4 Internasjonal rett
4.1 Innledning
Biomangfoldlovutvalget har i NOU 2004: 28 gitt en redegjørelse for utvalgets syn på internasjonal rett i kap. 10 og eksempler fra utenlandsk rett i vedlegg 8. I tillegg har utvalget behandlet de mer konkrete forpliktelser og eksempler under det enkelte tema.
Nedenfor gis en kortfattet oversikt over de mest sentrale internasjonale avtaler, retningslinjer og andre lands rett av betydning for lovarbeidet. For øvrig vises til omtalen i det enkelte kapittel.
4.2 Internasjonale avtaler
4.2.1 Globale avtaler
4.2.1.1 Konvensjonen om biologisk mangfold (biomangfoldkonvensjonen)
Konvensjonen ble vedtatt i 1992, undertegnet av Norge 5. juni 1992 og ratifisert 9. juli samme år. Den trådte i kraft for Norge den 29. desember 1993 jf. St.prp. nr. 56 (1992 – 93). Utvalgets omtale av konvensjonen fremgår av NOU 2004: 28 kap. 10.3.2.
Konvensjonen handler om vern og bærekraftig bruk av alt biologisk mangfold, og om en rettferdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av genetisk materiale. Hensynet til lokalbefolkningers eller urfolks tradisjonelle bruk og kunnskap kommer også inn under det. Konvensjonens art. 2 definerer «biologisk mangfold» som «variasjonen hos levende organismer av alt opphav, herunder bl.a. terrestriske, marine eller andre akvatiske økosystemer og de økologiske komplekser som de er en del av; dette omfatter mangfold innenfor artene, på artsnivå og på økosystemnivå».
I tillegg til selve konvensjonen, har partene utarbeidet flere retningslinjer som er relevante for forståelsen av hvordan man ser for seg at konvensjonen blir gjennomført, selv om de ikke er juridisk bindende. De viktigste for lovarbeidet er prinsipper for bærekraftig bruk, de såkalte Addis Abeba prinsippene (se kap. 8.2.2), prinsipper for økosystemtilnærming (se kap. 8.6.2.5), retningslinjer for håndtering av fremmede arter (se kap. 10.2.2.1) og retningslinjer for tilgang til genetisk materiale og fordelsfordeling, også kalt for Bonn-guidelines (se kap.15.4.1.2).
Konvensjonen er av sentral betydning for alle temaer i lovarbeidet.
4.2.1.2 Konvensjonen om vern av trekkende arter av ville dyr (Bonnkonvensjonen)
Bonnkonvensjonen ble vedtatt i 1979, ratifisert i Norge i 1985 og trådte i kraft for Norge samme år. Utvalgets omtale av konvensjonen fremgår av NOU 2004: 28 kap. 10.3.4.
Bonnkonvensjonen har som overordnet mål å fremme vern av bestander av trekkende ville dyr som regelmessig krysser nasjonale grenser. Formålet omfatter også vern av dyrenes leveområder. Konvensjonen har forpliktelser om vern av arter, leveområder, introduksjoner av fremmede arter og internasjonalt samarbeid.
Bonnkonvensjonen er særlig relevant for utformingen av lovkap. III, jf. kap. 9.4.2.1. og 9.13.3.1.
4.2.1.3 Konvensjonen om våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholdssted for vannfugler (Ramsarkonvensjonen)
Ramsarkonvensjonen ble vedtatt i 1971, undertegnet av Norge i 1974 og trådte i kraft for Norge i 1975. Utvalgets omtale av konvensjonen fremgår av NOU 2004: 28 kap. 10.3.5.
Ramsarkonvensjonen har som formål vern og bærekraftig bruk av våtmarker. Konvensjonen pålegger partene å fremme bærekraftig bruk av våtmarker innenfor sitt territorium, og å føre opp våtmarksområder på en liste over våtmarker av internasjonal betydning. Dersom det er nødvendig av hensyn til presserende nasjonale interesser, er det adgang til å trekke ut områder fra listen, ev. begrense områdenes størrelse. I så fall skal konvensjonsstaten søke å erstatte dette området med et annet tilsvarende bevaringsområde.
