16 Myndighet etter loven og kommunal forvaltning
16.1 Utvalgets forslag
Utvalget har i NOU 2004: 28 i liten grad tatt stilling til hvem som skal være myndighet etter naturmangfoldloven. I tråd med mandatet har utvalget bygget på gjeldende ansvarsfordeling både innenfor miljøforvaltningen og mellom miljøforvaltning og sektorforvaltning. Videre ble spørsmålet om ansvarsfordeling mellom stat og kommune uttrykkelig holdt utenfor utvalgets mandat. Likevel har det vært en viktig rettesnor for utvalgets arbeid at mye av forvaltningen av det biologiske mangfoldet kommer til å skje i kommunene. Dette særlig ut fra kommunens sentrale rolle i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Utvalget har også foretatt en egen undersøkelse av kommunens bruk av plan- og bygningsloven for å ivareta naturens mangfold, jf. vedlegg 9 til utredningen.
I tråd med dette foreslår utvalget Kongen som øverste myndighet etter loven (jf. utk. § 61). Samtidig foreslås at Kongen kan legge myndighet til kommunen etter nærmere angitte bestemmelser i eller i medhold av loven. Utvalget foreslår også lovfestet at forvaltningsmyndigheten for et verneområde kan legges til et særskilt oppnevnt forvaltningsorgan.
16.2 Høringen
Selv om det fra utvalgets side ikke var lagt opp til en gjennomgående drøfting av spørsmålet om myndighetsfordeling, har mange høringsinstanser uttalt seg om dette. Særlig har spørsmålet om lokal forvaltning vært savnet av mange i vurderingene, og en del instanser har også oppfattet utvalgets forslag som en sentralisering av forvaltningsansvar. På den annen side har en rekke høringsinstanser ment at kommunen ble tillagt for mye ansvar eller spillerom etter utvalgets forslag, særlig forslaget om utvalget naturtyper. Flere av disse har krevd som en forutsetning at kompetansenivået i kommunene blir hevet betraktelig dersom reglene om myndighetsfordeling blir vedtatt som foreslått av utvalget.
Følgende instanser har uttalt seg om myndighetsfordeling etter loven: Fiskeri- og kystdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Jernbaneverket, Mattilsynet, Sametinget, Fritjof Nansens Institutt, Helgeland Museum, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Den Norske Turistforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Friluftsrådenes Landsforbund, Kommunenes Sentralforbund, Norsk Botanisk Forening, Natur og Ungdom, Naturviterforbundet (nå: Naturviterne) Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, Norsk Almennings Forbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Oslo og omland friluftsråd, Reiselivsbedriftenes landsforening, Utmarkskommunenes Sammenslutning, SABIMA, WWF, Fylkesmannen i Finnmark, Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Troms fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Oppland fylkeskommune.Videre følgende kommuner og andre organer for lokal forvaltning: Drammen, Flora, Gausdal, Gol, Hemsedal, Ål og Hol kommune i felles uttalelse, Balsfjord, Grong, Hjartdal, Hægebostad, Høylandet, Karlsøy, Lierne, Lyngen, Meråker kommuner, Nord-Odal kommune og Hedmark fylkeskommune i felles uttalelse, Oppdal, Oslo,Rendalen,Røyrvik, Snåsa, Vefsn, Østre Toten, Øyer kommuner, Landbrukskontoret i Lillehammer-regionen i felles uttalelse, Ålesund kommune, Stord Fitjar landbruks og miljøkontor, Styret for miljø- og landbruksforvaltningen i MNR (Fosnes, Namsos, Namdalseid og Overhalla kommuner), Vest-Telemarktinget (regionråd for kommunene Fyresdal, Hjartdal, Kviteseid, Seljord, Tokke og Vinje). I tillegg har Norsk Naturarv v/ Erlend Vold Enget kommentert spørsmålet.
Det fleste uttalelsene handler om forholdet mellom statlig og kommunal myndighet. Noen uttalelser berører også spørsmålet om forholdet mellom miljømyndigheter og andre statlige myndigheter og hvem som bør ha ansvar etter de forskjellige bestemmelser i loven.
