Del 6
Utvalgets anbefalinger

22 Utvalgets tiltak

22.1 Innledning

Det følger av mandatet at utredningen «skal inneholde anbefalinger om innretning på det forebyggende arbeidet, samt hvordan håndteringen av voldtekt i straffesakskjeden og i helse- og omsorgssektoren kan forbedres. Utvalget kan også fremme andre relevante tiltak dersom det vurderes å være hensiktsmessig».

Utredningen finner at til tross for at arbeidet mot voldtekt er en uttalt prioritet for regjeringen, lykkes ikke norske myndigheter i arbeidet med å forebygge og bekjempe voldtekt. Utvalget peker på flere områder der arbeidet mot voldtekt fremstår som fragmentert eller mangelfullt, og utredningen viser at voldtektsutsattes menneskerettigheter utfordres i Norge i dag.

Utvalget legger til grunn at forebygging og bekjempelse av voldtekt er en samfunnsutfordring som krever målrettet, tverrsektoriell innsats. For å lykkes er det nødvendig med et tydeligere og avklart lederskap og et dedikert arbeid for å utvikle en felles tilnærming på tvers av fagområder.

Et sentralt premiss for utvalgets anbefalinger er at arbeidet mot voldtekt tydeligere må ses i sammenheng med myndighetenes pågående arbeid mot vold og overgrep. Voldtekt er en form for seksuell, kjønnsbasert vold som rammer en betydelig andel jenter og kvinner i Norge.

Utvalget foreslår tiltak innen fem områder:

• en helhetlig og samordnet politikk

• forebygging

• støttetjenester

• straffeforfølgning

• forskning

Utvalget foreslår totalt 30 tiltak for å styrke arbeidet mot voldtekt.

22.2 En helhetlig og samordnet politikk

22.2.1 Inkorporering av Istanbulkonvensjonen

• Utvalget anbefaler at Istanbulkonvensjonen inkorporeres i menneskerettsloven.

Gjennom utredningen har utvalget vist at Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) gir voldtektsutsatte en rekke rettigheter. Konvensjonen behandler voldtekt som en del av annen kjønnsbasert vold og krever en helhetlig tilnærming med konkrete tiltak innenfor forebygging, støttetjenester og straffeforfølgning. Innholdet i konvensjonen bygger i stor grad på den europeiske menneskerettighetsdomstolens praksis og konkretiserer innholdet i forpliktelsene som følger av den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

Som omtalt under punkt 5.2, er Istanbulkonvensjonen ikke inkorporert i norsk rett og har ikke samme status som for eksempel FNs kvinnekonvensjon eller den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Det vil si at konvensjonen må vike for norske regler dersom det oppstår en situasjon hvor det er motstrid mellom en bestemmelse i Istanbulkonvensjonen og en bestemmelse i norsk rett. Selv om norsk rett presumeres å være i tråd med folkeretten og norske rettsregler, kan det ikke utelukkes at slik motstrid vil oppstå. I et slikt tilfelle vil forpliktelsene etter Istanbulkonvensjonen måtte settes til side.

Da menneskerettsloven ble vedtatt ble den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter inkorporert. I proposisjonen til menneskerettsloven ble signaleffekten ved inkorporasjon av menneskerettskonvensjoner vektlagt:

«Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at det er grunn til å tro at innarbeiding av menneskerettskonvensjoner i lovgivningen vil ha en signaleffekt å regne med, både internasjonalt og nasjonalt.1»

Det ble også vektlagt at inkorporasjon av menneskerettighetskonvensjonene kunne føre til økt kunnskap om konvensjonene, som kunne være «bevisstgjørende og holdningsskapende både i og utenfor juristenes rekker».2 Inkorporasjon kunne også føre til mer lojal oppfyllelse av konvensjonene selv om det ikke er påkrevd for oppfyllelse.

I tiden etter vedtakelsen av menneskerettsloven har også barnekonvensjonen og kvinnekonvensjonen blitt inkorporert i henholdsvis 2003 og 2009. Et ekspertutvalg anbefalte nylig å inkorporere CRPD i menneskerettsloven.3 Da kvinnekonvensjonen ble inkorporert ble det blant annet lagt vekt på at bevisstheten om kvinners rettigheter ville bli styrket:

«I tillegg til det sterke signalet nasjonalt og internasjonalt ei inkorporering med forrang vil sende, blir òg medvitet om likestillingsspørsmål og kvinners rettar styrkt.»4

Det ble videre vektlagt at konvensjonens forpliktelser ville være sentrale i lovgivnings- og forvaltningsarbeid i fremtiden:

«Ved å inkludere kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven med forrang sikrar ein at likestilling og forbodet mot diskriminering av kvinner vil vere eit sentralt omsyn i lovgivingsarbeid og forvaltning også i framtida.»5

Kvinnekonvensjonen er fra 1979 og har blitt tolket og utviklet av kvinnekomiteen siden den gang. For å forstå konvensjonens rettigheter er det nødvendig å lese komiteens generelle anbefalinger. Det følger for eksempel ikke av konvensjonsteksten at vold mot kvinner er omfattet. Istanbulkonvensjonen er en presisering og videreutvikling av kvinners rettigheter til å være frie fra vold og overgrep. Kvinnekomiteen har også anbefalt norske myndigheter å implementere anbefalingene i GREVIOs rapport.6 Inkorporering av Istanbulkonvensjonen vil kunne sørge for bedre etterlevelse av norske myndigheters forpliktelser av FNs kvinnekonvensjon, som allerede er inkorporert.

Utvalget mener at inkorporering av Istanbulkonvensjonen vil kunne ha en betydelig signaleffekt for norske myndigheters prioritering av arbeidet mot kjønnsbasert vold. Ved å inkorporere konvensjonen med forrang i norsk rett tydeliggjør myndighetene intensjonen om å sørge for at volds- og voldtektsutsattes rettigheter etter Istanbulkonvensjonen skal gjennomføres i praksis. Dette vil videre kunne føre til økt bevissthet og kunnskap om konvensjonen, både i forvaltningen, blant jurister og i befolkningen for øvrig.

Norske myndigheter har allerede forpliktet seg til å implementere Istanbulkonvensjonen. Ved ratifiseringen av konvensjonen ble det lagt til grunn at norsk rett er i tråd med konvensjonen.7 Det ble gjort enkelte endringer i straffeloven og straffeprosessloven for å sørge for dette. Inkorporering av konvensjonen bør derfor ikke kreve et større utrednings- eller lovendringsarbeid for å kunne gjennomføres.

Utvalget vil også fremheve at en rekke organisasjoner har anbefalt at Norge inkorporer konvensjonen, blant annet i en skyggerapport til norske myndigheters rapportering til GREVIO.8 Det samme ble anbefalt i skyggerapporten til CEDAW.9

Utvalget mener at inkorporasjon av Istanbulkonvensjonen vil løfte voldtekt og annen vold mot kvinner som et problem som må prioriteres i myndighetenes arbeid. Som utredningen har vist, er omfanget av seksuell vold mot kvinner stort i Norge. Det er et presserende behov for at norske myndigheter gjør mer for å forebygge og bekjempe voldtekt, og inkorporering av Istanbulkonvensjonen er et viktig ledd i dette arbeidet.

22.2.2 En tydelig og forsterket myndighetsstruktur

• Utvalget anbefaler at den tverrdepartementale arbeidsgruppen om vold i nære relasjoner får et tydelig mandat om å utvikle og gjennomføre politikk for å forebygge og bekjempe alle former for vold som omfattes av Istanbulkonvensjonen, inkludert seksuell vold og voldtekt.

• Som følge av et tydeligere (og utvidet) mandat for den tverrdepartementale arbeidsgruppen anbefaler utvalget videre at Justis- og beredskapsdepartementet ressurssettes til å ivareta samordningsoppgaver.

• Utvalget anbefaler videre at det opprettes et nytt statlig organ for å sikre at ny politikk og tiltak gjennomføres i praksis, samordnes på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer og at effekten av politikken og tiltakene evalueres og legges til grunn for ny politikkutforming.

Utvalget mener det er viktig å se voldtekt som et eget innsatsområde, og samtidig forankre innsatsen mot voldtekt tydelig i en helhetlig og samordnet tilnærming mot vold og overgrep. I utredningen har utvalget vist at arbeidet med å forebygge voldtekt, sikre gode støttetjenester for utsatte samt å sikre effektiv straffeforfølgning i voldtektssaker i liten grad tematiseres i regjeringens pågående arbeid mot vold og overgrep.

Regjeringens arbeid mot vold og overgrep koordineres i dag gjennom en tverrdepartemental gruppe. I dette samarbeidet inngår vold og overgrep i nær relasjon, vold og overgrep mot barn, vold og overgrep mot eldre, negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Problemstillinger knyttet til voldtekt løftes etter utvalgets forståelse i liten grad i det tverrdepartementale arbeidet. Dette fremkommer også i regjeringens nyeste opptrappingsplan mot vold og overgrep, som i liten grad omtaler voldtekt.

Istanbulkonvensjonen artikkel 7, pålegger norske myndigheter å vedta en effektiv, helhetlig og samordnet nasjonal politikk med relevante tiltak som kan forebygge og motvirke alle former for vold som er omfattet av konvensjonen, herunder voldtekt. Utvalget mener det er viktig å forankre innsatsen mot voldtekt tydelig i en helhetlig og samordnet tilnærming mot vold og overgrep. Av den grunn anbefaler utvalget at den tverrdepartementale arbeidsgruppen om vold i nære relasjoner får et tydelig mandat om å utvikle og gjennomføre politikk for å forebygge og bekjempe alle former for vold som omfattes av Istanbulkonvensjonen.

Som følge av et tydeligere og utvidet mandat for den tverrdepartementale gruppen anbefaler utvalget videre at Justis- og beredskapsdepartementet ressurssettes til å ivareta samordningsoppgaver. Istanbulkonvensjonen artikkel 10 pålegger norske myndigheter å utpeke eller opprette ett eller flere offisielle organer med ansvar for koordinering, gjennomføring, overvåkning og evaluering av politikk og tiltak som treffes med sikte på å forebygge og bekjempe alle former for vold som omfattes av Istanbulkonvensjonen. Dette vil, ifølge Europarådets forklarende rapport, bidra til å sikre at tiltakene er godt koordinert og fører til en samordnet innsats, samt at det vil bidra til å sikre den faktiske gjennomføringen av eventuell ny politikk og tiltak.10

For å sikre samordning, kontinuitet og helhetsforståelse i arbeidet mot voldtekt anbefaler utvalget videre at et nytt statlig organ opprettes, underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Det nye statlige organet vil sikre en permanent og synlig satsing mot de ulike formene for vold som omfattes av Istanbulkonvensjonen:

• vold i nære relasjoner

• æresrelatert vold

• seksuell vold (herunder voldtekt)

• seksuell trakassering i det offentlige rom

Utvalget foreslår at det nye statlige organet får et tydelig tverrsektorielt ansvar i arbeidet med å forebygge kjønnsbasert vold, sikre gode støttetjenester for utsatte samt å sikre effektiv straffeforfølgning i saker som omhandler kjønnsbasert vold. Det statlige organet vil kunne samle fagkunnskap fra ulike sektorer og bidra til å rådgi myndighetene i deres arbeid.

Utvalget mener en mer tydelig og forsterket myndighetsstruktur vil bidra til å legge et godt grunnlag for en helhetlig, strategisk og langsiktig politikkutvikling som mer effektivt forebygger og bekjemper voldtekt. Utvalget viser til Irlands etablering av Statutory agency with responsibility for Domestic, Sexual and Gender Based Violence,11 som rapporterer til det irske justisdepartementet og en parlamentskomité.

Forslaget om å opprette et slikt organ vil kreve et tydelig mandat og samarbeidsavtaler med relevante departementer og direktorater. Følgende oppgaver bør inngå i et mandat for et nytt organ:

• samordne innsats på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer

• bidra til at ny politikk og tiltak på feltet gjennomføres i praksis

• koordinere leveranser av relevant nasjonalt planverk

• bidra til internasjonal erfaringsutveksling og samarbeid

• rapportere til departementet som koordinerer norsk gjennomføring av Istanbulkonvensjonen og andre relevante konvensjoner

• legge til rette for systematisk tverrsektoriell erfarings- og kunnskapsutveksling

• bidra til utvikling av felles tverrsektoriell fenomensforståelse

• samle og formidle all relevant forskning og statistikk til offentlig forvaltning og til et bredere publikum

• utvikle og gjennomføre nasjonale kampanjer

• sikre at effekten av iverksatt politikk og tiltak evalueres og tas inn som grunnlag for beslutningsprosesser

Utvalget anbefaler at innretning og plassering av en styrket struktur utredes nærmere av Justis- og beredskapsdepartementet, i samarbeid med relevante departementer.

