14 Kulturminneloven og dens muligheter for å ivareta naturelementer

14.1 Innledning

Kulturpåvirkede områder og kulturbetingete arter er en viktig del av norsk natur. I mange områder er både naturverninteresser og kulturminneinteresser sterkt fremtredende. Opp gjennom årene er hensynet til begge interesser innenfor ett og samme område løst på ulike måter innenfor naturvern- og kulturminneforvaltningen. Naturvernloven og kulturminneloven er brukt overlappende, og hensynet til kulturminneverdier er søkt ivaretatt etter naturvernloven. Hensynet til naturens mangfold er i mindre grad søkt ivaretatt gjennom vedtak etter kulturminneloven, men her har det skjedd en viss utvikling de siste årene.

14.2 Gjeldende rett

14.2.1 Kulturminneloven

14.2.1.1 Innledning

Kulturminneloven §§ 15 annet ledd, 19 og 20 gir hjemmel til områdefredninger som også kan ha betydning for naturens mangfold, landskap mv., selv om det er kulturminnefaglige kriterier som legges til grunn for fredningene. Naturvitenskapelige verdier nevnes ikke spesielt i noen av bestemmelsene, men en rekke av fredningene som er etablert etter kulturminneloven innebærer også rent faktisk et vern av naturens mangfold.

14.2.1.2 Parker, hageanlegg, alleer mv.

Kulturminneloven § 15 første ledd gir hjemmel til å frede «byggverk og anlegg eller deler av dem med kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi». Annet ledd spesifiserer hva som ligger i begrepet «byggverk og anlegg». Her fremgår det at hjemmelen bl.a. omfatter «særskilte anlegg som parker, hageanlegg, alleer mv.».

Av forarbeidene til den tidligere bygningsfredningsloven går det frem at bygningsmiljøer, som hageanlegg, parkanlegg og alleer, er særskilt nevnt i loven for å få med kunstig utformet natur som har tilknytning til et fredet byggverk og som er med på å gi det særpreg.

Bestemmelsen er altså tenkt brukt på områder som er for kulturpåvirket til at de kan legges ut som landskapsvernområde etter naturvernloven. Like fullt kan slike områder inneha kvaliteter som det er ønskelig å bevare også ut fra hensynet til naturens mangfold.

Ved praktiseringen av kulturminneloven § 15 kan man fra de første fredninger på 1980- tallet frem til fredninger etter samme bestemmelse på 1990-tallet og etter år 2000, se en utvikling i retning av en klarere vilje til å definere og beskrive vegetasjon som en viktig del av fredningsgrunnlaget. Det er i enkelte fredningssaker etter 2000 gjennomført en registrering og vurdering av planter og andre elementer i hageanlegg.

Selv om det har skjedd en viss utvikling, er hovedregelen at man ikke har tatt hensyn til naturverdier i praktiseringen av kulturminneloven § 15. Dette har medført at man i fredningsbestemmelsene ikke har tatt med krav til skjøtsel av hage- og parkanlegg og alléer, i motsetning til de spesifiserte retningslinjene som er utarbeidet for vedlikehold av bygningene. Dette kan bl.a. skyldes en intensjon om å holde seg innenfor det som er kulturminnelovens klart definerte virkeområde. Imidlertid har naturforvaltningen heller ikke beskjeftiget seg i særlig grad med hager og parker, og dermed er det ingen innenfor miljøforvaltningen som har tatt på seg det fulle ansvaret for å videreutvikle fredningsredskapet for denne typen kulturminner.

14.2.1.3 Området rundt et fredet kulturminne

Kulturminneloven § 19 gir hjemmel til å frede et område rundt et fredet kulturminne. Første ledd stiller som vilkår at fredningen skal være «nødvendig for å bevare virkningen av kulturminnet i miljøet eller for å beskytte vitenskapelige interesser som knytter seg til det.» Det vil si at fredning er betinget av tilstedeværelse av ett eller flere fredete enkeltobjekter. Bestemmelsen gir ikke hjemmel til å frede et område på grunn av dets egenverdi. Det er heller ikke anledning til å frede enkeltobjekter innenfor området med hjemmel i § 19. Bestemmelsen må derfor først og fremst sees på som en sikringssone-bestemmelse i forhold til det fredete kulturminnet.