Det er vedtatt en rekke ikke rettslig bindende retningslinjer under konvensjonen. Av særlig interesse for lovarbeidet er anbefalingene knyttet til bærekraftig bruk.
Ramsarkonvensjonen er særlig relevant for lovkap. II, V og VI, jf. kap. 8.2.2, 11.3.2 og 13.3.1.
4.2.1.4 Konvensjonen om internasjonal handel med truede arter av vill fauna og flora.(CITES)
CITES (Convention on International Trade in Endangered Species of wild Fauna and Flora) ble vedtatt i 1973, undertegnet i 1974, ratisfisert og trådte i kraft for Norge i 1976, jf. St.prp. nr. 126 (1975 – 76). Utvalgets omtale av konvensjonen fremgår av NOU 2004: 28 kap. 10.3.6.
CITES har som formål å verne truede dyre- og plantearter mot utryddelse som følge av internasjonal handel. Hovedvirkemidlet i CITES er et system med import- og eksportlisenser for visse opplistede dyre- og plantearter og produkter av slike. Omkring 5000 dyrearter og 28 000 plantearter er gjenstand for vern under CITES. Ulovlige handlinger skal straffbelegges.
CITES er særlig relevant for bestemmelsene i lovkap. III (særlig § 26) og kapittel IX.
4.2.1.5 Konvensjonen om bevaring av verdens kultur- og naturarv (Verdensarvkonvensjonen)
Verdensarvkonvensjonen ble vedtatt i 1972. Avtalen ble ratifisert og trådte i kraft for Norge i 1977, se St.prp. nr. 29 (1976 – 77).Utvalgets omtale av konvensjonen fremgår av NOU 2004: 28 kap. 10.3.7.
Verdensarvkonvensjonen omhandler kultur- og naturmiljøet som deler av en helhet og felles arv. Konvensjonen pålegger partene å identifisere, beskytte og overføre til fremtidige generasjoner vår kultur- og naturarv. Det er etablert to lister under konvensjonen, én over verdens kultur- og naturarv, og en over kultur- og naturarv som er truet.
Verdensarvkonvensjonen er særlig relevant for lovkap. V, jf. kap. 11.3.2.
4.2.1.6 De forente nasjoners havrettskonvensjon (Havrettskonvensjonen).
Havrettskonvensjonen ble vedtatt i 1982 og undertegnet av Norge samme år. Den ble ratifisert i 1996 og trådte ikraft for Norge samme år. Mye av det som er nedfelt i konvensjonen, følger også av folkerettslig sedvanerett. Utvalget omtaler konvensjonen i NOU 2004: 28 kap. 10.4.2 og 16.11.5.2.
Havrettskonvensjonen av 1982 har regler som omfatter alle havområder, luftrommet over disse, havbunnen og dens undergrunn. Den regulerer statenes rettigheter og plikter i disse områdene og gir bl.a. regler om fiske og fangst, skipsfart, oljevirksomhet, miljøvern, vitenskapelig havforskning og teknologioverføring.
Havrettskonvensjonen tillater en maksimal bredde på sjøterritoriet på 12 nautiske mil og presiserer den tradisjonelle rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet. En økonomisk sone kan være på inntil 200 n mil målt fra grunnlinjene, og kyststaten har suverene rettigheter med hensyn til undersøkelse og utnyttelse av naturressursene og jurisdiksjon for å utøve disse og andre rettigheter. På den andre siden skal kyststaten forvalte de levende ressursene på en forsvarlig måte. Også statens rettigheter og plikter over kontinentalsokkelen reguleres i havrettskonvensjonen. Del XII i konvensjonen inneholder regler om vern og bevaring av det marine miljø.
Konvensjonen er nærmere omtalt i St.prp.nr. 37 (1995 – 1996) Om samtykke til ratifikasjon til De forente nasjoners havrettskonvensjon av 10. desember 1982 mv.
4.2.1.7 Avtale om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander (FN-konvensjonen om fiske på det åpne hav)
Avtalen ble vedtatt i 1995 og undertegnet av Norge samme år. Den ble ratifisert i 1996, se St.prp. nr. 43 (1995 – 96) og trådte i kraft i 2001. Den er omtalt i NOU 2004: 28 kap. 10.4.3.