22.2.3 Et likeverdig tilbud for voldtektsutsatte i alle kommuner

• Utvalget anbefaler at kommunene gjennom lov pålegges å utforme en kommunal handlingsplan mot vold i nære relasjoner og annen kjønnsbasert vold, samt å sikre tilstrekkelig finansiering og evaluering av tiltakene i planen.

Kommunene har ansvar for flere sentrale tjenester som er involvert i arbeidet mot voldtekt, herunder barnehager, skoler, familie- og barnevern samt kommunale helsetjenester og krisesenter. Ulike rammevilkår og stor grad av kommunal frihet i valg av tiltak skaper imidlertid ulike tilnærminger og ulike tilbud for voldtektsutsatte.

Regjeringen har anbefalt kommunene å utarbeide kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner, senest i den nye opptrappingsplanen mot vold og overgrep.12 Hensikten med handlingsplanene er å systematisere og koordinere kommunenes arbeid med vold i nære relasjoner. Det er fremdeles en betydelig andel kommuner som ikke har utarbeidet en kommunal handlingsplan. Partnerdrapsutvalget anbefalte i sin utredning at det innføres en plikt for kommunene om å ha handlingsplaner mot vold i nære relasjoner:

«Utvikling av en kommunal handlingsplan mot vold i nære relasjoner vil, etter utvalgets syn, kunne sikre at det kommunale hjelpeapparatet utveksler kunnskap og erfaringer, og at hjelpeapparatet utvikler en felles fenomenforståelse og en enighet om prioriterte mål og innsatsområder. Det vil videre kunne bidra til å identifisere samarbeidsbehov, og å sikre en god fordeling av ansvar for oppgaveløsningen.»13

Utvalget mener kommunene gjennom lov bør pålegges å utforme en kommunal handlingsplan som også omfatter seksuell vold. Utvalget anbefaler at regjeringen bør kreve kommunale handlingsplaner mot «vold i nære relasjoner og annen kjønnsbasert vold». Disse handlingsplanene vil dermed også kunne beskrive relevante tiltak som omhandler arbeidet med å forebygge voldtekt, og å tilby gode støttetjenester. Dagens veileder for utvikling av kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner bør oppdateres for å reflektere endringen.

Utvalget understreker at kommunene må sikres tilstrekkelige rammevilkår for å kunne finansiere nødvendige tiltak i handlingsplanene. Utvalget stiller seg bak Barnevoldsutvalgets anbefaling om å evaluere ordningen med kommunale handlingsplaner.14

Videre understeker utvalget at det følger av krisesenterlova at alle kommuner er pliktige til å gi et krisesentertilbud til alle personer som er utsatte for vold eller trusler om vold i nære relasjoner (§ 2). Seksuell vold og voldtekt er svært ofte en del av den volden som kvinner utsettes for i nære relasjoner. Krisesentrene er det viktigste støttetilbudet til dem som er utsatt for voldtekt i nære relasjoner. Det er derfor svært viktig at kommunene tilbyr et godt krisesentertilbud i hele landet. Krisesentrene skal være tilgjengelige for alle grupper, også sårbare grupper. Dette innebærer at sårbare grupper (for eksempel personer i aktiv rus eller personer med alvorlige psykiske lidelser) skal sikres et likeverdig tilbud i hele landet. Norge har også forpliktet seg til å ta hensyn til urfolks kultur og språk både gjennom nasjonal og internasjonal rett. Dette stiller særlige krav om utformingen av krisesentertilbudet i forvaltningsområdet for samisk språk.15

22.2.4 En tverrdepartemental stortingsmelding om voldtekt

• Utvalget anbefaler at det utarbeides en stortingsmelding om voldtekt.

Gjennom skiftende regjeringer har det blitt utarbeidet flere handlingsplaner mot voldtekt. Etter utvalgets vurdering har handlingsplanene ikke lykkes i å forebygge og bekjempe voldtekt i Norge.

Regjeringens handlingsplan mot voldtekt utløp i 2022, og utvalget kjenner ikke til planer om å utarbeide ny handlingsplan. Utvalget anbefaler at det utarbeides en tverrdepartemental stortingsmelding om voldtekt, for å legge føringer for det videre arbeidet samt å sikre at arbeidet mot voldtekt forankres bredt politisk. Utvalget anbefaler at utredningen (NOU 2024: 4) inngår i meldingens kunnskapsgrunnlag.

22.2.5 Et kompetanseløft i tjenestene

• Utvalget anbefaler at det utarbeides en langsiktig plan for et kompetanseløft om seksuell vold i det offentlige tjenesteapparatet, som omfatter kunnskap om utsatthet og sårbare gruppers behov.

• Utvalget anbefaler at gjennomføres en evaluering av de regionale sentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) sitt kompetansehevende arbeid rettet mot seksuell vold.

Flere tidligere utredninger har vist til manglende kompetanse om vold og overgrep i det offentlige hjelpeapparat. Partnerdrapsutvalget anbefalte et kompetanseløft i hjelpeapparatet ved blant annet å innarbeide og å sikre implementering av kunnskapskrav om vold i nære relasjoner.16

Som utvalget har vist, er det en betydelig andel norske kvinner som rapporterer at de har opplevd én eller flere voldtekter. Videre har utvalget vist at konsekvensene av å ha blitt voldtatt, er alvorlige. Det er viktig at det offentlige tjenesteapparatet har god kunnskap om seksuell vold og potensielle konsekvenser av denne, for å kunne bidra til å forebygge og sikre god oppfølging av personer som utsettes for, eller står i fare for å utsettes for, seksuell vold.

Utvalget mener derfor det er sentralt at det utarbeides en langsiktig plan for et kompetanseløft om seksuell vold, herunder voldtekt i det offentlige tjenesteapparatet. Utvalget ser behov for et slikt løft i flere ulike deler av tjenesteapparatet, herunder barnevern og familievern, barnehage og skoler, helsetjeneste, kriminalomsorg, politi, påtalemyndighet og domstol.

Som vist i utredningen er noen grupper særlig utsatte for voldtekt. Utvalget anbefaler at kompetanseløftet omfatter utvikling av kunnskap om utsatthet og sårbare gruppers behov. Eksempelvis viser utvalget til hvordan funksjonshemmede kan oppleve å bli møtt av tjenesteapparatet (se boks 15.4). Det følger av Istanbulkonvensjonen at norske myndigheter plikter å ivareta de særlige behovene og rettighetene til sårbare grupper («vulnerable persons») i tiltakene som iverksettes for å forebygge og beskytte mot blant annet voldtekt.

En kompetanseplan bør utformes i samarbeid med relevante forskningsmiljøer og bygge på forskningsbasert kunnskap om seksuell vold, utsatthet og risiko blant ulike grupper samt konsekvenser av seksuell vold.

Det bør vurderes om det er mulig for ansatte i kommunene å benytte sentrene mot seksuelle overgrep som en veiledningsressurs i saker som omhandler seksuelle overgrep. Sentrene er allerede etablert og kjent i svært mange kommuner, de samhandler med andre hjelpeinstanser mange steder og fungerer mer uformelt som ressurssentre. En formalisering av rollen som veiledningsressurs vil gjøre dem mer kjent i flere kommuner.

Som vist i del 12.5.1 tilbyr de regionale sentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging(RVTS) fagstoff om vold og overgrep samt kurs og programmer om tematikken. Primærmålgruppen for RVTS er det offentlige tjenesteapparatet. Utvalget anbefaler at sentrenes kompetansehevende arbeid rettet mot seksuell vold evalueres, for å få mer kunnskap om i hvilken grad sentrene bidrar til å øke kompetansen i det offentlige tjenesteapparatet.

22.2.6 Et likeverdig tjenestetilbud for den samiske befolkningen

• Utvalget anbefaler at det etableres en samisk tolkeutdanning slik at man får et tilstrekkelig antall kvalifiserte tolker til at utsatte for voldtekt kan bruke samisk i møte med tjenesteapparatet.

Utvalget gjentar det som ble skrevet innledningsvis om språkloven § 5, der det står at «Samiske språk og norsk er likeverdige språk». Lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) § 3-5 gir utvidet rett til bruk av samisk i helse- og sosialsektoren. Bestemmelsen lyder: «Den som ønsker å bruke samisk for å ivareta egne interesser overfor lokale og regionale offentlige helse- og sosialinstitusjoner i forvaltningsområdet, har rett til å bli betjent på samisk». Den samme loven gir også utvidet rett til å bruke samisk i rettsvesenet. Utvalget understreker at dette er krav som skal følges. Retten til å bruke samisk er ubetinget. Der det ikke er mulig å ha ansatte i helsevesenet eller rettsvesenet som behersker samisk, må det brukes en sertifisert tolk. Det er stor mangel på samiske tolker, og både politiet og helsevesenet forteller om problemer med å skaffe kvalifiserte tolker. Utvalget mener at det haster svært med å få på plass en samisk tolkeutdanning, slik at man får et tilstrekkelig antall kvalifiserte tolker slik at utsatte for voldtekt kan bruke samisk i møte med helse- og sosialtjenesten, og slik at både utsatte og gjerningspersoner kan bruke samisk i møte med politi og domstoler.

I 2023 mottok Samisk høgskole gjennom statsbudsjettet en tildeling for å etablere en samisk tolkeutdanning.17 Utvalget mener det er viktig å utvikle og bevare tilbudet over tid, for å sikre retten til å bruke samisk i hele landet.

Kvinnehelseutvalget foreslo å sikre systematikk i arbeidet med å sikre samisk språk- og kulturkompetanse i helse- og omsorgstjenestene.18 Utvalget stiller seg bak dette forslaget og mener det er behov for systematikk i arbeidet med å sikre samisk språk og kulturkompetanse i samtlige deler av det offentlige hjelpeapparatet som møter voldtektsutsatte.

22.3 Forebygging

22.3.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å foreslå tiltak for å styrke den forebyggende innsatsen. Tiltakene skal ha et mangfoldsperspektiv. Videre er utvalget bedt om å vurdere tiltak for å forebygge at unge begår overgrep mot andre barn og unge. Utvalget har i utredningen funnet at voldtekt utgjør en samfunnsutfordring og et betydelig folkehelseproblem. Til tross for dagens innsats for å forebygge voldtekt, kan kunnskapsgrunnlaget tyde på at myndighetene ikke lykkes i arbeidet med å forebygge voldtekt. Det forebyggingsarbeidet som finner sted, er i liten grad systematisk rettet mot å forebygge den seksuelle volden.

Utvalget erkjenner at når en voldtekt allerede har funnet sted, er det begrenset hva støttetjenester og straffeforfølgning kan gjøre for å bøte på skaden som allerede har skjedd. Av den grunn er det sentralt at forebygging med mål om å redusere antallet voldtekter, må være en hovedprioritet i arbeidet mot voldtekt.

22.3.2 Et massivt løft for å forebygge voldtekt

• Utvalget anbefaler et massivt løft for å forebygge voldtekt.

I utredningen har utvalget påpekt at en samordnet, helhetlig og langsiktig innsats for å forebygge voldtekt ikke finnes i Norge i dag. Etter utvalgets vurdering er voldtekt som samfunnsutfordring og folkehelseproblem underkommunisert og i liten grad prioritert i fordelingen av offentlige ressurser. Forebygging refereres til som en hovedstrategi i myndighetenes arbeid mot voldtekt. Samtidig er voldtekt ikke i tilstrekkelig grad omfattet av myndighetenes samordnede innsats mot vold og overgrep. Nylige omfangsundersøkelser viser til at den forebyggende innsatsen mot seksuell vold må forsterkes.19

Utvalget har sett hen til myndighetenes innsats på andre områder, herunder den statlige innsatsen mot tobakksskader i perioden 2003–2007.20 I denne perioden ble det satset sterkt på massemediakampanjer med sterke virkemidler, herunder bruk av fryktvekkende bilder. Samtidig ble det innført et totalforbud mot røyking på spisesteder og puber. I tillegg videreutviklet og forbedret man allerede pågående tiltak som Røyketelefonen og programmet for røykfrihet i ungdomsskolen («FRI»-programmet). Helseadvarselen på tobakksemballasjen ble større, og det ble foreslått å forby synlig oppstilling av tobakksvarer på utsalgssteder.