14.2.1.4 Kulturmiljøer

Kulturminneloven § 20 gir hjemmel til å frede kulturmiljøer. Begrepet «kulturmiljø» er definert i loven § 2 annet ledd: «Med kulturmiljø menes områder hvor kulturminner inngår som en del av en større helhet eller sammenheng.» Formålet med slik fredning er å bevare områdenes kulturhistoriske verdi. Kulturmiljøer kan også sikres etter ny plandel til plan- og bygningsloven (lov 27, juni 2008 nr. 71) gjennom bestemmelse til reguleringsplan etter § 12 – 7 nr 6. Fredning etter kulturminneloven § 20 vil imidlertid være det viktigste virkemiddelet for de kvalitativt sett mest verdifulle kulturmiljøene.

Det presiseres i forarbeidene at det er kulturmiljøets kulturhistoriske egenverdi som skal legges til grunn for fredning. Det vises i den forbindelse til at formålet med bestemmelsen først og fremst er å ta vare på sammenhengen og helheten i miljøet. Det stilles ikke noe vilkår om at det innenfor området skal finnes et objekt som er eller kan fredes etter lovens øvrige bestemmelser. Dette innebærer at det er områdets helhetlige preg som skal danne grunnlaget for vurderingen av kulturhistorisk egenverdi.

Det er i forarbeidene vist til at naturvernloven ikke sikrer den kulturhistoriske dimensjonen i landskapet, selv om kulturminneverdier i en viss utstrekning kan sikres gjennom opprettelse av nasjonalparker eller landskapsvernområder. Det er således trukket et skille mellom vern som har et naturvitenskapelig formål (naturvernloven) og vern som har et kulturhistorisk eller kulturminnefaglig formål (kulturminneloven).

Det fremgår videre av forarbeidene at begrepet «kulturmiljø» bl.a. skal dekke alle typer av kulturlandskap i betydningen av menneskepåvirket landskap, fra det intensivt dyrkede jordbrukslandskap til marginalt utnyttede skog- og utmarksområder.

Det en forutsetning for fredning av et kulturmiljø at kulturminner skal inngå som del av helheten eller sammenhengen, jf. definisjonen av kulturmiljø i kulturminneloven § 2. Kulturminner er i dag definert som «alle spor etter menneskelig virksomhet», uten at det er gjort noe eksplisitt unntak for biologiske spor. Forvaltningspraksis har likevel vist forsiktighet med å la bestemmelsen i kulturminneloven § 20 omfatte vegetasjon eller spesielle naturforekomster.

Fraværet av en avgrensning mot naturens mangfold i kulturminneloven er av kulturminnemyndighetene altså ikke tolket dit hen at kulturminner også omfatter kulturpåvirkede naturverdier. Dermed er vegetasjon og naturforekomster gjennomgående utelatt i verneformål og fredningsbestemmelser.

De kulturhistoriske kvaliteter knyttet til vegetasjon og naturforekomster er lite utredet både i forvaltningspraksis og juridisk teori, og det er derfor vanskelig å trekke sikre konklusjoner om rekkevidden av kulturminneloven på dette punkt.

14.3 Utvalgets forslag

Utvalget viser til svalbardmiljøloven som ivaretar både naturvernhensyn og kulturminnehensyn. Utvalget legger til grunn at sammenhengen mellom natur og kulturminner er sterkere på Svalbard, og finner det ikke hensiktsmessig å foreslå en felles lov for fastlandet som skal dekke både naturvern og kulturminnehensyn.

