oppfostring eller utdannelse er avgiftsfrie. Ved generasjonsskifte i familieeide bedrifter er det en rentefri avdragsordning over 12 år for avgiftsbetalingen.

Eiendomsskatt

Eiendomsskatten er en frivillig kommunal skatt. Eiendomsskattesatsen skal være mellom 2 og 7 promille av takstgrunnlaget. I 2010 hadde 309 av 430 kommuner innført eiendomsskatt i en eller annen form. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten var om lag 7,1 mrd. kroner i 2010. Boks 2.4 gir en oversikt over inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene.

Kommunene har allerede stor valgfrihet i utformingen av en eventuell eiendomsskatt. Regjeringen foreslår i denne proposisjonen å gi flere valgmuligheter, ved at kommunene skal kunne velge å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen med unntak for verk og bruk og annen næringseiendom.

For eiendomsskatt på kraftverk gjelder egne takseringsregler som baserer seg på verdien av produksjonen innenfor en minimums- og maksimumsverdi. Her foreslås det endringer i 2012 ved at maksgrensen heves. Samtidig varsles en ytterligere heving av maksgrensen i 2013 samt en økning av kapitaliseringsrenten.

Boks 2.4 Inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattarter. Skatt på eiendom omfatter skatter som berører bruken, eierskapet og overføringen av eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge vil både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt, arveavgift og dokumentavgift omfattes. For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på eiendom. Det gjelder for eksempel i USA hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt før inntektsskatten beregnes. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene. Figur 2.13 viser at inntektene fra skatt på eiendom gjennomgående er relativt lave, og Norge ligger godt under OECD-gjennomsnittet. Norge får kun 3,0 pst. av skatteinntektene fra eiendom. Dette anslaget inkluderer de samlede inntektene fra formuesskatt og arveavgift mv. og omfatter dermed også skatt på andre formuesobjekter som aksjer mv. Den faktiske skatten på fast eiendom utgjør trolig under 2 pst. av de samlede skatteinntektene. I tillegg skiller Norge seg ut internasjonalt ved det ubegrensede fradraget for gjeldsrenter.

¹ OECD-gjennomsnittet er 2008-tall.

Kilde: OECD Revenue Statistics, 2010.

2.3 Indirekte skatter

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter og toll. Samlet utgjør indirekte skatter i underkant av 30 pst. av samlede skatter og avgifter. Merverdiavgiften er den største inntektskilden blant de indirekte skattene og utgjør om lag 20 pst. av samlede skatter og avgifter, mens særavgiftene samlet utgjør om lag 10 pst. Tollavgiftene har i dag liten betydning for statens inntekter.

2.3.1 Merverdiavgiften

Merverdiavgiften ble innført i Norge i 1970 og er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester som skal skaffe inntekter til staten. Merverdiavgiften oppkreves og innbetales av avgiftspliktige næringsdrivende, og den generelle merverdiavgiftssatsen er 25 pst.

Når merverdiavgiftssystemet er utformet generelt for alle varer og tjenester og med én sats, vil avgiften ikke påvirke sammensetningen av forbruket. Når avgiften bare legges på sluttforbruk, gir den heller ikke tilpasninger i produksjonen. Utformet på en slik måte vil merverdiavgiften også kunne innkreves på en enkel måte og medføre relativt lave administrative kostnader for de næringsdrivende.

Selv om dagens merverdiavgift i utgangspunktet er en generell avgift på forbruk, er det flere unntak, fritak og reduserte satser. Flere tjenester står utenfor merverdiavgiftssystemet, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på omsetningen av tjenestene, og virksomhetene får ikke fradrag for merverdiavgift på avgiftspliktige varer og tjenester de kjøper til bruk i virksomheten.

Det er innført en redusert merverdiavgiftssats på 14 pst. for matvarer og en lav sats på 8 pst. for enkelte tjenesteområder som persontransport mv., overnatting mv., NRKs allmennkringkastingsvirksomhet samt adgang til kino, idrettsarrangementer, fornøyelsesparker og opplevelsessentre. Regjeringen foreslår å øke satsen for matvarer til 15 pst. fra 1. januar 2012. En del varer har fritak fra merverdiavgiften gjennom såkalt nullsats. Dette innebærer at den avgiftspliktige har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten, uten at det legges merverdiavgift på omsetningen. Dette gjelder for eksempel bøker og aviser.