Sametingetog Samerettsutvalget II (NOU 2007: 13, kap. 20.5.7.5) viser til ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter og krever samisk deltakelse i utøvelsen av forvaltningsmyndigheten for verneområder der samiske interesser er særlig berørt.
Når det gjelder forholdet mellom stat og kommune, mener mange høringsinstanser at det gjennom utvalgets forslag legges opp til en sentralisering av oppgaver innenfor naturforvalting som etter deres mening er uheldig. Det er i all hovedsak Utmarkskommunenes sammenslutning, KS, samt kommuner og nærings- og grunneierorganisasjoner som er opptatt av dette. Nærhet til ressursene og demokratiske prosesser er det som først og fremst trekkes frem som viktige grunner for lokal forvaltning. Samtidig er kommunene og KS opptatt av at kommunene ikke får pålagt oppgaver ufrivillig, og i hvert fall ikke uten at det følger med ressurser. Også flere fylkeskommuner fremhever viktigheten av lokal forvaltning. Som flere kommuner knytter en del fylkeskommuner dette først og fremst opp til forvaltning av verneområder. Fylkeskommunene understreker også at plan- og bygningsloven ikke må svekkes.
Miljøorganisasjoner og fagmiljøer mener derimot at for mange oppgaver foreslås lagt til kommunene. De mener bl.a. at loven omfatter viktige statlige oppgaver, som krever et godt faglig grunnlag, og som ivaretar regionale, nasjonale og internasjonale interesser. Disse instansene mener også at dersom flere oppgaver legges til kommunene, så forutsettes det tilført økt kompetanse i kommunene.
Fylkesmennene inntar en mellomstilling ved at både positive og negative sider ved lokal forvaltning trekkes frem. Også disse påpeker et vesentlig kompetansebehov i kommunene for å følge opp loven på en hensiktsmessig måte.
Andre høringsinstanser understreker også behovet for økt kompetanse og økte ressurser til kommunene. De fleste som uttaler seg om dette mener at et slikt behov uten videre følger av loven, mens andre mener at behovet er avhengig av bruken av delegasjonshjemmelen i utk. § 61. Flere mener at myndighet ikke bør delegeres før det er opparbeidet tilstrekkelig kompetansen i kommunene. Friluftslivets fellesorganisasjon, Natur og Ungdom, Naturviterforbundet (nå: Naturviterne), Norsk Naturarv,og SABIMAmener at et kompetansekrav for kommunene bør tas uttrykkelig inn i loven.
Noen høringsinstanser ( Friluftslivets fellesorganisasjon og WWF) etterlyser en klagemulighet til fylkesmannen eller andre statlige myndigheter, ev. en klagerett for fylkesmannen ( Direktoratet for naturforvaltning), før vedtak treffes av kommunen etter naturmangfoldloven.
16.3 Departementets vurdering
16.3.1 Generelt
Naturmangfoldloven er i betydelig grad en fullmaktslov, som legger opp til en nærmere konkretisering av loven gjennom forskrifter. Myndigheten til å utferdige forskrifter er etter loven gjennomgående lagt til Kongen i statsråd eller Kongen. Forskrifthjemlene gjelder utvidelse av lovens geografiske virkeområde for Svalbard og Jan Mayen (§ 2 annet ledd annet punktum), fastsetting av retningsgivende kvalitetsnormer for naturmangfoldet (§ 13 første ledd), regler om høsting og annet uttak (§§ 15 til 21), prioritering av arter (§ 23 første ledd), beskyttelse av bestander (§ 25), generelle regler om fremmede organismer (§§ 28 siste ledd, 29 fjerde og femte ledd, 30 annet ledd, 31 første ledd bokstav d og 32 første ledd), områdevern (§§ 33 annet ledd, 34 første og fjerde ledd, 40, 41 annet ledd, 44 fjerde ledd, 45 annet ledd), fastsetting av utvalgte naturtyper (§ 52 første ledd) og regler om konsekvensanalyse for inngrep i slike (§ 53 annet ledd), tillatelse til uttak og utnytting av genetisk materiale (§ 58 første ledd) og hvilke opplysninger en søknad om uttak og utnytting av genetisk materiale skal inneholde (§§ 58 fjerde ledd), og oppretting av et miljøvedtaksregister (§ 68). I noen av bestemmelsene kan Kongen treffe enkeltvedtak istedenfor forskrift.