Utvalget mener at et tilsvarende massivt løft for å forebygge seksuell vold, herunder voldtekt, bør iverksettes av myndighetene. Målet med løftet vil være å informere hele befolkningen om seksuell vold, de skadevirkningene den medfører og hvilke verktøy som finnes for å forebygge volden. Løftet bør inkludere tiltak for å sikre kunnskap om fenomenet voldtekt i det offentlige tjenesteapparatet og for å sikre forebyggende tiltak særlig rettet mot potensielle utøvere av seksuell vold og utsatte grupper. Tiltaket må nå ut til befolkningen i hele landet, og alt materiale må utformes på flere språk, herunder samiske språk.

Utvalget ser behov for at myndighetene i særlig grad sikrer at samtlige deler av forebyggingsløftet tar hensyn til kunnskap om og inkludering av «vulnerable groups» etter Istanbulkonvensjonen.

Utvalget merker seg myndighetenes planlagte nasjonale forebyggingsprogram mot partnervold og partnerdrap.21 Det er viktig at forebyggingstiltak mot voldtekt ses i sammenheng med dette programmet.

Utvalget mener forebyggingsløftet bør være tredelt:

1. Forebygging rettet mot hele befolkningen

   Utvalget foreslår at følgende inkluderes i den delen av forebyggingsløftet som rettes mot hele befolkningen:

   • Store og omfattende flerårige holdningskampanjer med sterke virkemidler formidlet i relevante kanaler:

     Kampanjene bør rettes mot hele befolkningen, men særlig mot unge. Grenser, samtykke og forskningsbasert kunnskap om sammenheng mellom rus og voldtekt bør inngå i kampanjen. Utformingen av holdningskampanjene må skje i samarbeid med relevante målgrupper. Kampanjematerialet må utarbeides på norsk og samiske språk.

   • Et nasjonalt løft for seksualitetsundervisningen:

     Seksualitetsundervisningen i skolen må nedfelles i tydelige og forpliktende retningslinjer som bør utarbeides i samråd med relevante forskningsmiljøer, barn og unge selv samt organisasjoner med erfaring fra seksualitetsundervisning. Retningslinjene for seksualitetsundervisningen må reflektere relevante samfunnsutviklingstrekk, herunder økt bruk av sosiale medier, pornografi og høye voldtektstall blant barn og unge. Undervisningen må være representativ for alle barn og unge, uavhengig av faktorer som kjønn, seksualitet, funksjon og annen minoritetstilhørighet. Det må sikres at alle får delta i seksualitetsundervisningen.

     Læringsmål knyttet til seksualitet, grenser og seksuell vold/voldtekt bør tydeliggjøres og kravfestes. Utvalget merker seg bruk av «drøfte, reflektere og samtale om» i kompetansemålene om seksualitetsundervisning. Disse målene skaper rom for unødig stor variasjon i innhold og kvaliteten på seksualitetsundervisningen. Utvalget mener kompetansemålene i større grad bør konkretiseres. Utvalget understreker at den planlagte evalueringen av læreplanene tydelig bør inkludere en evaluering av seksualitetsundervisningen.

     I dette forslaget inngår også at det må sikres en styrking av rammeplanene for lærerutdanningen. Utvalget mener aktuelle rammeplaner må gjennomgås og oppdateres for å sette lærere i barnehage og skole i stand til å gi god seksualitetsundervisning.

2. Forebyggingstiltak rettet mot personer som har blitt utsatt for voldtekt eller annen seksuell vold:

   Det å bli utsatt for seksuell vold i barndommen medfører økt risiko for reviktimisering; nye voldshendelser senere i livet. Blant annet viser en oversiktsstudie at å bli utsatt for seksuelle overgrep i barndommen er sterkt relatert til å bli utsatt for seksuelle overgrep også i voksen alder.22 Også i voksen alder kan det å bli utsatt for voldtekt øke risiko for reviktimisering.23 Utvalget mener det i liten grad er satset på forebyggingstiltak rettet mot denne gruppen. Utvalget anbefaler at det som del av forebyggingsløftet sikres et oppmerksomhets- og kompetanseløft i relevante tjenester for å sikre god kunnskap om sammenheng mellom utsatthet og reviktimisering, samt at personer som har blitt utsatt for voldtekt, får tilgang til relevante hjelpetjenester og behandling ved behov.

   Utvalget viser til at én av flere risikofaktorer for reviktimisering er i hvilken grad den utsatte har utviklet psykiske helseplager, særlig posttraumatisk stresslidelse (PTSD). Å forebygge eller behandle PTSD bør vurderes som et tiltak for å minske risiko for reviktimisering. Denne kunnskapen er etter utvalgets vurdering ikke hensyntatt i dagens forebyggingsarbeid.

3. Forebyggingstiltak rettet mot personer som har begått eller står i fare for å begå voldtekt eller annen seksuell vold:

   Utvalget anbefaler et oppmerksomhets- og kompetanseløft i relevante tjenester samt øremerkede midler til tiltak for tidlig identifikasjon og tidlig innsats i kommunale helse- og omsorgstjenester og i spesialisthelsetjenesten. Utvalget understreker at helsestasjon for ungdom og skolehelsetjenesten i ungdomsskolen og i videregående skole spiller en viktig forebyggende rolle. Utvalget mener det må sikres finansiering for at tjenestene kan bygge nødvendig kompetanse for å ivareta unge som lurer på om de har gått over grenser, har seksuell interesse i barn eller liknende problemstillinger.

Utvalget anbefaler at innretningen på forebyggingsløftet utarbeides av ansvarlig myndighet, fortrinnsvis en etat med ansvar for å utvikle og gjennomføre politikk for å forebygge og bekjempe alle former for vold som omfattes av Istanbulkonvensjonen, inkludert seksuell vold og voldtekt. Utvalget understreker at forebygging av voldtekt må ses i sammenheng med forebygging av alle former for kjønnsbasert vold.

Innholdet i forebyggingsløftet bør utarbeides i samarbeid med relevante forskningsmiljøer og organisasjoner. Det er sentralt at tiltakene i forebyggingsløftet i størst mulig grad er evidensbaserte, og har et tydelig kjønnsperspektiv. Utvalget foreslår at det settes av midler til følgeforskning og evaluering av tiltak som del av forebyggingsløftet. Tiltaket ses i sammenheng med tiltak 22.2.5 «et kompetanseløft i tjenestene».

22.3.3 Tydeliggjøring og opplæring om avvergings- og meldeplikten

• Utvalget anbefaler en gjennomgang av lovteksten med sikte på en revidering der vilkårene for avvergingsplikt fremgår tydeligere av loven.

• Utvalget anbefaler obligatorisk og jevnlig opplæring om avverge- og meldeplikten i det offentlige tjenesteapparatet for å avdekke og avverge seksuell vold.

Flere utredninger samt tilsynsrapporter fra Helsetilsynet viser til saker der systemsvikt har bidratt til mangelfull oppfølging av barn og unge som opplever vold og overgrep.24 Barnevoldsutvalget påpekte i sin utredning at bestemmelsen om avvergingsplikt er komplisert og lite pedagogisk utformet, samt at den er utydelig på hvordan man skal avverge, og til hvem. Utvalget støtter Barnevoldsutvalgets anbefaling om å utrede mulige endringer i bestemmelsen om avvergingsplikt for å tydeliggjøre bestemmelsen og dermed bidra til at vold og seksuelle overgrep avverges i større grad.25

Utvalget støtter også tidligere anbefalinger om å sikre nødvendig kompetanse i det offentlige tjenesteapparatet om vold og overgrep og om avverge- og opplysningsplikten. Utvalget ser på utformingen av den nye veilederen fra Justis- og beredskapsdepartementet som en positiv utvikling, men ser samtidig behov for videre opplæring for å sikre den nødvendige kompetansen.26 På lik linje med brannforskriftens veileder som stiller krav til å iverksette rutiner som sikrer kunnskap og kompetanse, samt å sikre øvelser og opplæring av alle ansatte,27 mener utvalget at det offentlige tjenesteapparatet bør pålegges å sikre nødvendige rutiner, øvelser og opplæring om avverge- og meldeplikten.

22.4 Støttetjenester

22.4.1 Innledning

Det følger av mandatet at utvalget skal foreslå tiltak for å styrke det akutte og mer langsiktige helsetilbudet for voldtektsutsatte. Samlet finner utvalget at voldtektsutsatte har gode rettigheter som skal sikre både akutt og langsiktig helsehjelp etter en voldtekt. Samtidig viser kartlegginger og utsattes egne erfaringer at det gjenstår utfordringer og mangler ved dagens tjenester. Med dette som utgangspunkt foreslår utvalget flere tiltak for å bedre støttetjenestene for voldtektsutsatte i Norge.

22.4.2 En støttekoordinator for utsatte

• Utvalget anbefaler at det etableres en støttekoordinatorordning ved alle overgrepsmottak.

Utvalget merker seg at det finnes en rekke ulike og gode helsetjenester for voldtektsutsatte i Norge, utover overgrepsmottakene. Disse utgjør samlet et godt og viktig tilbud for utsatte for voldtekt. Samtidig merker utvalget seg at det kan være krevende, særlig for en sårbar utsatt, å navigere tjenestelandskapet. En betydelig andel av befolkningen har problemer med å navigere i helsetjenestene, og mange har utfordringer med å finne frem til og ta i bruk informasjon om helsen sin og rettighetene de har.28 Utvalget mener at overgrepsmottakets rolle i å bistå den utsatte i å finne fram i tjenestelandskapet i større grad bør formaliseres og standardiseres.

Utvalget forstår det slik at voldtektsutsatte i mange tilfeller selv må søke seg frem til hvilke hjelpetilbud som er tilgjengelige, og at dette kan oppleves som en tilleggsbelastning i en allerede utfordrende situasjon. Utvalget mener det er behov for en type «los-funksjon» for å veilede utsatte til relevante hjelpetiltak, annen støtte og eventuelt relevante ytelser. Det anbefales at de regionale helseforetakene pålegges å sikre finansiering av et tilstrekkelig antall årsverk for å sikre en støttekoordinatorordning tilknyttet alle overgrepsmottak, og at dette inngår som et krav i nasjonal faglig retningslinje for overgrepsmottakene. Tiltaket bør være integrert i overgrepsmottaket og helst utføres av det personellet som i utgangspunktet har kontakt med den utsatte. Støttekoordinatortjenesten må gjøres tilgjengelig både fysisk og digitalt for å sikre tilgang også for dem som har lang reisevei, eller av andre grunner ikke har mulighet til eller ønske om å komme til overgrepsmottaket.

Tilbudet om støttekoordinatorordningen må gjøres godt kjent i befolkningen og skal være et tilbud uavhengig av politianmeldelse. Utvalget anbefaler imidlertid at det i koordinatorrollen bør ligge et ansvar for å formidle informasjon om muligheten til å eventuelt politianmelde forholdet, eksempelvis gjennom å henvise til støttesenter for kriminalitetsutsatte samt rettigheter i denne sammenheng, herunder bruk av bistandsadvokat. Innholdet og omfanget av koordinatorrollen bør defineres nærmere, fortrinnsvis av en arbeidsgruppe bestående av brukerrepresentanter og representanter fra relevante tjenester, herunder både overgrepsmottak og relevante lavterskeltilbud.

22.4.3 Styrket psykososial oppfølging ved overgrepsmottakene

• Utvalget anbefaler at muligheten for å styrke og standardisere tidlig psykologisk intervensjon ved overgrepsmottakene utredes.

• Utvalget anbefaler at det psykososiale tilbudet ved overgrepsmottakene styrkes gjennom tydeliggjøring av krav og tilstrekkelig finansiering.

Utvalget har vist i utredningen at voldtekt er en risikofaktor for utvikling av psykiske lidelser, herunder posttraumatisk stresslidelse(PTSD). Tidlig psykologisk intervensjon kan bidra til å forebygge utvikling av kroniske psykiske eller psykosomatiske helseplager etter voldtekt. Overgrepsmottakene er det første møtet med helsetjenesten for mange voldtektsutsatte og kan dermed være en viktig arena for å igangsette tidlig intervensjon.