Utvalget legger til grunn at gjennomgangen av gjeldende lovverk viser at det er et begrenset rom for å samordne naturvern- og kulturminneinteresser. Handlingsrommet synes større i naturvernloven enn i kulturminneloven, særlig fordi naturvernloven eksplisitt nevner kulturminnehensyn som en del av begrunnelsen for vern etter flere av vernekategoriene.

For å øke mulighetene for å integrere hensynet til kulturbetinget biologisk mangfold i kulturminnevernet, og for å klargjøre hjemmelsgrunnlaget for vern av kulturbetingete biologiske verdier, foreslår utvalget flere endringer i kulturminneloven.

En endring knytter seg til formålsbestemmelsen i § 2, slik at reglene om kulturminner også skal kunne anvendes på kulturbetingete biologiske verdier. Det foreslås også presiseringer i tredje ledd, slik at viktige naturverdier knyttet til kulturminnene skal kunne tillegges vekt ved de vurderinger som legges til grunn for et vernevedtak.

Med hensyn til kulturminneloven § 15, så mener utvalget at det kan være grunn til å presisere at fredning også kan omfatte de enkelte artene. Utvalget antar at en slik lovjustering også kan innvirke på praktiseringen generelt, i retning av økt oppmerksomhet omkring vegetasjonen i den enkelte fredningssak.

Utvalget foreslår at kulturminneloven § 19 suppleres slik at biologiske elementer også kan omfattes av en områdefredning.

Det foreslås også at kulturminneloven § 20 suppleres, slik at det går klart frem at fredningen kan omfatte naturelementer som bidrar til å skape områdets egenart. Videre presiserer utvalget at skjøtsel etter kulturminneloven § 21 må være begrunnet i kulturhistoriske eller landskapsmessige verdier, ikke hensynet til rene naturverdier.

Utvalget ser det ikke som noe problem at fredning av biologisk mangfold som en del av kulturmiljøer i utgangspunktet skal være kulturhistorisk betinget. Dette forutsetter imidlertid at det etableres en omforent oppfatning av når vegetasjon eller botaniske forekomster er kulturhistoriske interessante. Vern av biologisk mangfold ut fra rent naturvitenskapelige hensyn vil det være mest naturlig å hjemle i naturmangfoldloven. Dette vil også gjelde kulturlandskap eller andre menneskepåvirkede områder der den naturvitenskapelige dimensjonen er mest fremtredende.

Forslagene til endringer i kulturminneloven vil etter utvalgets oppfatning kunne innebære både en styrking av det faktiske vernet av det kulturhistorisk betingede biologiske mangfoldet, og en forenkling i retning av mindre behov for å bruke naturmangfoldlov på samme areal som kulturminneloven. Tilsvarende vil en viss utvidelse av naturmangfoldloven i forhold til eksisterende naturvernlov i kulturminnefaglig retning også kunne innebære en forenkling.

Utvalget foreslår at hjemmelen for å integrere kulturminner i landskapsvernområder presiseres og at bestemmelsen om naturreservater skal inneholde hjemmel til å gi bestemmelser om vern av kulturminner. Se nærmere om dette i kap. 11.

Det presiseres til slutt at det ikke kan utelukkes at det i enkelte saker fortsatt vil være behov for å kombinere bruk av de to lovene. Dette vil i så fall innebære at en forskrift hjemles både i naturmangfoldloven og i kulturminneloven, dersom det innenfor området finnes verneverdier som ikke dekkes av den ene loven alene.

Når det gjelder arter som primært har kulturhistorisk interesse og ikke naturlig hører hjemme i norsk natur, mener utvalget at vern eller fredning ikke nødvendigvis er et hensiktsmessig virkemiddel for å ivareta disse. Bevaring i samlinger ev. supplert med økonomiske støtteordninger, kan være et godt alternativ for å ivareta disse artene.