Noen forskriftshjemler foreslås lagt til departementet. Dette gjelder forskrift om meldeplikt ved igangsatt vernearbeid (§ 44 annet ledd) og forskrift om midlertidig vern av enkeltområder (§ 45 første ledd), samt forskrift om internkontroll (§ 66).
Myndigheten til å treffe enkeltvedtak eller tiltak av eget initiativ er i all hovedsak lagt til «myndigheten etter loven». Dette gjelder enkeltvedtak om innførsel eller utsetting av fremmede organismer (§§ 29 første ledd og 30 første ledd) Videre gjelder det igangsetting av en oppfølgingsplan hvis kvalitetsnormer for naturmangfold ikke blir nådd (§ 13 tredje ledd), tiltak for å ta ut planter eller dyr (§§ 18, 20 og 21), vurdering av behovet for (ikke selve vedtaket om) prioritering av en art eller utvelging av en naturtype (§§ 23 tredje ledd og 52 tredje ledd), eller om det er hensiktsmessig å iverksette bevaringstiltak for en art utenom leveområdet (§ 27 første ledd). I tillegg gjelder dette å motta varsel om situasjoner der det kan oppstå alvorlig skade på naturmangfoldet (§§ 28 tredje ledd og 65 annet ledd).
Av § 62 følger at øverste myndighet etter loven er Kongen. Gjelder det enkeltvedtak eller tiltak av eget initiativ, vil det som regel legges opp til at myndigheten i første instans utøves på et lavere nivå. I de fleste tilfeller vil det være tale om miljøvernmyndigheter, men i noen tilfeller kan det være aktuelt å delegere myndighet til andre departementer eller deres underordnede organer. Ellers brukes begrepet forvaltningsmyndighet i lovkap V. om områdevern for å angi den myndigheten som forvalter verneområdet etter at vernet er vedtatt. I utgangspunktet vil også dette være miljøvernmyndighetene, men her kan det være aktuelt at myndighet delegeres til noen kommuner eller et særskilt forvaltningsorgan, jf. § 62. I slike tilfeller må det aktuelle forvaltningsorgan også anses som miljøvernmyndighet, uten at dette uttrykkelig er sagt i loven. Når det gjelder innspillet fra Sametinget og Samerettsutvalget II viser departementet til at loven åpner for at samiske representanter skal kunne delta i forvaltningen av et verneområde med samiske interesser gjennom § 62 annet ledd tredje punktum om oppnevning av særskilte forvaltningsorgan. Dette er nærmere omtalt i kap. 2.7 og i omtalen av § 62 i kap. 21.
Der hvor hjemler i naturmangfoldloven avløser hjemler i gjeldende naturvernlov, viltlov eller lakse- og innlandsfisklov, tas det generelt sikte på at myndigheten blir liggende hos det samme forvaltningsorganet som i dag. Men for myndigheten til å treffe vedtak om områdevern eller prioritering av arter (artsfredning) skal myndigheten ligge til Kongen i statsråd, med Miljøverndepartementet som ansvarlig departement. Enkelttillatelser om innførsel og utsetting av fremmede organismer vil som i dag normalt ligge på direktoratsnivå. Der hvor kommunen i dag gjennom delegasjon er tildelt viltmyndighet eller lakse- og innlandsfiskmyndighet, tar man også sikte på at denne ansvarsfordelingen beholdes, jf. kap. 16.3.2.3. Heller ikke fylkesmannens ansvarsområder foreslås endret gjennom naturmangfoldloven.
Der hvor myndigheten i dag legges direkte til kommunen, slik tilfelle er i viltloven § 13, er dette videreført i naturmangfoldloven. En slik løsning ble ikke foreslått av utvalget, men departementet mener at det ikke er grunn til å endre på gjeldende rett i dette tilfellet, og foreslår at bestemmelsen tas inn i naturmangfoldloven § 18.