For å gjøre merverdiavgiftssystemet mest mulig generelt er grunnlaget blitt utvidet gjennom de siste ti årene. Fra 1. juli 2001 ble det innført generell merverdiavgiftsplikt ved omsetning av tjenester, med mindre de er uttrykkelig unntatt i loven. Dette medfører at nye tjenester som kommer til, automatisk blir avgiftspliktige.

Merverdiavgiftssystemet i Norge er etter hvert blitt mer likt systemet som generelt gjelder i EU, både ved at avgiftsgrunnlaget er blitt noe bredere og ved at det er introdusert flere satser i systemet. Den generelle merverdiavgiftssatsen på 25 pst. er den samme som gjelder i blant annet våre naboland Sverige og Danmark. Inntektene fra merverdiavgiften som andel av BNP er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene.

2.3.2 Særavgifter

Særavgiftene skal finansiere offentlige utgifter, men brukes også som virkemiddel for å prise samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til bruk av helse- og miljøskadelige produkter.

Særavgifter på enkelte produkter vil, i motsetning til generelle forbruksavgifter, vri forbruket bort fra avgiftsbelagte produkter. Særavgifter er dermed et egnet virkemiddel for å redusere samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til produkter som er skadelige for miljø eller helse. Enkelte særavgifter er rent fiskalt begrunnet, dvs. at målet er å skaffe staten inntekter til å finansiere offentlige utgifter. Eksempler på dette kan være dokumentavgiften på omsetning av fast eiendom eller omregistreringsavgiften på motorvogner og tilhengere. Andre avgifter kan ha en fiskal begrunnelse, men tillegges også miljøformål. Dette gjelder blant annet engangsavgiften på biler som i de senere årene i økende grad er utformet ut fra miljøhensyn, samt avgiften på elektrisk kraft som også har til hensikt å begrense forbruket av elektrisk kraft. Avgiftenes formål er av betydning for hvordan avgiften utformes. For å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning bør fiskale avgifter ikke legges på innsatsvarer. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot utformes slik at de omfatter alle kilder til miljøproblemet og med samme avgiftssats.

Miljøavgifter

Norges første avgift med miljøformål ble lagt på svovelinnholdet i mineralolje i 1970. Først mot slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-årene ble bruken av miljøavgifter mer omfattende. Det er etter hvert blitt innført miljøavgifter på flere områder.

Miljøavgifter gjør at samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter i større grad reflekteres i markedsprisene. Det gir en miljøgevinst i form av redusert forurensning. Inntektene fra miljøavgifter kan benyttes til å redusere andre vridende skatter.

Bruk av miljøavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet innebærer at den som bruker miljøgoder, også skal betale kostnadene ved den miljøskadelige aktiviteten.

Kostnaden ved å redusere utslipp fra miljøskadelig aktivitet kan variere mellom ulike sektorer i økonomien, og myndighetene har ikke full informasjon om hvor store disse kostnadene er for ulike bedrifter og husholdninger.

En riktig utformet miljøavgift vil omfatte alle utslipp i alle deler av økonomien med én felles sats. Det legger til rette for desentraliserte beslutninger som gir miljøgevinst til lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad. Kvoter er et annet sektorovergripende virkemiddel som kan virke på tilsvarende måte som miljøavgifter. Kvoter og avgifter er nærmere omtalt i boks 2.5.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere miljøskadelig aktivitet. Dette gjør igjen at inntektene til staten reduseres. Dette kan forklare noe av fallet i inntekter fra miljøavgifter de senere årene. Erstattes miljøavgifter med utslippskvoter som ikke selges (såkalte gratiskvoter), bidrar dette til ytterligere fall i inntektene. Reduserte inntekter fra miljøavgifter kan innebære at andre skatter og avgifter må økes for å opprettholde et gitt nivå på skatteinntektene. Norge ligger imidlertid fortsatt relativt høyt når vi sammenligner inntekter fra miljøavgifter i ulike land, jf. figur 2.14.