Avtalen har som formål å fremme vern og bærekraftig bruk av fisk som vandrer over store havområder. Avtalen regulerer i hovedsak fiske av vandrende arter på det åpne hav.
Bestemmelsene i avtalen er basert på føre-var-prinsippet og foreskriver iverksetting av tiltak for å unngå overbeskatning av artene.
Avtalen har først og fremst betydning for ny havressurslov, men noen av prinsippene i avtalen er viktige for utformingen av lovkap. II.
4.2.1.8 Avtalen om opprettelsen av Verdens handelsorganisasjon (WTO) m.fl.
WTO-avtalen fra 1994 er omtalt av utvalget i NOU 2004: 28, kap. 10.7.1. I vedleggene til avtalen om selve opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) inngår en rekke multilaterale handelsavtaler. Av betydning for lovarbeidet er særlig Generalavtalen for tolltariffer og handel (GATT – som omhandler varehandel), avtalen om anvendelsen av veterinære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen), avtalen om tekniske handelshindringer (TBT-avtalen) og avtalen om handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter (TRIPS-avtalen).
GATT-avtalen regulerer handel med varer. Den inneholder et generelt forbud mot restriksjoner på import og eksport (Art. XI) og på transitt (Art. V). Det åpnes imidlertid for unntak for tiltak som er satt for å verne om uttømmelige naturressuser, samt tiltak som er nødvendige for å beskytte liv og helse for mennesker, dyr eller planter. En forutsetning for å kunne benytte unntaket er at tiltaket ikke innebærer en vilkårlig eller uberettiget forskjellsbehandling mellom varer fra forskjellige land, eller utgjør en skjult handelshindring.
SPS-avtalen kommer til anvendelse på alle veterinære eller plantesanitære tiltak som direkte eller indirekte påvirker internasjonal handel. Avtalen stiller en rekke krav til utformingen og det vitenskapelige grunnlaget for et tiltak. Der hvor et tiltak er i henhold til en internasjonal standard (f.eks. utarbeidet under CODEX, OIE eller IPPC) er det en presumsjon for at tiltaket er tillatt etter avtalen. Der hvor et tiltak ikke følger en internasjonal standard, for eksempel fordi man nasjonalt har besluttet at man ønsker et høyere beskyttelsesnivå enn det som ligger til grunn for den internasjonale standarden, kreves det en vitenskapelig risikovurdering som begrunner både behovet for å innføre tiltak og det tiltaket man faktisk velger å innføre. I tilfeller hvor relevante vitenskapelig bevis for risikovurderingen ikke foreligger kan man likevel innføre tiltak etter en føre-vâr betraktning. Innføring av tiltak etter en føre-vâr betraktning krever imidlertid at man tar utgangspunkt i tilgjengelig relevant informasjon, og at det igangsettes nødvendige vitenskapelige undersøkelser slik at en objektiv risikovurdering i henhold til avtalen kan fremlegges innen rimelig tid (SPS art. 5(7)).
TBT-avtalen skal sikre at tekniske forskrifter og standarder for produkter ikke medfører unødige handelshindringer. Avtalen oppfordrer medlemmene til å basere sine produktkrav på internasjonale standarder. Der slike ikke finnes, eller ikke anses egnede for å oppnå et legitimt formål (f.eks. miljøbeskyttelse), kan man likevel innføre nasjonale produktkrav. Avtalen nevner spesifikt klimatiske eller geografiske forhold som mulig begrunnelse for at det er nødvendig å avvike fra en internasjonal standard. Nasjonale produktkrav som avviker fra en internasjonal standard må ikke være mer handelshindrende enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med reguleringen.
TRIPS-avtalen setter en minimumsstandard for innholdet i det enkelte lands immaterialrettslige regler. Når det gjelder patent skal dette etter avtalen kunne gis for alle oppfinnelser, enten det dreier seg om produkter eller fremgangsmåter, på alle teknologiske områder, forutsatt at de er nye, at de har oppfinnelseshøyde og at de kan anvendes industrielt. Dette inkluderer også teknologi som bygger på genetisk materiale. Det skal dermed kunne oppnås patent også på levende organismer, celler og gener. Et medlemsland kan imidlertid utelukke oppfinnelser fra patentérbarhet hvis kommersiell utnytting må forhindres for å verne om offentlig orden og moral, herunder bl.a. for å verne menneskers, dyrs eller planters liv eller helse, eller for å unngå alvorlig skade på miljøet. Et lovforbud mot utnytting er i seg selv ikke nok. Det er også adgang til å utelukke fra patentérbarhet planter og dyr, bortsett fra mikroorganismer, og hovedsaklig biologiske fremgangsmåter for produktsjon av disse.
