6 Høringer

6.1 Rettslige utgangspunkt

Som ledd i sin kontroll med den utøvende makt kan Stortinget be personer, herunder statsråder og embetsverket, om å møte i Stortinget. Rekkevidden av den innkaltes plikt til å møte varierer avhengig av hvem – Stortinget i plenum eller en stortingskomite – som innkaller. Det er derfor viktig å være bevisst hvilke regelsett innkallingen skal vurderes etter.

6.2 Stortinget i plenums rett til å innhente forklaringer

Etter Grunnloven § 75 bokstav h kan Stortinget innkalle personer, herunder statsråder og embetsverk, til å møte i Stortinget i «statssaker». Unntak gjelder kun for Kongen og hans familie. Den innkalte plikter å møte og vedkommende har forklaringsplikt. Forsettlig uriktig forklaring kan straffes, jf. lov om møteplikt for stortinget §§ 1 og 2.

Innkallingsretten etter Grunnloven § 75 bokstav h ligger til Stortinget i plenum og kan ikke delegeres, for eksempel til en stortingskomite, se Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 9. Stortinget har ikke benyttet innkallingsretten siden 1933. Stortingets mulighet til å tvangsinnkalle bidrar imidlertid til at de som innkalles til høringer i stortingskomiteene gjennomgående møter frivillig, se punkt 6.3.

6.3 Generelt om høringer i stortingskomiteene

Stortingskomiteene kan avholde høringer der den mottar muntlige forklaringer fra eksterne. Når det kan besluttes høring og gjennomføringen av disse, er nærmere regulert i Stortingets forretningsorden § 27. Det er to hovedtyper:

• Ordinære høringer, dvs. høringer som gjennomføres som ledd i stortingskomiteenes informasjonsinnhenting i saker komiteene har til behandling. Ordinære høringer kan defineres som alle høringer som ikke er kontrollhøringer. Se punkt 6.4.
• Kontrollhøringer, dvs. alle saker som behandles i kontroll- og konstitusjonskomiteen og andre høringer som søker å klargjøre eller vurdere et tidligere faktisk begivenhetsforløp. Kontrollhøringer kan holdes i alle Stortingets komiteer, men er særlig aktuelt i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Se punkt 6.5 og 6.6.

Stortingskomiteen velger selv hvem den vil anmode om å møte i høring. Personer som inviteres kan enten være personer som komiteen selv tar initiativ til å møte, eller det kan være personer som selv har anmodet om å få legge frem opplysninger for komiteen.

Det er verken møte- eller forklaringsplikt for stortingskomiteer. Den inviterte har med andre ord ikke plikt til å møte og har ikke plikt til å besvare komiteens spørsmål.

Statsråder og departementsansatte kan typisk være blant de persongrupper en stortingskomite vil invitere til en høring. Statsråder som møter i høringer er underlagt sannhetsplikten i Grunnloven § 82 annet punktum, se punkt 9.4. Ansatte i forvaltningen og underliggende organer omtales nærmere i punkt 6.7. Ansatte i statseide selskap omtales i punkt 6.8.

I motsetning til alminnelige møter i stortingskomiteene, er hovedregelen at høringer er åpne. Komiteen kan likevel med vanlig flertall beslutte at høringen helt eller delvis skal foregå for lukkede dører.

Høringer er kun et forum for spørsmål og svar. Den inviterte holder en redegjørelse etterfulgt av spørsmål fra komiteen. Det skal som utgangspunkt ikke finne sted noen diskusjon mellom komitemedlemmene eller mellom komitemedlemmene og den inviterte.

6.4 Ordinære høringer

Gjennom opplysningsplikten har regjeringen plikt til å fremlegge alle nødvendige opplysninger i saker den selv fremlegger for Stortinget, se punkt 9.3. Det er likevel ikke uvanlig at stortingskomiteene avholder høring under behandlingen av saken for å innhente ytterligere informasjon. Vanlig praksis er at det ikke sendes invitasjon til aktuelle høringsinstanser, men at interesserte gis anledning til å melde sin interesse for deltakelse på høringen. Stortinget mottar i tillegg til dette også skriftlige høringsinnspill.

Et mindretall på en tredjedel av medlemmene komiteen kan kreve at komiteen avholder høring. Et tilsvarende mindretall kan bestemme hvem som skal inviteres på høringen. En beslutning om å avholde høring som kun støttes av et mindretall i komiteen kan ved beslutning av minst en annen tredjedel av komiteen kreves forelagt presidentskapet for avgjørelse, jf. Stortingets forretningsorden § 27 første ledd. Adgangen til å bringe saken inn for presidentskapet gjelder ikke for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det kan bare holdes høringer i saker den enkelte komite har fått oversendt til behandling fra Stortinget i plenum og der det er valgt saksordfører.

Komiteen fastsetter selv de nærmere prosedyrene for høringen innenfor rammene av Stortingets forretningsorden § 27.

6.5 Kontrollhøringer i kontroll- og konstitusjonskomiteen

6.5.1 Generelt om kontroll- og konstitusjonskomiteen

Myndigheten til å utøve kontroll med forvaltningen, og i den forbindelse til å ta opp og avslutte saker, ligger etter Grunnloven til det samlede Stortinget. I praksis skjer mye av saksforberedelsen i kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har ansvar for å føre løpende kontroll med regjeringen. De fleste sakene komiteen behandler er kontrollsaker. Som kontrollsak regnes alle saker som komiteen behandler som ikke gjelder grunnlovsendringer, bevilgninger eller valglovgivningen. Rammene for Stortingets kontrollvirksomhet omtales for øvrig i punkt 15.3.

Komiteens kontroll består av en blanding av faste kontrolloppgaver som følger av Stortingets forretningsorden § 14 nr. 8 og undersøkelser iverksatt av komiteen på eget initiativ. Sakene kan oversendes fra Stortinget i plenum, i tillegg kan kontroll- og konstitusjonskomiteen, som den eneste fagkomiteen på Stortinget, ta opp saker på eget initiativ. Det følger av Stortingets forretningsorden § 15 at en tredjedel av komiteens medlemmer kan beslutte å:

• anmode en statsråd om å fremskaffe opplysninger om forhold som omfattes av Stortingets kontroll med forvaltningen
• åpne kontrollsak (og dermed avgi innstilling til Stortinget)
• foreta ytterligere undersøkelser i forvaltningen som anses «nødvendig» etter at det er åpnet sak

Nedenfor omtales de ulike stadiene i behandlingen av en kontrollsak i kontroll- og konstitusjonskomiteen.

6.5.2 Forundersøkelser

Før kontroll- og konstitusjonskomiteen eventuelt åpner sak på eget initiativ, skal vedkommende statsråd underrettes og anmodes om å fremskaffe de ønskede opplysninger, jf. Innst. S nr. 145 (1991-1992) s. 4. Dette skjer i praksis ved at komiteen retter én eller flere skriftlige henvendelser til statsråden med spørsmål. Erfaringsvis kan brevvekslingen enkelte ganger være ganske omfattende før komiteen beslutter om kontrollsak skal opprettes.

Brev fra komiteen skal normalt besvares innen én uke etter mottak. Dersom det er behov for mer tid for å utarbeide et endelig svar, bør det sendes et foreløpig svar med opplysninger om når henvendelsen vil bli endelig besvart. Brev til komiteen undertegnes av statsråden, se punkt 14.2.

På bakgrunn av svarene fra statsråden beslutter komiteen enten å avslutte saken eller å åpne kontrollsak. Det siste innebærer at komiteen formelt tar saken opp til behandling og avgir innstilling til Stortinget. I så fall vil det normalt bli avholdt kontrollhøring.

6.5.3 Komiteens undersøkelser og kontrollhøringer

Dersom komiteen beslutter å åpne kontrollsak, kan komiteen foreta informasjonsinnhenting på eget initiativ. Komiteen kan blant annet:

• sende brev til statsråden og be om opplysninger
• be statsråden utlevere dokumenter
• avholde kontrollhøring

Komiteen er ikke gitt myndighet til å kreve opplysninger eller dokumenter eller pålegge noen å stille i høring, og informasjonsinnhentingen er basert på frivillighet hos den som mottar henvendelsen, jf. Dok. nr. 14 (2002-2003) s. 57.

Det er ingen særregler for utlevering av dokumenter til kontroll- og konstitusjonskomiteen, jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 18. Praksisen for utlevering av dokumenter til stortingskomiteer beskrevet i punkt 7.3-7.7 gjelder derfor tilsvarende.

Kontrollhøringer kan avholdes for åpne eller for lukkede dører. Åpne kontrollhøringer gjennomføres etter Stortingets eget reglement for åpne kontrollhøringer. Ved kontrollhøringer for lukkede dører gjelder reglementet så langt det passer, jf. Stortingets forretningsorden § 27 niende ledd, siste punktum.

Det er gitt en fyldig omtale av den norske ordningen med kontrollhøringer i Undersøgelseskommissioner og parlamentariske undersøgelsesformer (2018) kapittel 6.4.

6.6 Kontrollhøringer i andre stortingskomiteer

Også de øvrige stortingskomiteene kan utøve kontroll med regjeringen og avholde kontrollhøringer i den anledning. Kontrollen kan imidlertid kun skje i forbindelse med en sak komiteen har til behandling. I praksis benyttes denne muligheten sjelden.

En beslutning om å avholde høring, herunder hvem som skal anmodes om å møte, krever støtte fra en tredjedel av komiteens medlemmer. På samme måte som for ordinære høringer kan imidlertid en tredjedel kreve at beslutningen forelegges presidentskapet for avgjørelse, jf. Stortingets forretningsorden § 27 første ledd. Stortingets reglement for åpne kontrollhøringer gjelder i den grad høringen har som formål å klarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhetsforløp, jf. Dok. nr. 19 (2000-2001) s. 20.

Andre komiteer kan også ta opp spørsmålet om konstitusjonelt ansvar, men utkast til innstilling skal da forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen til uttalelse.

6.7 Særlig om ansatte i forvaltningen

6.7.1 Når departementsansatte kan møte i høringer eller andre møter med stortingskomiteer

Det er ikke uvanlige at statsråder inviteres til høringer, og det er da heller ikke uvanlig at departementsansatte, etter statsrådens ønske, er tilstede som bisittere. Statsråden bestemmer selv hvilke ansatte han eller hun vil ta med som bisittere, og det er statsråden som svarer komiteen, med mindre statsråden overlater til embetsverket å svare.

Et annet spørsmål er om ansatte i forvaltningen selv kan inviteres til høring. Det er ikke praksis for at departmentsansatte inviteres til å møte i ordinære høringer. I Stortingets reglement for åpne kontrollhøringer § 5 er det likevel en åpning for at komiteen kan invitere ansatte i forvaltningen direkte. Terskelen for å invitere departementsansatte er i praksis høy, og det skjer bare unntaksvis.

I den grad departementsansatte inviteres til å møte i høringer eller i andre møter med stortingskomiteer, kan de kun møte dersom statsråden har gitt sitt uttrykkelig samtykke til dette, jf. Justisdepartementets lovavdelings tolkningsuttalelse 95/8307. Statsråden kan pålegge departementsansatte å forklare seg for komiteen dersom de er invitert. Vedkommende kan da, etter omstendighetene, ha rett til å møte med advokat eller annen fullmektig. Statsråden kan også stille vilkår for at departementsansatte skal kunne forklare seg, for eksempel at andre navngitte personer også inviteres, eller at den ansatte ikke skal svare på spørsmål som angår rent interne overlegninger mellom statsråden og embetsverket. Det som her er sagt om departementsansatte gjelder tilsvarende for statssekretærer, se for eksempel åpen høring i kontroll- og konstitusjonskomiteen 6. februar 2015. Se nærmere om departementsansattes rettslige stilling overfor Stortinget i punkt 13.3.

Det er gitt særlige regler om hvordan departementsansatte skal høres i reglement for åpne kontrollhøringer § 5 første ledd. Invitasjon av departmentsansatte til åpne kontrollhøringer skal gå gjennom statsråden, som selv har rett til å delta. I spørsmålsrunden retter komiteen spørsmålene til statsråden, som vurderer om han eller hun selv vil besvare spørsmålet eller be den departementsansatte svare. Komiteen kan imidlertid, etter særlig beslutning, velge å stille spørsmål direkte til den ansatte. Den ansatte har ikke plikt til å besvare slike direkte spørsmål, men generelt er det grunn til å være imøtekommende, jf. Dok. nr. 19 (2000-2001) s. 24.

6.7.2 Når ansatte i underliggende organer kan møte i høringer eller andre møter med stortingskomiteer

Ansatte i underliggende organer står rettslig sett i samme stilling som departementsansatte. Det er likevel praksis for at statsråden ikke motsetter seg at ansatte i underliggende organer møter og avgir forklaring i høringer eller deltar i andre møter med stortingskomiteer, dersom den ansatte selv ønsker det. Den rettslige statusen til ansatte i underliggende organer er nærmere omtalt i punkt 13.4.