¹ Vektet gjennomsnitt.

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Det kan være flere grunner til at miljøavgifter eller kvotesystemer ikke er kostnadseffektivt utformet. Ofte skyldes det et ønske om å skjerme bestemte grupper eller næringer. I Norge er det, som i en del andre land, lavere priser på utslipp av klimagasser i konkurranseutsatt virksomhet enn i andre næringer, jf. figur 2.15. Ulike priser på miljøskadelige utslipp øker de samlede kostnadene ved å redusere nasjonale utslipp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

I tillegg til rene miljøavgifter er det avgifter på energibruk. Avgiften på elektrisk kraft er fiskalt begrunnet, men skal også bidra til å begrense forbruket av elektrisk kraft. I 2000 ble det innført en grunnavgift på mineralolje som skal hindre en miljømessig uheldig overgang fra bruk av elektrisk kraft til bruk av mineraloljer til oppvarming.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på kjøretøy, som blant annet er differensiert etter CO₂-utslipp. Avgifter på drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene. Tabell 2.2 gir en samlet oversikt over miljørelaterte avgifter i Norge. Tabellen omfatter i hovedsak avgifter som ifølge OECDs definisjon er miljørelaterte, og som OECD bruker i internasjonale sammenligninger, jf. også figur 2.14.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruk av andre goder enn miljøgoder kan også medføre kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Forbruk av alkohol og tobakk er eksempler på dette. Avgiftene på alkohol og tobakk gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad reflekterer kostnadene bruken medfører for samfunnet. Disse kostnadene er knyttet til helseutgiftene som dekkes av fellesskapet, og ulempene ved at røyking og alkoholforbruk kan ha negative virkninger for andre enn de som bruker varene. I tillegg er det kostnader knyttet til at forbrukere selv ikke tar tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket sitt, eller at de ignorerer uheldige virkninger. Helsemessige begrunnelser har også blitt knyttet til fiskale avgifter på sjokolade- og sukkervarer og avgift på alkoholfrie drikkevarer. Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan øke omfanget av grensehandel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Helseeffektene ved avgiftsleggingen må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved slike aktiviteter.

2.3.3 Toll

Tollavgifter har liten betydning for statens inntekter. Hensikten med toll er å beskytte innenlandske produsenter fra konkurranse fra utlandet. Importtoll fører normalt til dyrere varer for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Handel med varer og tjenester har åpnet for å utnytte Norges konkurransefortrinn. Norge er i dag et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er bare enkelte klær og tekstiler pålagt toll.

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar til å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk og utgjør en overveiende del av skjermingsstøtten. Tollsatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet. I tillegg til toll på basis landbruksvarer kommer tollbeskyttelsen av den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer. I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at de enkelte industrilandene gir utviklingslandene bedre markedsadgang på sine varer. GSP er en ensidig ordning, og den kan i prinsippet trekkes tilbake eller endres.

2.4 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig myndighetsutøvelse finansieres normalt ved ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. På enkelte områder dekkes imidlertid de statlige utgiftene helt eller delvis inn gjennom innkreving av gebyrer eller sektoravgifter.

I henhold til Finansdepartementets retningslinjer skal gebyrer være betaling for tjenester som det offentlige tilbyr. Ved innføring av nye gebyrer skal disse derfor ikke kunne settes høyere enn statens kostnad ved å utføre den aktuelle handlingen.

Sektoravgifter er øremerket finansiering av bestemte formål. De kan likevel betraktes som vanlige skatter og avgifter fordi betaling av dem ikke motsvares av direkte gjenytelser fra staten.

2.5 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet

Skatt er ett av flere virkemidler for å utjevne inntektsforskjeller og bedre situasjonen for dem med lave inntekter. I dette avsnittet gis det en oversikt over fordelingsegenskapene til det gjeldende skatte- og avgiftssystemet. Fordelingsvirkningene av Regjeringens skatteopplegg for 2012 er beskrevet i avsnitt 1.2.