Utvalget anbefaler at Helsedirektoratet utreder muligheten for at ansatte ved overgrepsmottakene i større grad selv kan gjennomføre evidensbasert psykososial oppfølging under veiledning fra spesialisthelsetjenesten. Etter utvalgets forståelse vil en slik organisering være i samsvar både med gjeldende organisering av helsevesenet og normerende standarder.Funn fra «Tidlig psykologisk behandling etter voldtekt» (EIR-studien)» ved NTNU bør inngå i utredningens kunnskapsgrunnlag.29

I nasjonal faglig retningslinje for overgrepsmottakene fremkommer det at overgrepsmottakene skal tilby akutt psykososial ivaretakelse og psykososial oppfølging, men det spesifiseres ikke nærmere hvilket innhold oppfølgingen skal ha. En kartlegging av overgrepsmottakene viser at det er betydelig variasjon mellom overgrepsmottakene i hvilken psykososial oppfølging som tilbys.30 Utvalget mener at det psykososiale tilbudet ved overgrepsmottakene må styrkes for å sikre at alle voldtektsutsatte får den oppfølgingen de har krav på.

Videre anbefaler utvalget at nasjonal faglig retningslinje oppdateres med en tydeliggjøring av krav til innhold og omfang av psykososial oppfølging. Oppdateringen bør skje i samråd med relevante fagmiljøer, herunder overgrepsmottak. Utvalget understreker at de regionale helseforetakene må sikre tilstrekkelig finansiering for at overgrepsmottakene skal kunne etterleve oppdaterte krav.

22.4.4 Etterlevelse av nasjonal faglig retningslinje for overgrepsmottakene

• Utvalget anbefaler at Helse- og omsorgsdepartementet legger vekt på manglende etterlevelse av nasjonal faglig retningslinje for overgrepsmottakene gjennom styringsdialogen med de regionale helseforetakene.

• Utvalget anbefaler at manglende etterlevelse systematisk bør følges opp og rapporteres på gjennom de regionale helseforetakenes årlige rapportering til Helse- og omsorgsdepartementet.

I utredningen har utvalget vist til betydelig variasjon mellom overgrepsmottakene på flere sentrale områder. En nylig kartlegging finner at flere av mottakene ikke oppfyller gjeldende nasjonal retningslinje på sentrale områder. Manglende etterlevelse av nasjonal faglig retningslinje er ikke et nytt fenomen. Variasjonen mellom mottakene er blitt påpekt i en rekke kartlegginger de siste årene.31

Det følger av spesialisthelsetjenesteloven at det er de regionale helseforetakene som har ansvar for helsetjenestetilbudet til alle som er utsatt for seksuelle overgrep. Utvalget mener at det enkelte regionale helseforetak i større grad må ansvarliggjøres, for å sikre at kravene i nasjonal faglig retningslinje etterleves, herunder sikre tilstrekkelig finansiering for å kunne etterleve krav. Utvalget anbefaler at etterlevelse av nasjonal faglig retningslinje inngår som et tema i styringsdialogen, herunder oppdragsbrevene til helseforetakene, for å sikre at retningslinjen etterleves.

22.4.5 En utvikling av lavterskeltilbudet for utsatte i hele landet

• Utvalget anbefaler statlig fullfinansiering av sentrene mot incest og seksuelle overgrep.

• Utvalget anbefaler at det etableres en ny finansieringsordning for sentre mot incest og seksuelle overgrep som ønsker å utvikle et fast tilbud til barn ned til 12 år.

Utvalget finner at sentrene mot incest og seksuelle overgrep utgjør et viktig supplement til de ordinære offentlige hjelpetiltakene for voldtektsutsatte. Den hjelpen voldtektsutsatte får i sentrene, gis ikke andre steder. Det fremkommer av en tidligere evaluering at brukerne verdsetter at det finnes et eget sted for dem som er utsatt for seksuelle overgrep.32 For å sikre et mer likeverdig tilbud i hele landet med en mer stabil og forutsigbar finansiering anbefaler utvalget at sentrene sikres finansiering som gjør det mulig for samtlige sentre å opprettholde et forsvarlig tjenestetilbud.

Utvalget anbefaler at det igangsettes et arbeid for å utvikle og utrede muligheten for å gjøre sentrene til en statlig oppgave. Det er grunn til å tro at statlig finansiering vil gi økt forutsigbarhet for sentrene. Utvalget stiller seg bak anbefalingen til Oslo Economics om statlig fullfinansiering av sentrene mot seksuelle overgrep, som beskrevet i rapporten fra 2020:

«[.]en sentralfinansieringsmodell som består av et basistilskudd som er likt for alle sentre, i tillegg til en variabel komponent basert på befolkning og geografi. Basistilskuddet sikrer en viss størrelse på alle sentrene, og den variable komponenten ivaretar hensyn til befolkning og geografi på tvers av sentrene. Som følge av dette vurderes modellen å være den best egnede til å sikre likeverdig tilbud for hele befolkningen. Modellen er også forutsigbar i kostnader og inntekter, og effektiv i administrasjon.»33

For å øke sentrenes tilgjengelighet anbefaler utvalget, i tråd med NOVAs evaluering av sentrene samt innspill til utvalget,34 at det sikres finansiering som muliggjør etableringen av satellittkontorer, det vil si tilbud om samtaler noen dager i måneden i andre deler av et senters hjemfylke eller region. Ifølge evalueringen har flere sentre allerede etablert slike utekontorer. Forankringen i et eksisterende senter kan bidra til å sikre faglig kvalitet i utekontorene.

Behovet for å styrke det lokale lavterskeltilbudet til barn og unge som har opplevd seksuelle overgrep, er påpekt i innspill til utvalget. I dag tar sentrene mot incest og seksuelle overgrep imot barn ned til 16 år. Et fåtall av sentrene tar også imot yngre barn. For å imøtekomme behovet for et lavterskeltilbud for barn og unge anbefaler utvalget at det etableres en finansieringsordning for sentre mot incest og seksuelle overgrep som ønsker å utvikle et fast tilbud til barn ned til 12 år.

22.4.6 Et likeverdig helsetjenestetilbud for overgrepsutsatte barn

Utvalget anbefaler følgende tiltak for å sikre et likeverdig tilbud for barn utsatt for seksuelle overgrep:

• Det bør etableres et akuttilbud for overgreps- og mishandlingssaker ved alle barne- og ungdomsklinikkene, herunder et døgnåpent tilbud innen klinisk rettsmedisin.

• Krav om tilstrekkelig sosialpediatrisk kompetanse bør inngå i oppdragsbrevene til de regionale helseforetakene. Kravene bør systematisk følges opp og rapporteres på gjennom de regionale helseforetakenes årlige rapportering til Helse- og omsorgsdepartementet.

Utvalget mener det er uholdbart at barn som utsettes for seksuelle overgrep, har et dårligere akuttilbud enn voksne. At mangler i tilbudet er godt kjent hos sentrale helsemyndigheter og likevel ikke utbedret, er etter utvalgets vurdering ikke akseptabelt.35 Barn som utsettes for mishandling og vold, herunder voldtekt, utgjør en av de mest sårbare gruppene i samfunnet. Arbeidet med å sikre gode helsetjenester for denne gruppen bør prioriteres. Utvalget mener på dette grunnlaget at flere tiltak bør iverksettes for å oppnå et bedre helsetjenestetilbud for barn.

Barneombudet36 har påpekt at Helsedirektoratet ikke har utarbeidet faglige retningslinjer for undersøkelser av barn under 16 år i akutte tilfeller, til tross for at oppdraget som ble gitt av Helse- og omsorgsdepartementet, var som følger: «Helsedirektoratet skal utarbeide et normerende dokument om tilbud til barn og voksne utsatt for seksuelle overgrep.»37 Utvalget merker seg i regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep at det skal utarbeides et normerende produkt for barn utsatt for overgrep.38 Utvalget anbefaler at dette arbeidet prioriteres og igangsettes så snart som mulig.

Som vist i utredningen er det i dag barne- og ungdomsklinikkene som tilbyr akutte helsetjenester for barn utsatt for voldtekt. Det er imidlertid ingen barne- og ungdomsklinikker som har barneleger med tilstrekkelig erfaring og kompetanse tilgjengelig hele døgnet, alle dager i uken, for å undersøke barn og unge som har vært utsatt for seksuelle overgrep.39 For å sikre et likeverdig helsetjenestetilbud for overgrepsutsatte barn anbefaler utvalget at alle barne- og ungdomsklinikker etablerer et godt fungerende akuttilbud for overgreps- og mishandlingssaker.

Utvalget er kjent med at flere barneavdelinger i dag rutinemessig krever at det foreligger en anmeldelse og anmodning fra politiet om prøvetaking, før de tar sporsikringsprøver fra barn som foreldrene har mistanke om at kan ha vært utsatt for seksuelle overgrep. Utvalget anbefaler at det utarbeides oppdaterte og tydelige offentlige retningslinjer, samt opplæring i disse, for å sikre raskere undersøkelser og sporsikring fra barn, uavhengig av anmeldelse. Det bør umiddelbart komme tydelige signaler fra sentrale helsemyndigheter om at raskere undersøkelser og sporsikring hos barn bør prioriteres i helseforetakene.

Utvalget mener at tilstrekkelig sosialpediatrisk kompetanse er en forutsetning for å sikre gode helsetjenester for barn som er utsatt for overgrep. Som vist i utredningen er det mangel på sosialpediatrisk kompetanse i dag til tross for at de regionale helseforetakene skal sikre sosialpediatere i alle barneavdelinger. Dette gjelder både ved barne- og ungdomsavdelingene og ved barnehusene, som tidligere påpekt av Barnevoldsutvalget.40 Manglende sosialpediatrisk kompetanse er blant annet medvirkende til at altfor få barn får medisinske undersøkelser ved barnehus.

Utvalget anbefaler derfor at Helse- og omsorgsdepartementet stiller tydeligere krav til de regionale helseforetakene for å sikre tilstrekkelig sosialpediatrisk kompetanse.

22.4.7 Et bedre rettsmedisinsk tilbud for utsatte

Utvalget anbefaler en styrking av klinisk rettsmedisinsk kompetanse gjennom følgende tiltak:

• Opprettelse av en egen legespesialitet som omfatter klinisk rettsmedisin.

• Sikre videre utbygging av videreutdanning og master for sykepleiere. Arbeide for å utvide det akademiske utdanningstilbudet i klinisk rettsmedisin til andre aktuelle helsepersonellgrupper.

• Etablere føringer og rutiner for finansiering av rettsmedisinske tjenester.

Utvalget mener at rettsmedisinens svake faglige forankring i Norge utgjør en risiko for kvaliteten på det rettsmedisinske arbeidet som gjennomføres i dag, herunder i voldtektssaker. På dette grunnlag anbefaler utvalget flere tiltak for å styrke dagens rettsmedisinske kompetanse, herunder opprettelsen av en egen legespesialitet som omfatter klinisk rettsmedisin. Etableringen av en slik spesialisering er også utredet og anbefalt av Helsedirektoratet.41

Videre anbefaler utvalget flere andre tiltak for å styrke den faglige kompetansen, herunder utbygging av den nyopprettede videreutdanningen og master for sykepleiere. Utvalget mener også at det er nødvendig å igangsette et arbeid for å utvide det akademiske utdanningstilbudet i klinisk rettsmedisin til andre aktuelle helsepersonellgrupper, å øke kapasiteten innen kurskjeden i klinisk rettsmedisin og å gjøre relevante kurs obligatorisk for de som utfører rettsmedisinsk arbeid i overgrepsmottakene.

I dag er det betydelig variasjon i den rettsmedisinske kompetansen på de stedene og hos det helsepersonellet som skal gjennomføre rettsmedisinske undersøkelser og rettsmedisinsk oppfølging. Også finansieringen av klinisk rettsmedisinsk aktivitet er ulik og uavklart. Personer som utsettes for voldtekt, må få tilbud om rettsmedisinske tjenester av god kvalitet. Det er behov for oppfølging som sikrer dette, blant annet gjennom oppdragsdokumenter til de regionale helseforetakene der dette fremheves som en prioritert og målsatt oppgave. I dette ligger også at krav som allerede foreligger i faglige retningslinjer og andre normerende dokumenter, blir innfridd. Videre trengs et samlet godt nasjonalt faglig nivå innen rettsmedisin og et utdanningstilbud som sikrer at sentrale helsepersonellgrupper har tilgang til riktig kompetanse.