14.4 Høringen

Følgende høringsinstanser har uttalt seg positivt om de foreslåtte endringene i kulturminneloven:

Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk Forening, Fylkesmennene i Nordland, Rogaland og Sør Trøndelag, fylkeskommunene Buskerud, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal og Vestfold, og kommunene Finnøyog Karlsøy.

Om dette uttaler Norges Naturvernforbund:

«Naturvernforbundet gjev all vår støtte til forslaget i punkt 7 om endringar av kulturminnelova, jfr. utkastet § 35. Å sjå naturverdiar og kulturminne i samanheng er rimeleg av den enkle grunn at dei faktisk høyrer i hop. Vi trur det er i samsvar med ei utbreidd oppfatning at kulturminne er ein del av landskapet, mellom anna gjennom at materialane i kulturminna ofte har sitt opphav i det relativt nære landskapet. Å vurdere dei to i samanheng vil styrke forvaltninga av begge. Utvalet har argumentert godt i kap. 20 for sitt forslag. Etter vår oppfatning gjev forslaget heimel for å gjennomføre tanken om statleg vern av bynasjonalparkar i Noreg, i medhald av § 35 om landskapsvernområde, eventuelt i kombinasjon med kulturminnevern.»

Videre uttaler Fylkesmannen i Rogaland følgende:

«Utvalget har en grundig drøfting av koblingen mellom naturvern- og kulturminneinteresser i gjeldende rett. Det er i Rogaland flere områder vernet etter særlov som både har viktige kulturminner og viktige kulturavhengige naturtyper av stor betydning for biologisk mangfold. I Jærstrendene er nyere tids kulturminner forsøkt ivaretatt gjennom landskapsvernbestemmelsen. Både i Utstein kloster kulturmiljø og Sogndalsstrand kulturmiljø vernet etter §20 kulturminneloven er det viktige kulturavhengige naturtyper av stor betydning for biologisk mangfold. Fylkesmannen kritiserte under Utstein-høringen forskriften for å ikke gi tilstrekkelig hjemmel for å ta vare på kulturbetinget biologisk mangfold og det er reist tvil om kultuminneloven hjemler slike hensyn. Utvalget foreslår endringer i kultuminneloven som klargjør en hjemmel til å ta vare på biologiske kulturverdier. Fylkesmannen støtter ut fra våre erfaringer i overnevnte saker en slik endring.»

Riksantikvaren viser til at utvalgets arbeid er et viktig og grundig bidrag til å videreutvikle samarbeidsområdet mellom natur- og kulturminneforvaltning, men fraråder likevel de fleste av lovendringene utvalget foreslår. Utvalgets gjennomgang av fredningsbestemmelsene i kulturminneloven viser at det ikke er hjemlenes ordlyd og utforming som har vært til hinder for en vektlegging av naturvitenskapelige hensyn, men praktiseringen av bestemmelsene. Riksantikvaren mener derfor at utvalget ikke i tilstrekkelig grad godtgjør behovet for de til dels omfattende endringer i kulturminneloven som foreslås.

Riksantikvaren legger til grunn at dersom det er behov for å markere en kursendring for bedre samordning av naturvern- og kulturminneinteresser, kan dette gjøres ved mindre endringer i kulturminneloven § 2.

Statkraft Energi ASer den eneste høringsinstansen som er negativ til de foreslåtte endringene i kulturminneloven. Statkraft mener forslaget innebærer en utvidelse av kulturminneloven, og sett i sammenheng med kulturminnemyndighetenes funksjon vil utvidelsen medføre at det kanaliseres store ressurser til uprioriterte oppgaver innenfor kulturminnefeltet.

14.5 Departementets vurdering

14.5.1 Generelt

Departementet foreslår – som utvalget – endringer i bestemmelser i kulturminneloven for å klargjøre hjemmelsgrunnlaget for vern av naturverdier knyttet til kulturminner og kulturmiljøer gjennom fredning etter kulturminneloven. Departementet mener det er viktig at lovverket gjenspeiler utviklingen med å se kulturminnehensyn og naturvernhensyn i sammenheng. Forslagene til endring i kulturminneloven vil kunne innebære en styrking av det faktiske vernet av naturmangfoldet knyttet til kulturminner og kulturmiljøer. I tillegg vil det innebære en forenkling ved at det blir tilstrekkelig å anvende en lov, fremfor å måtte bruke både naturvernloven og kulturminneloven på samme område.