Inntekts- og formuesfordelingen og skattesystemets progressivitet

Forskjellige inntektsarter og formuesobjekter skattlegges ulikt. Sammensetningen av inntekt og formue i befolkningen har derfor betydning for hvordan endringer i skattesystemet påvirker fordelingen.

Figur 2.16 viser at personer med lavere inntekter først og fremst har lønns- og pensjonsinntekt, mens nærings- og kapitalinntekter er konsentrert blant dem med høy inntekt. Kapitalinntekter utgjorde i 2009 om lag halvparten av de samlede inntektene for dem med inntekt over 3 mill. kroner.

Kilde: Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for personer og Finansdepartementet.

Figur 2.17 viser hvordan formuene er sammensatt på ulike inntektsnivåer. Siden en her benytter skattemessige verdier, som i mange tilfeller er lavere enn reelle verdier, undervurderes formuen. Særlig er ligningsverdiene av bolig og annen fast eiendom fastsatt langt lavere enn omsetningsverdiene. Det framgår likevel tydelig at verdipapirer er den største formueskomponenten for de aller mest velstående, mens bankinnskudd og fast eiendom dominerer i de nedre inntektsgruppene. Fjerningen av aksjerabatten har dermed bidratt til at den reelle formuen til dem med de største formuene skattlegges i langt større grad enn tidligere. Lave ligningsverdier av næringseiendom innebærer imidlertid at mange ikke-børsnoterte aksjer verdsettes langt lavere enn den reelle verdien.

Kilde:  Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for personer og Finansdepartementet.

Figur 2.18 gir et bilde av hvordan den samlede skatten er fordelt mellom personer på ulike inntektsnivåer. Figuren viser at skattesystemet virker progressivt, det vil si at gjennomsnittsskatten øker med inntekten. Det norske skatte- og overføringssystemet påvirker inntektsfordelingen i større grad enn i OECD totalt, jf. boks 2.6.

Kilde: Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for personer og Finansdepartementet.

Boks 2.6 Fordelingsvirkninger av skatte- og overføringssystemet i Norge og andre land

Kilde: OECD. Social Expenditure Statistics.

Figur 2.19 viser hvordan skatte- og overføringssystemet bidrar til å redusere inntektsforskjellene i ulike OECD-land. Skatte- og overføringssystemets bidrag til omfordeling måles som forskjellen mellom ulikheten (målt ved Gini-koeffisienten) for inntekter før skatt og overføringer og ulikheten etter skatt og overføringer. Sammenlignet med land som Korea, Japan og USA bidrar skatte- og overføringssystemet i Norge i betydelig større grad til å omfordele inntekt. Tallene for Norge er imidlertid påvirket av tilpasningene som ble gjort i utbetaling av utbytte i forbindelse med skattereformen 2006. Disse tilpasningene bidrar til å redusere de omfordelende virkningene av skattesystemet slik disse måles i figuren. Det skyldes at en del husholdninger med høye inntekter mottok store skattefrie utbytter i årene før reformen.

Forskjeller i innretningen av skattesystemet i ulike land vil kunne gi forskjeller i graden av omfordeling gjennom skattesystemet. For eksempel vil skattesystemet i land hvor en har valgt å legge større vekt på inntektsskatt på personer framfor arbeidsgiveravgift, framstå som mer omfordelende siden arbeidsgiveravgiften ikke tas med i beregningene av skatt på personer. Dette kan forklare at Danmark, som ikke benytter arbeidsgiveravgift, framstår med et langt mer omfordelende skattesystem enn for eksempel Norge siden skatteinntektene i Danmark i større grad må komme gjennom personskattene. Beregningene fra OECD viser at mens skatte- og overføringssystemene reduserer inntektsforskjellene i OECD-området med om lag 30 pst., reduseres inntektsforskjellene i Norge med om lag en tredel.

Betydningen av skatte- og avgiftssystemet for husholdningenes velferd

I beregningen av virkninger av skatte- og avgiftssystemet ønsker en av og til å se på hvordan husholdningenes velferd og forbruksmuligheter, og ikke bare faktiske inntekter, påvirkes. I slike beregninger tas det også hensyn til husholdningens samlede inntekt og antall medlemmer i husholdningen, jf. nærmere beskrivelse i boks 2.7. Beregningene utføres på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt, jf. boks 2.8 for en nærmere beskrivelse av modellen.