Til WTO-avtalen hører en obligatorisk tvisteløsningsmekanisme. Det foreligger en omfattende rettspraksis om mange av avtalens bestemmelser som f.eks. presiserer hvordan unntaksbestemmelsene i GATT skal anvendes og kravene til vitenskapelig begrunnelse for SPS-tiltak.
Handelsregelverket under WTO er særlig aktuelt for lovens bestemmelser om innførsel og utførsel (jf. kap. 9.14.2 og 10.2.2.), og bestemmelsene om genetisk materiale (jf. kap. 15.4.1.5)
4.2.1.9 Internasjonal konvensjon om sivile og politiske rettigheter
FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter ble vedtatt i 1966 og undertegnet i 1968. Den ble ratifisert i 1972 og trådte i kraft i Norge i 1976, jf. St.prp. nr. 50 (1970 – 71). Den er en del av norsk rett gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30. Utvalgets omtale av konvensjonen fremgår av NOU 2004: 28 kap. 21.2.2.1.
Konvensjonen inneholder flere viktige og sentrale folkerettslige normer i samerettslig sammenheng. Denne konvensjonen er også inkorporert i norsk rett med forrang foran andre lover, jf. menneskerettsloven. Særskilt sentrale er art. 1 som omhandler folks rett til selvbestemmelse, art. 2, 3 og 26 som omhandler ikke-diskriminering og art. 27 som slår fast at personer tilhørende etniske, religiøse eller språklige minoriteter ikke skal nektes retten til å utøve sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk. I forhold til urfolk omfatter art. 27 også retten til materiell kulturutøvelse og tradisjonell næringsvirksomhet knyttet til bruk av land og naturressurser.
I Ot. prp. nr. 53 (2002 – 2003) Om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) uttales det på s. 83 at det ikke er tvil om at det samiske folk er en minoritet i forhold til SP art. 27. De er både en etnisk minoritet og en språklig minoritet, hvilket også Høyesterett la til grunn i Alta-saken i Rt. 1982 s. 241. I samme proposisjon viser regjeringen til behandlingen av Ot. prp. nr. 33 (1986 – 87) om lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold. Der sluttet både regjeringen og Stortingets justiskomité (Innst. O. nr. 79 (1986 – 87)) seg til Samerettsutvalgets konklusjon om at staten etter art. 27 må anses forpliktet til å gi aktiv støtte til minoritetsgrupper. Videre ble det lagt til grunn at begrepet kultur dessuten må antas å omfatte de materielle forutsetningene for kulturen. Siden har praksis fra FNs menneskerettighetskomité gjort det klart at også urfolks næringsutøvelse i en viss grad er beskyttet av SP art. 27. I flere saker er det uttalt at alvorlige inngrep i mulighetene til å fortsette urfolks tradisjonelle næringsliv vil kunne innebære en krenkelse av art. 27. Dette ble trukket frem i sak 511/1992 Ilmäri Lensman mot Finland, selv om dette konkrete tilfellet ikke ble ansett som en krenkelse av art. 27. Staten hadde gitt konsesjon til et steinbrudd i et område hvor det ble drevet reindrift. Det antas også at myndighetene har plikt til å sørge for positive særtiltak hvis det er nødvendig for å sikre rettighetene til urfolket.
I vurderingen av hvorvidt art. 27 er overholdt i konkrete urfolkssaker har Menneskerettihgetskomiteen lagt vekt på om statene har konsultert urfolket før iverksettelsen av tiltaket som har innvirket på dem. Dette kom til uttrykk i den nevnte Länsmanns-saken. Lignende vurderinger ble lagt til grunn i Mahuika vs. New Zealand-saken.
