2 Beskrivelse av gjeldende rett og departementets lovforslag

2.1 Utvidelse av husdyrlovens virkeområde

2.1.1 Gjeldende rett

Husdyrloven gjelder i utgangspunktet alle slags sykdommer hos alle salgs dyr, jfr. Innst. O. VI. (1961-62) side 2. Loven omfatter dermed også tiltak overfor vilt. For å sondre klart brukes betegnelsen «husdyr» i lovtekst som er ment å rette seg mot dyr underlagt et eierforhold, mens ordet «dyr» brukes som en fellesbetegnelse for alle dyr. Loven må avgrenses mot dyr som faller inn under annen særlovgivning. Dette har inntil opphevelsen av bisykdomsloven vært tilfelle for bier og humler. Videre faller akvatiske dyr utenfor husdyrlovens anvendelsesområde, jfr. lov 13. juni 1997 nr. 54 om tiltak mot sykdom hos fisk og andre akvatiske dyr. Fiskesykdomsloven definerer akvatiske dyr som vannlevende dyr, herunder sjøpattedyr, samt kjønnsprodukter, hvile- og forplantningsstadier av vannlevende dyr, jfr. § 3 bokstav a.

Hvilke sykdommer husdyrloven gjelder for fremgår av forskrift om fortegnelse over sjukdommer som omfattes av lov 8. juni 1962 nr. 4 om tiltak mot dyresjukdommer (husdyrloven) av 19. mars 1965. Loven omfatter også de såkalte zoonosene, dvs. dyresykdommer som kan overføres til mennesker. Loven gjelder derfor i dag alle dyresykdommer som ved direkte eller indirekte smitte overføres til dyr eller mennesker, herunder smitte som overføres gjennom næringsmidler eller fôr.

Husdyrloven § 3 gir departementet myndighet til å pålegge nødvendige tiltak for å forebygge og bekjempe sykdom hos dyr. Det kan iverksettes særskilte tiltak mot smittestoffer som kan medføre sykdom både hos dyr og mennesker. Dyresykdommer som rabies, tuberkulose, brucellose, miltbrann, salmonellose og ringorm er særlig prioritert fordi disse sykdommene også er en risiko for folkehelsen.

Det finnes imidlertid smittestoffer som kan overføres fra dyr til mennesker uten at de er sykdomsfremkallende hos dyr, eller som bare i liten grad gir sykdom hos dyr. I slike tilfeller kan dyret fungerer som «vertsdyr» for smittestoffet i hele eller deler av smittestoffets livssyklus. Det antas at det ikke er hjemmel i loven for å bekjempe slike smittestoffer ettersom de ikke forårsaker sykdom hos dyr.

Husdyrloven gjelder i dag ikke for fremmedstoffer. Det er derfor ikke adgang til å treffe tiltak i medhold av denne lov for å regulere forekomst av slike stoffer hos dyr, med sikte på å trygge folkehelsen. Dette gjelder blant annet i forhold til å pålegge dyreeier tiltak for å sikre kontrollen med forekomst av fremmedstoffer, for eksempel for å forhindre at dyr får i seg nærmere angitte stoffer. Videre er det i dag ikke adgang til å iverksette tiltak på besetningen dersom det er mistanke om eller påvises forekomst av slike stoffer.

Lov 19. mai 1933 nr. 3 om tilsyn med næringsmidler m.v. og lov 10. januar 1997 nr. 9 om kjøttproduksjon har innenfor sine respektive virkeområder bestemmelser som skal sikre at næringsmidler er trygge for folkehelsen. Dette innebærer bl.a. hjemmel til å forby bruk av visse stoffer til slaktedyr og hjemmel til å føre tilsyn og kontroll på besetningsnivå når det gjelder forekomst av smittestoffer og fremmedstoffer i dyrene. Lovene gir imidlertid ikke tilstrekkelig hjemmel til å iverksette nødvendige tiltak på besetningsnivå i forbindelse med forekomst av fremmedstoffer i besetningen.

Lov 13. juni 1997 nr. 54 om tiltak mot sykdom hos fisk og andre akvatiske dyr, gir hjemmel til å føre tilsyn og kontroll med forekomst av smittsomme sykdommer hos fisk og andre akvatiske dyr. Loven gir bl.a. hjemmel til å iverksette tiltak for å begrense og utrydde smittsom sykdom. Det kan herunder pålegges restriksjoner i forhold til flytting av dyr, eller avliving og destruksjon av dyr. Lov 28. mai 1959 nr. 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o.a. og lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. fastsetter hjemmel til å føre tilsyn og kontroll med hensyn til fremmedstoffer i fisk og fiskevarer. Videre anses disse lovene for å gi hjemmel til å forby bruk av visse stoffer til fisk på oppdrettsanlegg og til å iverksette tiltak knyttet til forekomst av forbudte stoffer i fisk på oppdrettsanlegg.

Som sammenstillingen av gjeldende rett viser, gir ikke dagens bestemmelser tilstrekkelig hjemmel til å iverksette alle nødvendige tiltak på besetningsnivå for å regulere forekomst av fremmedstoffer i ikke-akvatiske dyr. Departementet finner det derfor hensiktsmessig å foreslå at hjemmel til å treffe slike tiltak tas inn i husdyrloven. Dette vil bidra til å sikre et konsekvent og sammenhengende regelverk gjennom hele produksjonskjeden innenfor lovens virkeområde.

2.1.2 Nærmere om lovforslaget

Det er en grunnleggende forutsetning for norsk matpolitikk at mat som omsettes i Norge, skal være helsemessig trygg for forbrukerne. Det er bred enighet om at dette hensyn best ivaretas gjennom en konsekvent gjennomføring av kvalitetssikring, overvåkning og kontroll i alle ledd gjennom hele produksjonskjeden i et «jord til bord» perspektiv. Dette kom klart til uttrykk under behandlingen av St. meld. nr. 40 (1996-97) der flertallet i næringskomiteen uttalte at «En helsemessig trygg mat er derfor avhengig av tilfredsstillende regelverk og tilsyn samt kvalitetssikring i alle ledd «fra jord og fjord til bord», jfr Innst. S. nr. 272 (1996-97), side 9.

I EØS-avtalen er det gjennom Rådsdirektiv 96/23/EF gitt bestemmelser om kontrolltiltak som skal iverksettes med hensyn til visse stoffer og restmengder av slike i levende dyr og animalske produkter. Det følger av direktivet at det skal fastsettes årlige planer for å kartlegge kontrolltiltak med hensyn til forekomst av nærmere angitte stoffer i dyr og produkter av disse. De stoffene som skal inngå i planene, omfatter stoffer som tilføres dyr ulovlig, f.eks. for å øke produktiviteten (hormoner). Videre omfattes stoffer som tilføres dyr i terapeutisk øyemed (veterinærpreparater) og stoffer som dyrene utilsiktet får i seg, bl.a. gjennom ulike former for miljøforurensing. Dyreeier tillegges et selvstendig ansvar for å sikre at dyr som skal nyttes i næringsmiddelproduksjon, ikke har forekomst av fremmedstoffer i kroppen som kan medføre risiko for helseskade hos mennesker. Dersom det ved kontrolltiltak påvises forekomst av fremmedstoffer over akseptable nivåer, skal det treffes tiltak av forebyggende karakter for å hindre slik helseskade. Blant de tiltak direktivet omfatter er oppfølgende undersøkelser og kontroller, samt eventuelt forbud mot å fjerne dyr eller produkter fra besetningen.

Hensynet til helsemessig trygg mat og våre forpliktelser etter EØS-avtalen, er bakgrunnen for at departementet foreslår at husdyrloven utvides til å gjelde fremmedstoffer som kan overføres fra dyr til mennesker gjennom næringsmidler, og dermed medføre risiko for helseskade. En slik utvidelse er nødvendig for å kunne anvende virkemidler på besetningsnivå når formålet er å hindre forekomst av fremmedstoffer i dyr som benyttes i matproduksjon.

Departementet arbeider med forslag til ny lov om veterinærer og annet dyrehelsepersonell. Her vil det bli foreslått å ta inn bestemmelser om at departementet skal kunne begrense eller helt forby rekvirering og bruk av bestemte legemidler til dyr. Det vil bli foreslått at det departement som folkehelselovgivningen hører under, får tilsvarende hjemmel. Landbruksdepartementet mener at det i tillegg er behov for hjemmel i husdyrloven for å sikre adgang til å regulere bruk av fremmedstoffer i husdyrproduksjonen. Det tenkes for eksempel på regulering av bruk av visse legemidler som ikke er reseptbelagt, og på bruk av fôr som kan inneholde risikofaktorer som visse pesticider, mykotoksiner eller andre fremmedstoffer, så som visse mineraler og lignende. Hensikten er at dyreeier skal ha et ansvar for å forebygge uakseptabel forekomst av nærmere angitte fremmedstoffer hos dyr som skal nyttes i produksjon av næringsmidler. Dyreeiers ansvar må imidlertid avgrenses mot ansvar som følger av annen særlovgivning som regulerer innsatsfaktorene innenfor husdyrproduksjonen.

Forslaget innebærer videre at myndighetene kan pålegge tiltak på besetningsnivå, dersom det er mistanke om eller påvises forekomst av fremmedstoffer hos dyr. Eksempler på aktuelle tiltak kan være forbud mot omsetning av dyr eller forbud mot at dyr eller produkter på annen måte fjernes fra besetningen. Andre aktuelle tiltak kan være avliving og destruksjon. Dette er virkemidler Norge er forpliktet til å gjennomføre i henhold til EØS-avtalen.

Departementet forslår at husdyrloven også utvides til å gjelde hensynet til folkehelsen i forhold til de smittestoffer som kan overføres fra dyr til mennesker, men som bare gir sykdom hos mennesker. Dette er nødvendig for at man skal kunne anvende virkemidler i dyrepopulasjonen for å begrense forekomst av slike smittestoffer, for eksempel ved overføring fra dyr til mennesker gjennom animalske næringsmidler. Eksempler på slike smittestoffer er enkelte varianter av tarmbakterien Escherichia coli, kjent som «hamburgerbakterien», samt enkelte arter av bakterieslekten Campylobacter. Disse bakteriene kan gi plagsomme tarminfeksjoner hos mennesker, men synes å forekomme i tarmkanalen hos dyr uten å gi tegn på sykdom hos dyret.

Etter husdyrloven § 1 er det Kongen som har myndighet til å bestemme hvilke dyresykdommer loven gjelder for. Denne myndigheten er delegert til Landbruksdepartementet ved Kgl. res. av 19. mars 1965. Forslaget går ut på at departementet får en direkte fullmakt i loven til å fastsette forskrifter om hvilke dyresykdommer, smittestoffer og fremmedstoffer som omfattes av loven eller enkelte av bestemmelsene i den. Det er grunn til å understreke at departementet etter dette forslaget skal ha myndighet til å fastsette forskrifter. Det gis ikke enkeltvedtakskompetanse.

Endring av husdyrlovens virkeområde innebærer at lovens øvrige bestemmelser skal gjelde tilsvarende så langt de passer.

2.1.3 Nærmere om forvaltning av næringsmiddelhensynet i besetningen

Statens næringsmiddeltilsyn er det sentrale utøvende forvaltningsorgan for bestemmelser om tiltak for å sikre trygge næringsmidler. I forbindelse med opprettelsen fikk Statens næringsmiddeltilsyn overført myndighet på en rekke sentrale områder, jfr. Kgl. res. av 29. april 1988. Statens næringsmiddeltilsyn fikk bl.a. myndighet til å føre tilsyn og fatte vedtak i forhold til næringsmidler med sikte på å forebygge tilvirking og frambud av helseskadelige næringsmidler, samt sikre kvalitet og redelighet i fremstillingen, i medhold av blant annet kjøttproduksjonsloven, landbrukskvalitetsloven og næringsmiddelloven.

Statens dyrehelsetilsyn er det utøvende forvaltningsorgan for bestemmelser om dyrevern og dyrehelse. Det sies i Ot. prp. nr. 72 (1995-96) Om lov om kjøttproduksjon at spørsmålet om hvem som skal gjennomføre veterinærkontroll i besetningene, må vurderes ut fra hensynet til hensiktsmessighet og kostnadseffektivitet. Det er åpnet for at Statens dyrehelsetilsyn skal kunne føre tilsyn med næringsmiddelhensynet i slaktedyrbesetninger. Departementet finner det naturlig at Statens dyrehelsetilsyn er tilsynsorgan på besetningsnivå for levende dyr når det gjelder forhold som påvirker matkvaliteten.

2.2 Avgift på fôr til selskapsdyr og gebyr for offentlige tjenester og ytelser

2.2.1 Dagens avgift på fôr til hund og katt

Dagens avgift på fôr til hund og katt har vært innkrevet siden 1998. Grunnlaget for innkrevingen er Stortingets årlige skattevedtak i tilknytning til budsjettbehandlingen, jfr. Grunnloven § 75 a. Bestemmelser om innkreving, avgiftens størrelse og grunnlag, er nærmere regulert i forskrift 4. mars 1998 nr. 175 om kontrollgebyr på fôr til hund og katt. Avgiftssatsen er i dag 0,20 kr/kg. Husdyrloven gir ikke hjemmel for innkreving av slik avgift.

Statens dyrehelsetilsyn er mottaker av avgiftsmidlene. Midlene bidrar blant annet til å sikre trygg produksjon og omsetning av fôr til selskapsdyr gjennom kartlegging og tilsyn med produksjonsvirksomheter. Fôravgiften finansierer også forskjellige overvåkings- og kartleggingsprogram av fôr til selskapsdyr. Formålet med programmene er å drive forebyggende helsearbeid.

Avgiften pålegges produsent eller importør av fôr til hund og katt. Avgiftsplikten utløses av omsetning i form av nasjonal handel eller innførsel og utførsel av fôr. Statens landbrukstilsyn innkrever årlig i overkant av 8 mill. kroner i avgift på vegne av Statens dyrehelsetilsyn. Denne innkrevingsordningen er hensiktsmessig fordi Landbrukstilsynet, i kraft av å forvalte fôrvarelovgivningen, allerede har etablert kontakt med fôrprodusentene.

2.2.2 Forslag om avgift på fôr til selskapsdyr

Hjemmel for innkreving av avgift skal utvides til å omfatte fôr til andre selskapsdyr enn hund og katt. Det understrekes at bestemmelsen ikke skal gi adgang til å avgiftsbelegge fôr beregnet til produksjonsdyr. Det antas at et nytt hjemmelsgrunnlag vil kunne lette innkreving av avgiften, bl.a. ved at det kan kreves renter ved forsinket betaling. Avgiftens størrelse og avgiftsgrunnlag skal fastsettes i forskrift på samme måte som tidligere. Statens dyrehelsetilsyn bør fremdeles administrere midlene, mens Statens landbrukstilsyn bør stå for innkrevingen.

Departementet har valgt et system med avgift i stedet for gebyr, fordi fôravgiften ikke kan regnes som betaling for en konkret utført tjeneste eller ytelse. Avgiften vil heller ikke nødvendigvis gjenspeile utgiftene til det helseforebyggende arbeidet hos hund, katt og andre selskapsdyr. Avgiftsmidlene skal på samme måte som tidligere finansiere visse helseforebyggende tiltak hos selskapsdyr. Videre skal midlene kunne benyttes til veterinær vaktordning for slike dyr.

Departementets forslag om hjemmel for avgift på fôr til selskapsdyr berører ikke avgift som pålegges grossistledd med hjemmel i fôrvareloven, jfr. lov 23. mars 1973 nr. 18 § 9.

2.2.3 Gjeldende kostnadsfordeling i husdyrloven § 16

Etter gjeldende rett skal importør eller eksportør dekke utgifter som påløper i forbindelse med veterinærkontroll ved innførsel og utførsel av dyr eller produkter, jfr. husdyrloven § 16 tredje ledd. I praksis innebærer bestemmelsen at importør eller eksportør dekker utgifter til eventuelle prøver og godtgjørelse til distriktsveterinæren som utfører kontrollarbeidet. Dekningen skjer ved hjelp av en innkrevingsordning hvor importør eller eksportør betaler en fast takst som går til dekning av statens utgifter i kontrollsakene. Taksten overskrider ikke statens faktiske kostnader til kontrollen i det enkelte tilfellet. Innkrevingen foretas av Statens innkrevingssentral.

Dekningsplikten etter husdyrloven § 16 tredje ledd gjelder ikke ubetinget ettersom Landbruksdepartementet har kompetanse til å fravike bestemmelsen. Dette er gjort i forskrift om grensekontroll av animalske produkter av 18. oktober 1999 nr. 1163, og forskrift om grensekontroll av levende dyr av 31. desember 1998 nr. 1484. For innførsel eller utførsel av varer mellom land innen EØS, foretas det kun kontroll ved mistanke eller i form av stikkprøver. Utgiftene til slike kontroller dekkes av staten.

Departementet bemerker at rettspraksis så vel som forvaltningspraksis legger til grunn at § 16 ikke uttømmende angir utgiftsfordelingen mellom dyreeier og det offentlige.

2.2.4 Forslag om hjemmel for innkreving av gebyr

Det antas at husdyrloven ikke gir klar nok hjemmel til å kreve utgiftsdekning i form av et gebyr for virksomhet som utøves av eller for det offentlige. Departementets forslag til hjemmel skal omfatte adgang til å kreve gebyr til dekning av tjenester og ytelser den enkelte plikter å motta. Beløpet som innkreves skal gjenspeile de faktiske utgiftene det offentlige pådrar seg i forbindelse med gjennomføring av virksomheten, og skal ikke settes så høyt at de samlede inntektene overstiger utgiftene til tjenesten. Gebyret kan gå til dekning av det offentliges utgifter både i form av vederlag til eksterne oppdragstakere, laboratorieanalyser og lignende, men også i form av indirekte kostnader som lønn, materialutgifter m.v. Departementet ser umiddelbart et behov for å kreve gebyr i forbindelse med bestilling av øremerker gjennom et offisielt merkeregister, i forbindelse med veterinær grensekontroll ved innførsel fra land utenfor EØS og for kontroll ved utførsel av dyr og produkter, eksempelvis avfall og avlsmateriale. På bakgrunn av forpliktelser etter EØS-avtalen, ser departementet også behov for blant annet å kreve gebyr for undersøkelser der det er mistanke om eller påvist uakseptabel forekomst av fremmedstoffer. Det kan tilsvarende bli aktuelt å belaste brukerne med gebyr for utstedelse av tillatelser, helsesertifikat eller andre sertifiseringer. De aktuelle gebyrene skal fastsettes i forskrifts form.

Adgang til å kreve betaling i form av gebyr vil bety store administrative forenklinger. Det vil være mulig å gjennomføre enklere og mer konsekvente betalingsordninger. Bruk av gebyr vil også innebære enklere behandling i forhold til kostnadsfordeling og fakturering. I forhold til utgifter som påløper i forbindelse med innførsel og utførsel av dyr og produkter, innebærer gebyrhjemmelen en pulverisering av de samlede kostnadene som belastes brukerne. Dette vil igjen bidra til å dekke importørens eller eksportørens rimelige behov for forutberegnelighet.

Departementets forslag harmonerer med utviklingen i EØS-regelverket, som legger opp til at brukerne i økende grad skal finansiere lovpålagte dokumentasjons- og kontrolltiltak.

2.2.5 Opphevelse av husdyrloven § 16 tredje ledd

Departementet går inn for å oppheve husdyrloven § 16 tredje ledd, jfr. pkt. 2.2.3. Bakgrunnen er at bestemmelsen vil bli overflødig ved siden av nytt hjemmelsgrunnlag for innkreving av gebyr. Gjeldende bestemmelser om betaling for veterinærkontroll i forbindelse med innførsel og utførsel av dyr og produkter, skal videreføres i forskrift om gebyr.

2.2.6 Konsekvenser av manglende betaling

Det foreslås en bestemmelse om renter ved forsinket betaling av avgift og gebyr. Bestemmelsen skal stimulere til rettidig betaling og samtidig gi en sanksjonsmulighet til bruk ved betalingsmislighold. Forsinkelsesrenten skal tilsvare rentesatsen fastsatt i medhold av lov 17. desember 1976 nr. 100 om rente ved forsinket betaling m.m.

Det foreslås at skyldig avgift og gebyr skal være tvangsgrunnlag for utlegg. Inndrivelsen av kravene skal følge bestemmelsene i tvangsfullbyrdelsesloven.

2.3 Internkontroll

2.3.1 Gjeldende rett

Husdyrloven § 3 inneholder en generell forskriftshjemmel for å forebygge sykdommer hos dyr. Lovens § 7 a gir videre hjemmel til å pålegge dyreeier å merke og føre nedtegnelser over dyr i besetningen, samt å rapportere til sentrale registre. Begge hjemmelsgrunnlag inneholder elementer som kan danne grunnlag for et internkontrollbasert tilsyn. Departementet er derfor av den oppfatning at loven allerede gir hjemmel til å fastsette forskrifter om særskilte kontrolltiltak som internkontroll. Denne lovforståelsen er lagt til grunn i forskrift om sertifisering av fjørfevirksomheter av 18. november 1994 nr. 1020. Sertifiseringsordningen har karakter av et internkontrollsystem hvor eier må godtgjøre at virksomheten fyller de krav som stilles til virksomheten for å få tillatelse eller godkjenning. Departementet oppfatter det imidlertid som tvilsomt om loven gir tilstrekkelig hjemmel for bestemmelser om hvordan internkontrollrutinene skal gjennomføres. Departementet fremmer derfor forslag om endring av loven for å sikre hjemmelsgrunnlag for forskrifter om gjennomføring av internkontroll.

2.3.2 Nærmere om lovforslaget

Internkontroll er i korte trekk en overgang fra et tilsyn utelukkende basert på tradisjonell inspeksjonsvirksomhet, til et tilsyn som også baseres på at virksomheten selv er ansvarlig for å dokumentere at den oppfyller krav satt i eller i medhold av lov.

Både nasjonalt og internasjonalt legges det stadig større vekt på internkontrollprinsippet. Prinsippet innebærer at virksomhetene skal ha egne systemer og rutiner for å følge opp myndighetenes pålegg og krav, og at disse utføres og vedlikeholdes i samsvar med dette. Internkontroll innebærer videre at oppmerksomheten konsentreres om virksomhetens egne rutiner og ansvar for å følge opp myndighetenes krav når det gjelder planlegging, organisering, gjennomføring og vedlikehold av virksomheten. Tilsynsmyndigheten skal delta sammen med virksomheten i beskrivelsen av kritiske punkter og metoder for å overvåke og kontrollere disse. En hjemmel for internkontroll i husdyrloven vil fremme det sykdomsforebyggende arbeid i virksomheten og lette arbeidet med overvåkning av fremmedstoffer. Internkontroll vil også være hensiktsmessig i forhold til en rekke andre tilsynsoppgaver knyttet til husdyrloven. Ut fra en bedriftsøkonomisk synsvinkel kan planlegging basert på internkontroll være et praktisk verktøy for kvalitetssikring i den enkelte virksomhet.

Departementet legger til grunn et innskrenket internkontrollbegrep. I dette ligger at myndighetene ved siden av å kunne revidere rutinene og systemene virksomheten har utviklet, kan gi bestemmelser om hvordan egenkontrollen skal gjennomføres. Tiltak som pålegges iverksatt i internkontrolløyemed skal fremgå av en forskrift.

Hjemmel for å pålegge internkontroll finnes i dag i en rekke lover på matproduksjonssiden, blant annet i fiskesykdomsloven, fôrvareloven, næringsmiddelloven og kjøttproduksjonsloven. Innføring av tilsvarende hjemmel i husdyrloven foreslås for å gjennomføre prinsippet om internkontroll i husdyrhold og i de virksomheter som behandler animalske råvarer til fôr. Bakgrunnen er at disse virksomhetene utgjør en viktig del i matproduksjonskjeden.

2.4 Standardiserte satser for erstatning for dyr

2.4.1 Erstatningsbestemmelsene i husdyrloven

Husdyrloven § 3 gir departementet myndighet til å vedta tiltak som til enhver tid er nødvendig for å forebygge, begrense eller utrydde sykdommer hos dyr. Med denne bestemmelsen har departementet fått vide fullmakter til å påby ulike typer tiltak i kampen mot dyresykdommer. De vanligste tiltakene er fjerning av smittestoff fra bygninger og gjenstander, beiterestriksjoner, samt begrensninger i adgangen til handel med levende dyr, og for de alvorligste sykdommene pålegg om avliving og eventuell destruksjon av dyr.

Det fremgår av husdyrloven § 11 at eier har krav på erstatning for dyr som pålegges avlivet og for gjennomføring av tiltak for å fjerne mulige smittestoffer. Det er pålegget som utløser erstatningsplikten og danner grunnlag for rettens skjønnsutmåling. Kravet er altså ikke avhengig av sykdommens alvorlighetsgrad eller lignende. Bestemmelsen omfatter erstatning for fysiske inngrep mot materielle verdier som ledd i smitteverntiltak. Det er derfor ikke rom for erstatning for ulike restriksjoner som f.eks. beite- eller salgsrestriksjoner.

De prosessuelle bestemmelsene for erstatningsutmålingen fremgår av § 12 første ledd. Erstatningen skal fastsettes ved skjønn, og skjønnsretten bør bestå av to fagkyndige skjønnsmenn i tillegg til skjønnsstyreren (lensmannen). Paragraf 12 tredje ledd inneholder retningslinjer for utmåling av erstatningen. Det fremgår at hus og løsøre skal settes til verdien ved tilintetgjøringen. Bestemmelsen fastsetter dermed tidspunktet for verdivurderingen samtidig som den gir anvisning på en vurdering av gjenstandens beskaffenhet på destruksjonstidspunktet. Erstatning for husdyr skal likevel settes til den verdi dyrene ville hatt i frisk tilstand. Det skal med andre ord ikke tas hensyn til verdireduksjon som skyldes at dyret er sykt eller smittet.

Skjønnsretten foretar en konkret, individuell vurdering av de dyr eller gjenstander som skal erstattes. En part som er misfornøyd med verdifastsettelsen kan begjære overskjønn etter reglene i skjønnsprosessloven. Et slikt skjønn kan innebære en full overprøving av saken for en høyere instans. Overskjønnet kan igjen påankes til en overordnet instans, som regel lagmannsretten, på grunnlag av saksbehandlingsfeil eller gal lovanvendelse.

Husdyrloven åpner for fastsettelse av maksimalsatser for erstatning for dyr, jfr. § 12 annet ledd. Maksimalsatsene skal angi et øvre tak for erstatningsutbetalingen. Bestemmelsen er gitt for å kunne begrense statens erstatningsansvar. Eiere som har spesielt verdifulle dyr, har mulighet til å tegne privat tilleggsforsikring for verdien som overstiger maksimalsatsen. Departementet legger til grunn at § 12 annet ledd ikke gir hjemmel til å endre fremgangsmåten for fastsettelse av erstatning, som for eksempel innføring av faste satser for erstatning. Bruk av maksimalsatser endrer med andre ord ikke forutsetningen om konkret erstatningsutmåling ved skjønn.

Adgangen til å fastsette maksimalsatser etter husdyrloven § 12 er ennå ikke tatt i bruk. Stortinget har imidlertid samtykket i fastsettelse av forskrift om maksimalsatser, jfr. St.prp. nr. 17 (1997-98) og Innst. S. nr. 36 (1997-98) romertallsvedtak II. Det er etablert et organ som gir råd om nivået for maksimalsatsene. Departementet har sendt forslag til forskrift om maksimalsatser for dyr på høring, og tar sikte på at forskriften kan vedtas i løpet av sommeren 2000. Adgangen til å fastsette maksimalsatser for erstatning for dyr, vil gjelde frem til ordningen erstattes av bestemmelser i husdyrloven om adgang til å fastsette standardiserte satser.

2.4.2 Forslag om standardiserte satser for erstatning for dyr

Forslaget fremmes etter samråd med Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag. Det er enighet om at erstatning etter faste satser vil være en mer rasjonell ordning enn erstatningsfastsettelse ved skjønn, og bruk av maksimalsatser slik husdyrloven i dag gir hjemmel til.

Det viktigste hensynet bak forslaget om standardiserte satser er at ordningen innebærer en administrativt enklere behandling enn konkret erstatningsutmåling ved skjønn. For den enkelte dyreeier vil ordningen også by på fordeler fordi vedkommende lettere kan beregne erstatningens størrelse. En økonomisk forutsigbarhet er i seg selv en fordel. For det andre vil det være til gunst for den enkelte dyreeier at ordningen vil medføre raskere utbetalinger. Erstatningsutmåling ved skjønn er ofte tidkrevende, og husdyrloven hjemler ikke renter av erstatningsbeløpet fra det tidspunkt dyrene leveres til slakt og frem til utbetaling skjer. For det tredje vil en ordning med standardiserte satser gi en mer ensartet erstatningsutmåling og dermed fremstå som en mer rettferdig ordning for de berørte. Overgang fra individuell erstatningsutmåling ved skjønn til skjematisk utmåling ved bruk av standardiserte satser for erstatning kan medføre at erstatningen ikke fullt ut dekker dyrenes faktiske verdi. Departementet er imidlertid av den oppfatning at dette veies opp av fordelene ved standardiseringsordningen. I denne sammenheng understrekes det at dyreeier allerede, i kraft av hjemmelen for maksimalsatser, risikerer å bli underkompensert i forhold til markedsverdien. Departementet ser for seg en videreføring av prinsippet om adgangen til å begrense størrelsen på erstatningsutbetalingene og dermed statens erstatningsansvar, ved fastsettelsen av de standardiserte satsene. En ordning med standardiserte satser etter husdyrloven, vil erstatte adgangen til å fastsette maksimalsatser for dyr etter husdyrloven. Eiere med verdifulle dyr kan tegne privat forsikring på verdien ut over de standardiserte satsene.

Fra forvaltningens side vil en ordning med standardiserte satser innebære klare administrative fordeler. Dagens ordning med erstatningsutmåling ved skjønn krever forholdsvis store ressurser blant annet til vurdering og oppfølging av de skjønn som ikke kan aksepteres. Også for rettsapparatet vil en innføring av standardiserte satser for erstatning innebære en fordel. Individuell utmåling ved lensmannsskjønn og overskjønn ved domstolene er tid- og ressurskrevende.

Kostnader til rettsgebyr og utgifter til skjønnsmenn bæres av det offentlige. Staten blir også gjennomgående pålagt å bære dyreeiers saksomkostninger i forbindelse med gjennomføringen av overskjønn fordi staten anses for å ha interessen av inngrepet, jfr. skjønnsprosessloven § 42. De standardiserte satsene skal fastsettes i forskrift. Dersom satsene ikke er utarbeidet for den aktuelle dyrearten, vil man falle tilbake på hovedregelen om erstatningsutmåling ved skjønn i § 12 første ledd. Erstatning for gjenstander som pålegges destruert og utgifter til pålagte saneringstiltak, skal fastsettes ved skjønn på samme måte som tidligere.

2.5 Erstatning for innførte dyr

2.5.1 Begrensning i kravet på erstatning for innførte dyr

Husdyrloven § 11 gir dyreeier et begrenset rettskrav på erstatning. Utgangspunktet er at dyr som skal erstattes må ha vært minst seks måneder i landet. Begrensningen gjelder ikke dersom eier godtgjør at dyret ble smittet etter innførselen til Norge. Erstatningskravet kan dessuten falle bort uavhengig av perioden på seks måneder, dersom det godtgjøres at dyret har hatt med seg smitten fra utlandet. I sistnevnte tilfellet har det offentlige bevisbyrden for at dyret var smittet før innførselen.

Krav på erstatning etter husdyrloven er betinget av at dyreeier ikke forsettlig eller grovt uaktsomt har forvoldt sykdommen, utlegget eller tapet. Statens erstatningsansvar er videre betinget av at dyreeier ikke har brutt bestemmelsene i husdyrloven eller unnlatt å rette seg etter myndighetenes påbud.

2.5.2 Forslag om lik erstatning for innførte og norskfødte dyr

Departementet er av den oppfatning at bestemmelsen om begrenset erstatningsansvar for innførte dyr representerer en forskjellsbehandling mellom innenlandske og utenlandske dyr.

EØS-avtalen inneholder et forbud mot kvantitative importrestriksjoner eller tiltak med tilsvarende virkning, jfr. avtalen art. 11. EF-domstolen har lagt til grunn at forbudet omfatter enhver av medlemsstatenes bestemmelser om handel som direkte eller indirekte, øyeblikkelig eller potensielt, kan hindre samhandel innen Fellesmarkedet, jfr. Dassonville-avgjørelsen (sak 8/74). Definisjonen omfatter bestemmelser som kan medføre at importvolumet er redusert i forhold til situasjonen uten tiltaket. Domstolens strenge tolkning av forbudet mot tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon, er senere modifisert. Det antas at unntakene ikke får betydning i dette tilfellet.

Enhver handel, internasjonal og nasjonal, kan innebære en viss smitterisiko. Erstatning er et viktig virkemiddel i sykdomsbekjempelsen fordi dyreeier stimuleres til å melde fra ved mistanke om sykdom. Departementet foreslår at det offentliges erstatningsansvar utvides ved at det ytes erstatning for dyr uavhengig av om dyret er norskfødt eller ikke. Konsekvensen av forslaget blir et utvidet erstatningsrettslig vern ved import av dyr

Det er igangsatt en rekke nasjonale overvåkings- og kontrollprogram for å føre kontroll med smittsom dyresykdom. Dyr med ukjent helsestatus for sykdommer som omfattes av slike program, skal isoleres og settes under offentlig tilsyn. Restriksjonene vil bli opprettholdt inntil helsestatus er fastlagt. Programmene bidrar således til å redusere risikoen for spredning av sykdommer ved innførsel av dyr så vel som ved nasjonal omsetning av dyr. Overvåkings- og kontrollprogrammene omfatter alle besetninger med de aktuelle husdyrarter i Norge. Programmene skal ikke virke handelshindrende eller diskriminerende i forhold til de forutsetninger som ligger i EØS- og WTO-avtalen. Departementet understreker at restriksjoner som følge av mistanke om eller påvisning av en smittsom sykdom, vil være de samme uavhengig av om besetningen består av norskfødte eller importerte dyr.

Husdyrlovens generelle begrensninger i kravet på erstatning skal også gjelde for dyr som importeres og for tiltak som pålegges gjennomført i forhold til lovens utvidede virkeområde. Kravet på erstatning er derfor begrenset av at importør ikke forsettlig eller grovt uaktsomt har forvoldt sykdommen, jfr. husdyrloven § 11.

Forsettinnebærer at dyreeier hadde kunnskap om den relevante situasjonen, for eksempel mistanke om sykdom i avsenderbesetningen eller mangler ved prøveuttak for visse sykdommer. Videre at eier visste om eller burde påregne risikoen for smittespredning. Og til sist at dyreeier på tross av kunnskap og innsikt om risikoen likevel ikke handlet annerledes. Stor sannsynlighet for at skaden vil inntreffe betyr ikke nødvendigvis at skaden er ønsket. Det er i denne sammenheng tilstrekkelig at dyreeier ignorerte sannsynligheten for smittespredning, og handlet uansett om skaden kunne skje. Bevisproblemer gjør at det er vanskelig å bygge bortfall av erstatning på forsett.

Grensen mellom uaktsomt og grovt uaktsomt går på graden av avvik mellom faktisk handling og normene for forsvarlig adferd. Utgangspunktet er at grov uaktsomhet representerer et markert avvik fra forsvarlig adferd. Forsvarlighetskravet fastlegges etter en avveining av interessene på livsområdet, slik at kravet skjerpes avhengig av verdien av de interesser som skal vernes. Vilkåret om markert avvik står i nær sammenheng med risikoen. Dersom det er stor risiko for skade, vil det lettere bli markert avvik fra det forsvarlige. Vurderingen av om handlingen er uforsvarlig vil også være påvirket av skadetypen. I dette ligger at alvorlig risiko eller fare for stor skade fører til en strengere vurdering. Som eksempel på alvorlig risiko nevnes sykdommer som kan forårsake stor dødelighet eller såkalte zonooser, dvs. som er overførbare til mennesker. Sykdom som er særlig smittefarlig (ofte årsak til epidemier) og som kan få økonomiske konsekvenser i form av avbruddstap eller annet, er eksempel på sykdom som kan gjøre stor materiell skade. I tillegg til en vurdering av skadetypen må det legges vekt på om skaden er nærliggende, enten risikoen er stor eller liten. Forsvarlighetsvurderingen innebærer med andre ord at vedkommende aktivt og kritisk må gjøre seg kjent med helsestatus på avsenderstedet og spesielt i avsenderbesetningen. Avslutningsvis nevnes at det er flere andre faktorer som kan påvirke aktsomhetsvurderingen. Etablerte og klare adferdsregler på området vil eksempelvis være av betydning. Videre vil konkret særkunnskap om risiko og bransjepraksis kunne tillegges vekt dersom valg av handling er preget av likegyldighet i forhold til omgivelsene.

Formålet med husdyrloven er å beskytte samfunnets interesser mot spredning av sykdom. Myndighetene kan benytte mange virkemidler for å hindre at omgivelsene settes i fare. For visse tiltak er det besluttet at eier skal ha erstatning. Bakgrunnen er at påbudene i slike tilfeller har en reell inntektsmessig betydning for eieren. Tiltakene oppfattes dessuten som ekspropriasjonslignende inngrep hvor staten har den største interessen i at sykdommene bekjempes. Staten gjennomfører en rekke tilsyns- og kontrolloppgaver for å beskytte samfunnet mot smittestoffer som spres i dyrepopulasjoner. Hvilken kontroll som skal gjennomføres er helse- og næringspolitisk fundert. Valg av beskyttelsesnivå og bekjempelsesstrategi, herunder hvor intens eller betydningsfull kontrollen er, vil derfor kunne variere. I forbindelse med handel og offentlig kontroll er det vesentlig å understreke at dyreeiers interesse i at sykdommer avdekkes, ikke er erstatningsrettslig vernet.

2.6 Endringer i enkelte andre bestemmelser

Lovforslaget medfører endringer av mer redaksjonell karakter i enkelte bestemmelser. Bakgrunnen er at enkelte paragrafer inneholder henvisning til ledd eller bestemmelser som foreslås flyttet.