I figur 2.20 er alle personer i befolkningen tilordnet en inntekt ut fra husholdningen de tilhører, og deretter rangert etter stigende inntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Husholdningsmedlemmene i eksempel 1 i boks 2.7 vil her havne i inntektsgruppe 8, og husholdningsmedlemmene i eksempel 2 vil havne i inntektsgruppe 10. Tilsvarende er alle personer tilordnet en andel av husholdningenes innbetalte skatter og avgifter. En ser da at personer med lave forbruksmuligheter har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som det framgår av figur 2.20, bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt og har dermed en mindre andel av inntekten disponibel til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes og belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene.

Beregningene er statiske og fanger ikke opp utvikling over tid. Studier viser at livsinntekten er mye jevnere fordelt enn årsinntekten, og at antall personer med særlig lav inntekt et enkelt år er langt høyere enn antall personer med særlig lav inntekt over flere år.

2.6 Dynamiske virkninger av skatte- og avgiftsendringer

Endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen. Dette skyldes at endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd. Slike atferdsendringer omtales noen ganger som dynamiske virkninger, uavhengig av om de kommer med én gang eller strekker seg ut i tid.

Redusert marginalskatt på lønnsinntekt vil for eksempel kunne føre til at flere velger å jobbe, at enkelte går fra deltids- til heltidsarbeid, eller at de som er i full jobb, velger å jobbe mer overtid. Økt arbeidstilbud vil utvide skattegrunnlaget og dermed dempe den direkte negative effekten på skatteinntektene av lavere skattesatser. Økt arbeidstilbud kan imidlertid også over tid påvirke utgiftene til sykepenger og pensjon. At flere ønsker å jobbe mer, kan i tillegg få betydning for lønnsfastsettingen og dermed for prisene på varer og tjenester. Alle tiltak som direkte eller indirekte påvirker husholdningenes inntekter, vil dessuten ha konsekvenser for avgiftsinngangen. Også endringer i avgiftene vil kunne ha dynamiske effekter. Avgiftsendringer vil påvirke forbruket av varer og tjenester, slik at avgiftsgrunnlagene endrer seg. Avgiftsendringen kan videre påvirke arbeidstilbudet ved at reallønnen etter skatter og avgifter endres.

Endringer på utgiftssiden kan også ha virkning på budsjettet ut over den direkte effekten. Et eksempel på dette er at høyere kontantstøtte kan redusere arbeidstilbudet og dermed skatteinntektene. Motsatt kan utbyggingen av barnehageplasser bidra til å øke arbeidstilbudet og dermed gi økte skatte- og avgiftsinntekter.

Budsjettbehandlingen i Norge er ettårig, og statsbudsjettet er basert på kontantprinsippet, det vil si at det er de faktiske inn- og utbetalingene som vedtas. Selv om de langsiktige dynamiske effektene av en skatteendring kan være vesentlige, tilsier kravet til forsvarlig og realistisk budsjettering at dynamiske virkninger kun inkluderes i årlige budsjettanslag dersom det kan godtgjøres at de vil komme på kort sikt.

I dag tar Finansdepartementet i budsjettanslagene for særavgifter hensyn til at endringer i en særavgift påvirker konsumet av den avgiftsbelagte varen. Dette gjøres fordi det antas at prisendringer på varer slår raskt ut i endret konsum. Metodisk gjøres dette ved at det brukes faste elastisiteter i beregningene. Elastisitetene uttrykker hvordan etterspørselen etter en vare endrer seg når prisen endrer seg, og de varierer mellom varegrupper.

For skatteendringer inkluderes atferdsendringer der de antas å være vesentlige og kommer raskt. Endringer i kapitalbeskatningen antas å føre til nokså umiddelbare tilpasninger, og dynamiske virkninger inkluderes i budsjettanslagene. Tilpasningen til endringer i lønnsbeskatningen antas å trekke ut i tid. Dette skyldes at kun en mindre andel av de sysselsatte står fritt til å endre sin arbeidstid på kort sikt. De fleste vil være nødt til å finne seg en ny jobb eller endre eksisterende arbeidsavtaler før de kan endre arbeidstiden. Det vil derfor ta tid før endringer i marginalskatt slår fullt ut i antall timeverk.