De innkomne høringsuttalelsene gir stort sett uttrykk for en positiv holdning til muligheten for å se natur- og kulturhistoriske verdier samlet også med hjemmel i kulturminneloven. Riksantikvaren støtter også intensjonen bak endringsforslaget. Direktoratet er imidlertid av den oppfatning at det ikke primært er lovens ordlyd som setter begrensninger, men praktiseringen av loven. Departementet bemerker at endringsforslagene ikke vil få så omfattende konsekvenser som Statkraft Energi AS legger til grunn.

Både gjeldende naturvernlov og forslaget til ny naturmangfoldlov åpner for å verne kulturhistoriske verdier. Departementet legger imidlertid til grunn at det er en viss usikkerhet knyttet til om dagens kulturminnelov hjemler vern av naturverdier og i tilfelle hvor langt den rekker. Departementet mener derfor det er viktig å få etablert et klarere hjemmelsgrunnlag enn i dag for de naturverdiene det er ønskelig å verne gjennom kulturminnelovens regler.

Utvalget foreslår endringer i fire bestemmelser i kulturminneloven; §§ 2, 15, 19 og 20. Departementet er enig med utvalget i intensjonene med og begrunnelsen for forslagene. Det blir derfor foreslått endringer i tre av disse paragrafene.

Når det gjelder § 19, har ikke departementet funnet det riktig å følge utvalgets forslag. Denne bestemmelsen hjemler fredning av et område rundt et fredet kulturminne «…så langt det er nødvendig for å bevare virkningen av kulturminnet i miljøet eller for å beskytte vitenskapelige interesser som knytter seg til det.» Bestemmelsen er i realiteten en «sikringssone-bestemmelse» som anvendes for å hindre tiltak som kan være i strid med fredningen i nærheten av fredet kulturminne. Det er ikke med hjemmel i § 19 anledning til å frede ytterligere enkeltobjekter innenfor området ut fra kulturminnefaglige vurderinger. Det vil da ikke være naturlig å innføre hjemmel til å frede naturelementer i det samme området. Paragrafen gir ikke hjemmel til å frede et område pga. dets egenverdi. Hjemmel for dette har man i kulturminneloven §§ 15 annet ledd og 20.

14.5.2 Kulturminneloven § 2 – (Kulturminner og kulturmiljøer – definisjoner)

Utvalget foreslår en tilføyelse til kulturminneloven § 2 første ledd. Departementet er enig i intensjonen bak forslaget, men foreslår at tilføyelsen plasseres i et nytt tredje ledd. Tilføyelsen vil kunne bidra til større oppmerksomhet omkring det bidraget naturens mangfold kan gi til fredningssaker etter kulturminneloven. Samspillet mellom mennesket og naturen er sentral i denne sammenheng.

I kulturminneloven § 2 nytt fjerde ledd foreslår departementet at rene naturverdier kan få betydning for skjønnsutøvelsen når det vurderes om et kulturminne eller et kulturmiljø bør vernes. Dette er i samsvar med utvalgets forslag. Naturverdiene vil etter dette innebære en tilleggsverdi som kan være utslagsgivende dersom valget står mellom flere alternativer hvor kulturminneverdiene anses for å være like store.

14.5.3 Kulturminneloven § 15 annet ledd (Fredning av bygninger, anlegg m.v. fra nyere tid)

Det er ikke foreslått endringer i bestemmelsens første ledd. I annet ledd presiseres hva som ligger i begrepene «byggverk og anlegg» i første ledd. Her går det frem at hjemmelen bl.a. omfatter «… særskilte anlegg som parker, hageanlegg, alleer m.v…». Av forarbeidene til den tidligere bygningsfredningsloven går det frem at disse anleggene er tatt med for å dekke menneskepåvirkete naturelementer som har tilknytning til et fredet byggverk og som er med på å gi det særpreg.