Utover dette følger departementet utvalgets forslag om å lovfeste adgangen til å legge myndighet til kommunen ved forskrift eller delegasjonsvedtak, jf. § 62. Kommunens rolle som forvalter av naturressursene drøftes nærmere i kap. 16.3.2 nedenfor. Departementet viderefører også utvalgets forslag om at særskilt oppnevnte organer kan være forvaltningsorgan for verneområder, jf. kap. 16.3.2.5.
Som nevnt flere steder i denne proposisjonen, vil en rekke av målene og prinsippene i naturmangfoldloven bli iverksatt gjennom anvendelse av andre lover og regler. I de tilfeller vil det følge av den aktuelle lov eller forskrift hvem som er myndighet i det konkrete tilfelle. Naturmangfoldloven endrer ikke ansvarsfordelingen mellom sektorer. Den vil imidlertid øke behovet for samarbeid og samordning. Miljøverndepartementet vil ha en koordinerende rolle i dette arbeidet.
16.3.2 Kommunens rolle
16.3.2.1 Generelt
Kommunen kan som utgangspunkt gis myndighet direkte i lov, i forskrift hjemlet i lov, eller ved enkeltbeslutning hjemlet i lov eller forskrift.
Tildeles kommunen myndighet direkte i lov, er hensikten vanligvis å etablere et visst lokalt selvstyre på området. Dette betyr at kommunen normalt ikke kan instrueres av statlige overordnede organer om hvordan enkelttilfeller skal avgjøres. Derimot kan det gis instrukser om saksbehandling, om hvordan loven er å forstå og om hvilke hensyn som skal vektlegges. Myndighet som tillegges direkte i loven kan bare trekkes tilbake gjennom lovendring.
Tildeles kommunen myndighet gjennom forskrift eller enkeltbeslutning har overordnet statlig myndighet full instruksjonsrett og kan dermed gi bindende føringer for myndighetsutøvelsen, samt foreta prioriteringer på faglig grunnlag. Departementet ønsker at dette også skal være utgangspunktet etter naturmangfoldloven. Ved forvaltning av verneområder vil det være behov for å kunne instruere kommunene på et hvilket som helst tidspunkt, da forvaltning av slike områder handler om oppfyllelse av internasjonale forpliktelser, hvor Miljøverndepartementet er ansvarlig for gjennomføringen av politikken, jf. § 62 annet ledd annet punktum. Overfor «et særskilt oppnevnt organ» har Kongen full instruksjonsmyndighet, jf. § 62 annet ledd tredje punktum. Imidlertid er det flere oppgaver etter loven der det er hensiktmessig å begrense instruksjonsadgangen slik at kommunene i disse tilfellene har større forutsigbarhet.
Departementet foreslår et fjerde ledd til § 62 som åpner for at Kongen gjennom forskrift kan gi slike instruksjoner og føringer.
Loven åpner for delegasjon av forvaltningsmyndighet av verneområder til kommunene. Det legges opp til at delegasjon av slik myndighet først og fremst er aktuelt der miljøvernmyndigheten ser dette som hensiktsmessig og kommunen frivillig ønsker å påta seg en slik myndighet. I disse tilfellene vil miljøvernmyndigheten som betingelse for delegasjonen kunne gi instruksjon om saksbehandling, og lovtolkning samt gi generelle retningslinjer for hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved skjønnsutøvelsen. Selv om det er mindre aktuelt vil det også være adgang til å gi instruks om skjønnsutøvelsen i konkrete tilfeller. Det kan også gi føringer om hvordan oppgaver knyttet til verneområder skal utføres. Paragraf 62 er nærmere omtalt i kap. 21.
Departementet viser for øvrig til forvaltningsloven § 28 annet ledd siste punktum, om at «vedkommende statlige organ er klageinstans når vedtak er truffet i henhold til myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan». Samtidig følger det av forvaltningsloven § 34 annet ledd tredje punktum at «der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune … skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn». For noen saksområder vil imidlertid hensynet til nasjonale verdier veie tyngst, jf. retningslinjer for statlig klagebehandling pkt. 2.3.2.3 (H-2103).