Ved beslutninger knyttet til forvaltningen av naturens mangfold må det foretas vurderinger i relasjon til SP art. 27. Bestemmelsen setter en materiell skranke mot at staten begrenser urfolks adgang til å utøve tradisjonelle næringer, og det beskytter urfolks områder og ressurser som danner grunnlaget for næringsutøvelsen. Det stilles ikke noe krav om at urfolks næringsutøvelse må ha en kulturspesifikk form for å være vernet av bestemmelsen (Se NOU: 2008: 5 s. 255 – 257, NOU 2007: 13 s. 202).
4.2.1.10 ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater
Konvensjonen ble vedtatt i 1989 og ratifisert i 1991. Den trådte i kraft i Norge i 1991, jf. St.prp. nr. 102 (1989 – 90). Utvalgets omtale av konvensjonen står i NOU 2004: 28 kap. 21.2.2.2.
Det er ikke tvilsomt at samene er omfattet av konvensjonens definisjon, jf. konvensjonen art. 1 (b). Stortinget ga også eksplisitt uttrykk for en slik forståelse. Dette er også lagt til grunn av Høyesterett i Rt. 2001 769 i Selbu-dommen der det ble uttalt: «Det er ikke tvilsomt at samene etter denne definisjonen har status som urfolk i Norge … .»
Art. 6, 7 og 15, jf. 13 er særlig relevant i naturmangfoldslovsammenheng. Etter art. 15 skal vedkommende folks rett til naturressurser i deres landområder sikres spesielt. Slike rettigheter omfatter disse folks rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene. I art. 13 nr. 2 omtales nærmere begrepet landområder som brukes i art. 15.
Etter art. 13 skal «landområder» forstås som territorier som skal dekke totalmiljøet i de områdene urfolket lever i eller bruker på annen måte. Dette innebærer at også havområder som samene bruker omfattes av forpliktelsene som følger av art. 15.
Urfolks rett til deltakelse og statens plikt til å gjennomføre konsultasjoner er fundamentale prinsipp i ILO 169, og går igjen i flere artikler i konvensjonen. Det er også et grunnleggende prinsipp i konvensjonen at urfolk så langt som mulig har rett til å ha kontroll med sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. I art. 6 i ILO 169 etableres en plikt for statene til å konsultere samene når det overveies å vedta lover eller innføre administrative tiltak som kan få direkte betydning for dem. Av ILOs manual framgår det at det er et vidt spekter av tiltak som kan omfattes av begrepet administrative tiltak.
4.2.1.11 FNs erklæring om urfolks rettigheter
FN-erklæringen om urfolks rettigheter ble vedtatt i FNs generalforsamling 13. september 2007. Erklæringen er ikke et rettslig bindende dokument, men vil legge viktige føringer i det videre arbeidet for å fastslå hvilke rettigheter urfolk har. Norge har sammen med Sametinget og samiske organisasjoner vært en pådriver for å få erklæringen vedtatt. Erklæringen vil særlig få betydning for stater som ikke har ratifisert ILO 169 og hvor det bor urfolk. Erklæringen er også av relevans for tolkingen av ILO 169 ved at den uttrykker den seinere tids folkerettslige utvikling.
I art. 29 heter det bl.a. at urfolk har rett til bevaring og vern av miljøet og til de utbyttemuligheter som knytter seg til deres landområder eller territorier og ressurser. I erklæringens art. 19 heter det at staten skal i god tro konsultere med vedkommende urfolk gjennom deres egne representative institusjoner med sikte på å oppnå forhåndsinformert samtykke før staten vedtar og gjennomfører lover eller administrative tiltak som kan få betydning for dem.
4.2.2 Regionale avtaler
4.2.2.1 Konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen)
Bernkonvensjonen ble vedtatt i 1979 og undertegnet i 1979. Den ble ratifisert i 1986 og trådte i kraft samme år. Konvensjonen er omtalt i St.prp. nr. 12 (1985 – 86) og utvalgets omtale av konvensjonen står i NOU 2004: 28 kap. 10.3.3.