Bestemmelsen er tenkt brukt på områder som er for kulturpåvirket til å vernes etter naturvernlovgivningen. Forarbeidene viser at man ikke har tenkt at denne hjemmelen skal kunne anvendes for å ta vare på verdier ut fra hensynet til naturens mangfold. Heller ikke forvaltningspraksis har vist en klar vilje til å fastsette fredningsbestemmelser som ivaretar disse hensynene. Det er riktignok en viss utvikling fra de tidlige fredningsvedtakene på 1980-tallet og frem til i dag. Dette innebærer at man i de seneste fredningene har gjennomført registreringer og vurderinger av planter og andre elementer i hageanlegg (Gamlehaugen ved Bergen og Universitetet i Oslo). I følge Riksantikvaren har dette vært nyttig i de oppfølgende diskusjoner om fremtidig vedlikehold og skjøtsel av anlegget. Etter departementets oppfatning er denne tilnærmingen til naturens mangfold ikke tilstrekkelig til å kunne si at disse verdiene er en del av begrunnelsen for fredningen. Det har derfor heller ikke vært gitt fredningsbestemmelser som har vært tilstrekkelige til å ivareta de biologiske verdiene i anlegget.

Departementet støtter utvalgets forslag om en tilføyelse i kulturminneloven § 15 annet ledd. Med en slik hjemmel vil det være klart at det i tillegg til f.eks. et hageanleggs arkitektur eller vegetasjonens visuelle utforming, kan legges vekt på naturelementer og naturens mangfold innenfor området, og at det kan gis bestemmelser om beskyttelse av disse naturverdiene. Det vil imidlertid være kravene til kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi, jf. § 15 første ledd, som ligger til grunn for avgrensningen av fredningsområdet. Naturfaglige kriterier kan ikke alene tillegges vekt som grunnlag for fredning. Ved å følge utvalgets forslag mener departementet at man fjerner den vanskelige grenseoppgangen mellom det som ligger innenfor og det som ligger utenfor dagens bestemmelse.

14.5.4 Kulturminneloven § 20 (Fredning av kulturmiljø)

Kulturminneloven § 20 gir hjemmel til å frede kulturmiljøer. Dagens forvaltningspraksis har ikke vektlagt vern av kulturbetingete naturverdier selv om lovteksten i seg selv ikke hindrer dette. Departementet er derfor enig med utvalget i at det er nødvendig å gjøre en tilføyelse i § 20 slik at det fremgår klart at også disse verdiene kan ivaretas gjennom vedtak etter kulturminneloven. Utvalgets forslag går ut på at § 20 suppleres slik at det kommer klart frem at fredningen kan omfatte naturelementer som bidrar til å skape områdets egenart, samt at det kan gis bestemmelser om beskyttelse av slike naturverdier. Det vil alltid være de kulturhistoriske vurderingene som er avgjørende for områdets avgrensning, men naturelementer kan være viktige som bidrag til å skape områdets egenart. Vern av et område ut fra rene naturfaglige hensyn vil det være mest naturlig å verne gjennom naturmangfoldloven.

Naturelementer som beskyttes i medhold av kulturminneloven forvaltes i utgangspunktet av rette myndighet etter kulturminneloven. Det forutsettes imidlertid at det er er tett samarbeid mellom kulturminnemyndighetene og naturforvaltningsmyndighetene når det gjelder forvaltningen og behandlingen av enkeltsaker knyttet til naturelementer som inngår i fredninger etter kulturminneloven §§ 15 og 20. Der det er behov for skjøtsel mv. av naturelementer må det gjennomførres slik at både natur- og kulturminneverdier ivaretas på best mulig måte.