Utvalget anbefaler at føringer og rutiner for finansiering av klinisk rettsmedisinske tjenester avklares i et rundskriv fra Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

22.4.8 Likeverdige støttetjenester for alle utsatte

Utvalget anbefaler følgende tiltak for at helsetjenesten bedre skal imøtekomme alle grupper utsatte:

• Utvalget anbefaler at det etableres et styrket utdanningstilbud til helse- og omsorgspersonell som omfatter forskningsbasert kunnskap om risiko, forekomst og konsekvenser av seksuell vold blant ulike sårbare grupper, samt kunnskap om rasisme og diskriminering. Utdanningstilbudet gis i form av poenggivende kurs til leger og andre yrkesgrupper, samt sterkere vektlegging av disse temaene i helseutdanningene.

• Utvalget anbefaler at Helsedirektoratet utarbeider konkrete retningslinjer for å sikre alle sårbare voldtektsutsatte tilgang til støttetjenester av likeverdig kvalitet.

Det er et krav etter internasjonal og nasjonal rett at alle skal ha tilbud om likeverdige tjenester. Utvalget har vist til utfordringer med å sikre et likeverdig hjelpetilbud til alle utsatte fra det Istanbulkonvensjonen refererer til som sårbare grupper. Utvalget er i mandatet bedt om å foreslå tiltak for å øke kompetansen om vold i et mangfoldsperspektiv hos ansatte i helse- og omsorgstjenesten.

Utvalget mener tjenestene både i kommune- og spesialisthelsetjenesten må være tilpasset mangfoldet i befolkningen. For å sikre nødvendig kompetanse mener utvalget at det må etableres et styrket utdanningstilbud, som også omfatter rasisme og diskriminering, til helse- og omsorgspersonell.

Utvalget mener videre at relevante støttetjenester må gjøres bredt tilgjengelig til hele befolkningen. Innspill til utvalget viser for eksempel til at det er betydelige avstander mellom overgrepsmottakene i Norge, og at lang reisevei kan forhindre utsatte i å oppsøke overgrepsmottak, at personer med funksjonsnedsettelser kan oppleve barrierer i å nå frem til relevante tjenester, samt at tjenester ikke er tilgjengelige på samisk. Det anbefales på dette grunnlaget at Helsedirektoratet igangsetter et arbeid i samarbeid med relevante aktører, herunder brukerorganisasjoner, overgrepsmottak og relevante laveterskeltjenester for å kartlegge sentrale utfordringer og anbefalinger for å sikre mer likeverdig tilgang til tjenester.

22.5 Straffeforfølgning

22.5.1 Innledning

Utvalget er bedt om å foreslå tiltak for å øke antall anmeldelser og å komme med anbefalinger om hvordan håndteringen av voldtektssaker i straffesakskjeden kan forbedres. Utvalget foreslår ingen tiltak som har som eneste formål å øke antall anmeldelser. Utvalget mener at det viktigste tiltaket for å øke antall anmeldelser er at sakene håndteres godt av politiet og påtalemyndigheten, og at fornærmede blir godt ivaretatt.

I det videre foreslår utvalget tiltak som blant annet skal styrke prioriteringen av saksfeltet i politiet og påtalemyndigheten, heve kvaliteten på etterforskningen og sørge for bedre ivaretakelse av fornærmede under etterforskningen. Utvalget foreslår også tiltak som gjelder voldserstatning.

22.5.2 Styrket prioritering av voldtektssaker i politiet og påtalemyndigheten

• Utvalget anbefaler at voldtektssaker prioriteres fra Justis- og beredskapsdepartementet gjennom styringsdialogen.

• Utvalget anbefaler at voldtektssaker prioriteres ved styrket kompetanse i Politidirektoratet slik at arbeidet kan følges opp og sikres prioritet og etterforskning av god kvalitet i hele landet.

Slik utvalget ser det, blir ikke håndtering av voldtektssaker i politiet og påtalemyndigheten tilstrekkelig prioritert i dag. Reell prioritering krever mer enn krav til saksbehandlingstid og oppklaringsprosent. Det mangler blant annet oppmerksomhet på voldtekt som fenomen i hele systemet. Tiltak rettet mot etterforskning generelt er ikke nok til å sørge for god nok etterforskning av voldtektssaker. Prioritering av voldtektssaker må foregå i Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet, påtalemyndigheten og politidistriktene.

Justis- og beredskapsdepartementet må tydeliggjøre prioriteringene i styringsdialogen med Politidirektoratet. Riksadvokaten har jobbet med prioritering av feltet i flere år, men Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet må sørge for at politiet og påtalemyndigheten har tilstrekkelige ressurser til å etterforske sakene og til å utvikle fagkunnskap og drive med kompetanseheving.

Utvalget anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet i større grad bruker de styringsverktøyene de har til å sørge for prioritering av sakene i hele straffesakssystemet. Utvalget anbefaler videre at kompetansen i Politidirektoratet styrkes, slik at direktoratet kan bidra til å heve kvaliteten på etterforskningsarbeidet.

22.5.3 Permanent voldtektsseksjon ved Kripos

• Utvalget anbefaler at det opprettes en permanent voldtektsseksjon ved Kripos.

Som omtalt under 18.3.3.2, ble Kripos’ voldtektsgruppe lagt ned i 2019. Etter dette har Kripos mindre oppmerksomhet på voldtekt av voksne enn tidligere. Dette innebærer at det ikke finnes en nasjonal instans som sørger for et overblikk over voldtektssituasjonen i Norge, og som kan fungere som et ekspertorgan for etterforskning av saker om voldtekt av voksne.

Utvalget mener det er nødvendig med et nasjonalt kompetansepunkt for etterforskning av voldtektssaker som består over tid. Voldtekt er en svært alvorlig straffbar handling som forekommer i stort omfang, og som er krevende å etterforske. Det må finnes en enhet med ekspertkompetanse på disse sakene som kan bistå distriktene og sørge for å utvikle og dele fagkunnskap. Et slikt organ er også nødvendig for å sørge for et nasjonalt overblikk over voldtektssaker i Norge. Voldtektsgruppens årlige rapporter som beskrev og oppsummerte anmeldte voldtektssaker hvert år, inneholdt nyttig informasjon som kunne brukes til å videreutvikle arbeidet med håndteringen av sakene og oppdage trender og potensielle serieovergripere. Det er naturlig at Kripos har denne rollen, ettersom Kripos allerede har en seksjon for seksuallovbrudd og tidligere har hatt Voldtektsgruppen.

22.5.4 En forskningsbasert evaluering av håndteringen av voldtektssaker

• Utvalget anbefaler at det gjennomføres en større undersøkelse av etterforskningen i voldtektssaker i samarbeid med forskere, og at det deretter gjennomføres nye undersøkelser regelmessig.

Utvalget ble bedt om å vurdere politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker. Vurderingen har i stor grad basert seg på undersøkelsesrapporter som er utarbeidet av påtalemyndigheten. Rapportene er nyttige, og arbeidet med oppfølgingen av dem kan bidra til å heve kvaliteten på etterforskningen. Samtidig er det en begrensning ved rapportene at de kommer fra politiet og påtalemyndigheten selv. Utvalget mener det er et sterkt behov for mer kunnskap om håndteringen av voldtektssaker i politiet og påtalemyndigheten.

FNs kvinnekomité ba i 2023 norske myndigheter om å «conduct a study on the reasons for the discontinuance of a high number of rape cases, including the potential links to gender bias against victims of rape».42 Også Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan GREVIO har anbefalt norske myndigheter å analysere årsakene til det lave antallet tiltaler og å utforme kunnskapsbaserte tiltak på området.43

Utvalget anbefaler at det gjennomføres en større undersøkelse av etterforskningen i voldtektssaker i samarbeid med forskere. Bidraget fra akademia vil både sørge for et eksternt blikk på håndteringen og undersøkelser med solide forskningsmetoder. Undersøkelsen kan utformes på ulike måter, men utvalget mener det er grunn til å hente inspirasjon fra «Operation Bluestone Soteria» i Storbritannia (se omtale i boks 20.1). Undersøkelsen bør bestå av gjennomgang av et stort antall enkeltsaker, intervjuer med etterforskere og påtalejurister og intervjuer med fornærmede. Det er vesentlig at forskere er med på å utforme rammene for undersøkelsen. Gjennomgangen kan være egnet til å finne svakheter i håndteringen og til å utforme nye rutiner for etterforskningen. Utvalget mener videre at det bør gjennomføres jevnlige saksgjennomganger med bistand fra forskere.

En del av forskningen bør se på hvilken betydning ulike former for sårbarhet hos fornærmede kan ha for etterforskningen i lys av NTNU-studien som er omtalt tidligere.44

22.5.5 Egne etterforskningsenheter og påtalejurister for saker om voldtekt og seksuallovbrudd

• Utvalget anbefaler at det stilles krav om at politidistriktene har egne enheter for etterforskning og påtale av voldtekt og seksuallovbrudd.

• Utvalget anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet sørger for at distriktene får nødvendige ressurser til å gjennomføre dette.

Selv om politireformen forutsatte at voldtektssaker skulle etterforskes ved egne funksjoner for etterforskning av seksuallovbrudd, har Politidirektoratet ikke stilt krav til politidistriktene om å gjennomføre dette, som omtalt under punkt 18.3.3.1. Det er opp til politidistriktene å bestemme hvordan etterforskningen av voldtektssaker skal organiseres. Til tross for at voldtektssaker er krevende å etterforske og bevisvurderingen ofte er vanskelig, håndteres voldtektssaker av etterforskere og påtalejurister uten spesialkompetanse på seksuallovbrudd mange steder i landet. Utvalget mener at god etterforskning av voldtektssaker krever forståelse for fenomenet voldtekt og seksuell vold. Det vil si at det ikke er tilstrekkelig med kompetanse innenfor generelle etterforskningsmetoder. Fenomenforståelse og kompetanse om voldtekt er også viktig for at fornærmede skal bli møtt på en god måte.

Utvalget anbefaler at det stilles krav om at politidistriktene har egne enheter for å etterforskning og påtale av seksuallovbrudd. Også flere tidligere evalueringer, utredninger og arbeidsgrupper både internt og eksternt i politiet og påtalemyndigheten har anbefalt at voldtektssaker håndteres av spesialiserte etterforskere og påtalejurister.45 Egne enheter vil også skape fagmiljøer som er viktige for rekruttering og bevaring av kompetanse over tid.

For at voldtektssaker skal håndteres av spesialiserte etterforskere og påtalejurister i hele landet, må Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet sørge for at distriktene får nødvendige ressurser til å gjennomføre organiseringen. Prioriteringen av voldtektssaker må besluttes av ansvarlige myndigheter og ikke være opp til den enkelte politimester som skal prioritere mellom en rekke krav fra både Riksadvokaten og Politidirektoratet.

22.5.6 Krav til saksbehandlingstid under etterforskningen og i domstolene

• Politidirektoratet og Riksadvokaten må samarbeide om krav til saksbehandlingstid i voldtektssaker.

• Utvalget anbefaler at det innføres frister for beramming av saker om voldtekt av barn og voksne i domstolene.

Som omtalt under punkt 18.4.3 stilte Riksadvokaten tidligere krav til maksimal saksbehandlingstid i saker om voldtekt av voksne. Dette kravet ble fjernet, men Politidirektoratet har opprettholdt fristkravene overfor politidistriktene. Utvalget er kjent med at dette oppleves som forvirrende for distriktene.

Utvalget anbefaler at Riksadvokaten og Politidirektoratet samarbeider om krav til frister i voldtektssaker. Etter utvalgets syn er krav til saksbehandlingstid et viktig verktøy for å sørge for at sakene gis tilstrekkelig prioritet.

Som omtalt under punkt 19.3.3 kan saksbehandlingstiden i voldtektssaker bli særlig lang når saken havner i domstolene. Dette utgjør en stor belastning for både tiltalte og fornærmede som begge får satt livet sitt på vent til saken er avsluttet. Utvalget anbefaler at det innføres frister for påbegynnelse av hoved- og ankeforhandling i saker som gjelder voldtekt av barn og voksne.

22.5.7 Styrket fagledelse og vurdering av endring i påtalekompetanse

• Utvalget anbefaler at Den høyere påtalemyndighet gjennomfører årlige fagledelsestiltak for å styrke politi- og påtalemyndighets arbeid med voldtektssaker, herunder jevnlige inspeksjoner av henlagte saker.

• Utvalget anbefaler at Riksadvokaten gjennomfører en ny kvalitetsundersøkelse av voldtektssaker i 2024/2025, med særlig henblikk på henlagte saker.