Konvensjonen er fremforhandlet under Europarådet. Konvensjonens formål er å ta vare på ville planter og dyr og deres naturlige leveområder med særlig vekt på vern av truede arter, samt å fremme regionalt samarbeid om slikt vern. Konvensjonen opererer med lister over henholdsvis truede plantearter (vedlegg I), truede dyrearter (vedlegg II) og sårbare dyrearter (vedlegg III). Klassifiseringen har betydning for hvilken plikt konvensjonsstatene har til å bevare artene og deres leveområder. I tillegg har konvensjonen en liste over fangstmetoder som i utgangspunktet er forbudt (vedlegg IV). Vedlegg I og II har ved flere anledninger vært revidert ved at arter er blitt føyd til eller flyttet til vedlegg III som innebærer et lavere beskyttelsesnivå. Konvensjonen pålegger partene en plikt til å kontrollere introduksjon av fremmede arter.
Det har skjedd en utvikling av konvensjonen gjennom en rekke resolusjoner og rekommandasjoner. Selv om disse anbefalingene ikke er rettslig bindende, gir de uttrykk for partenes felles oppfatning og kan ventes å få vekt ved vurderingen av i hvilken grad den enkelte part oppfyller sine forpliktelser og bidrar til å oppfylle intensjonen med konvensjonen. Et viktig eksempel på en slik anbefaling er etableringen av det såkalte «Emerald Network», jf. kap. 13.3.3.
Bernkonvensjonen er en viktig premiss for de fleste av lovens bestemmelser.
4.2.2.2 Europeiske landskapskonvensjon
Den europeiske landskapskonvensjonen ble vedtatt i 2000 og godkjent og undertegnet i Norge i 2001. Den trådte i kraft i 2004. Utvalgets omtale av konvensjonen står i NOU 10.3.8 og 15.3.2.2. Den skal fremme vern, forvaltning og planlegging av landskap og organisere europeisk samarbeid om dette. Sentralt står landskapet som et vesentlig element i folks omgivelser, som et uttrykk for mangfoldet i deres felles kultur- og naturarv og som fundament for deres identitet.
Landskapskonvensjonen følges først og fremst opp gjennom andre lover, særlig gjennom planlegging etter ny plandel til plan- og bygningsloven. Deler av landskapskonvensjonen berører imidlertid naturmangfoldloven, jf. bl.a. lovkap. V.
4.2.2.3 Konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR)
OSPAR ble vedtatt i 1992 og undertegnet samme år. Den ble ratifisert i 1995, jf. St.prp. 39 (1994 – 95) og trådte i kraft i 1998. Et vedlegg om biologisk mangfold trådte i kraft for Norge i 2001. Konvensjonen er omtalt i NOU 2004: 28 kap. 10.4.4. Den omfatter de nordøstlige delene av Atlanterhavet og Nordishavet. Vedlegg V handler om det biologiske mangfold i sjøområdet. Partene er etter vedlegget bl.a. pålagt å treffe nødvendige tiltak for å beskytte og bevare økosystemene og det biologiske mangfoldet i det marine området, samt i tillegg, der det er praktisk mulig, å gjenopprette marine områder som er blitt skadet..
OSPAR er særlig relevant for lovkap. II, V og VI.
4.2.2.4 Konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø (Århuskonvensjonen)
Konvensjonen ble vedtatt i 1998 og undertegnet samme år. Den ble ratifisert av Norge i 2003 og trådte i kraft samme år. Den er en europeisk konvensjon som skal skal sikre allmennheten rett til miljøinformasjon, deltakelse i beslutningsprosesser om aktiviteter som påvirker miljøet, og adgang til klage og domstolsprøving av miljøsaker. Disse rettighetene skal bidra til at mennesker skal kunne leve i et miljø som er forenlig med vedkommendes helse og velbefinnende, jf. St.prp. nr. 81 ( 2001 – 02).
Århuskonvensjonen er særlig relevant for saksbehandlingsregler etter naturmangfoldloven (§§ 23, 41, 42, 43, 52 og 56) og bestemmelsen om å kunne opprette et miljøvedtaksregister (§ 68).
4.2.2.5 Konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK)
Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen ble vedtatt i 1950. Den ble en del av norsk rett gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30. Senere har en rekke tilleggsproptokoller kommet til. Konvensjonen har i første tilleggsprotokoll av 1952 regler om vern av eiers eller rettighetshavers interesser. Bestemmelsene er vurdert i forhold til lovutkastets regler om erstatning for områdevern.