Myndighet som er tildelt ved forskrift, må eventuell også endres gjennom forskrift. Myndighet delegert ved delegasjonsbeslutning kan trekkes tilbake ved vanlig beslutning, enten i sin helhet, eller for enkeltsaker.
Det mest vanlige innenfor naturforvaltningen i dag, er at myndighet tildeles kommunen gjennom forskrift gitt av Kongen eller departementet, eller ved delegasjonsvedtak som er hjemlet i en forskrift. Departementet tar sikte på å videreføre denne praksisen også etter naturmangfoldloven, det vil si at kommunal vedtaksmyndighet normalt vil følge av forskrift eller enkeltbeslutning. Denne løsningen vil sikre en fleksibilitet i forvaltningen som kan tilpasses det enkelte saksfelts kompleksitet og karakter og kommunenes kompetanse og kapasitet. Den vil dessuten ivareta hensynet til viktige nasjonale og internasjonale interesser.
Av forvaltningsloven følger at «vedkommende statlig organ» normalt vil være klageinstans for vedtak truffet av kommunen gjennom delegasjon. Etter lovutkastet er det Kongen som kan delegere myndighet til kommunen, men også selve delegeringskompetansen kan delegeres. F.eks. er det i dag Direktoratet for naturforvaltning som delegerer forvaltningsansvar for verneområder etter naturvernloven til kommunen (jf. kgl.res. 25. oktober 1996 og delegeringsbrev fra Miljøverndepartementet til Direktoratet for naturforvaltning av 25. juni 1998). Direktoratet er i disse tilfeller klageorgan for vedtak truffet av kommunen. Departementet foreslår å lovfeste dette utgangspunkt i § 62 tredje ledd. Det åpnes likevel for andre løsninger i selve delegasjonsvedtaket.
Spørsmålet om klagerett for fylkesmannen for vedtak truffet av kommunen er reist i høringen av Direktoratet for naturforvaltning . Departementet har forståelse for direktoratets synspunkt. Ved delegering av myndighet etter naturmangfoldloven, særlig forvaltningsansvaret for verneområder, dreier det seg om viktige naturverdier, ofte av nasjonal eller internasjonal karakter. Når staten mener at verneverdiene er så viktige at man har brukt områdevern som virkemiddel for å sikre naturen mot skade og ødeleggelse, bør en statlig miljøvernmyndighet som fylkesmannen også ha mulighet til å følge utviklingen samt gis formelle virkemidler for å gripe inn hvis utviklingen truer verneverdiene. Det kan også vises til at fylkesmannen i dag har klagerett over enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven hvis vedtaket direkte berører fylkesmannens saksområde (§ 15 annet ledd) som vil bli erstattet av § 1 – 9 i ny plandel. Trekker man parallellen til naturmangfoldloven, er det som ev. delegeres til kommunen etter naturmangfoldloven, klart et saksområde som direkte berører fylkesmannen.
Av disse grunner går departementet derfor inn for at det lovfestes en klagerett for fylkesmannen på kommunale vedtak truffet i medhold av naturmangfoldloven.
Utover myndighet etter naturmangfoldloven, er det kommunens myndighet etter andre lover som er sentrale for kommunens bidrag til iverksetting av naturmangfoldloven. De generelle mål og prinsipper i særlig lovkap. II, samt lovkap. om utvalgte naturtyper, bygger på at alle myndigheter, også kommunene, anvender naturmangfoldloven side om side med annet lovverk. Det vil si at selv om myndigheten utøves med hjemmel i annen lov, så kommer prinsippene og målene etter naturmangfoldloven inn ved tolkning og skjønnsutøving etter annen lov. Det viktigste eksemplet på dette er plan- og bygningsloven.
Når kommunen utøver myndighet etter annen lov, gjelder den lovens regler om klageorgan og klagerett istedenfor reglene i naturmangfoldloven.