Virkningene i budsjettåret vil ofte være av begrenset betydning for vurderingene av større reformer. For å sikre et godt informasjonsgrunnlag må derfor budsjettforslagene som hovedregel suppleres med analyser av hvilke virkninger tiltakene har over tid.

2.7 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

Skatte- og avgiftssystemet benyttes av og til som virkemiddel for å nå politiske mål som går utover hovedmålene nevnt i avsnitt 2.1. Det gir seg utslag i unntak og særordninger som reduserer inntektene til staten, og som følgelig innebærer en støtte til enkelte grupper og aktiviteter. Slike provenytap kalles skattesubsidier eller skatteutgifter. Eksempler er særordninger for enslige forsørgere og for næringsdrivende i jordbruket og industrien. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, det vil si at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Også slik ekstrabeskatning er et uttrykk for politiske prioriteringer. Et eksempel er fiskale avgifter på innsatsfaktorer i næringsvirksomhet.

I motsetning til tilsvarende tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og -sanksjoner i de årlige budsjettene. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon om de ulike tiltakene og virkemidlene som er innarbeidet i gjeldende skatte- og avgiftsregler. Oversikten er ikke ment å være fullstendig. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skattesanksjoner samt en nærmere analyse av viktige skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt i blant annet skattereformene 1992 og 2006. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier.

Figur 2.21 viser brutto anslåtte skatteutgifter og -sanksjoner i perioden 1999–2011. Brutto anslåtte skatteutgifter utgjør om lag 150 mrd. kroner i 2011, noe som er noe lavere enn nivået i 2010. Dette skyldes blant annet at skatteutgiften knyttet til sparing i tjenestepensjonsordninger har blitt redusert på grunn av innføringen av nytt skattefradrag (som øker marginalskatten på pensjon for mange). Reelt sett har imidlertid brutto skatteutgifter endret seg lite siden 2001. Fra 2006 til 2007 er det et brudd i tidsserien som skyldes at det ble tatt i bruk en ny metode for å beregne skatteutgiften knyttet til den mangelfulle skattleggingen av inntektsfordelen av å bo i egen bolig, jf. Nasjonalbudsjettet 2008. Inntil 2006 ble denne skattefordelen trolig kraftig undervurdert. Skattesanksjonene har også endret seg relativt lite siden 2003. I perioden 2001–2003 falt samlede skattesanksjoner som følge av den gradvise avviklingen av investeringsavgiften fra 2002-2003. Investeringsavgiften var en betydelig skattesanksjon i 2001 (6 mrd. kroner nominelt).

¹ For dokumentavgiften og toll er beregningsmetoden endret fra tidligere omtaler i nasjonalbudsjettene. I disse tilfellene er gamle anslag i nasjonalbudsjettene erstattet bakover i tid. Se vedlegg 1 for en nærmere redegjørelse.

² I 2007 ble metoden for beregning av skatteutgift på bolig og fritidseiendom justert slik at den traff markedsverdien bedre. Tidligere anslag undervurderte markedsverdien i betydelig grad.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.22 viser hvordan netto skatteutgifter i 2011 fordeles på ulike områder. I 2011 utgjør beregnede netto skatteutgifter om lag 130 mrd. kroner. Som figuren viser, er den desidert største skatteutgiften knyttet til beskatningen av egen bolig og fritidseiendom. Denne utgjør om lag 42 pst. av de samlede skatteutgiftene.1 Skatteutgifter knyttet til finanskapital og pensjonssparing utgjør om lag 11 pst. av samlede skatteutgifter. Unntak i merverdiavgiftssystemet utgjør 21 pst., mens den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften og skatteutgifter på lønn og pensjon utgjør henholdsvis 7 og 8 pst. Se vedlegg 1 for en detaljert gjennomgang av skatteutgiftene.

Kilde: Finansdepartementet.