4.2.3 Avtalen om det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen)
EØS-avtalen ble vedtatt i 1992 og trådte i kraft i 1994. Den har egne bestemmelser om miljø i del V kap. 3 som gjelder regelverk av betydning for det indre marked. I tillegg inngår miljø i avtalens del VI, som gjelder samarbeid utenfor det indre marked. Avtalen innebærer at partene skal bygge sin miljøvirksomhet på prinsippene om forebyggende tiltak, oppretting av miljøskade ved kilden, forurenseren betaler og sektorintegrering. Målet med miljøarbeidet er å bevare, verne og forbedre miljøets kvalitet, bidra til vern av menneskets helse og sikre en forsiktig og fornuftig utnyttelse av naturressursene. I fortalen er det i tillegg tale om prinsippet om en bærekraftig utvikling samt føre-var-prinsippet, og et høyt beskyttelsesnivå.
I tillegg til de generelle bestemmelsene inneholder avtalen en rekke rettsakter som omhandler miljøet. Av nyere rettsakter som inngår i avtalen og som er relevant for lovarbeidet, kan nevnes direktiv 2000/60 om fastleggelse av en ramme for fellesskapets vannpolitikk (rammedirektivet for vann). Også direktiv 2004/35 om miljøansvar med hensyn til forebygging og avbøting av miljøskade, er relevant. Dette direktivet er imidlertid ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen.
I tillegg til miljøbestemmelser, har EØS-avtalens handelsregelverk, i likhet med WTO- regelverket, betydning for lovarbeidet. Utvalgets omtale av dette fremgår av NOU 2004: 28 kap. 10.7.
EØS-avtalens miljøbestemmelser har særlig vært relevante ved utformingen av lovkap II og IX. Handelsregelverket har betydning for lovens bestemmelser om innførsel og utførsel (§§ 26 og 29), og bestemmelsene om tilgang til genetisk materiale (lovkap. VII).
4.3 EUs naturvernregelverk
Norges EØS-forpliktelser omfatter ikke to sentrale rettsakter i EUs naturvernregelverk, direktiv 79/409/EEC om beskyttelsen av ville fugler (fugledirektivet) og direktiv 92/43/EEC om bevaring av naturtyper samt ville dyr og planter (habitatdirektivet). Regelverket er likevel relevant for lovarbeidet på flere måter. Gjennomføring av disse to direktivene gjennom det såkalte Natura 2000 nettverket er EUs oppfølging av Bernkonvensjonen. Norges oppfølging av Bernkonvensjonen vil derfor i praksis bli sammenlignet med EU-landenes gjennomføring av Natura 2000. Videre er det et mål for regjeringen å være på høyde med EU når det gjelder miljøforvaltning. Det er derfor nødvendig å se om naturvernregelverket inneholder nye grep som bør innarbeides i norsk lovgivning. Samtidig er det viktig å ha særtrekk i norsk natur og norsk forvaltning for øye, slik at forslaget er tilpasset norske samfunns- og naturforhold.
Fugledirektivet har regler om vern og utnytting av alle naturlig forekommende ville fuglearter i EU, med deres egg, reir og levesteder. Utgangspunktet for direktivet er et fredningsprinsipp for alle fuglearter, men det er listet opp arter som det kan jaktes på. Direktivet inneholder i tillegg et generelt handelsforbud, med visse unntak, samt regler om introduksjoner av fremmede arter.
Habitatdirektivet omfatter naturtyper, arter og deres levesteder. Tiltakene som treffes i henhold til direktivet, tar sikte på å opprettholde eller gjenopprette en såkalt gunstig bevaringsstatus for naturtyper og arter av fellesskapsbetydning, under hensyntagen til økonomiske, sosiale, kulturelle og regionale behov. Hva som betegnes som gunstig bevaringsstatus er nærmere beskrevet i NOU 2004: 28 vedlegg 8 kap. 1.1.
Naturtyper av fellesskapsbetydning er listet opp i et eget vedlegg til direktivet. Kriteriene for oppføring på listen er knyttet til truethet, sjeldenhet og representativitet. Blant disse angis noen som prioriterte naturtyper. Dette er naturtyper som står i fare for å forsvinne og der EU anses for å ha et særlig bevaringsansvar.