16.3.2.2 Plan- og bygningsloven
Som det er understreket flere steder i denne proposisjonen, består naturmangfoldloven til dels av generelle prinsipper og mål som skal ivaretas gjennom forvaltning etter andre lover. Plan- og bygningsloven er et av dagens mest sentrale verktøy for å ivareta naturverdier, særlig i det som kan kalles hverdagslandskapet, og vil bli et enda bedre verktøy med de endringene som nå er vedtatt (lov 27. juni 2008 nr. 71, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008) og Besl. O nr. 84 (2007 – 2008)). Forholdet mellom naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven er bl.a. omtalt i kap. 5.5.2 og 13.7.7.1. Videre legges det opp til en bedre samordning mellom saksbehandlingen for områdevern og planprosesser etter plan- og bygningsloven, jf. kap. 11.8.9.
Kommunens planoppgaver og planleggingsmyndighet går frem av plan- og bygningsloven § 3 – 3. Naturmangfoldloven har betydning for hvordan denne myndigheten utøves, jf. bl.a. kap. 5.5.2. På denne måten vil kommunen bidra til å oppnå målene etter naturmangfoldloven gjennom den myndighetsutøvingen de allerede er pålagt i dag.
Plan- og bygningsloven har en rekke bestemmelser av særlig betydning for å fremme naturforvaltningshensyn. Dette gjelder spesielt bestemmelsen om byggeforbud i 100-meters-beltet langs sjøen, jf. plan- og bygningsloven § 8 – 1 bestemmelsene om hensynsoner i arealdel til kommuneplan (§ 11 – 8 bokstav c), formål landbruks-, natur- og friluftsområder samt reindrift (§ 11 – 7 nr. 5)), områder som er båndlagt eller skal båndlegges (§ 11 – 8 bokstav d)) og bruk og vern av vassdrag og sjøområder nær kysten (§ 11 – 7 nr. 6). Også innenfor arealkategoriene byggeområder (§ 11 – 7 nr. 1) og samferdselsanlegg og infrastruktur (§ 11 – 7 nr. 2) kan planen ta høyde for viktig naturverdier innenfor bygge- eller anleggsområdene.
Videre kan kommunen bruke reguleringsplan (§ 12 – 1), særlig reguleringsformål grøntstruktur (§ 12 – 5 nr. 3), med undeformål friluftsområde eller naturvernområde.
At kommunen også i praksis bruker plan- og bygningsloven aktivt for å ivareta naturverdier, viser bl.a. undersøkelsen som Biomangfoldlovutvalget gjennomførte om kommunens bruk av regulering til spesialområde naturvern (NOU 2004: 28, vedlegg 9). En rekke kommuner svarte ikke bare på bruk av denne reguleringskategorien, men også hvordan plan- og bygningsloven brukes på andre måter for å ivareta særskilte naturverdier. Undersøkelsen viser samtidig at kommunen fremdeles har et betydelig potensial til å utvikle arealbruken i bærekraftig retning, særlig med de nye virkemidlene som den nye plan- og bygningsloven vil gi.
Videre vil departementet vise til kommuneprosjektet som departementet gjennomførte i forbindelse med lovarbeidet, jf. kap. 13.6.2. Dette begrensede prosjektet viste at kommunen rår over en rekke virkemidler for å ivareta naturens mangfold, hvorav plan- og bygningsloven er et av de viktigste. Prosjektet viste videre hvordan man gjennom et samspill mellom naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven kan oppnå en styrking av innsatsen for å ivareta naturens mangfold.
16.3.2.3 Kommunen som vilt- og fiskemyndighet
Kommunen er lokalt viltorgan etter viltloven § 4 og skal arbeide for å fremme formålet med viltloven og gi myndigheter og organisasjoner, bedrifter og personer bistand, råd og veiledning i saker om viltforvaltning. Kommunen er direkte tillagt myndighet til å fatte enkeltvedtak etter viltloven § 13 (felling av hjortevilt og bever som gjør skade), jf. § 16 (fellingstillatelse på hjortevilt og bever – minsteareal). Videre treffer kommunen etter loven vedtak om sammenslåing til felles viltområde (§ 37) og sammenslåing for å oppnå minsteareal for storviltjakt (§ 38).
Kommunen er ellers delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak etter en rekke forskrifter gitt i medhold av bestemmelser i viltloven. Dette gjelder f.eks. forskrift om forvaltning av hjortevilt og bever, forskrift om kommunale viltfond og fellingsavgift for elg og hjort, forskrift om felling av viltarter som gjør skade eller som vesentlig reduserer andre viltarters reproduksjon.