• Utvalget anbefaler at Riksadvokaten på bakgrunn av kvalitetsundersøkelsen vurderer behovet for å gjøre unntak for politiets henleggelseskompetanse når det gjelder voldtektssaker.

Som nevnt i 18.3.2 ble det i 2022 gjort endringer i påtalekompetansen i voldtektssaker som en følge av endringen i straffeprosessloven § 67. Endringen består i at påtalemyndigheten i politiet har fått kompetanse til å henlegge voldtektssaker. Tidligere besluttet statsadvokaten henleggelse, men etter endringen vurderer statsadvokaten bare saker hvor påtalemyndigheten i politiet anbefaler at det tas ut tiltale, og saker hvor en henleggelse blir påklaget.

Utvalget er usikre på om påtalemyndigheten i politiet bør ha kompetanse til å henlegge voldtektssaker. En ulempe ved endringen er at statsadvokatene vil få innblikk i langt færre voldtektssaker enn tidligere. Som vist i 19.2.2 tas det ut tiltale i få saker. De aller fleste voldtektssaker blir henlagt. Statsadvokatene skal gjøre en vurdering av bevisene i sakene og ta stilling til hva som holder til en domfellelse i retten. For at statsadvokatene skal ha god kompetanse til å håndtere disse komplekse sakene, er det viktig at de er godt kjent med saksområdet.

Endringen fjerner også en viktig kvalitetskontroll med påtaleavgjørelsene. Når henleggelseskompetansen i sakene ligger hos statsadvokaten, innebærer det at to nivåer i påtalemyndigheten vurderer bevisbildet i den enkelte sak. Påtalemyndigheten i politiet skriver en anbefaling til statsadvokaten basert på sin egen vurdering, som deretter gjør en selvstendig vurdering av saken.

Utvalget mener at en sentral del av begrunnelsen for endringen i straffeprosessloven ikke gjør seg gjeldende i voldtektssaker. Lovgiver, med henvisning til Straffeprosesslovutvalget, la til grunn:

«At den fornærmede har adgang til å klage over henleggelsesvedtaket, sørger for tilstrekkelig kvalitetssikring av politiets beslutninger.»46

Riksadvokaten legger i kvalitetsundersøkelsen til grunn at det lave antallet klager over påtaleavgjørelser tilsier at avgjørelsene er riktige:

«Det relativt lave antallet saker (14 %) som er påklaget til overordnet påtalemyndighet, tyder på at påtalejuristene i politiet, som har påtaleavgjort over halvparten av sakene, og statsadvokatene i det store flertallet av sakene treffer en riktig påtaleavgjørelse (.).»47

Hvorvidt en fornærmet velger å klage over en henleggelse kan avhenge av mange andre omstendigheter enn kvaliteten på påtalevedtaket. Etterforskningen oppleves som oftest som en stor påkjenning for de fornærmede, og å skrive en klage kan være nok et vanskelig steg i en vanskelig situasjon. Klageadgang sørger derfor ikke for tilstrekkelig kvalitetssikring i disse sakene, og et lavt antall klager kan ikke nødvendigvis tas til inntekt for at påtaleavgjørelsene er korrekte.

Begrunnelsen for endringen peker på at den ikke vil gå utover mistenktes rettssikkerhet:

«Forslaget begrunnes med at det som et utgangspunkt er mindre alvorlig å beslutte henleggelse enn å treffe vedtak om strafforfølgning, og at kapasitetshensyn taler for at saker skal kunne henlegges av lavere nivå i påtalemyndigheten.»

Dette er sentrale hensyn i straffeprosessen, men begrunnelsen tar ikke hensyn til fornærmedes rettssikkerhet.

Utvalget bemerker også at formålet med lovendringen ikke var å legge henleggelseskompetansen til påtalemyndigheten i politiet i alle saker. Formålet var å flytte myndigheten til å beslutte hvor kompetansen skal ligge fra lovgiver til Riksadvokaten:

«Riksadvokaten har det overordnede ansvaret for straffesaksbehandlingen i påtalemyndigheten, og er dermed best egnet til å vurdere når det er behov for at Den høyere påtalemyndighet også skal vurdere henleggelsesvedtakene.»48

Dermed er det ikke i strid med lovgivers intensjon å gjøre unntak for saker hvor det er gode grunner til å legge henleggelseskompetansen på et høyere nivå i påtalemyndigheten.

Utvalget har under tvil ikke anbefalt at Riksadvokaten gjør endringer i påtalekompetansen umiddelbart, men anbefaler at endringen følges opp og gjøres om, dersom det er grunn til det. I den forbindelse anbefaler utvalget for det første at Den høyere påtalemyndighet gjennomfører årlige fagledelsestiltak for å styrke politi- og påtalemyndighets arbeid med voldtektssaker, herunder jevnlige inspeksjoner av henlagte saker. For det andre, anbefaler utvalget at Riksadvokaten gjennomfører en ny kvalitetsundersøkelse av voldtektssaker i 2024/2025, med særlig henblikk på henlagte saker. Utvalget anbefaler for det tredje at Riksadvokaten på bakgrunn av kvalitetsundersøkelsen vurderer behovet for å gjøre unntak for politiets henleggelseskompetanse når det gjelder voldtektssaker.

22.5.8 Undersøkelse av anvendelse av voldtektsbestemmelsen på saker om voldtekt av personer med psykiske lidelser eller utviklingshemning

• Utvalget anbefaler at Riksadvokaten undersøker om straffeloven § 295 første ledd bokstav b brukes i saker hvor voldtektsbestemmelsen i § 291 skulle vært anvendt.

Som nevnt under punkt 19.2.6.2 er det et viktig spørsmål om bestemmelsene i §§ 291 og 295 anvendes riktig i saker hvor fornærmede har en psykisk utviklingshemning. FNs kvinnekomité har uttrykt at anvendelsen av bestemmelsene burde ha vært evaluert i kvalitetsundersøkelsen i 2016.49 Utvalget mener det er svært viktig å sørge for at disse bestemmelsene anvendes korrekt. Utvalget foreslår derfor at spørsmålet undersøkes i en landsdekkende undersøkelse.

22.5.9 Retningslinjer for håndtering av «NCMEC-saker»

• Utvalget anbefaler at Riksadvokaten utformer retningslinjer for håndtering av NCMEC-saker.

Som omtalt under 19.3.4.1, mottar politidistriktene et stort antall tips om internettrelaterte overgrep av barn fra Kripos gjennom NCMEC-systemet. Utvalget har fått inntrykk av at sakene håndteres ulikt i distriktene. Mengden tips kan være uhåndterlig for distriktene, og det kan ta tid før de avdekker om noen av tipsene dreier seg om alvorlige overgrep. I mellomtiden kan barn utsettes for nye overgrep.

Utvalget mener Politidirektoratet og Riksadvokaten må samarbeide for å løse utfordringene som følger av den store mengden tips politidistriktene mottar. Dette innebærer å utforme retningslinjer og å sørge for at distriktene har tilstrekkelig ressurser til å håndtere sakene.

22.5.10 Rundskriv om etterforskning av voldtektssaker

• Utvalget anbefaler at Riksadvokaten utarbeider et rundskriv om etterforskning og påtale av voldtektssaker.

Som nevnt flere steder er voldtektssaker krevende å etterforske. Sakene byr på særegne problemstillinger og stiller høye krav til etterforskningen. Utvalget anbefaler at Riksadvokaten utarbeider et rundskriv med generelle føringer for gjennomføring av etterforskningen i disse sakene. Riksadvokaten har utgitt et rundskriv om etterforskning av vold i nære relasjoner, og utvalget anbefaler at et rundskriv om etterforskning av voldtektssaker utformes etter samme modell. Rundskrivet bør inneholder krav til ivaretakelse av fornærmede i tråd med straffeprosessloven og påtaleinstruksen samt eventuelle nye rutiner som innføres i tråd med utvalgets anbefalinger om bedre ivaretakelse av fornærmede. Rundskrivet bør også beskrive hvordan bestemmelsene om voldtekt og seksuell handling uten samtykke skal forstås.

22.5.11 Vurdering av gruppen for tilrettelagte avhør

• Utvalget anbefaler at det utredes om gruppen sårbare voksne som avhøres ved tilrettelagte avhør bør utvides.

Som omtalt under punkt 19.3.1.3 åpner straffeprosessloven for bruk av tilrettelagte avhør for voksne med «psykisk utviklingshemning eller annen funksjonsnedsettelse som medfører samme behov for tilrettelagt avhør».50 Denne kategorien omtales ofte som særlig sårbare voksne, men omfatter kun de aller mest sårbare. Andre voksne som for eksempel er sterkt preget av tidligere traumer eller psykiske lidelser, er ikke omfattet med mindre vitnet har «en psykisk lidelse eller er så traumatisert at vitnet av den grunn har kognitiv svikt eller redusert kommunikasjonsevne».51

Utvalget mener det er grunn til å vurdere om gruppen som gis tilrettelagte avhør, bør utvides. Formålet med å utvide gruppen vil både være at kvaliteten på avhørene blir bedre slik at politiet får den informasjonen de trenger, og at de sårbare fornærmede blir bedre ivaretatt. Utvalget anbefaler at arbeidet gjøres i samarbeid med Kripos som har fagansvar for tilrettelagte avhør, og barnehusene som har erfaring med tilrettelagte avhør av voksne. Det er mulig å legge opp til en ordning hvor noen fornærmede avhøres ved tilrettelagte avhør, men møter i retten for å svare på eventuelle tilleggsspørsmål.

22.5.12 Avhør av fornærmede mellom 16 og 18 år foretas på barnehus

• Utvalget anbefaler at barn mellom 16 og 18 år som er fornærmet i saker om seksuallovbrudd får tilbud om avhør på barnehus.

• Utvalget anbefaler at det utredes om straffeprosessloven § 239 andre ledd andre punkt kan endres slik at tilrettelagte avhør kan anvendes ved avhør av barn mellom 16 og 18 år som er fornærmet i saker om voldtekt.

Som beskrevet under punkt 19.3.1.3 kan tilrettelagte avhør av barn mellom 16 og 18 år bare foretas i saker om overgrep i nær familie som faller innenfor straffeloven §§ 312-314. Selv om barn over 16 år kan ha lettere for å uttrykke seg presist om det som har skjedd, er de fremdeles barn som kan være særlig sårbare for belastningen en etterforskning kan utgjøre.

Utvalget anbefaler at barn mellom 16 og 18 år som er fornærmet i saker om seksuallovbrudd, alltid får tilbud om at avhøret foretas på barnehus. Barnehusenes utforming og kompetanse kan bidra til å ivareta disse barna på en bedre måte. Disse barna må sikres oppfølging og behandling på like linje med barna som gis tilrettelagte avhør, og reisekostnader og andre utgifter må dekkes.

Utvalget anbefaler videre at det utredes om § 239 andre ledd andre punkt kan endres, slik at tilrettelagte avhør kan anvendes også ved avhør av barn mellom 16 og 18 år som er fornærmet i saker om voldtekt. Utvalget mener det er gode grunner til at også disse barna avhøres gjennom tilrettelagte avhør. Samtidig er utvalget klar over at det reiser rettslige spørsmål om forholdet til siktedes rettigheter, som blant annet følger av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Utvalget har ikke hatt tid å utrede dette spørsmålet, men mener at tilrettelagte avhør bør innføres som et alternativ for denne gruppen, dersom det er rettslig adgang til det. Siktedes rettigheter kan ivaretas på samme måte som det gjøres i saker med yngre barn.

22.5.13 Et større løft for fornærmede

• Utvalget anbefaler at myndighetene iverksetter et større løft for å ivareta fornærmede på en bedre måte under etterforskningen.

• Utvalget anbefaler at enkelte tiltak iverksettes raskt.

Etterforskning og iretteføring av voldtektssaker kan utgjøre en stor belastning for fornærmede. Fornærmede i voldtektssaker skiller seg fra fornærmede i mange andre saker ved at de har vært utsatt for en traumatisk opplevelse. Når samfunnet ønsker at voldtektsutsatte skal anmelde saken til politiet, har myndighetene et ansvar for å sørge for at den etterfølgende prosessen ivaretar fornærmede på en god måte. Det vil både si å utforme en prosess som i minst mulig grad bidrar til å forverre fornærmedes traume, og å skape en prosess som fornærmede kan oppleve som god uavhengig av utfallet av saken.