Stortingets presidentskap har i brev 20. november 1998 gitt uttrykk for at invitasjoner av ansatte i underliggende organ til høring eller møter med komiteene i alminnelighet bør skje gjennom ansvarlig departement. I høringer som gjennomføres etter reglementet for åpne kontrollhøringer, kan komiteen imidlertid direkte anmode ansatte i underliggende organer om å møte til høring, jf. reglement for åpne kontrollhøringer § 5 annet ledd. Den ansvarlige statsråd skal i slike tilfeller varsles. Statsråden har i alle tilfeller rett til å være tilstede. Statsråden kan stille vilkår, herunder at vedkommende statsråd selv får forklare seg. I åpne kontrollhøringer har statsråden rett til å supplere den ansattes forklaring, jf. reglement for åpne kontrollhøringer § 5 annet ledd.

Formelt sett gjelder disse utgangspunktene også for underliggende organer med en særlig uavhengig stilling, se punkt 13.4. Det er fast praksis for at statsråden alltid samtykker til at slike organer møter stortingskomiteer. Stortingskomiteen skal imidlertid varsle statsråden i forkant om høringer eller andre møter med Stortinget som forventes å berøre departementet, og statsråden har rett til å være tilstede.

6.7.3 Rammene for hva ansatte i forvaltningen kan forklare seg om

Ansatte i forvaltningen kan ikke gå lenger i å gi opplysninger til komiteen under høringer eller andre møter med stortingskomiteer enn det statsråden har gitt samtykke til. Den enkelte ansatte må selv ta stilling til rekkevidden av hva vedkommende, innenfor rammene av statsrådens samtykke og lojalitetsplikten, kan forklare seg om. I reglement for åpne kontrollhøringer § 5 tredje ledd er det særskilt uttalt at det skal tas «hensyn til de lojalitetsforpliktelser som eksisterer innad i forvaltningen, og mellom embetsverk og statsråd».

I enkelte tilfeller stiller stortingskomiteene spørsmål om interne forhold i departementet. Rammene for hvilke interne forhold den inviterte kan forklare seg om er de samme som rammene for stortingskomiteenes innsyn i departements- eller regjeringsinterne dokumenter, se punkt 7.4. Den ansatte kan ikke, uten etter et eksplisitt samtykke fra statsråden, forklare seg om hvilke råd eller vurderinger som er gitt til politisk ledelse.

Forklaringsplikten knytter seg til faktiske forhold, og den ansatte har en lojalitetsplikt. Den ansatte bør derfor ikke forklare seg om sine personlige vurderinger eller oppfatninger, herunder om politisk ledelse eller regjeringens politikk.

Komiteen kan bare motta opplysninger underlagt lov- eller instruksfestet taushetsplikt for lukkede dører. Stortingsrepresentantene har taushetsplikt for alle saker som behandles for lukkede dører, jf. Stortingets forretningsorden § 75 første ledd. Å gi taushetsbelagte opplysninger i en åpen høring er straffbart, jf. straffeloven § 209.

Hvorvidt det er adgang til å gi en stortingskomite taushetsbelagte opplysninger for lukkede dører, beror på en vurdering av om det er hjemmel for unntak fra taushetsplikten, se punkt 7.7. Dersom det ikke er hjemmel for unntak fra taushetsplikt, kan ikke taushetsbelagte opplysninger gis stortingskomiteen selv om forklaringen gis for lukkede dører. Den enkelte statsråd og ansatt i forvaltningen som avgir forklaring må selv vurdere rekkevidden av taushetsplikten.

Dersom den ansatte får et spørsmål fra komiteen som vedkommende er usikker på om han/hun kan besvare uten å gå utenfor rammene av hva vedkommende kan forklare seg om, bør vedkommende be om utsettelse for å kunne foreta en forsvarlig vurdering, eventuelt søke råd.

6.8 Særlig om ansatte i selskaper der staten er eier

Ansatte i virksomheter som er egne rettssubjekt (aksjeselskap, statsforetak og særlovselskap), som er helt eller delvis er eid av det offentlige, er bare bundet av lojalitetsplikten overfor sin egen arbeidsgiver. Ansatte i slike selskaper trenger derfor ikke innhente statsrådens samtykke for å møte i høringer og kan inviteres direkte. Det er likevel naturlig at stortingskomiteen sender en kopi av anmodningen til ansvarlig statsråd. Dette gjelder særlig når høringen gjelder kontroll med departementets utøvelse av eierfunksjonen eller selskapets utøvelse av offentligrettslige oppgaver.