I praksis har derfor kommunen ansvaret for forvaltning av alt høstbart vilt, unntatt villrein, innenfor rammene som gis ved generelle forskrifter gitt av Kongen om jaktbarhet og jakttidsrammer.
Naturmangfoldloven endrer ikke på dette. Av de nevnte bestemmelsene er det kun § 13 som oppheves og erstattes av naturmangfoldloven, jf. § 18. Den myndighet som i viltloven § 13 tildeles kommunen, videreføres gjennom naturmangfoldloven § 18 siste ledd. Der hvor kommunens myndighet følger av delegasjonsvedtak med hjemmel i bestemmelser som nå hjemles i naturmangfoldloven, følger det av § 77 at slike delegasjonsvedtak videreføres.
Kommunen er også lokalt fiskeforvaltningsorgan etter lakse- og innlandsfiskloven § 6. Kommunen tildeles ikke myndighet direkte i lakse- og innlandsfiskloven, men den har i praksis fått delegert store deler av forvaltningsansvaret for utnytting av innlandsfisk og delvis laksefisk. Det som foran er sagt om delegert myndighet innenfor viltforvaltningen, gjelder tilsvarende for slike delegasjonsvedtak innenfor lakse- og innlandsfiskforvaltningen.
16.3.2.4 Kommunen som landbruksmyndighet
Landbrukslovgivningen skal anvendes side om side med naturmangfoldloven. Kommunen utøver myndighet etter en rekke bestemmelser i jord- og skogbruksregelverket, deriblant bestemmelser om pålegg eller tillatelse, i tillegg til bestemmelser om tildeling av tilskudd. Dette regelverket er også egnet til å ivareta mål og prinsipper etter naturmangfoldloven, men det vil kreves en stor grad av samordning over sektorgrenser i forhold til virkemidler for å oppnå formålet som ligger i de ulike lovene. Bare ved økt og forpliktende samordning vil en oppnå et helhetlig forvaltning og ansvar for naturmangfoldet i kommunene. Kommunen har derfor også som landbruksmyndighet en viktig rolle i forhold til naturmangfoldloven. Det legges opp til statlig veiledning og tilrettelegging om viktige naturverdier, men kommunen vil ha et spillerom til å konkretisere hva loven betyr i den praktiske lokale forvaltningen.
16.3.2.5 Kommunen og andre organer som myndighet for verneområder
Myndighetsfordelingen etter dagens naturvernlov er at vernevedtak treffes av Kongen, med unntak av midlertidig vern, som er lagt til Miljøverndepartementet. Forvaltningen av det enkelte verneområdet gjennom bl.a. skjøtsel, tilrettelegging informasjon eller dispensasjoner fra verneforskrifter har i all hovedsak vært tillagt fylkesmannen. Direktoratet for naturforvaltning er klageinstans.
Kommunen er ikke gitt myndighet direkte i gjeldende naturvernlov. Naturvernloven har heller ingen egen bestemmelse om delegering av myndighet til kommunen. Delegering av forvaltningsmyndighet til kommuner er i all hovedsak basert på avtale med den enkelte kommune.
Alle landets kommuner fikk i 1998 tilbud om å få delegert forvaltningsmyndighet for verneområder etter naturvernloven. Unntatt fra dette tilbudet har vært nasjonalparkene og våtmarksområder med internasjonal betydning (Ramsar-områder). Omkring 70 kommuner har hittil takket ja til dette tilbudet. Av disse kommunene er 27 kommuner involvert i 4 ulike forsøk med lokal forvaltning av nasjonalparker og større landskapsvernområder.
Det er også gjort forsøk med interkommunalt samarbeid om forvaltningsmyndighet i Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark. Forvaltningsmyndigheten ligger her til Dovrefjellrådet, som består av representanter fra Dovre, Nesset, Lesja, Oppdal og Sunndal kommuner, Oppland, Møre og Romsdal og Sør-Trøndelag fylkeskommune. Ved etablering av Dovrefjellrådet ble det ved lov 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning gjort tilpasning til kommuneloven slik at kommunene også kunne utøve myndighet utenfor egen kommunegrense. Forskrift med hjemmel i forsøksloven ble stadfestet av Kommunal- og regionaldepartementet 15. mai 2003.
Adgangen til å delegere forvaltningsmyndighet for verneområder foreslås nå uttrykkelig lovfestet i § 62 annet ledd. I hvilket omfang slik delegering bør skje i praksis, tar lovutkastet ikke stilling til. Departementet ønsker å vurdere dette nærmere, bl.a. i lys av erfaringene med lokal forvaltning i verneområder. Disse er nå evaluert som et ledd i en mer systematisk gjennomgang av måloppnåelse på naturforvaltningsområdet. Dette må også ses i lys av Riksrevisjonens undersøkelse av bærekraftig arealplanlegging og arealdisponering, jf. Dokument nr. 3:11 (2006–2007), som ble overlevert Stortinget 3. juli 2007. Departementet vil også vise til at ordningen har vært frivillig, og at dette fortsatt bør være utgangspunktet.
Lovutkastet sier klart at forvaltningsmyndighet for et verneområde kan legges til et særskilt oppnevnt organ. Bestemmelsen er viktig for å ta høyde for ev. framtidige løsninger med særskilte organer. Det er med hjemmel i denne bestemmelsen også mulig å opprette forvaltningsorganer der samiske interesser er representert.
16.3.2.6 Kommunen som myndighet etter andre bestemmelser i naturmangfoldloven
Naturmangfoldloven inneholder hjemler for myndighetsutøving på flere områder enn de som er nevnt foran. Det er bl.a. tale om myndighetsutøving tilknyttet innførsel og utsetting av fremmede organismer og uttak og utnytting av genetisk materiale. Så vidt departementet har forstått det, tar ikke kommunene eller deres interesseorganisasjoner direkte opp spørsmålet om myndighet etter disse bestemmelsene.
Når det gjelder fremmede organismer, antar departementet at det er lite aktuelt at kommunen blir utøvende myndighet. Det dreier seg om faglig vanskelige spørsmål som krever særskilt kompetanse som kommunene ikke rår over, og som det heller ikke er naturlig at kommunene rår over. Spørsmålet om innførsel og utsetting har dessuten betydning langt utover kommunegrensene, og er ikke tema som typisk egner som for kommunalpolitisk forvaltning.
Når det gjelder uttak og utnytting av genetisk materiale kan det være mer aktuelt at kommunen kan tenkes tildelt myndighet. Som lokal forvalter av naturens mangfold kan kommunen både ha kunnskap om f.eks. forekomster av og egenskaper ved genetisk materiale som kan være relevante for forskning og utvikling, og en interesse i at uttak og utnytting kan komme lokalsamfunnet til gode. Departementet mener derfor at det bør ses nærmere på muligheter for kommunal forvaltning på dette punkt.
Forslaget om utvalgte naturtyper legger i stor grad vekt på kommunal forvaltning. Siden dette er inngående omtalt i kap. 13, går departementet imidlertid ikke nærmere inn på dette her.
16.3.2.7 Kommunen som grunneier
Utvalget har i NOU 2004: 28 kap. 12.8.2 beskrevet viktigheten av at det offentlige bruker sin eierrådighet i tråd med målene og prinsippene i naturmangfoldloven. Departementet har ikke fulgt utvalgets forslag på dette punkt, men lagt opp til at mål og prinsipper gjelder ved det offentliges forvaltning av egen fast eiendom. Alle aktører, både offentlige og private, omfattes av aktsomhetsplikten i § 6, og prinsippene for myndighetsutøving i §§ 8 til 12 gjelder også ved forvaltning av det offentliges egne faste eiendom. Disse bestemmelsene gjelder også for kommunen. Videre gjelder retningslinjene for forvaltningen av utvalgte naturtyper – når slike er bestemt ved forskrift – både ved myndighetsutøving og ved forvaltning av fast eiendom. At bruk av kommunale grunneierrettighetene kan være viktig for å ivareta viktige naturverdier, ble bl.a. illustrert i kommuneprosjektet som departementet gjennomførte i forbindelse med lovarbeidet, jf. kap. 13.6.2.