Utvalget anbefaler at myndighetene iverksetter et større løft for å skape en bedre straffesaksprosess for fornærmede i voldtektssaker. Selv om utvalgets utredning har begrenset seg til voldtekt, er det naturlig at et slik løft også inkluderer fornærmede i andre saker, for eksempel i saker om vold i nære relasjoner. Løftet som utvalget anbefaler, bør bestå av en rekke tiltak, og det er derfor hensiktsmessig at myndighetene iverksetter et større arbeid for å utrede tiltakene nærmere. Et slikt arbeid bør involvere frivillige organisasjoner som har erfaring med å bistå voldtektsutsatte, bistandsadvokater, overgrepsmottakene, psykologer og andre som kan bidra med kunnskap om fornærmedes behov. I tillegg bør arbeidet legge til rette for forskning som kan fremskaffe kunnskap om fornærmedes opplevelse og behov. Utvalget vil understreke at fornærmedeløftet ikke skal påvirke mistenktes rettssikkerhet. De strafferettslige og straffeprosessuelle prinsippene ligger fast for etterforskningen, men det er ingen motsetning mellom disse og å skape en bedre prosess for fornærmede. I det videre vil utvalget beskrive flere tiltak som bør vurderes.

• Utvalget anbefaler at det iverksettes tiltak som forhindrer at fornærmede må forklare seg gjentatte ganger.

Det kan være en stor belastning for fornærmede å måtte forklare seg flere ganger om den traumatiske opplevelsen og om svært intime detaljer. Gjentatte forklaringer krever at fornærmede gjenopplever hendelsen flere ganger. Hovedformålet med etterforskningen er blant annet å skaffe tilstrekkelig opplysninger for å ta stilling til spørsmålet om tiltale, og dette krever grundige avhør av fornærmede. Utvalget mener samtidig at det er mulig å gjøre tilpasninger som forhindrer at fornærmede må forklare seg mange ganger.

Et tiltak for å unngå dette er at politiet og påtalemyndigheten sørges for at fornærmedes forklaring tas opp på video. Som vist under punkt 19.3.2.1 manglet videopptak i halvparten av avhørene av fornærmede i sakene som inngikk i kvalitetsundersøkelsen. Når forklaringen er tatt opp, vil det ikke være nødvendig å avhøre fornærmede på nytt om ting vedkommende allerede har forklart seg om.

Videre mener utvalget at det bør vurderes om bevisopptak av fornærmedes forklaring kan benyttes i større grad. Dette vil gi mulighet til at fornærmede over 18 år som av ulike grunner opplever hovedforhandlingen som en særlig stor belastning, kan slippe å forklare seg i retten. Det vil også forhindre at fornærmede må gjenta forklaringen mange ganger. Det kan for eksempel vurderes om det brukes bevisopptak til fornærmedes frie forklaring, men at fornærmede er tilgjengelig for å svare på spørsmål. Ordningen må gjennomføres i tråd med menneskerettighetskonvensjonen, og slike spørsmål må utredes nærmere.

Utvalget mener også det bør undersøkes om fornærmedes forklaring i tingretten kan tas opp og spilles av i en eventuell ankesak.

• Utvalget anbefaler at det legges til rette for at fornærmede får nødvendig oppfølging under etterforskningen.

Etterforskningen kan være både belastende og forvirrende for fornærmede. Fornærmede kan ha behov for å snakke med noen mens etterforskningen pågår og i forbindelse med avhør. Utvalget mener det må tilrettelegges for at fornærmede får nødvendig støtte underveis i etterforskningen. Støttesentrene for kriminalitetsutsatte er en viktig tjeneste som etter utvalgets oppfatning kan ha en større rolle enn de har i dag. Det er viktig at sentrene utstyres med nødvendig kompetanse, og at det utarbeides rutiner som gjør at fornærmede kommer i kontakt med sentrene. Det bør vurderes om støttesentrene rutinemessig involveres før og etter avhør slik at fornærmede får den støtten vedkommende har behov for. Avhør i saker om voldtekt kan være svært belastende for fornærmede.

De nærmere detaljene rundt denne formen for oppfølging av fornærmede må avgjøres i arbeidet med fornærmedeløftet. Tiltakene må sørge for at fornærmede får tilbud om psykososial oppfølging underveis i etterforskningen, uten at fornærmede selv må ta skritt for å finne frem til tilbudet.

• Utvalget anbefaler at det utformes egne venterom og avhørsom for fornærmede.

Enkle grep kan gjøre avhør og annen kontakt med politiet mindre belastende for fornærmede. At fornærmede får sitte i et behagelig venterom, kan ha stor betydning. Fornærmede kan ha behov for ro og for å være skånet fra annen aktivitet på politistasjonen før og etter avhør. Utvalget anbefaler at politidistriktene legger til rette for dette.

Utvalget mener videre at det bør utformes egne avhørsrom for fornærmede i voldtektssaker. Avhørsrommene kan utformes etter inspirasjon fra barnehusene.

• Utvalget anbefaler at fornærmede holdes bedre orientert under etterforskningen ved at:

  • Fornærmede gis en kontaktperson, jf. påtaleinstruksen § 7A-1.

  • Fornærmede holdes informert underveis i etterforskningen, jf. strpl. § 93e 2. ledd.

  • Fornærmede tilbys et møte påtalemyndigheten om påtaleavgjørelsen.

  • Fornærmede tilbys et møte med aktor i saken i forkant av en eventuell hovedforhandling.

Som vist under punkt 19.3.5.1 etterleves ikke kravet om at fornærmede skal holdes orientert om etterforskningen godt nok, og fornærmede gis ikke en kontaktperson i alle saker selv om dette er påkrevd. Utvalget anbefaler at politidistriktene sørger for å etterleve disse kravene. Utvalget anbefaler videre at fornærmede tilbys et møte med påtalejuristen på saken i forbindelse med påtaleavgjørelsen og i forkant av en eventuell hovedforhandling.

• Utvalget anbefaler at krav og rutiner for ivaretakelse av fornærmede inntas i rundskrivet fra Riksadvokaten.

For å sørge for at krav og rutiner for ivaretakelse av fornærmede vies oppmerksomhet og etterleves i politidistriktene, anbefaler utvalget at Riksadvokaten inkluderer dette i rundskrivet om etterforskning av voldtektssaker (se utvalgets anbefaling i punkt 22.5.10).

22.5.14 Styrking av bistandsadvokatens rolle

• Utvalget anbefaler at ordningen med gratis bistandsadvokat før anmeldelse bevares.

• Utvalget anbefaler at politiet sørger for at alle fornærmede blir informert om sin rett til å la seg bistå av en advokat under etterforskningen.

• Utvalget anbefaler at politiet tilrettelegger for at bistandsadvokaten kan være til stede under avhøret av fornærmede, og sørge for notoritet om årsaken til at bistandsadvokaten eventuelt ikke er til stede.

Som omtalt under punkt 19.3.5.3.1 har Rettshjelpsutvalget i NOU 2020: 5 Likhet for loven foreslått å fjerne voldtektsutsattes rett til gratis bistandsadvokat før anmeldelse. Utvalget mener det er viktig at voldtektsutsatte har mulighet til å få gratis juridisk bistand før en eventuell anmeldelse. Samtaler med en bistandsadvokat kan blant annet bidra til å avklare om det som har skjedd er straffbart og gi informasjon om hvordan en etterforskning og en eventuell rettssak vil foregå. Mange utsatte kan ha liten kjennskap til rettssystemet, og slik informasjon kan være vesentlig for valget om å anmelde eller ikke.

Utvalget mener at andre aktører, som overgrepsmottak og krisesentre, ikke kan overta denne funksjonen. Så vidt utvalget er kjent med, er dette heller ikke en oppgave disse aktørene ønsker å overta eller anser seg for å være i stand til å overta. Utvalget anbefaler derfor at retten til gratis bistandsadvokat før anmeldelse bevares.

Som beskrevet under punkt 19.3.5.3 har bistandsadvokaten en svært viktig rolle i voldtektssaker. Kvalitetsundersøkelsen viser at ikke alle fornærmede informeres om sin rett til å la seg bistå av en advokat under etterforskningen. Politiet er pålagt å informere fornærmede om dette ved første møte, i henhold til straffeprosessloven § 107 b. Det er svært viktig at politiet alltid sørger for å informere fornærmede om dette. Det kan dessuten være vanskelig for fornærmede å forstå hvor viktig bistandsadvokaten kan være og på hvilken måte. Det er derfor viktig at informasjonen blir gitt på en måte som tydeliggjør dette.

Kvalitetsundersøkelsen viser også at bistandsadvokaten ikke er til stede under mange avhør av fornærmede. Det er opp til fornærmede selv om vedkommende ønsker at bistandsadvokaten er til stede, men politiet må tilrettelegge for dette. Det er viktig at det fremgår av saksdokumentene hvorfor en bistandsadvokat eventuelt ikke er til stede under avhør.

22.5.15 Styrking av voldserstatnings- ordningen for voldtektsutsatte

• Utvalget anbefaler at tidsfristene i Voldserstatningsloven for å søke erstatning etter voldtekt forlenges.

• Utvalget anbefaler at den påståtte skadevolder ikke gis partsrettigheter i saker som behandles av kontoret for voldsoffererstatning.

• Utvalget anbefaler at voldtektsutsatte gis rett til gratis bistandsadvokat ved søknad om voldserstatning.

Den nye voldserstatningsloven har blant annet innført kortere tidsfrister for å søke voldserstatning, fjernet retten til gratis bistandsadvokat og gitt den påståtte skadevolder status som part i saken. Endringene er nærmere omtalt i kapittel 21.

Utvalget mener at endringene svekker voldtektsutsattes rett til voldserstatning fra staten. Som vist i kapittel 9 har det å bli utsatt for voldtekt store konsekvenser for den utsattes helse og livskvalitet. Voldserstatning kan være svært viktig for at mange skal kunne komme seg videre i livet.

Utvalget ser ingen grunn til at fristene skal være så korte som den nye loven fastsetter. Å gjennomgå en etterforskning og eventuell domstolsbehandling vil være en stor påkjenning for voldtektsutsatte. Det er ingen grunn til å legge ytterliggere press på personer som befinner seg i denne situasjonen, ved å kreve at de skal forholde seg til korte frister. Utvalget anbefaler derfor at tidsfristene i voldserstatningsloven endres.

Det kan være en stor belastning for utsatte at den påståtte skadevolder blir part i erstatningssaken. Dette kan gi vedkommende tilgang til sensitive opplysninger om den utsatte. Det kan være svært ubehagelig for voldtektsutsatte at personen som har utsatt dem for voldtekt, får tilgang til slike opplysninger. For noen voldtektsutsatte kan det også være farlig. Det gjelder særlig de som har blitt utsatt for voldtekt av en partner som fortsatt utgjør en trussel. Konsekvensene av at den påståtte skadevolder får partstatus, kan være at mange voldtektsutsatte unnlater å søke om erstatning. Utvalget kan ikke se at myndighetene er menneskerettslig forpliktet til å gi den påståtte skadevolder status som part i tilfeller hvor vedkommende ikke blir skyldig erstatningssummen. Utvalget anbefaler derfor at vedkommende ikke gis partsstatus.

Også retten til bistandsadvokat ved søknad om voldserstatning ble fjernet ved den nye loven. Utvalget anbefaler at den retten gjeninnføres. Selv om myndighetene mener det har blitt enkelt å søke om voldserstatning, er det ikke sikkert at utsatte opplever det slik. Retten til bistand fra advokat er viktig for å sørge for at voldtektsutsatte får realisert de rettighetene de har krav på.

22.6 En satsing på forskning om seksuell vold

• Utvalget anbefaler at det etableres et forskningsprogram om kjønnsbasert vold i regi av Norges forskningsråd.

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere behovet for ny kunnskap. Som vist i utredningens ulike deler er det en gjennomgående utfordring at det er betydelige kunnskapshull når det gjelder voldtekt. En stor del av forskningen om voldtekt som foreligger i dag, kommer fra Nord-Amerika og Storbritannia. Dette er land som skiller seg betydelig fra Norge på mange områder. Det er derfor viktig at det bedrives forskning om voldtekt i Norge som gjenspeiler det særegne ved norske forhold, blant annet velferdsstaten og et rettssystem som skiller seg klart fra det amerikanske og britiske.