Arter av fellesskapsinteresse er også listet opp i vedlegg. Kriteriene er knyttet til truethet, sårbarhet, sjeldenhet, om arten er endemisk eller av andre grunner trenger spesiell oppmerksomhet. Også blant artene utpekes noen som prioritert ut fra tilsvarende kriterier som for naturtyper.
For noen av artene følger det med forpliktelser om å beskytte leveområdene. For andre har habitatdirektivet kun regler om høsting og annet uttak. Direktivet har egne lister over arter som i utgangspunktet er fredet.
Direktivet har regler om handel og fremmede arter.
Naturverndirektivene gjelder på kontinentalsokkelen og i økonomisk sone der hvor landene har erklært slik sone.
Kjernen i EUs naturvernregelverk er opprettelsen av nettverket Natura 2000. Natura 2000 skal bestå av utvalgte lokaliteter av naturtyper listet på vedlegg I og av leveområder for arter på vedlegg II, samt områder utpekt etter fugledirektivet. Områdene skal velges ut kun ut fra biologiske, naturfaglige kriterier. I forekomstene skal det opprettholdes eller utvikles god økologisk tilstand. Forringelse av området godtas bare når det er nødvendig av hensyn til viktige samfunnsinteresser og det ikke finnes noen alternativ løsning. I slike tilfeller skal det treffes kompenserende tiltak, og Kommisjonen skal underrettes.
Medlemsstatene skal i tillegg – innenfor rammene av deres politikk for fysisk planlegging og utvikling – fremme forvaltningen av elementer i landskapet som kan binde Natura 2000 lokalitetene sammen.
Se om nettverkstilnærmingen også i kap. 13.3.3 .
Naturverndirektivene er først og fremst et regelverk om vern, og omfatter i liten grad prinsipper for bærekraftig bruk.
Som eksempel på oppfølging av Bernkonvensjonen, men også mer generelt, er direktivene av betydning for bl.a. utformingen av lovkap. III, IV, V og VI. Av interesse er særlig den systematiske tilnærming til forvaltning av naturen, der naturens tilstand og utvikling er utgangspunktet for forvaltningstiltakene.
4.4 Eksempler fra utenlandsk rett
Utvalget har i NOU 2004: 28 vedlegg 8 gitt eksempler fra enkelte andre lands lovgivning om naturmangfold. I tillegg har utvalget omtalt utenlandsk rett av interesse i tilknytning til det enkelte tema i utredningen.
Departementet mener at utenlandsk rett kan gjenspeile nyere utvikling i lovgivning og gi ideer til gode løsninger når en helt ny lov skal utarbeides. Samtidig er det viktig å ta hensyn til at norsk natur kan være ulik fra andre lands natur, slik at det må finnes andre løsninger, tilpasset norske forhold.
Departementet har i sitt arbeid med proposisjonen i det alt vesentlige basert seg på Biomangfoldlovutvalgets utredning av fremmed rett. Departementet mener at det er naturlig å se til reguleringene i andre nordiske land, særlig Sverige og Finland, og til noen land som har nyere, helhetlig lovgivning om naturens mangfold, som Tyskland og Australia. Omtalen av de lovbestemmelsene som er av interesse er tatt inn i det enkelte kapitlet.
4.5 Oppsummering
Internasjonale forpliktelser og retningslinjer, og eksempler fra EU og andre land viser noen sentrale temaer som bør adresseres i en ny naturmangfoldlov. Dette gjelder særlig følgende:
en helhetlig tilnærming, til alle arter, alle naturtyper, og alle påvirkninger, både på land, i ferskvann og i havet
en forvaltning som tar utgangspunkt i tilstanden og utviklingen i naturen, og som målretter tiltak dit det er mest nødvendig
en konkretisering av bærekraftig bruk gjennom mål og prinsipper
en balanse mellom bruk og vern
tiltak mot fremmede organismer som kan skade naturlige arter og økosystemer
tilgang til og utnytting av genetisk materiale, herunder en rettferdig fordeling av fordelene knyttet til slik utnytting
vektlegging av både vitenskapelig kunnskap og erfaringskunnskap som bidrar til bevaring og bærekraftig bruk
en systematisk tilnærming til beskyttelse av viktige naturverdier, jf. oppbyggingen av økologisk nettverk