Den forskningen som allerede utføres eller har blitt utført i Norge, bør følges opp slik at det kan bygges videre på resultatene, og slik at forskerkompetansen ivaretas. Utvalget understreker at de studiene om omfang som er gjennomført ved NKVTS og NOVA, bør videreføres slik at man kan følge utviklingen over tid.

Med tanke på at voldtekt er et tverrfaglig forskningsområde, og at flere ulike profesjoner arbeider med tematikken, mener utvalget at flere vitenskapelige retninger og perspektiver er relevante og nødvendige. Problemområdet må studeres både fra et rettslig, helsemessig og sosialt perspektiv og belyse både dem som utsettes for og de som utøver voldtekt. Fordi problematikken er kompleks, bør studiene være omfattende, uansett om de gjennomføres innenfor en bestemt vitenskapelig disiplin eller fra et tverrfaglig perspektiv.

Det trengs ytterligere forskning om omfanget av voldtekt (i tråd med Istanbulkonvensjonen artikkel 11). Det trengs også forskning om forebygging (universelle, selektive og indikative tiltak), om hvordan man kan støtte og behandle personer utsatt for voldtekt, ulike former for konsekvenser av voldtekt og de ulike samfunnsutfordringene som er av betydning for, og har innvirkning på, fenomenet voldtekt. Det er også behov for forskning om rettsapparatets (politi, påtalemyndighet og domstol) behandling av saker om voldtekt.

Med tanke på at studier viser at voldtekt er et kjønnet problem, vil utvalget understreke behovet for at all forskning inkluderer kjønnsspesifikke analyser. Utvalget vil også understreke at omfattende kunnskapshull, det vil si problemområder som i svært liten grad er blitt forsket på i Norge, bør prioriteres spesielt. Et eksempel på et slikt kunnskapshull er voldtekt av særlig sårbare personer.

På bakgrunn av at forskning om voldtekt er alvorlig forsømt i Norge, foreslår utvalget at Norges forskningsråd lyser ut et forskningsprogram som spesifikt etterspør forskning om voldtekt, der ulike disiplinspesifikke prosjekter og tverrfaglige prosjekter oppfordres til å søke. Det anbefales at programmet ses i sammenheng med Partnerdrapsutvalgets forslag om å etablere et tematisk program om vold i nære relasjoner i regi av Norges forskningsråd.52

Som beskrevet i utredningen bevilger norske myndigheter midler til ulike former for tiltak for å forebygge og arbeide med voldtekt. Utvalget foreslår at når midler bevilges til tiltak, bør det som regel også bevilges midler til oppfølgingsforskning, det vil si at man følger et prosjekt fra starten og over en lengre periode for å kunne modifisere og forbedre prosjektet underveis. På denne måten dokumenteres prosessen i prosjektet og en form for lærende evaluering gjennomføres. Et eksempel på slik følgeforskning er «Operation Soteria – Transforming the Investigation of Rape» (se omtale i boks 20.1).

23 Økonomiske og administrative konsekvenser

23.1 Innledning

Det følger av utvalgets mandat at «utvalget skal vurdere hvordan tiltak kan gjennomføres innenfor dagens ressursbruk i sektoren, og vurdere de økonomiske og administrative, og andre vesentlige konsekvenser på kort og lang sikt, i samsvar med utredningsinstruksen».

Utvalget har i utredningen fremmet forslag om 30 tiltak som utvalget anbefaler at regjeringen følger opp. Utvalget har valgt å kategorisere disse innen områdene helhetlig og samordnet politikk, forebygging, støttetjenester, straffeforfølgning og forskning.

En rekke av tiltakene kan gjennomføres innenfor dagens ressursbruk i sektoren slik mandatet etterspør. Dette gjelder særskilt tiltak som er rettet mot å implementere eksisterende lover eller retningslinjer. Andre tiltak vil derimot kreve økt ressursbruk. Dette gjelder blant annet forebyggingsløftet som utvalget foreslår, etableringen av nye eller utvidede støtteordninger for utsatte og etableringen av en permanent voldtektsseksjon ved Kripos. Det er etter utvalgets vurdering nødvendig å avsette ressurser for å lykkes i arbeidet med å forebygge og bekjempe voldtekt.

Utvalget har hatt kort funksjonstid, og hele utredningsarbeidet har blitt gjennomført på ti måneder, i perioden april 2023 til januar 2024. Etter utvalgets vurdering har ikke funksjonstiden eller tilgjengelige ressurser vært tilstrekkelige til å foreta kostnadsberegninger som muliggjør en fullstendig vurdering av økonomiske og administrative og andre vesentlige konsekvenser. Utvalget legger til grunn at tiltakene som foreslås, kan innrettes på ulike måter, og at dette vil påvirke de kostnadene som følger av det enkelte tiltak.

Utvalget vil understreke at tiltak for å forebygge voldtekt kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt. I utredningen vises det blant annet til en amerikansk studie53 fra 2017 som beregnet en kostnad på over $120000 (1,3 millioner norske kroner per 23. november 2023) per voldtektsutsatt. Det er grunn til å tro at kostnadene også i Norge er betydelige, og at tiltak for å forebygge voldtekt og sikre gode støttetjenester som kan bidra til å redusere langvarige helsekonsekvenser, vil være en god investering på sikt.

23.2 Tiltak som kan gjennomføres innenfor dagens ressursbruk

Utvalget foreslår en rekke tiltak som kan gjennomføres innenfor dagens ressursbruk. Et slikt tiltak er utvalgets anbefaling om at Istanbulkonvensjonen inkorporeres i menneskerettsloven. Å utvide krav om kommunal handlingsplan til å også omfatte seksuell vold bør også kunne gjennomføres innen dagens ressursbruk. Videre foreslår utvalget at det utarbeides en tverrdepartemental stortingsmelding om voldtekt. Utvalget legger til grunn at arbeidet med en slik melding kan gjennomføres innenfor dagens økonomiske rammer.

Utvalget mener at de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) potensielt kan spille en viktig rolle i å sikre kompetanse og fenomenforståelse om seksuell vold i det offentlige hjelpeapparatet samt å bidra i arbeidet med opplæring om avverge- og opplysningsplikten. I 2023 var det totale driftstilskuddet til de fem regionale ressurssentrene på 148 millioner kroner, ifølge Helsedirektoratet. Utvalget mener det bør være rom for å prioritere et styrket arbeid mot seksuell vold innenfor dette budsjettet.

Tiltakene som utvalget foreslår innen helsetjenester, omhandler delvis etterlevelse av eksisterende faglige retningslinjer og rutiner. Utvalget legger til grunn at de regionale helseforetakene har mulighet til å finansiere tilbudene de er pålagt å tilby, gjennom omprioritering av midler. Utvalget forslår at Helse- og omsorgsdepartementet følger dette opp gjennom sin dialog med underliggende og tilknyttede virksomheter, for å sikre den nødvendige omprioriteringen. Utvalget foreslår også en utredning av muligheten for at overgrepsmottakene i større grad kan tilby psykologisk intervensjon og behandling under veiledning fra spesialisthelsetjenesten, samt at nasjonal faglig retningslinje om overgrepsmottak oppdateres med mer detaljert informasjon om innhold i den psykososiale oppfølgingen. Dette er tiltak utvalget mener bør kunne gjennomføres innen dagens rammer. Selve implementeringen av et eventuelt grep for å tilby slik behandling vil måtte utredes nærmere.

Innen straffesaksbehandling foreslås flere tiltak som etter utvalgets vurdering vil kunne gjennomføres innenfor dagens ressursbruk. Blant annet foreslår utvalget at Politidirektoratet og Riksadvokaten samarbeider om krav til saksbehandlingstid i voldtektssaker, at det innføres frister for beramming av voldtektssaker av barn og voksne i domstolene, og at det utformes retningslinjer for bedre ivaretakelse av fornærmede, for håndtering av NCMEC-saker og for bistandsadvokater som bistår fornærmede i voldtektssaker. Alle disse er tiltak som utvalget mener ikke vil kreve nye ressurser, men heller prioriteres innenfor dagens rammer.

23.3 Tiltak som krever ny virksomhet

For å lykkes i arbeidet med å forebygge og bekjempe voldtekt mener utvalget det er nødvendig med noen tiltak som krever ny virksomhet, og dermed nye tilførte ressurser. Et sentralt tiltak som utvalget foreslår, er etableringen av en klarere ansvarsstruktur på myndighetsnivå. Utvalget anbefaler at innretning og plassering av en styrket struktur utredes nærmere. I en slik utredning bør det også inngå en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalget foreslår videre et «massivt løft» for å forebygge voldtekt. Dette er et tiltak som vil kreve omfattende samarbeid og planlegging, herunder samarbeid for å kartlegge kostnader. Løftet vil kunne innrettes på ulike måter og i ulikt omfang. De økonomiske og administrative konsekvensene av tiltaket vil dermed måtte vurderes som del av utformingen av tiltaket.

Etableringen av en støttekoordinatorordning ved alle overgrepmottak kan gjennomføres på ulike måter. Antallet utsatte som kommer til de ulike overgrepsmottakene, vil variere, og ordningen bør utredes nærmere av Helsedirektoratet i samarbeid med overgrepmottakene og Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin (NKLM).

Utvalget har anbefalt en videreutvikling av sentrene mot incest og seksuelle overgrep, herunder etablering av satellittkontor og å utvikle barnefaglig kompetanse slik at sentrene kan ta imot familier med barn over 12 år. De økonomiske konsekvensene av dette tiltaket vil avhenge av flere ulike faktorer, herunder antall satelittkontorer og åpningstider og tilbud ved det enkelte kontor. Det anbefales at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet i samarbeid med sentrene mot incest og seksuelle overgrep utreder tiltaket videre. Finansiering av sentrene er tidligere utredet av Oslo Economics, og utvalget viser til rapporten Finansiering av sentrene mot incest og seksuelle overgrep.54

For å sikre et likeverdig helsetjenestetilbud til den samiske befolkningen har utvalget foreslått at det etableres en samisk tolkeutdanning slik at man får et tilstrekkelig antall kvalifiserte tolker til at utsatte for voldtekt kan bruke samisk i møte med tjenesteapparatet. De økonomiske og administrative konsekvensene av tiltaket vil dermed måtte vurderes som del av utformingen av tiltaket. Utvalget er kjent med at Samisk høgskole har blitt tildelt midler for å starte opp tolkeutdanning. Det er viktig at tilbudet utvikles og bevares. Utformingen av hjelpetiltak som er tilpasset mangfoldet i befolkningen, vil også kreve videre utredning av økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalget har foreslått flere tiltak for å styrke det rettsmedisinske tilbudet for utsatte. Rapporten Utredning av status og tiltak for å sikre kvalitet, rekruttering og tilgang på rettsmedisinsk kompetanse i Norge55 har pekt på økonomiske og administrative konsekvenser av deler av tiltaket, men dette må utredes videre.

Innen straffeforfølgning anbefaler utvalget flere tiltak som vil kreve videre utredning for å vurdere administrative og økonomiske konsekvenser. Utvalget foreslår tiltak som vil kreve endringer i organiseringen av arbeidet med straffeforfølgning i voldtektssaker, både på nasjonalt nivå og distriktsnivå. Det anbefales at Politidirektoratet i samarbeid med Kripos og politidistriktene utreder innretningen på disse tiltakene videre, herunder administrative og økonomiske konsekvenser. Videre anbefaler utvalget å utrede utvidet bruk av tilrettelagte avhør slik at det kan foretas tilrettelagte avhør av sårbare voksne, etter en konkret vurdering i den enkelte sak. Utvalget foreslår også at voldtektsutsatte barn i alderen 16–18 år avhøres ved barnehus, flere tiltak for å sikre en bedre prosess for fornærmede og gratis bistandsadvokat før anmeldelse og ved søknad om voldserstatning. Videre anbefales en større gjennomgang av håndteringen av voldtektssaker og tiltak knyttet til voldserstatning, herunder en forlengelse av tidsfristene i voldserstatningsloven. De administrative og økonomiske konsekvensene av disse tiltakene vil avhenge av omfang og innretning, og krever videre utredning.

Avslutningsvis anbefaler utvalget at det lyses ut et forskningsprogram som spesifikt etterspør forskning om voldtekt, der ulike disiplinspesifikke prosjekter og tverrfaglige prosjekter oppfordres til å søke. I fastsettelsen av størrelsen på programmet kan det ses hen til forskningsprogrammet om vold i nære relasjoner ved Velferdsforskningsinstituttet NOVA og NKVTS, som strekker seg over ti år (2014–2024), og er finansiert av Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet.