Del 1
Innledning

1 Utvalgets budskap

1.1 Innledning

Altfor mange jenter og kvinner i Norge blir utsatt for én eller flere voldtekter i løpet av livet. Én av fem kvinner rapporterer å ha blitt voldtatt minst én gang i livet.1 16 prosent av jenter mellom 16 og 19 år sier de har vært utsatt for voldtekt.2 Å bli utsatt for voldtekt kan medføre alvorlige konsekvenser for livskvalitet, psykisk og fysisk helse, utdanning og tilknytning til arbeidslivet.

Voldtekt er en alvorlig straffbar handling som rammer alle kjønn, men som i all hovedsak utføres av gutter og menn, mot jenter og kvinner. De fleste som utsettes for voldtekt, oppsøker ikke helsehjelp. De færreste voldtekter anmeldes, og av disse er det svært få som ender med domfellelse.

Til tross for at voldtekt og andre former for seksuell vold omtales som prioriterte områder for regjeringens politikk, har myndighetene ikke lykkes med å forebygge eller bekjempe voldtekt i Norge. Utvalget er av den oppfatning at voldtekt som samfunnsutfordring og folkehelseproblem er underkommunisert, og i liten grad prioritert i fordelingen av offentlige ressurser.

1.2 Utfordringer i arbeidet mot voldtekt

Norske myndigheter har gjennom internasjonale konvensjoner og norsk rett en rekke forpliktelser til å forebygge voldtekt, sikre gode støttetjenester for utsatte og å sørge for effektiv etterforskning i voldtektssaker. Til tross for flere handlingsplaner og opptrappingsplaner mot vold og overgrep de siste årene, finner utvalget få tegn til et systematisk arbeid på myndighetsnivå for å forebygge og bekjempe voldtekt. Dette har etter utvalgets vurdering resultert i at arbeidet mot voldtekt i dag ikke prioriteres, verken innen forebygging, i helsetjenesten eller i politiet og påtalemyndigheten.

• Utvalget finner ikke tegn til at myndighetene tar tak i det store omfanget av voldtekt, verken gjennom forsøk på å avdekke hvorfor så mange jenter og kvinner i Norge utsettes for voldtekt, eller gjennom målrettede tiltak for å forebygge og bekjempe voldtekt.

• Handlingsplaner og opptrappingsplaner mot vold og overgrep ser ikke ut til å ha hatt ønsket virkning på omfanget av voldtekt; omfangsundersøkelser viser en økning i rapportert voldtekt av kvinner i alle aldersgrupper i 2023, sammenlignet med tidligere år. Rapportert økt omfang er særlig høyt blant unge kvinner.3

• Utvalget har grunn til å tro at situasjonen for sårbare utsatte personer, herunder personer med nedsatt funksjonsevne, er særlig bekymringsverdig. Utvalget merker seg manglende kunnskapsgrunnlag om risikoutsatte grupper, at forebyggingstiltak ikke tilpasses, at støttetilbudet ikke er tilgjengelig for alle, og at sårbare utsatte ikke ivaretas godt nok under etterforskning av voldtektssaker.

• Til tross for den samiske befolkningens rett til å bruke samiske språk i sin kontakt med myndighetene er muligheten til å benytte tolk begrenset eller totalt fraværende for samiske voldtektsutsatte i møte med det offentlige tjenesteapparatet.

• Det er betydelig geografisk variasjon i helsetilbudet til utsatte etter voldtekt, og det finnes ikke døgnåpne akutte helsetilbud til barn som utsettes for voldtekt.

• Det rettsmedisinske tilbudet til voldtektsutsatte fremstår som mangelfullt, og en betydelig andel utsatte barn får ikke tilbud om rettsmedisinske undersøkelser etter voldtekt.

• Til tross for at det finnes ulike tjenester som tilbyr hjelp og støtte etter en voldtekt, er det ikke alle utsatte som kjenner til hjelpen som finnes. En betydelig andel av befolkningen har problemer med å navigere i helsetjenestene. For voldtektsutsatte som nylig har opplevd et traume, kan dette oppleves særlig vanskelig.

• Den psykososiale oppfølgingen av utsatte er mangelfull, og utsatte opplever å bli avvist i spesialisthelsetjenesten. Lavterskeltilbudene for mennesker som har opplevd seksuelle overgrep, bidrar til å avlaste ordinære helsetjenester og gir mennesker rask hjelp. Det er imidlertid for store geografiske forskjeller mellom lavterskeltilbudene, og tilbudene er sårbare for kutt.

• De færreste voldtektssaker anmeldes, og det store flertallet av voldtektssaker ender med henleggelse av påtalemyndigheten eller frifinnelse i domstolen. Det er betydelig variasjon mellom politidistriktene når det gjelder politi- og påtalemyndighetenes håndtering av voldtektssaker.

• Til tross for at voldtektssaker har vært en uttalt prioritet for politiet og påtalemyndigheten i mange år, er oppklaringsprosenten for sakene det laveste den har vært siden 2013. Sakene håndteres av etterforskere og påtalejurister uten spesialkompetanse, og Kripos la i 2019 ned voldtektsgruppen som hadde spisskompetanse i etterforskning av voldtektssaker.

• Fornærmede opplever behandlingen av straffesaken som krevende, og flere føler seg dårlig ivaretatt under etterforskningen.

• Konsekvensen av disse utfordringene har en tydelig kjønnsdimensjon; ettersom det er flest kvinner og jenter som utsettes for voldtekt, vil også mangler innen forebygging, støttetjenester og straffeforfølgning ramme kvinner og jenter uproporsjonalt.

1.3 Hva må gjøres?

Arbeidet med å forebygge og bekjempe voldtekt krever tydelig ledelse som sikrer innsats fra flere ulike sektorer. Det handler om å utvikle og iverksette målrettede forebyggingstiltak, gjøre støttetjenester og nødvendig behandling tilgjengelig for alle utsatte, samt å sikre en effektiv straffesaksbehandling som ivaretar de involverte.

Utvalget har foreslått en rekke tiltak for å bidra til et styrket arbeid mot voldtekt. I det følgende oppsummerer utvalget noen av sine anbefalinger. For en oversikt over alle tiltakene utvalget anbefaler, se punkt 1.4.

1.3.1 Tydelig ledelse på myndighetsnivå

I dag er det ingen etat på nasjonalt myndighetsnivå som tar særskilt og overordnet ansvar for arbeidet mot voldtekt. Utvalget legger til grunn at forebygging og bekjempelse av voldtekt er en samfunnsutfordring som krever målrettet, tverrsektoriell innsats. For å lykkes er det nødvendig med et tydeligere og avklart lederskap og et dedikert arbeid for å utvikle en felles tilnærming på tvers av fagområder.

Utvalget anbefaler at det opprettes et nytt statlig organ med et tydelig tverrsektorielt ansvar for å sikre samordning, langsiktighet og helhetsforståelse i arbeidet mot vold og overgrep, og at arbeidet mot voldtekt tydelig inngår i dette. Utvalget ser etableringen av en styrket struktur på myndighetsnivå som en forutsetning for å lykkes med de tiltakene som utvalget anbefaler.

1.3.2 Et massivt forebyggingsløft

Til tross for mange initiativ på ulike nivåer fremstår dagens forebyggingstiltak som fragmenterte og lite rettet mot voldtekt. Utvalget anbefaler et massivt løft for å forebygge voldtekt og annen seksuell vold. Målet med løftet skal være å informere hele befolkningen om seksuell vold, de skadevirkningene den medfører og hvilke verktøy som finnes for å forebygge volden. Forebyggingsløftet bør ledes av relevante myndigheter, se punkt 1.3.1, involvere et vidt spekter av relevante aktører og være tredelt;

1. Forebygging rettet mot hele befolkningen, som inkluderer en styrket seksualitetsundervisning sammen med holdningskampanjer som benytter sterke virkemidler, formidlet gjennom relevante kanaler.

2. Forebygging rettet mot personer som har begått eller står i fare for å begå voldtekt eller annen seksuell vold, gjennom et massivt oppmerksomhets- og kompetanseløft samt øremerkede midler til tiltak for tidlig innsats i kommunale helse- og omsorgstjenester og i spesialisthelsetjenesten.

3. Forebygging rettet mot personer som har opplevd å bli voldtatt, og dermed er særlig utsatt for nye overgrep, gjennom økt kompetanse om gruppens utsatthet og økt tilgjengelighet av støttetjenester og behandling.

1.3.3 «Én dør inn» for voldtektsutsatte

Voldtekt er en traumatisk opplevelse som kan ha store helsemessige konsekvenser. Voldtekt er blant de traumatiske livsopplevelsene med sterkest betinget risiko for utvikling av alvorlige helseutfordringer.4 Det kan være krevende, særlig for en sårbar utsatt, å navigere i tjenestelandskapet. Overgrepsmottaket er ofte det første kontaktpunktet med helsevesenet etter en voldtekt. Utvalget anbefaler at det etableres en støttekoordinatorordning tilknyttet alle overgrepsmottak, og at denne tjenesten gjøres tilgjengelig for alle utsatte. Koordinatoren vil blant annet bistå utsatte i å finne frem til tjenestene de har rett til og behov for.

Videre anbefaler utvalget et styrket psykososialt oppfølgingstilbud for utsatte ved overgrepsmottakene. Mange voldtektsutsatte opplever å bli avvist i spesialisthelsetjenesten når de ber om hjelp. Utvalget mener at muligheten for å styrke og standardisere tidlig psykologisk intervensjon ved overgrepsmottakene bør utredes.

1.3.4 Et helsetilbud til barn og voksne som etterlever krav

Utvalgets utredning viser at både internasjonale konvensjoner og nasjonal lovgiving pålegger norske myndigheter å sikre gode helse- og støttetjenester for alle voldtektsutsatte. Utvalgets funn viser imidlertid at variasjonen i helsehjelpen som tilbys utsatte, fremdeles er for stor til å sikre et likeverdig tilbud.

Utvalget mener det er urovekkende at nasjonale myndigheter er godt kjent med at variasjonen er betydelig. Det er ikke akseptabelt at barn som utsettes for seksuelle overgrep, har et dårligere akuttilbud enn voksne. Det er de regionale helseforetakene som har ansvar for helsetjenestetilbud både til voksne og barn som er utsatt for seksuelle overgrep. Utvalget mener at Helse- og omsorgsdepartementet tydeligere må ansvarliggjøre de regionale helseforetakene gjennom styringsdialogen for å utbedre mangler og variasjon i tilbudet. Det bør være et minstekrav at nasjonale faglige retningslinjer etterleves. Særlig mener utvalget at Helse- og omsorgsdepartementet må stille foretakene til ansvar for at barn og andre sårbare grupper sikres et godt og tilgjengelig tilbud.

Informasjon og tjenester til voldtektsutsatte må være tilgjengelige og kunne brukes av personer med ulik helsekompetanse, språklige forutsetninger og digitale ferdigheter. Utvalget understreker at samiske utsatte har rett til å bruke eget språket i møte med det offentlige tjenesteapparatet. Utvalget mener det haster med å få på plass en samisk tolkeutdanning, slik at man får et tilstrekkelig antall kvalifiserte tolker til å sikre at voldtektsutsatte kan bruke samisk i møte med offentlige tjenester.

1.3.5 En styrket prioritering av voldtektssaker i politiet og påtalemyndigheten

Voldtektssaker omtales ofte som prioriterte saker i politiet og påtalemyndigheten. Samtidig håndteres sakene av etterforskere og påtalejurister uten spesialkompetanse om voldtekt og seksuallovbrudd. Det finnes heller ikke en nasjonal instans med spisskompetanse i etterforskning av saker om voldtekt av voksne etter at Kripos la ned sin voldtektsgruppe i 2019. Utvikling av kunnskap om etterforskning av voldtektssaker og kompetanseheving i politiet løftes ikke frem av Politidirektoratet. Heller ikke styringsdialogen mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet og politidistriktene bærer preg av at etterforskning av voldtektssaker skal prioriteres.

Utvalget mener at voldtektssaker må etterforskes og påtales av spesialister fordi arbeidet stiller høye krav til fenomenkunnskap. Dette krever at politidistriktene har egne seksjoner for etterforskning og påtale av voldtektssaker. Utvalget mener videre at det må finnes en nasjonal instans som sørger for å utvikle spisskompetanse i etterforskning av voldtektssaker. Instansen bør holde oversikt over voldtektssituasjonen i Norge, slik voldtektsgruppen ved Kripos tidligere gjorde. Utvalget foreslår derfor en permanent voldtektsseksjon ved Kripos. Utvalget foreslår også flere andre tiltak for å heve kvaliteten på etterforskningen av voldtektssaker.

Utvalget finner videre at det mangler kunnskap om dagens håndtering av voldtektssaker og om hvordan sakene burde håndteres. Utvalget foreslår derfor en større forskningsbasert evaluering av politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker.

1.3.6 En etterforskning som ivaretar den utsatte

Straffesaksprosessen må ta hensyn til at fornærmede i voldtektssaker har vært utsatt for en traumatisk hendelse. Prosessen kan være svært belastende for fornærmede, og kan i verste fall bidra til å forverre psykiske helseplager fornærmede har som følge av voldtekten. Utvalget erfarer at flere utsatte opplever etterforskningen som krevende. Et stort antall fornærmede har ulike sårbarheter og mange er unge. Etterforskningen kan være særlig belastende for disse gruppene.

Utvalget foreslår et større løft for å ivareta fornærmede på en bedre måte. At fornærmede opplever å bli godt ivaretatt, tatt på alvor og møtt med empati og forståelse, kan ha stor betydning for hvordan voldtekten preger den enkeltes liv. Hvordan dette best kan gjøres bør være gjenstand for et større arbeid fra myndighetene. Det trengs blant annet mer kunnskap om fornærmedes opplevelse og behov. Som en del av arbeidet foreslår utvalget blant annet egne vente- og avhørsrom for fornærmede i voldtektssaker, at fornærmede holdes bedre orientert under etterforskningen og at det utformes retningslinjer for ivaretakelse av fornærmede.

1.4 Oversikt over alle tiltak

Utvalget har fremmet forslag om 30 tiltak som utvalget anbefaler at regjeringen følger opp. Utvalget har valgt å kategorisere disse innen områdene helhetlig og samordnet politikk, forebygging, støttetjenester, straffeforfølgning og forskning:

1.4.1 En helhetlig og samordnet politikk

• inkorporering av Istanbulkonvensjonen

• en tydelig og forsterket myndighetsstruktur

• et likeverdig tilbud til voldtektsutsatte i alle kommuner

• en tverrdepartemental stortingsmelding om voldtekt

• et kompetanseløft i tjenestene

• et likeverdig tilbud for den samiske befolkningen

1.4.2 Forebygging

• et massivt løft for å forebygge voldtekt

• tydeliggjøring og opplæring om avverge- og meldeplikten

1.4.3 Støttetjenester

• en støttekoordinator for utsatte

• styrket psykososial oppfølging ved overgrepsmottakene

• etterlevelse av nasjonal faglig retningslinje for overgrepsmottakene

• en utvikling av lavterskeltilbudet for utsatte i hele landet

• et likeverdig helsetjenestetilbud for overgrepsutsatte barn

• et bedre rettsmedisinsk tilbud for utsatte

• likeverdige støttetjenester for alle utsatte

1.4.4 Straffeforfølgning

• styrket prioritering av voldtektssaker i politiet og påtalemyndigheten

• permanent voldtektsseksjon ved Kripos

• en forskningsbasert evaluering av håndteringen av voldtektssaker

• egne etterforskningsenheter og påtalejurister for saker om voldtekt og seksuallovbrudd

• krav til saksbehandlingstid under etterforskningen og i domstolene

• styrket fagledelse og vurdering av endring i påtalekompetanse

• undersøkelse av anvendelse av voldtektsbestemmelsen på saker om voldtekt av personer med psykiske lidelser eller utviklingshemning

• retningslinjer for håndtering av NCMEC-saker (saker fra National Center for Missing and Exploited Children)

• rundskriv om etterforskning av voldtektssaker

• vurdering av gruppen for tilrettelagte avhør

• avhør av fornærmede mellom 16 og 18 år foretas på barnehus

• et større løft for fornærmede

• styrking av bistandsadvokatens rolle

• en styrket voldsertsatningsordning for voldtektsutsatte

Se en mer utfyllende beskrivelse av utvalgets anbefalinger og tiltak i kapittel 22.

2 The Committee’s message

2.1 Introduction

Too many girls and women in Norway become victims of rape at least once in their lives. One in five women reports having been raped at least one time.5 Sixteen percent of girls between the ages of 16 and 19 say they have been a victim of rape.6 Rape can have serious consequences for the victim’s quality of life, mental and physical health, education and ties to the labour market.

Rape is a serious criminal offence that affects all genders, but is primarily committed by boys and men against girls and women. Most rape victims do not seek medical assistance. Few rapes are reported to the police, and of those that are reported, very few result in a conviction.

Despite the fact that the Government describes rape and other forms of sexual violence as a priority in its policy, the authorities have not succeeded in preventing or combating rape in Norway. The Committee is of the opinion that rape is under-communicated as a societal challenge and public health problem and not largely prioritised when it comes to the allocation of public resources.

2.2 Challenges in the work against rape

The Norwegian authorities are obliged through international conventions and Norwegian legislation to prevent rape, ensure good support services for victims and effective investigation of rape cases. Despite a number of action plans and escalation plans to tackle violence and abuse in recent years, the Committee finds few signs of systematic work to prevent and combat rape at the ministry level of government. The Committee believes that a consequence of this is that the work to combat rape has not been prioritised, neither in terms of prevention, in the health service or by the police or prosecuting authority.

• The Committee finds no signs that the authorities are addressing the high prevalence of rape, neither through attempts to uncover why so many girls and women in Norway are subjected to rape, nor through targeted measures to prevent and combat rape.

• Action plans and escalation plans to tackle violence and abuse do not appear to have had the desired effect on the prevalence of rape; compared to previous years, prevalence studies show an increase in reported rapes of women in all age groups in 2023. Reported increased prevalence is particularly high among young women.7

• The Committee has reason to believe that the situation for vulnerable individuals, including those with reduced functional ability, is particularly concerning. The Committee notes that there is a lack of knowledge about vulnerable groups, that prevention measures are not adapted, that support services are not available to everyone, and that vulnerable individuals are not adequately safeguarded during the investigation of rape cases.

• Despite the Sami people’s right to use the Sami language in their contact with the authorities, for Sami rape victims, the possibility of using an interpreter is limited or completely absent when dealing with the public service system.

• There are considerable geographical variations in the health care offered to rape victims, and there are no 24-hour emergency health services for child victims of rape.

• The forensic services provided to victims of rape appear inadequate, and a significant proportion of child rape victims are not offered forensic examinations after an incident of rape.

• Despite there being various services that offer help and support after a rape incident, not all victims are aware of the help that exists. A significant proportion of the population have problems navigating the health service, and it can be particularly difficult for victims of rape, who have just gone though a traumatic experience.

• The psychosocial follow-up of victims is inadequate, and victims are turned down by the specialist health service. The low-threshold services for people who have experienced sexual assault help to relieve the burden on the ordinary health services and provide people with immediate help. However, the geographical differences between the low-threshold services is too large, and the services are vulnerable to cuts.

• Very few rape cases are reported, and the vast majority of rape cases are dropped by the prosecution authority or end in acquittal in court. There is considerable variation between the police districts in how rape cases are processed by the police service and the prosecuting authority.

• Despite rape cases being a stated priority for the police and the prosecuting authority, the clearance rate for cases is the lowest it has been since 2013. The cases are processed by investigators and police prosecutors without expertise in sexual violence, and the National Criminal Investigation Service (Kripos) closed its rape investigation unit, which had expertise in investigating rape cases, in 2019.

• Victims find the investigation process challenging, and many feel inadequately safeguarded during the investigation.

• The consequence of these challenges has a clear gender dimension; since the majority of rape victims are women and girls, deficiencies in prevention, support services and criminal prosecution will disproportionately impact women and girls.

2.3 What needs to be done?

The work on preventing and combating rape requires clear leadership that ensures efforts from many different sectors. The work concerns developing and implementing targeted prevention measures, making support services and essential treatment available to all victims, and ensuring effective criminal proceedings that safeguard those involved.

The Committee has proposed a number of measures to help strengthen the work against rape, and some of its recommendations are summarised in the following. For an overview of all the measures recommended by the Committee, see section 2.4.

2.3.1 Better leadership at the government level

There is currently no agency at the national government level with special and overriding responsibility for the work against rape. The Committee considers that preventing and combating rape is a societal challenge that requires targeted, inter-sectoral efforts. To succeed, it is necessary to have clear and distinct leadership and to ensure dedicated efforts to develop a common approach across sectors.

The Committee recommends that a new government agency be established with distinct cross-sectoral responsibility for ensuring coordination, a long-term perspective and a holistic understanding of the work against violence and abuse, and that the efforts to combat rape be expressly included in this. The Committee considers that establishing a stronger structure at the government level is a prerequisite for succeeding with the recommended measures going forward.

2.3.2 A major prevention campaign

Despite there being many initiatives at various levels, the current prevention measures appear to be fragmented and poorly targeted towards tackling rape. The Committee recommends a major campaign to prevent rape and other sexual violence. The goal of the campaign will be to raise awareness among the entire population about sexual violence, its damaging effects and the tools that exist to prevent such violence. The prevention campaign should be led by the relevant authorities, see section 2.3.2, involve a broad spectrum of relevant actors, and be three-fold:

1. Prevention targeting the entire population that includes improved sexual education alongside public awareness campaigns using strong means of expression, communicated through relevant channels.

2. Prevention targeting individuals who have committed or are at risk of committing rape or other sexual violence, through a major awareness and competence-raising campaign, along with earmarked funds for early intervention measures in the municipal health and care services and the specialist health service.

3. Prevention targeting individuals who have experienced rape and are thus particularly vulnerable to further abuse, through increasing understanding of this group’s vulnerability and increasing the availability of support services and treatment.

2.3.3 One door policy for victims of rape

Rape is a traumatic experience that can have major health consequences. Rape is among the traumatic life experiences associated with the highest conditional risk of developing serious health problems.8 It can be challenging, especially for a vulnerable victim, to navigate the range of services. A sexual assault centre is often the first point of contact with the national health service after a rape. The Committee recommends that a support coordinator system be established that is linked to all sexual assault centres, and that this service be made available to all victims. Among other things, the coordinator should help victims find the services they need and are entitled to.

Furthermore, the Committee recommends strengthening the psychosocial follow-up offered to victims at the sexual assault centres. Many victims of rape are turned down by the specialist health service when they ask for help. The Committee believes that the possibility of strengthening and standardising early psychological intervention at the sexual assault centres should be investigated.

2.3.4 A health service for children and adults which meets to requirements

The Committee’s report shows that international conventions and national legislation requires Norwegian authorities to ensure health and support services for all victims of rape. However, the Committee’s findings show that there is still too much variation in the healthcare offered to victims to ensure equitable provision of services.

The Committee finds it concerning that the national authorities are well aware that there is significant variation. It is not acceptable that child victims of sexual assault do not have access to acute health services to the same extent that adult victims do. The regional health authorities are responsible for providing healthcare services to both adults and children who have experienced sexual assault. The Committee believes that the Ministry of Health and Care Services must hold the regional health authorities more accountable for its responsibility to address deficiencies and variations in the services provided. Compliance with national professional guidelines should be a minimum requirement. More specifically, the Committee believes that the Ministry of Health and Care Services must hold the regional health authorities accountable for ensuring that children and other vulnerable groups are offered adequate and accessible services.

Information and services for victims of rape must be accessible and usable for people with varying levels of health literacy, linguistic abilities and digital skills. The Committee emphasises that Sami victims of rape have the right to use their own language in contact with the public service system. The Committee believes it is urgent that a Sami interpretation education programme be established to ensure sufficient access to qualified interpreters so that victims of rape can use the Sami language in their contact with the public services.

2.3.5 Prioritisation of rape cases in the police and prosecuting authority

Rape cases are often referred to as prioritized cases in the police service and prosecuting authority, yet the cases are processed by investigators and police prosecutors with no special expertise about rape and sexual offences. Nor is there any national body with expertise in investigating cases of adult rape, after the National Criminal Investigation Service closed its rape investigation unit in 2019. The development of knowledge about how to investigate rape cases and raise competence in the police service does not seem to be high on the National Police Directorate’s agenda. Nor does the dialogue between the Ministry of Justice and Public Security, the National Police Directorate and the police districts suggest that investigating rape cases will be prioritised.

The Committee believes that rape cases must be investigated and prosecuted by specialists because the work requires expertise on sexual violence. This requires police districts to have separate units for investigating and prosecuting rape cases. The Committee also believes that a national body must be established that ensures the development of expertise in how rape cases should be investigated. This national body should monitor the rape situation in Norway, in the same way as the rape investigation unit at National Criminal Investigation Service did previously. The Committee therefore proposes that a permanent rape investigation section be established in the National Criminal Investigation Service. The Committee proposes a number of other measures to improve the quality of the investigation of rape cases.

In addition, the Committee finds that there is a lack of knowledge about the current processing of rape cases and how the cases should be processed. The Committee therefore proposes a larger research-based evaluation of the police service’s and the prosecuting authority’s processing of rape cases.

2.3.6 Meeting the needs of victims during investigations

Criminal proceedings must take into account that victims in rape cases have gone through a traumatic event. The process can be extremely stressful for the victim and, in a worst-case scenario, can contribute to exacerbating any mental health problems the victim has as a result of the rape. The Committee finds that many victims experience the investigation process as difficult. A great number of victims have various vulnerabilities and many of them are young. The investigation can be particularly stressful for these groups.

The Committee proposes a major initiative to better meet the needs of victims. That victims feel safeguarded, are taken seriously, and are met with empathy and understanding, can have a significant impact on how the rape affects the individual’s life. The manner in which this can best be achieved should be the subject of a larger initiative by the authorities. Among other things, there is a need for more knowledge about the victims’ experiences and needs. As part of the initiative, the Committee proposes, among other things, separate waiting and interview rooms for victims in rape cases, that victims be kept better informed during the investigation, and that guidelines be drawn up to ensure that victims are better taken care of.

2.4 Overview of all measures

The Committee proposes 30 measures that it recommends that the Government pursues. The Committee has chosen to categorise these measures in the following areas: comprehensive and coordinated policy, prevention, support services, prosecution and research:

2.4.1 Comprehensive and coordinated policy

• incorporation of the Istanbul Convention

• a clear and reinforced authority structure

• equitable service provision for victims of rape in all municipalities

• an inter-ministerial white paper on rape

• a competence campaign in the services

• equitable service provision for Sami people

2.4.2 Prevention

• a major prevention campaign against rape

• clarification and training on the duty to avert and report criminal acts

2.4.3 Support services

• a support coordinator for victims

• improved psychosocial follow-up at sexual assault centres

• compliance with the national professional guidelines for sexual assault centres

• further development of the low-threshold services for victims throughout Norway

• equitable health services for child victims of sexual abuse

• a better forensic service for victims

• equitable support services for all victims

2.4.4 Prosecution

• prioritisation of rape cases in the police service and prosecuting authority

• a permanent rape investigation section at the National Criminal Investigation Service

• a research-based evaluation of the processing of rape cases

• separate investigative units and police prosecutors for cases involving rape and sexual offences

• requirements for case processing times during investigations and in the court system

• strengthened leadership in the field and an assessment of whether changes should be made in relation to prosecutorial powers

• examination of the application of the rape provision to cases of rape involving individuals with a mental disorder or developmental disability

• guidelines for processing ‘NCMEC’ cases (cases from the National Center for Missing and Exploited Children)

• circular on the investigation of rape cases

• assessment of selection criteria for vulnerable victim-specific interviews

• interviews of victims between the ages of 16 and 18 should be carried out in a Children’s House

• a major initiative to better meet the needs of victims

• strengthening the scheme for victims’ legal counsel

  • free legal counsel before filing a police report

  • the police must ensure the victim’s right to legal counsel

• strengthening the compensation scheme for rape victims

For a more complete description of the Committee’s recommendations and measures, see chapter 22.

3 Lávdegotti cealkámuš

3.1 Álggahus

Badjelmeare ollu nieiddat ja nissonat Norggas gillájit okte dahje eanet gerddiid veagalváldima eallimis. Okta viđa nissonolbmos dieđiha veagalváldima unnimusat oktii eallimis9 16 proseantta nieiddain gaskal 16 ja 19 jagi lohket iežaset vásihan veagalváldima.10 Veagalváldin sáhttá dagahit duođalaš váikkuhusaid eallinkvalitehtii, psyhkalaš ja rumašlaš dearvvašvuhtii, oahpu váldimii ja bargoeallimii.

Veagalváldin lea duođalaš rihkus mii čuohcá buot sohkabeliide, muhto leat eanas bártnit ja dievddut geat dahket dan nieiddaid ja nissoniid vuostá. Eatnasat geat gillájit veagalváldima, eai oza dearvvašvuođaveahki. Eai leat nu ollu veagalváldimat mat váidojuvvojit, ja leat áibbas moattis geat dubmehallet.

Vaikko veagalváldin ja earálágan seksuálalaš veahkaválddálašvuođat namuhuvvojit ge vuoruhuvvon suorgin ráđđehusa politihkas, de eai leat eiseválddit lihkostuvvan eastadit dahje vuostálastit veagalváldima Norggas. Lávdegoddi oaivvilda ahte go veagalváldin lea servodathástalussan ja álbmotdearvvašvuođa váttisvuohtan, de lea dan birra unnán gulahallojuvvon, ja unnán vuoruhuvvon almmolaš resurssaid juogadeamis.

3.2 Hástalusat veagalváldima eastadeami barggus

Norgga eiseválddiin leat riikkaidgaskasaš konvenšuvnnaid ja Norgga lágaid mielde ollu geatnegasvuođat eastadit veagalváldima, sihkkarastit buriid doarjjaortnegiid gillájeddjiide ja fuolahit beaktilis dutkama veagalváldináššiin. Vaikko vel leat ge leamaš máŋga doaibmaplána ja viiddidanplána veahkaválddálašvuođa ja illastemiid vuostá maŋimuš jagiid, de lea lávdegoddi gávnnahan ahte eiseválddit leat unnán systemáhtalaččat bargan eastademiin ja veagalváldima vuostá. Dát lea lávdegotti árvvoštallama mielde dagahan ahte bargu veagalváldima vuostá ii dál vuoruhuvvo, ii eastadeamis, dearvvašvuođabálvalusas ii ge politiijaid ja áššáskuhttineiseválddiid bealis.

• Lávdegoddi ii gávnna gostege ahte eiseválddit leat bidjan doaibmabijuid johtui veagalváldima hárrái, eai dan bokte ahte geahččalit gávnnahit manne nu ollu nieiddat ja nissonolbmot Norggas gillájit veagalváldima, eaige dan bokte ahte čađahit ulbmillaš doaibmabijuid maiguin eastadit ja dáistalit veagalváldima vuostá.

• Doaibmaplánain ja viiddidanplánain veahkaválddálašvuođa ja illastemiid vuostá eai oro leamaš sávahahtti váikkuhusat veagalváldimiid hivvodahkii; viidodatiskkadeamit čájehit ahte dieđihuvvon veagalváldimat nissonolbmuid gaskkas buot ahkejoavkkuin leat lassánan jagis 2023, eará jagiid ektui. Dieđihuvvon lassáneapmi lea erenoamáš ollu nuorra nissonolbmuid gaskkas11

• Lávdegottis lea ágga jáhkkit ahte lea earenoamáš fuolastuhtti dilli hearkkes olbmuin, nugo olbmuin geain leat doaibmahehttehusat. Lávdegoddi oaidná váilevaš máhttovuođu riskajoavkkuid birra, ahte eastadandoaibmabijut eai heivehuvvo, ahte doarjjafálaldat ii leat buohkaid olámuttus, ja ahte hearkkes gillájeaddjit eai fuolahuvvo doarvái bures veagalváldináššiid dutkama oktavuođas.

• Vaikko sámi álbmogis lea ge riekti geavahit sámegiela go gulahallá eiseválddiiguin, de lea sámegielat veagalváldon gillájeddjiin ráddjejuvvon dahje ii oba leat ge vejolaš geavahit dulkka go lea oktavuohta almmolaš bálvalusapparáhtain.

• Veagalváldima gillájeddjiid dearvvašvuođafálaldagas lea stuorra geográfalaš variašuvdna, ii ge gávdno birrajándora fáhkka dearvvašvuođafálaldat mánáide, geat gillájit veagalváldima.

• Riektemedisiinnalaš fálaldat veagalváldima gillájeddjiide orru leamen váilevaš, ja stuorra oassi gillájeaddji mánáin eai oaččos fálaldaga riektemedisiinnalaš iskkademiide maŋŋel veagalváldima.

• Vaikko vel gávdnojit ge iešguđetlágan bálvalusat, mat fállet veahki ja doarjaga maŋŋil veagalváldima, de eai dieđe buot gillájeaddjit makkár veahkki lea gávdnomis. Stuora oasis álbmogis leat váttisvuođat gávdnat dieđuid dearvvašvuođabálvalusas. Olbmot, geat easkka leat gillán veagalváldima, leat vásihan trauma, ja sii sáhttet dán vásihit erenoamáš váttisin.

• Psykososiála čuovvoleapmi gillájeddjiide lea váilevaš, ja gillájeaddjit vásihit ahte sii hilgojuvvojit spesialistadearvvašvuođabálvalusas. Go gávdnojit vuosttašceahkkefálaldagat olbmuide, geat leat vásihan veagalváldima, de dat geahpeda dábálaš dearvvašvuođabálvalusaid ja addá olbmuide jođánis veahki. Dattetge leat hui stuora geográfalaš erohusat vuosttašceahkkefálaldagaid gaskkas, ja fálaldagat dávjá vásihit ekonomalaš gáržžidemiid.

• Veagalváldináššit hárve váidojuvvojit, ja eanas veagalváldináššit loahpahuvvojit áššáskuhttineiseválddi heaittihemiin dahje friddjan beassamiin duopmostuolus. Leat ollu erohusat politiijaguovlluid gaskka das movt politiija- ja áššáskuhttineiseválddit gieđahallet veagalváldináššiid.

• Vaikko vel lohket ge ahte politiijat ja áššáskuhttineiseválddit vuoruhit veagalváldináššiid, de lea dakkár áššiid čoavdinproseanta dál unnimus mii lea leamaš 2013 rájes. Áššiid meannudit dutkit ja áššáskuhttinjuristtat geain ii leat earenoamáš gelbbolašvuohta, ja 2019:s heaittihii Kripos veagalváldinjoavkku, mas lei earenoamášgelbbolašvuohta veagalváldináššiid dutkamis.

• Gillájeaddjit vásihit ráŋggáštusáššiid meannudeami lossadin, ja oallugat dovdet ahte leat hejot fuolahuvvon dutkama áigge.

• Dáid hástalusaid váikkuhusas lea čielga sohkabealdimenšuvdna; go eatnasat, geat vásihit veagalváldima, leat nissonolbmot ja nieiddat, de čuhcet maiddái váilevašvuođat eastadeamis, doarjjabálvalusain ja ráŋggáštusčuovvoleamis eahpegorrelaččat nissonolbmuide ja nieiddaide.

3.3 Mii ferte dahkkot?

Bargu eastadit ja vuosttaldit veagalváldima gáibida čielga jođiheami, mii sihkkarastá doaimmaid máŋgga iešguđetge suorggis. Das lea sáhka ovddidit ja álggahit ulbmillaš eastadandoaimmaid, lágidit doarjjabálvalusaid ja dárbbašlaš divššu olámuddui buot gillájeddjiide, ja sihkkarastit beaktilis ráŋggáštusáššemeannudeami, mii fuolaha áššái guoskevaš olbmuid.

Lávdegoddi lea árvalan ollu doaibmabijuid maiguin nanne veagalváldimiid eastadanbarggu. Lávdegoddi čoahkkáigeassá dás muhtun rávvagiiddis. Geahča čuoggá 1.4 oaidnin dihte buot doaibmabijuid maid lávdegoddi ávžžuha ásahit.

3.3.1 Čielga jođiheapmi eiseválddiid dásis

Dál ii leat oktage riikaviidosaš ásahus eiseválddiid dásis, mii váldá erenoamáš ja bajimus ovddasvástádusa barggus veagalváldima vuostá. Lávdegoddi atná vuođđun ahte veagalváldima eastadeapmi ja dáistaleapmi lea servodathástalus, mii gáibida ulbmillaš, surggiidrasttildeaddji áŋgiruššama. Jus galggaš lihkostuvvat, de lea dárbbašlaš oažžut čielgaset ja čielggaduvvon jođiheami ja bargat dihtomielalaččat ovddidit oktasaš lahkonanvuogi fágasurggiid rastá.

Lávdegoddi ávžžuha ahte ásahuvvo ođđa stáhtalaš orgána, mas lea čielga surggiidrasttildeaddji ovddasvástádus, mainna sihkkarastá ovttastahttima, bistevašvuođa ja ollislaš ipmárdusa go bargá veahkaválddálašvuođa ja illasteami vuostá, ja ahte bargu veagalváldima vuostá čielgasit gullá dasa. Lávdegoddi oaidná ahte nannejuvvon struktuvrra ásaheapmi eiseválddiid bealis lea eaktun jus galgá lihkostuvvat daiguin doaibmabijuiguin mat ávžžuhuvvojit dahkkot viidáseappot.

3.3.2 Stuora eastadanlokten

Vaikko leat álggahuvvon máŋga doaimma iešguđetge dásiin, de orrot dálá eastadandoaimmat bieđgguid ja unnán heivehuvvon veagalváldima ektui. Lávdegoddi rávve viiddis áŋgiruššamiid eastadan dihtii veagalváldima ja eará veahkaválddálašvuođa. Áŋgiruššama ulbmilin lea juohkit dieđuid olles álbmogii veagalváldima birra, vahátváikkuhusaid birra maid dat mielddisbuktá ja makkár reaiddut gávdnojit eastadit veagalváldima. Áššáiguoskevaš eiseválddit berrejit jođihit eastadanáŋgiruššama, geahča čuoggá 1.3.1, ja dasa berrejit searvat viidát áššáiguoskevaš aktevrrat ja áŋgiruššan berre leat golmma oasis;

1. Eastadeapmi mii lea oaivvilduvvon olles álbmogii, ja mii sisttisdoallá nannejuvvon seksuálaoahpaheami oktan miellaguoddokampánjjaiguin, mat geavahit beaktilis váikkuhangaskaomiid mat gaskkustuvvojit relevánta kanálaid bokte.

2. Eastadeapmi mii lea oaivvilduvvon olbmuide, geat leat dahje geain lea várra čađahit veagalváldima dahje eará seksuálalaš veahkaválddi. Dás galget stuora fuomášupme- ja gelbbolašvuođaloktema bokte ja doaibmabijuide várrejuvvon ruđaiguin bargat dan badjelii ahte suohkanlaš dearvvašvuođa- ja fuolahusbálvalusain ja spesialistadearvvašvuođabálvalusain árrat biddjojit doaibmabijut johtui .

3. Eastadeapmi mii lea oaivvilduvvon olbmuide geat leat vásihan veagalváldima, ja geat dan dihte leat earenoamáš riskadilis vásihit fas ođđasis veahkaválddálašvuođa. Go gelbbolašvuohta lassána dan joavkku hearkivuođa hárrái, de doarjjabálvalusat bohtet maid eambbo olámuddui ja lassána maid dikšu.

3.3.3 «Rabas uksa» veagalválddi gillájeddjiide

Veagalváldin lea traumáhtalaš vásáhus, mas sáhttet leat ollu váikkuhusat dearvvašvuhtii. Veagalváldin lea okta dain eanemus traumáhtalaš eallinvásáhusain, mas lea eanemus várra oažžut duođalaš dearvvašvuođahástalusaid.12

Sáhttá leat lossat, earenoamážit hearkkes gillájeaddjái gávdnat dieđuid bálvalusaid gaskkas. Veagalváldon gillájeddjiin lea veahkaválddálašvuođavuostáiváldin dávjá dat vuosttaš oktavuohta dearvvašvuođadoaimmahagain, maŋŋil go veagalváldima leat vásihan. Lávdegoddi ávžžuha ahte ásahuvvo doarjjakoordináhtorortnet buot veahkaválddálašvuođa vuostáiváldimiidda, ja ahte dát bálvalus láhččojuvvo olámuddui buot gillájeddjiide. Koordináhtor galgá earret eará veahkehit gillájeddjiid gávdnat bálvalusaid maidda sis lea vuoigatvuohta ja maidda sis lea dárbu.

Viidáseappot ávžžuha lávdegoddi nannet psykososiála čuovvolanfálaldaga veahkaválddálašvuođa vuostáiváldimiid gillájeddjiide. Ollu veagalváldon olbmo vásihit ahte spesialistadearvvašvuođabálvalusas hilgot sin go bivdet veahki. Lávdegoddi oaivvilda ahte ferte čielggadit vejolašvuođa nannet ja standardiseret árra psykologalaš intervenšuvnna veahkaváldinvuostáiváldimiin.

3.3.4 Dearvvašvuođafálaldat mánáide ja rávisolbmuide geat devdet gáibádusaid

Lávdegotti čielggadeapmi čájeha ahte sihke riikkaidgaskasaš konvenšuvnnat ja nationála lágat geatnegahttet Norgga eiseválddiid sihkkarastit buriid dearvvašvuođa- ja doarjjabálvalusaid buohkaide geat gillájit veagalváldima. Lávdegoddi lea gávnnahan ahte variašuvdna dearvvašvuođaveahkis mii fállojuvvo gillájeddjiide lea ain beare stuoris, dasa ahte sihkkarastit ovttadássásaš fálaldaga.

Lávdegotti mielas lea hirpmáhuhtti go riikka eiseválddit dihtet bures ahte lea stuora variašuvdna. Ii leat dohkálaš ahte mánáide, geat gillájit seksuálalaš illasteami, lea heajut heahtefálaldat go rávisolbmuide. Regionála dearvvašvuođadoaimmahagain dat lea ovddasvástádus fállat dearvvašvuođabálvalusaid, sihke rávisolbmuide ja mánáide, geat gillájit seksuálalaš veahkaválddálašvuođa. Lávdegoddi oaivvilda ahte Dearvvašvuođa- ja fuolahusdepartemeanta ferte čielgaseappot bidjat ovddasvástádusa regionála dearvvašvuođadoaimmahagaide stivrengulahallama bokte, vai njulge váilevašvuođaid ja fálaldagaid variašuvnnaid. Unnimus gáibádussan berre leat ahte nationála fágalaš njuolggadusat čuvvojuvvojit. Erenoamážit oaivvilda lávdegoddi ahte Dearvvašvuođa- ja fuolahusdepartemeanta ferte gáibidit ahte ásahusat váldet ovddasvástádusa das ahte mánáide ja eará rašis joavkkuide sihkkarastojuvvo buorre fálaldat mii lea álkit olámuttos.

Veagalváldon gillájeddjiide fertejit diehtojuohkin ja bálvalusat leat olámuttos ja daid galget sáhttit geavahit olbmot, geain leat iešguđetlágan dearvvašvuođagelbbolašvuohta, gielalaš eavttut ja digitála gálggat. Lávdegoddi deattuha ahte sámegielat gillájeddjiin lea vuoigatvuohta geavahit gielaset go lea oktavuođas almmolaš bálvalusapparáhtain. Lávdegoddi oaivvilda ahte lea hoahppu oažžut sadjái sámi dulkaoahpu, vai oažžut doarvái gelbbolaš dulkkaid, ja vai sihkkarastit ahte gillájeaddjit sáhttet geavahit sámegiela go gulahallet almmolaš bálvalusaiguin.

3.3.5 Politiijat ja áššáskuhttineiseválddit árvalit nannet veagalváldináššiid vuoruheami

Politiijat ja áššáskuhttineiseválddit gohčodit dávjá veagalváldináššiid vuoruhuvvon áššin. Seammás gieđahallet áššiid dutkit ja áššáskuhttinjuristtat, geain ii leat earenoamáš gelbbolašvuohta veagalváldimiid ja seksuálalašláhkarihkkumiid birra. Ii ge gávdno riikaviidosaš ásahus, mas lea earenoamášgelbbolašvuohta rávisolbmuid veagalváldináššiid dutkamis, maŋŋil go Kripos heaittihii veagalváldinjoavkku 2019:s. Politiijadirektoráhtta ii lokte ovdan ahte politiijain galggašii máhtolašvuođa ovdánahttot veagalváldináššiid dutkamiin ja ahte gelbbolašvuohta loktejuvvošii. Ii stivrengulahallamis ge gaskal Justiisa- ja gearggusvuođadepartemeantta, Politiijadirektoráhta ja politiijaguovlluid vuhtto ahte veagalváldináššiid dutkan galgá vuoruhuvvot.

Lávdegoddi oaivvilda ahte veagalváldináššiid fertejit spesialisttat dutkat ja áššáiduhttit, dan dihte go dat bargu gáibida fenomenamáhtu. Dat gáibida ahte politiijaguovlluin livččii sierra dutkan- ja áššáiduhttinossodagat veagalváldináššiide. Lávdegoddi oaivvilda viidáseappot ahte ferte gávdnot riikaviidosaš ásahus, mii fuolaha ahte ovddiduvvo earenoamášgelbbolašvuohta veagalváldináššiid dutkamii. Ásahusas berre leat bajilgovva veagalváldindilálašvuođas Norggas, nugo Kriposa veagalváldinjoavkkus lei ovdal. Dan dihte árvala lávdegoddi ahte Kriposii ásahuvvo bistevaš veagalváldinossodat. Lávdegoddi árvala maid eará doaibmabijuid, vai veagalváldináššiid dutkama kvalitehta buorrána.

Lávdegoddi lea maid gávnnahan ahte lea váilevaš máhttu gieđahallat veagalváldináššiid ja dan movt dakkár áššiid berrešii meannudit. Lávdegoddi árvala ahte biddjo johtui stuorit dutkanvuođđuduvvon árvvoštallan das movt politiijat ja áššáskuhtti eiseválddit gieđahallet veagalváldináššiid.

3.3.6 Dutkan mii váldá vára gillájeaddjis

Rihkusáššeproseassa ferte vuhtiiváldit ahte veagalváldináššiid gillájeaddjit leat vásihan traumáhtalaš dáhpáhusa. Proseassa sáhttá leat hui lossat gillájeaddjái, ja sáhttá vearrámus dilis dagahit ahte veagalváldon olbmos hedjona psyhkalaš dearvvašvuohta veagalváldima geažil. Lávdegoddi vásiha ahte ollu gillájit vásihit dutkama lossadin. Ollu gillájeddjiin leat iešguđetlágan hearkivuođat ja oallugat sis leat nuorat. Dutkan sáhttá leat erenoamáš lossat daidda joavkkuide.

Lávdegoddi árvala stuorit áŋgiruššama, vai buorebut vára váldet gillájeddjiin. Dat ahte gillájeaddjit vásihit ahte sis váldet bures vára, váldet sin duođas ja ahte sii váldojuvvojit vuostá empatiijain ja ipmárdusain, sáhttá mearkkašit ollu dasa movt veagalváldin váikkuha ovttaskas olbmo eallimii. Movt dán sáhttá buoremus lági mielde dahkat berrejit eiseválddit gávnnahit stuorit guorahallama vuođul. Earret eará dárbbašuvvo eanet máhttu vearredaguid vásáhusaid ja dárbbuid birra. Oassin barggus árvala lávdegoddi earret eará sierra vuordin- ja dutkanlanjaid gillájeddjiide veagalváldináššiin, ja ahte gillájeddjiide addojuvvo buoret diehtu dutkama oktavuođas ja ahte hábmejuvvojit njuolggadusat dasa movt gillájeddjiid berre vuhtiiváldit.

3.4 Bajilgovva buot doaibmabijuin

Lávdegoddi lea árvalan 30 doaibmabiju, maid ávžžuhit ahte ráđđehus čuovvula. Lávdegoddi lea válljen kategoriseret daid čuovvovaš surggiide; ollislaš ja oktiiheivehuvvon politihkka, eastadeapmi, doarjjabálvalusat, ráŋggáštusčuovvuleapmi ja dutkan:

3.4.1 Ollislaš ja oktiiheivehuvvon politihkka

• Istanbul-konvenšuvnna siskkideapmi

• Čielga ja nannejuvvon doaibmastruktuvra

• Buot suohkaniin lea ovttaárvosaš fálaldat veagalváldima gillájeddjiide

• Departemeanttaidrasttildeaddji stuorradiggedieđáhus veagalváldima birra

• Gelbbolašvuođalokten bálvalusain

• Ovttaárvosaš fálaldat maiddái sámi álbmogii

3.4.2 Eastadeapmi

• stuorit áŋgiruššan, mainna eastada veagalváldima

• čielggasmahttin ja oahpahus heađuštan- ja dieđihangeatnegasvuođa birra

3.4.3 Doarjjaortnegat

• gillájeddjiide doarjjakoordináhtor

• veagalváldinvuostáiváldimiin berre psykososiála čuovvuleapmi nannejuvvot

• Veagalváldinvuostáiváldiid riikaviidosaš fágalaš njuolggadusaid čuovvun

• miehtá riikka ovddiduvvo vuosttašceahkkefálaldagat gillájeddjiide

• ovttaárvosaš dearvvašvuođabálvalusfálaldat mánáide geat gillájit veagalváldima

• buoret riektemedisiinnalaš fálaldat gillájeddjiide

• ovttaárvosaš doarjjabálvalusat buot gillájeddjiide

• ovttaárvosaš dearvvašvuođabálvalusat gillájeddjiide

3.4.4 Ráŋggáštusčađaheapmi

• politiijat ja áššáskuhttieiseválddit vuoruhit veagalváldináššiid buorebut

• ásahit bistevaš veagalváldinossodaga Kriposii

• veagalváldináššit gieđahallojit dutkamii vuođđuduvvan árvvoštallama vuođul

• sierra dutkanovttadagat ja áššáskuhttinjuristtat áššiide, mat gusket veagalváldimiidda ja seksuálalaš vearredaguide

• áššemeannudanáiggi gáibádus dutkamii ja duopmostuoluide

• nannet fágajođiheami ja árvvoštallat áššáskuhttigelbbolašvuođa rievdadeami

• iskat movt veagalváldinmearrádus geavahuvvo áššiin main veagalváldon olbmuin leat psyhkalaš váttut dahje lea doaibmahehttehus

• njuolggadusat «NCMEC-áššiid» gieđahallamii (National Center for Missing and Exploited Children áššit)

• johtočálus veagalváldináššiid dutkama birra

• árvvoštallat guđiid joavkkuide galgá lágiduvvot láhččojuvvon gažadeapmi

• gillájeddjiide, geat leat gaskal 16 ja 18 jagi, čađahuvvo gažadeapmi mánáidviesus

• stuorit doarjja gillájeddjiide

• veahkkeadvokáhttaortnega nannen

  • nuvttá veahkkeadvokáhtta ovdal váidima

  • politiijat fertejit sihkkarastit ahte gillájeddjiin lea vuoigatvuohta geavahit veahkkeadvokáhta

• nannejuvvon veahkaválddálašvuođa buhtadusortnet veagalváldima gillájeddjiide

Dárkilit čilgehusa lávdegotti ávžžuhusaid ja doaibmabijuid birra sáhtát lohkat 22. kapihttalis.

4 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid

4.1 Utvalgets oppnevning

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 17. februar 2023 for å utrede problemstillinger knyttet til forebygging og straffeforfølgning av voldtekt samt hvordan personer utsatt for overgrep blir ivaretatt i hjelpeapparatet og gjennom en eventuell straffesak.

Utvalget ble oppnevnt med følgende sammensetning:

• Ole Henrik Augestad, kommuneoverlege i Sandefjord kommune og medisinsk ansvarlig ved overgrepsmottaket i Vestfold (utvalgsleder)

• Ragnhild Helene Hennum, professor og dekan ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Ståle Luther, politiinspektør, Troms politidistrikt

• Unni Sandøy, førstestatsadvokat/embetsleder, Den høyere påtalemyndighet, Trøndelag statsadvokatembete

• Carolina Øverlien, forsker I, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) og professor i socialt arbete, Stockholm universitet

Utvalgets sekretariat har bestått av:

• Sekretariatsleder Maria Egeland Thorsnes (fra 20. mars 2023 til 31. januar 2024).

• Utvalgssekretær Hanne Lillemork (fra 1. april 2023 til overlevering, fungerende sekretariatsleder fra 1. februar 2024 til overlevering).

Emma Mortensen og Thea Søland bisto sekretariatet fra 29. januar 2024 til overlevering.

4.2 Utvalgets mandat

Utvalget fikk ved oppnevning følgende mandat:

«Målet med utredningen er å styrke arbeidet for å forebygge og bekjempe voldtekt og bidra til at utsatte får et tilpasset og helhetlig tilbud om bistand og oppfølging. Utredningen skal ha et gjennomgående kjønnsperspektiv.

Utvalget skal følge kravene i utredningsinstruksen, herunder få frem hva som er problemet og alternative tiltak i tråd med de føringer som følger av det videre mandat.

Utvalget skal:

• Drøfte årsakene til voldtekt

• Drøfte årsaken(e) til at få anmelder voldtekt, og foreslå tiltak for at flere anmelder, særlig grupper som i liten grad oppsøker hjelp (personer med ulike typer funksjonshemminger, menn, ungdom og personer med minoritetsbakgrunn)

• Drøfte årsaken(e) til at antallet saker om seksuallovbrudd har økt

• Vurdere politi og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker, herunder saksbehandlingstider, henleggelser, oppklaringsprosent mv.

• Vurdere det forebyggende arbeidet mot voldtekt av barn, ungdom og voksne og foreslå tiltak for å styrke den forebyggende innsatsen. Tiltakene skal ha et mangfoldsperspektiv.

• Vurdere tiltak for å forebygge at unge begår overgrep mot andre barn og unge

• Vurdere det akutte og det mer langsiktige helse- og omsorgstilbudet til voldtektsutsatte barn og voksne og foreslå tiltak for å styrke tilbudet, herunder tiltak for å øke kompetansen om vold i et mangfoldsperspektiv hos ansatte.

• Utvalget skal vurdere behov for ny kunnskap

• Utvalget skal nedsette en referansegruppe med medlemmer fra brukergrupper, frivillige organisasjoner og personer med minoritets og urfolks bakgrunn.

Utvalget skal legge vekt på tidligere og pågående arbeider med relevans for problemstillingen, herunder;

• Nasjonalt Kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) landsomfattende omfangsundersøkelse om vold og overgrep/voldtekt som ferdigstilles ved årsskiftet 2022/2023

• Statusgjennomgang av handlingsplanen mot voldtekt (2019–2022) som skal gjennomføres våren 2023.

• Det pågående arbeidet med en opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner. Regjeringen tar sikte på å legge frem opptrappingsplanen høsten 2023.

• Nasjonale kvalitetsundersøkelser for saksområdet voldtekt gjennomført på oppdrag fra Riksadvokaten.

• Evalueringen av sentrene mot incest og seksuelle overgrep (NOVA rapport 16/17).

• Straffelovrådets gjennomgang av straffelovens bestemmelser om seksuelle krenkelser (NOU 2022: 21 Strafferettslig vern av den seksuelle selvbestemmelsesretten)

• Annen relevant forskning på området

Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget skal vurdere hvordan tiltak kan gjennomføres innenfor dagens ressursbruk i sektoren, og vurdere de økonomiske og administrative, og andre vesentlige konsekvenser på kort og lang sikt, i samsvar med utredningsinstruksen.

Tidsavgrensning og rapport

• Utvalget skal levere en NOU innen utgangen av januar 2024.

Rapporten vil oppsummere utvalgets funn og skal inneholde anbefalinger om innretning på det forebyggende arbeidet samt hvordan håndteringen av voldtekt i straffesakskjeden og i helse- og omsorgssektoren kan forbedres. Utvalget kan også fremme andre relevante tiltak dersom det vurderes å være hensiktsmessig.»

4.2.1 Utsettelse av frist

I september 2023 besluttet Justis- og beredskapsdepartementet å utvide fristen for utvalgets utredning til mars 2024, etter forespørsel fra utvalget. Begrunnelsen var utvalgets ønske om å sikre tilstrekkelig tid til å innhente det nødvendige kunnskapsgrunnlaget for å svare ut mandatet.

4.3 Arbeidsform og møtevirksomhet

4.3.1 Utvalgsmøter

Utvalget hadde sitt første utvalgsmøte 13. mars 2023 og har hatt ti møter i alt. Seks utvalgsmøter ble holdt i Oslo. Utvalget har også hatt møter i Tromsø, Trondheim og i Reykjavik i forbindelse med deltakelse på European Conference on Domestic Violence (ECDV). Det siste utvalgsmøtet i januar 2024 ble avholdt digitalt.

4.3.1.1 Innledere på utvalgsmøtene

Utvalget har invitert følgende til å holde innlegg i forbindelse med utvalgsmøter:

1. Hvorfor et utvalg om voldtekt – om bakgrunnen for nedsettelsen av utvalget og mandatet, ved fagdirektør Line Nærsnes, Justis- og beredskapsdepartementet

2. Erfaringer fra NOU-arbeid i justissektoren, ved utvalgsmedlem Ragnhild Helene Hennum

3. Sexuellt våld i ungas nära relationer, ved utvalgsmedlem Carolina Øverlien

4. Nasjonale kvalitetsundersøkelser for saksområdet voldtekt gjennomført på oppdrag fra Riksadvokaten, ved statsadvokat Oddbjørn Søreide, Riksadvokaten

5. Evaluering av sentrene mot incest og seksuelle overgrep, ved Ingrid Smette, NOVA

6. Status på handlingsplanen mot voldtekt (2019–2022), ved seniorrådgiver Liv Hilde Birkelund og politiinspektør Fredrik Skoglunn, Politidirektoratet

7. Omfang av vold og overgrep i Norge, ved Helene Flood Aakvaag, forsker II, NKVTS

8. Nettovergrep mot barn og unge, ved politioverbetjent Hanne Andreassen og politioverbetjent Helge Haugland, Kripos

9. Unge, pornografi, nettovergrep, ved Linda Jonsson, Marie Cederschiöld högskola

10. Medical, legal and lay understandings of physical evidence in rape cases (Evidently Rape), ved professor May-Len Skilbrei, Universitetet i Oslo

11. Erfaringer, utfordringer og suksesskriterier i arbeidet med etterforskning av voldtektssaker, og lederperspektiv: utfordringer knyttet til kvalitet, turnover, saksbehandlingstid og krav til prioriteringer, ved Ida Halvorsen, politifaglig etterforskningsleder, Troms politidistrikt og Henriette Birkelund, påtaleleder, Troms politidistrikt

12. Forebygging av voldtekt og seksuelle overgrep i Troms politidistrikt og samarbeid med Sifer Nord, ved Lise Folkestad, fag -og opplæringsansvarlig

13. Om støttesenter for kriminalitetsutsatte (SKU) sitt tilbud til voldtektsutsatte, ved Christin Tirian, rådgiver, Støttesenter for kriminalitetsutsatte

14. Voldtekt i samiske samfunn, ved Astrid Eriksen, forsker, Senter for samisk helseforskning

15. Æ E MÆ – erfaringer fra implementeringen av en helhetlig modell for forebygging av vold og seksuelle overgrep mot barn, ved Sture Jacobsen, kommunalsjef helse og omsorg, Sortland kommune

16. Helse- og omsorgstilbudet til voldtektsutsatte: kjente utfordringer, kvalitetsproblemer og kunnskapsmangler, ved utvalgsleder Ole Henrik Augestad

17. Traumatiske livshendelser og kvinnehelse, ved Cecilie Hagemann, gynekolog og overlege ved Kvinneklikken, St Olavs hospital og førsteamanuensis ved NTNU, Bjarte Frode Vik, psykiater og overlege, St Olavs hospital, Berit Schei, professor emerita i kvinnehelse, NTNU, Joar Øveraas Halvorsen, førsteamanuensis og psykologspesialist, NTNU, Tina Haugen, psykolog og doktorgradskandidat i EIR-studien, NTNU og Helen Naalsund, psykiatrisk sykepleier, overgrepsmottaket, St. Olavs hospital

18. Behandlingsprogrammet PROTEUS ved psykologspesialist Svein Øverland, St. Olavs hospital

19. Istanbulkonvensjonens betydning for voldtektsutvalgets arbeid, ved assisterende direktør Gro Nystuen og seniorrådgiver Stine Langlete, Norges institusjon for menneskerettigheter

20. Vold og overgrep mot barn og unge – omfang og utviklingstrekk 2007–2023, ved forsker II Lars Roar Frøyland, NOVA

21. Regjeringens kommende opptrappingsplan mot vold og overgrep, ved fagdirektør Line Nærsnes og utredningsleder Hilde Knotten, Justis- og beredskapsdepartementet

22. Evaluering av Sexual Assault Referral Centres og Independent Sexual Violence Advisers i Storbritannia, ved Associate Professor of violence and health research Lorna O’Doherty, Institute for Health and Wellbeing, Coventry University og Dr Siobhan Weare, Lancaster University Law School

23. Ny seksualitetsundervisning i Sverige, ved undervisningsråd Ingrid Essegård, Skolverket i Sverige

24. Zero Tolerance strategy to tackle domestic, sexual and gender-based violence ved Higher executive officer Niamh Callaghan og kolleger, Department of Justice, Irland

25. Barnehuset i Oslo, ved daglig leder Astrid Pettersen og avsnittsleder Frode Syringen

26. Medisinske undersøkelser av barn og unge ved Vibeke Gagnum, overlege ved sosialpediatrisk avdeling, Ullevål Sykehus

27. Tilrettelagte avhør ved politioverbetjent Inger-Lise Brøste, Politihøgskolen og politioverbetjent Tone Davik, Kripos

28. Erfaringer med avhør av sårbare voldtektsutsatte voksne ved Helen Vabø, Vest politidistrikt

29. Erfaringer fra Oslo poilitidistrikt ved Ann K Grosberghaugen, Seksjonsleder Etterforskningsseksjon seksuallovbrudd, Oslo politidistrikt

4.3.2 Andre møter

Utvalget og/eller sekretariatet har hatt møter med følgende aktører i løpet av utvalgsperioden:

• Line Duesund Svendsen, Stian Tobiassen, Endre Bendixen og Ada Sofie Austegard, Stine Sofies Stiftelse

• Fagdirektør Line Nærsnes, utredningsleder Hilde Knotten og politiinspektør Anne Siv Åvitsland, Justis- og beredskapsdepartementet

• Utredningsleder Catharina Lurås, Justis- og beredskapsdepartementet

• Forsker II Ines Blix og forskningsrådgiver Anne Lie Andreassen, TRUST-studien, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress

• Psykolog og leder Grethe Johnsen, lege Gerd Jorunn Møller Delavaris og lege Dina Midttun, Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin – Overgrepsmottak

• Seniorrådgiver Tone Kristin Eng, Kunnskapsdepartementet

• Avsnittsleder Line Berbu og fungerende avsnittsleder Mari Hovengen Plassen, Kripos

• Katharina Rise, førstestatsadvokat, Riksadvokaten

• Avdelingsdirektør Torunn Janbu, barnelege Unni Mette Köpp og seniorrådgiver Hanne Kathrine Stav-Noraas, Helsedirektoratet

• Seniorrådgiver Hilde Marie Rognlie, spesialrådgiver Synnøve Roald, seniorrådgiver Karin Oline Kraglund og seniorrådgiver Erlend Elde, Helse- og omsorgsdepartementet

• Avdelingsdirektør Bjørn Vandvik og politiinspektør Astrid Borge, Politidirektoratet

• Seniorrådgiver Elin Saga Kjørholt og seniorrådgiver Silje Steinardotter Hasle, Barneombudet

• Inspector Lisa Surridge, National Police Chief’s council, Storbritannia

• Detective Superintendent Matt Pilch, Metropolitan Police Service, Storbritannia

• Inspector Craig Smith-Curtis, Leicestershire Police, Storbritannia

Utvalget og sekretariatet møtte også en ung kvinne som hadde blitt utsatt for voldtekt. DIXI ressurssenter bistod utvalget med å opprette kontakt med kvinnen.

4.3.3 Deltakelse på seminarer, konferanser og lignende

To utvalgsmedlemmer deltok på visning av filmen «Tystnaden i Sápmi – Ikke lenger stille» i Oslo 30. mars 2023.

Utvalget og en utvalgssekretær besøkte Oslo overgrepsmottak 21. august 2023.

Utvalget og sekretariatet deltok på European Conference on Domestic Violence på Reykjavík, Island, 10.–13. september 2023.

Utvalget og sekretariatet besøkte Statens barnehus Oslo 15. november 2023.

4.4 Referansegruppa

Det følger av mandatet at utvalget skal nedsette en referansegruppe med medlemmer fra brukergrupper, frivillige organisasjoner og personer med minoritets- og urfolksbakgrunn. Referansegruppa ble nedsatt 13. april 2023. Følgende personer ble oppnevnt som medlemmer av referansegruppa:

• Khansa Ali, MiRA-Senteret

• Rannveig Kvifte Andresen, DIXI Ressurssenter

• Aina Madelén Nordsletta Aslaksen, Sametingets ungdomspolitiske utvalg

• Eli Beenfeldt, Norske Kvinners Sanitetsforening

• Geir Borgen, Dinutvei.no

• Ane Fossum, Krisesentersekretariatet

• Sebastian Haas, Skeiv verden

• Lilja Skljarova Hansen, Finnmark politidistrikt

• Ina Hauk, Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

• Petrine Iversen, Juridisk rådgivning for kvinner

• Patricia Kaatee, Amnesty International Norge

• Linda Noor, Minotenk

• Lene Sivertsen, Smiso Troms

• Mali Storbækken, Reform – ressurssenter for menn

• Ingrid Thunem, Unge Funksjonshemmede

• Ingvild Hestad Torkelsen, Nok. Norge

• Thea-Caroline Zwahlen, Seksualpolitisk Nettverk for Ungdom

4.4.1 Møter mellom utvalget og referansegruppa

Utvalget og referansegruppa hadde tre møter i løpet av utredningsperioden.

Det første møtet fant sted i Oslo 13. april 2023. På møtet informerte utvalgsleder om utvalget og forventninger til referansegruppa. Referansegruppas medlemmer gav muntlige innspill til utvalgets arbeid. Medlemmer av referansegruppa som ikke hadde mulighet til å delta på det første møtet, tok del i et digitalt møte 9. mai 2023 for å gi muntlige innspill til utvalgets arbeid. Referansegruppa ble invitert til å sende skriftlige innspill til utvalget etter møtet.

Det andre møtet mellom utvalget og referansegruppa fant sted 21. august 2023, delvis digitalt. På møtet gjorde utvalget rede for status på utvalgets arbeid og oppsummerte sentrale problemstillinger utvalget var gjort kjent med. Referansegruppa ble bedt om å komme med merknader og innspill til statusoppdateringen.

Det tredje og siste møtet ble holdt digitalt og fant sted 29. november 2023. Utvalgsleder gjorde rede for status og presenterte utvalgets overordnede funn og anbefalinger. Referansegruppa kom med innspill, og flere av medlemmene ettersendte skriftlige innspill.

4.5 Innspill

I et brev datert 24. april 2023 inviterte utvalget relevante aktører, herunder offentlige etater, forskningsmiljøer, utdanningsinstitusjoner og frivillige organisasjoner, til å gi skriftlige innspill til utvalgets arbeid, innen 1. juni 2023. Utvalget ba om innspill om utfordringer innenfor de ulike delene av mandatet, innspill til tiltak som utvalget bør vurdere og innspill som var særlig rettet mot sårbare grupper. Utvalget ba også om innspill til områder hvor det er behov for ny kunnskap. Innspillene ble fortløpende publisert på utvalgets nettsider.

I tillegg har utvalget tatt kontakt med en rekke relevante aktører for å be om skriftlige innspill til utvalgets arbeid, herunder Kripos, Riksadvokaten, Politidirektoratet, politidistriktene, Helsedirektoratet og Sifer.

Enkelte aktører har bidratt med flere innspill til utredningen underveis i arbeidet. Utvalget vil særlig takke Grethe Johnsen, Dina Midttun og Gerd Jorunn Møller Delaveris ved Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin, som blant annet har bidratt med funn fra kartleggingen av overgrepsmottakene i 2023. Utvalget vil også takke Liv Hilde Birkelund ved Politidirektoratet, Line Berbu ved Kripos, Maria Teresa Grønning Dale og Helene Flood Aakvaag ved Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress, Joar Øveraas Halvorsen ved Institutt for psykologi, NTNU, Lars Roar Frøyland ved NOVA og Iselin Marie Lund Halvorsen for viktige bidrag til utredningen.

4.6 Utvalgets forståelse og avgrensing av mandat

Utvalget ble i mandatet bedt om å utrede sentrale aspekter og problemstillinger knyttet til voldtekt. Mandatet er omfattende, og utvalget beskriver her sin tolkning og avgrensing.

4.6.1 Utvalgets forståelse av voldtektsbegrepet

Utvalget har i de delene av utredningen som omhandler straffeforfølgning i voldtektssaker, lagt til grunn den strafferettslige definisjonen av voldtekt i straffeloven § 291. I de øvrige delene av utredningen, herunder de delene som omhandler forebygging og støttetjenester, har utvalget vurdert at grensene for den rettslige definisjonen er av mindre betydning. I kapittel 7 Hva er voldtekt gjør utvalget rede for voldtektsbegrepet, den rettslige definisjonen av voldtekt og andre forståelser av voldtekt.

I rettssystemet er voldtekt en straffbar handling som er definert i straffeloven. Straffeloven må trekke opp presise grenser mellom hva slags former for ufrivillig seksuell aktivitet som utgjør en voldtekt, og hva som faller utenfor og dermed er lovlig, eller er straffbart etter andre bestemmelser. Voldtektsbestemmelsen retter seg mot seksuell omgang som oppnås ved bruk av vold eller trusler, og seksuell omgang med noen som er ute av stand til å motsette seg handlingene.13 Bestemmelsen omfatter også å få noen til å ha seksuell omgang med en tredjeperson eller utføre seksuelle handlinger med seg selv. Grensene for den rettslige definisjonen er av mindre betydning for de øvrige delene av mandatet. Tiltak for forebygging av voldtekt vil kunne ha et bredere virkeområde enn definisjonen, og kunnskap om hva som virker og ikke virker kan være nyttig selv om den er knyttet til et annet voldtektsbegrep.

Personer som opplever at de er blitt utsatt for en voldtekt eller et seksuelt overgrep, vil kunne ha behov for oppfølging i helsevesenet uavhengig av om det de har opplevd svarer til den rettslige definisjonen av voldtekt i straffeloven. For disse delene av mandatet forholder ikke utvalget seg strengt til den strafferettslige definisjonen.

Utforming av voldtektsbestemmelsen er gjenstand for debatt. Straffelovrådet leverte i desember 2022 sin utredning med forslag til ny utforming av bestemmelsen og kapittelet om seksuallovbrudd i straffeloven. Utredningen har vært på høring og følges for tiden opp i Justis- og beredskapsdepartementet. Utvalget har valgt å avgrense sitt arbeid mot en vurdering av utformingen av voldtektsbestemmelsen. Utvalget har hatt kort tid til rådighet og et bredt mandat å svare ut. Et grundig arbeid med spørsmålet om utforming av bestemmelsen ville tatt mye av utvalgets tid. Utvalget har derfor vurdert at dets viktigste bidrag er på områder som for tiden ikke er gjenstand for andre utredninger. Utvalget legger samtidig til grunn at utforming av bestemmelsen kan ha stor betydning for voldtektsutsatte og at den potensielt kan ha forebyggende virkning.

Utvalget bruker i deler av rapporten begrepet seksuell vold. Utvalget tar utgangspunkt i definisjonen til Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), som benyttes i omfangsundersøkelsen av vold og seksuelle overgrep: «Seksuell vold kan inkludere voldtekt, men også andre typer overgrep, som beføling og blotte-liknende opplevelser, samt seksuelle krenkelser på nett».14

4.6.2 Utvalgets forståelse av øvrige deler av mandatet

Utredningens del 2 Om voldtekt består av kapitler om omfang, konsekvenser og årsaker. Utvalget bes ikke spesifikt om å gjøre rede for omfanget av voldtekt. Utvikling av kunnskap om forekomst utgjør imidlertid en sentral del av myndighetenes forpliktelser til å bekjempe voldtekt. Utvalget mener at en forståelse av omfanget av voldtekt utgjør et sentralt premiss for utredningens funn og anbefalinger. Utvalget har derfor vurdert det som hensiktsmessig å gjøre rede for relevante kartlegginger av omfanget av voldtekt i Norge, dette gjøres i kapittel 8 Omfang av voldtekt i Norge.

Utvalget har valgt å dedikere et eget kapittel til en oppsummering av kunnskap og forskning om konsekvenser av voldtekt på individ- og samfunnsnivå, kapittel 9 Konsekvenser av voldtekt. Mandatet etterspør ikke kunnskap om konsekvenser av voldtekt, men utvalget mener at en forståelse av de omfattende helsemessige og samfunnsøkonomiske konsekvensene av voldtekt som skildres i dette kapittelet, er sentrale for å begrunne behovet for tiltak for å forebygge og bekjempe voldtekt.

Det følger av mandatet at utvalget skal drøfte årsakene til voldtekt. I kapittel 10 Årsaker til voldtekt gjør utvalget rede for sentrale teorier og perspektiver som bidrar til å forstå hvorfor voldtekt forekommer. Utvalget ser hen til teorier som påpeker mulige årsaker innen psykologi, biologi, og sosiologiske teorier om maktstrukturer i samfunnet. Kapittelet belyser enkelte samfunnstrekk, herunder mulige endringer i seksualkultur, og drøfter disse i lys av mandatet. Videre redegjør utvalget for kunnskapen som foreligger om kjennetegn ved utøvere, samt risikofaktorer for utsatthet.

Utredningens videre mandat er omfattende, og utvalget har sett det som hensiktsmessig å sortere mandatets hovedspørsmål innenfor de tre delene forebygging (del 3), støttetjenester (del 4), og straffeforfølgning (del 5). Denne inndelingen er i følger inndelingen av rettighetene i Istanbulkonvensjonen som omtales under punkt 5.2.2. Utvalget har i samtlige tre deler valgt å gjøre rede for rettslige utgangspunkter. Utvalget ønsker med dette å synliggjøre myndighetenes forpliktelser etter internasjonale konvensjoner og nasjonal lovgivning til å forebygge, sikre støttetjenester og straffeforfølge voldtekt.

I del 3 Forebygging svarer utvalget ut mandatets del om å vurdere det forebyggende arbeidet mot voldtekt av barn, ungdom og voksne. Utvalget har valgt å kartlegge et vidt spekter av aktører som bidrar i arbeidet med forebygging. Dette inkluderer helsetjenesten, familie- og barnevernet, barnehage og skoler, politi og kriminalomsorg. Forebyggingsarbeidet som skildres, finner sted både gjennom generelle sosial- og velferdstjenester og i utdanningssektoren, men også gjennom mer spesialiserte og målrettede tiltak. Utvalget understreker at en del av det forebyggende arbeidet som skildres ikke retter seg mot voldtekt spesifikt, men har som målsetting å forebygge vold og overgrep. Utvalget vurderer dagens forebyggingstiltak opp mot myndighetenes forpliktelser på området.

I del 4 Støttetjenester svarer utvalget ut mandatets del om å vurdere det akutte og det langsiktige helse- og omsorgstilbudet til voldtektsutsatte barn og voksne. I dette kapittelet skildrer utvalget både de ordinære helsetjenestene og hjelpetilbudene utenom de ordinære tjenestene. Utvalget har lagt vekt på å dokumentere variasjonen i dagens helsetilbud for voldtektsutsatte, både geografisk og mellom voksne og barn. Utvalget har særskilt lagt vekt på å skildre utfordringer knyttet til rettsmedisinske undersøkelser. Utvalget vurderer deretter dagens støttetiltak opp mot myndighetenes forpliktelser på området.

I del 5 Straffeforfølgning svarer utvalget ut mandatets del om å drøfte årsaken(e) til at få anmelder voldtekt, drøfte årsaken(e) til at antallet anmeldte saker om seksuallovbrudd har økt, samt å vurdere politi og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker, herunder saksbehandlingstider, henleggelser og oppklaringsprosent. Utvalget har sett på hvor mange og hvem som anmelder voldtekt til politiet, og på kunnskap om hvorfor mange voldtektsutsatte velger å ikke anmelde. Utvalget har begrenset drøftingen om årsakene til økningen i saker om seksuallovbrudd til å gjelde saker om voldtekt, ettersom utredningen for øvrig er avgrenset slik. I vurderingen av politiet og påtalemyndighetens håndtering av voldtektssaker har utvalget undersøkt hva politiet og påtalemyndigheten gjør og ikke gjør under etterforskningen, inkludert hvordan fornærmede ivaretas.

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere behovet for ny kunnskap, og foreslå tiltak på spesifikke områder, herunder tiltak for at flere anmelder, tiltak for å styrke den forebyggende innsatsen, tiltak for å forebygge at unge begår overgrep mot andre barn og unge, samt tiltak for å styrke det mer langsiktige helse- og omsorgstilbudet til voldtektsutsatte barn og voksne. Utvalget har også sett behov for å vurdere tiltak som bidrar til at arbeidet mot voldtekt prioriteres og utvikles på sentralt myndighetsnivå. Utvalgets anbefalinger og tiltak skildres i del 6 Utvalgets anbefalte tiltak.

Utvalget er i mandatet ikke bedt om å vurdere domstolsbehandling av voldtektssaker, og har derfor i all hovedsak begrenset sin utredning mot dette. Utvalget har likevel knyttet noen kommentarer til saksbehandlingstid i domstolene. Domstolsbehandling av voldtektssaker er samtidig en viktig del av straffesaksprosessen. Det er domstolene som avgjør det endelige utfallet når det tas ut tiltale, og prosessen kan være krevende for fornærmede. Utvalget mener det er grunn til å vurdere ulike sider ved domstolsbehandlingen av voldtektssaker.

4.7 Kunnskapsgrunnlaget

Det følger av mandatet at utvalget skal legge vekt på tidligere og pågående arbeider med relevans for mandatet. Disse arbeidene gjøres rede for i relevante deler av utredningen. I tillegg til ovennevnte utredninger og rapporter har utvalget inkludert en rekke andre offentlige dokumenter, undersøkelser og forskningsartikler i kunnskapsgrunnlaget. Disse er gjort rede for underveis i rapporten med kildehenvisninger.

Det finnes viktig og god kunnskap om voldtekt blant forskere, fagmiljøer, tjenesteytere og organisasjoner i Norge. Mange av innspillene til utvalgets arbeid (se punkt 4.5) er tatt inn i utvalgets kunnskapsgrunnlag. Disse blir referert i ulike deler av rapporten. Videre inneholdt mange av innspillene relevante henvisninger til aktuelle rapporter og forskningsartikler. Utvalget vil med dette takke alle som har bidratt med innspill.

5 Utvalgets utgangspunkt

5.1 Innledning

I dette kapittelet gjør utvalget rede for noen sentrale utgangspunkter for utredningsarbeidet. Internasjonale forpliktelser som har betydning for myndighetenes arbeid mot voldtekt, beskrives. Deretter omtales utvalgets forståelse av sentrale perspektiver og begreper i utredningen.

5.2 Internasjonale forpliktelser

En rekke menneskerettslige instrumenter pålegger norske myndigheter forpliktelser til å forebygge voldtekt, ivareta voldtektsutsatte og å etterforske voldtektssaker. Det vil være en omfattende oppgave å gi en fullstendig redegjørelse for alle forpliktelsene som kan få betydning. Utvalget vil derfor gi en ikke-uttømmende oversikt over en del sentrale forpliktelser.

Gjennomgangen vil vise at norske myndigheter er rettslig forpliktet til å iverksette en rekke tiltak. Utvalget kan ikke foreta en fullstendig gjennomgang av myndighetenes etterlevelse av de internasjonale forpliktelsene på feltet. Å synliggjøre forpliktelsene er likevel en sentral del av utvalgets budskap til regjeringen. Det nærmere innholdet i forpliktelsene vil utvalget redegjøre for i kapitlene om forebygging, støttetjenester og straffeforfølgning.

I det videre vil utvalget først beskrive betydningen av de ulike konvensjonene og overvåkningsorganene generelt. Deretter gis det en oversikt over relevante konvensjoner.

5.2.1 Internasjonale konvensjoner og overvåkningsorganers betydning for norsk rett

Norske myndigheter er forpliktet til å ivareta menneskerettighetene som følger av konvensjoner som Norge har ratifisert. Kommunene har en selvstendig plikt til å etterleve menneskerettighetsforpliktelser.15 Flere menneskerettigheter er også nedfelt i Grunnloven. Konvensjonene forplikter myndighetene til å «sikre» menneskerettighetene.16 Det skilles ofte mellom «positive» og «negative» menneskerettslige forpliktelser. De negative forpliktelsene er forpliktelser til å avstå fra å gjøre noe, for eksempel å avstå fra å utsette borgerne for tortur. De positive forpliktelsene er forpliktelser til å foreta seg noe aktivt, for eksempel å etterforske integritetskrenkelser. Det vil si at selv om det er en borger som har utsatt en annen borger for tortur, kan myndighetene bryte menneskerettighetene ved ikke å straffeforfølge hendelsen.

Det er mange menneskerettslige forpliktelser med relevans for myndighetenes arbeid mot voldtekt. I denne utredningen vil særlig disse konvensjonene omtales:

• Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen), (2011),

• Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), (1950)

• Konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (CEDAW), (1979)

• FNs konvensjon om barnets rettigheter (Barnekonvensjonen), (1989)

• Konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), (2007)

• Konvensjon om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater (ILO-konvensjonen), (1989)

• Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuell utnytting og seksuelt misbruk (Lanzarotekonvensjonen), (2007)

Også andre konvensjoner har betydning for myndighetenes arbeid med voldtekt. Dette gjelder for eksempel FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (ICCPR), FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (CAT) og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK).

Konvensjonene har ulik status i norsk rett. EMK, Barnekonvensjonen og CEDAW er inkorporert i menneskerettsloven i medhold av § 2. Menneskerettsloven § 3 fastsetter at «[b]estemmelsene i konvensjoner og protokoller som er nevnt i § 2 skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning». Disse konvensjonene har dermed en særlig stor betydning i norsk rett. Bestemmelser i konvensjoner som ikke er inkorporert i norsk rett vil måtte vike for norske regler dersom det oppstår motstrid. Disse bestemmelsene forutsettes likevel å være i tråd med norsk rett. Det innebærer at norske rettsregler tolkes i lys av bestemmelser i konvensjoner som Norge er tilsluttet.17 Av de nevnte konvensjonene er ikke Istanbulkonvensjonen, CRPD, Lanzarotekonvensjonen eller ILO-konvensjonen inkorporert i norsk rett.

Bestemmelsene i konvensjonene tolkes i tråd med folkerettslige tolkningsprinsipper som følger av Wienkonvensjonen om traktatretten (23. mai 1969) som gjelder som internasjonal sedvanerett. I korte trekk skal folkerettslige avtaler tolkes i god tro, ved å legge vekt på ordlyd, kontekst og formål. Alle konvensjonene har tilknyttede overvåkningsorganer. Disse organene avgir både generelle tolkningsuttalelser og anbefalinger til statspartene og rapporter til den enkelte statspart om deres etterlevelse av konvensjonene. Hvilken juridisk betydning uttalelsene får, kan variere. Høyesterett har blant annet uttalt at:

«Hvilken vekt som skal legges på uttalelsene, beror blant annet på hvor godt de er forankret i konvensjonsteksten. Et annet sentralt moment er om det dreier seg om tolkningsuttalelser, eller om uttalelsen mer må sees som en tilråding om optimal praksis på konvensjonens område.»18

Overvåkningsorgenes generelle tolkningsuttalelser tillegges ofte stor vekt i norsk rett. Anbefalingene i rapportene til Norge fra de ulike organene er samtidig ikke rettslig bindende i seg selv. Rapportene er likevel nyttige for å finne informasjon om hvordan norske myndigheter etterlever konvensjonsforpliktelser. Traktatorganene består av eksperter på feltet og anbefalingene kan være svært nyttige for myndighetenes arbeid mot voldtekt.

Utredningens deler om forebygging av voldtekt, støttetjenester for utsatte og straffeforfølgning av voldtektssaker har egne deler om de rettslige utgangspunktene som har betydning for myndighetenes arbeid på disse områdene. I det videre vil de ulike konvensjonene omtales på et overordnet nivå.

5.2.2 Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen)

Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) ble vedtatt i 2011. Konvensjonen ble underskrevet av Norge samme år og ratifisert i 2017, men er ikke inkorporert i norsk rett.

Konvensjonen gjelder i utgangspunktet vold mot kvinner, men statspartene oppfordres i artikkel 2 nr. 2 om å gi konvensjonen anvendelse for alle som utsettes for vold i nære relasjoner. Norge har fulgt denne oppfordringen slik at konvensjonen gjelder alle som er utsatt for vold i nære relasjoner.19 Samtidig presiserer artikkel 2 nr. 2 at myndighetene skal «særleg vere merksame på kvinner som er offer for kjønnsavhengig vald når dei gjennomfører fråsegnene i denne konvensjonen».

Et av formålene med konvensjonen er å beskytte kvinner mot alle former for vold, inkludert seksuell vold, og å forebygge, påtale og bekjempe alle former for vold mot kvinner og vold i nære relasjoner. Konvensjonen skal også medvirke til å avskaffe alle former for diskriminering av kvinner og fremme reell likestilling mellom kvinner og menn. Videre skal konvensjonen utforme et helhetlig rammeverk, politikk og tiltak for å gi beskyttelse og hjelp til alle kvinner som er utsatt for vold og alle som er utsatt for vold i nære relasjoner.

Bestemmelsene i konvensjonen skiller seg fra andre konvensjoner ved at de har konkrete og utfyllende beskrivelser av forpliktelsene. Disse beskrivelsene bygger blant annet på den europeiske menneskerettsdomstolens tolkning av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Der hvor EMK har artikler som stadfester retten til liv eller retten til å være fri fra tortur, har Istanbulkonvensjonen artikler som presiserer hva myndighetene skal gjøre. For eksempel har Istanbulkonvensjonen bestemmelser som beskriver hvordan myndighetene skal jobbe for å forebygge vold og overgrep, og bestemmelser som stiller krav til hvordan etterforskningen av vold og overgrep skal gjennomføres.

Norges institusjon for menneskerettigheter omtaler konvensjonen som en implementeringskonvensjon fordi den gjør det lettere for myndighetene å implementere menneskerettighetene i praksis.

Ekspertgruppen GREVIO overvåker konvensjonspartenes etterlevelse av konvensjonsforpliktelsene. Gruppen besøker statene for å evaluere arbeidet med konvensjonen, og GREVIO avga sin første rapport til Norge i oktober 2022.20

Det finnes også en forklarende rapport til konvensjonsteksten som utdyper innholdet i bestemmelsene.21 Denne har begrenset rettskildemessig betydning.

5.2.3 Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)

Den europeiske menneskerettskonvensjonen ble vedtatt av Europarådet i 1950 og trådte i kraft for Norge i 1953. Konvensjonen ble inkorporert i menneskerettsloven i 1999.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) behandler klager fra individer mot statene. Domstolen behandler svært mange saker hvert år, og dommene bidrar til å avklare og utvikle innholdet i konvensjonsforpliktelsene. Domstolens praksis slår fast at voldtekt anses som tortur og umenneskelig behandling, og berører dermed utsattes rettigheter etter artikkel 3.22 Voldtekt krenker også retten til privatliv etter artikkel 8. Myndighetene kan holdes ansvarlig dersom de ikke gjør nok for å beskytte og straffeforfølge voldtekt.

5.2.4 FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (CEDAW)

FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (kvinnekonvensjonen) ble vedtatt av FNs generalforsamling i 1979. Norge ratifiserte konvensjonen i 1981, og den ble i 2005 gjort til en del av norsk lov. I 2009 ble konvensjonen inntatt i menneskerettsloven § 2 nr. 5. Kvinnekonvensjonens mål er å avskaffe alle former for diskriminering av kvinner og å styrke kvinners rettigheter.

Konvensjonen har ikke egne bestemmelser om vold eller voldtekt. FNs kvinnekomité overvåker statspartenes etterlevelse av konvensjonen og utgir generelle anbefalinger om hvordan konvensjonen skal forstås. I en generell anbefaling i 1992 la komiteen til grunn at diskriminering av kvinner omfatter kjønnsbasert vold mot kvinner, inkludert seksuell vold.23 I sin generelle anbefaling nr. 35 fra 2017 har komiteen oppdatert og utvidet anbefalingen om hvilke forpliktelser konvensjonen har når det gjelder vold mot kvinner.24 Anbefalingen omhandler forebygging, støttetjenester og straffeforfølgning.

FNs kvinnekomité utformer også rapporter med anbefalinger til de enkelte statspartene. Den siste rapporten om Norge ble publisert 23. februar 2023.25 Rapporten inneholder flere anbefalinger om hvordan norske myndigheter kan forbedre arbeidet med å forebygge voldtekt, beskytte utsatte og etterforske voldtektssaker.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal overvåke norske myndigheters etterlevelse av konvensjonen (diskrimineringsombudsloven § 5 tredje ledd bokstav c).

5.2.5 FNs konvensjon om barnets rettigheter (Barnekonvensjonen)

FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen) ble vedtatt av FNs generalforsamling i 1989 og ratifisert av Norge i 1991. I 2003 ble den inkorporert i menneskerettsloven.

Artikkel 19 pålegger myndighetene å beskytte barn mot alle former for vold, inkludert seksuell vold. Innholdet i artikkelen er omtalt i Barnekomiteens generelle kommentar nr. 13.26 Komiteen legger til grunn at statene har en rekke forpliktelser til å forebygge, beskytte og etterforske saker om vold mot barn.

Barnekomiteen utformer også rapporter til de enkelte statsparter. Den siste rapporten til Norge er fra 2018.27 Rapporten inneholder flere anbefalinger om norske myndigheters arbeid med forebygging av seksuelle overgrep mot barn, støttetjenester for barn som har opplevd seksuelle overgrep, og straffeforfølgning av saker om seksuelle overgrep mot barn.

Barneombudet skal overvåke norske myndigheters etterlevelse av konvensjonen i henhold til barneombudsloven § 3 andre ledd bokstav c.

5.2.6 Konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)

Konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) ble vedtatt i 2006 og ratifisert av Norge i 2013. Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk rett.

Konvensjonen skal ifølge artikkel 1 «fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet».

CRPD-komiteen overvåker statspartenes etterlevelse av konvensjonen. Komiteen avgir generelle kommentarer og utarbeider rapporter til de enkelte statspartene. Den siste rapporten til Norge er fra 2019.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal overvåke norske myndigheters etterlevelse av konvensjonen (diskrimineringsombudsloven § 5 tredje ledd bokstav c).

5.2.7 Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuell utnytting og seksuelt misbruk (Lanzarotekonvensjonen)

Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuell utnytting og seksuelt misbruk (Lanzarotekonvensjonen) ble vedtatt i 2007 og ratifisert av Norge i 2018. Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk rett.

Alle personer under 18 år er barn i henhold til artikkel 3 bokstav a. Konvensjonen oppstiller blant annet forpliktelser til å forebygge seksuelt misbruk av barn, ha støttetjenester for utsatte barn og etterforske tilfeller av seksuelt misbruk av barn.

Lanzarotekomiteen overvåker statenes etterlevelse av konvensjonen ved at statene svarer på spørreskjemaer om spesifikke temaer innenfor konvensjonens virkeområde. I 2023 fokuserte komiteen på beskyttelse av barn mot seksuelt misbruk fra noen de stoler på.28 Komiteen utformer ikke egne rapporter til de enkelte stater slik GREVIO og andre overvåkningsorganer gjør.

Det finnes også en forklarende rapport til konvensjonsteksten som utdyper innholdet i bestemmelsene.29 Denne har begrenset rettskildemessig betydning.

5.2.8 ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter

ILO-konvensjonen om urfolk og stammefolk i selvstendige stater ble vedtatt av den internasjonale arbeidsorganisasjonens generalforsamling i 1989.30 Norge ratifiserte konvensjonen 20. juni 1990, og den trådte i kraft 5. september 1991. Ved ikrafttredelsen ble det bestemt at konvensjonen for Norges del gjelder for samene i Norge. Det følger av konvensjonens artikkel 2 at:

• «1. Regjeringene skal ha ansvaret for utvikling av, med deltakelse av vedkommende folk, samordnede og systematiske tiltak for å verne disse folks rettigheter og for å garantere at deres integritet blir respektert.

• 2. Slike tiltak skal omfatte virkemidler for å:

  • a) sikre at medlemmer av disse folk nyter godt av de samme rettigheter og muligheter som nasjonale lover og forskrifter sikrer for andre medlemmer av befolkningen, på lik linje med disse;

  • b) fremme full virkeliggjøring av disse folks sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter med respekt for deres sosiale og kulturelle identitet, skikker og tradisjoner og for deres institusjoner;

  • c) bistå medlemmene av vedkommende folk med å fjerne eventuelle sosioøkonomiske ulikheter mellom urfolk og øvrige medlemmer av nasjonalsamfunnet, på en måte som er i samsvar med deres ønskemål og livsform.»

  31

Bestemmelsen pålegger myndighetene å sikre at urfolk og stammefolk «nyter godt av de samme rettigheter og muligheter som nasjonale lover og forskrifter sikrer for andre medlemmer av befolkningen». Norske myndigheter har påtatt seg å sikre at samer skal sikres like rettigheter og muligheter som resten av befolkningen. Dette betyr for eksempel lik rett til helsetilbud for voldtektsutsatte og like muligheter til å få andre rettigheter.

Norske myndigheter er videre forpliktet til å fremme urfolks og stammefolks «sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter med respekt for deres sosiale og kulturelle identitet, skikker og tradisjoner.» Dette pålegger staten blant annet en plikt til å gi informasjon om rettigheter på et språk som forstås av de gruppene konvensjonen beskytter. Regjeringen understreker dette i sin omtale av konvensjonen:

«ILO-konvensjon nr 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater har klare bestemmelser om urfolks rett til selv å bestemme over sin kulturelle utvikling, til å lære å bruke eget språk og til å opprette egne institusjoner til å representere seg overfor myndighetene.»32

Konvensjonens artikkel 30 understreker at informasjon skal gjøres tilgjengelig på et språk som forstås:

• «1. Regjeringene skal vedta tiltak som passer med vedkommende folks tradisjon og kultur for å gjøre dem kjent med sine rettigheter og plikter, særlig i forhold til arbeidsliv, økonomiske muligheter, utdanning og helse, sosiale tjenester og rettigheter som følger av denne konvensjon.

• 2. Dersom det er nødvendig, skal dette gjøres ved hjelp av skriftlige oversettelser og gjennom massemedier på disse folks språk.»

Språkloven slår i § 5 fast at «Samiske språk og norsk er likeverdige språk».33 Lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) § 3-5 gir utvidet rett til bruk av samisk i helse- og sosialsektoren:

«Den som ønsker å bruke samisk for å ivareta egne interesser overfor lokale og regionale offentlige helse- og sosialinstitusjoner i forvaltningsområdet, har rett til å bli betjent på samisk».

Denne loven gir også utvidede rettigheter til å bruke samisk i rettsvesenet (§3-4) og en plikt til å oversette relevante lover og regler til samisk i § 3-2:

«Lover og forskrifter av særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkning, skal oversettes til samisk.»

I samme lovs § 3-3 omhandles retten til å få svar på samisk der første setning av første ledd lyder slik: «Den som henvender seg på samisk til et lokalt offentlig organ i forvaltningsområdet, har rett til svar på samisk.»

Den norske staten har påtatt seg en rekke forpliktelser med hensyn til å sikre like rettigheter til den samiske befolkningen gjennom Urfolkskonvensjonen og nasjonal lovgivning. Sentralt i disse rettighetene står språk og kultur som har betydning på flere punkter i denne utredningen.

5.3 Et kjønnsperspektiv på voldtekt

Det følger av mandatet at utredningen skal ha et gjennomgående kjønnsperspektiv. Et kjønnsperspektiv på voldtekt innebærer en forståelse av at kjønn har betydning for hvem som utsettes for voldtekt, og for hvem som voldtar. Selv om alle kan rammes av voldtekt, viser både omfangsundersøkelser og anmeldelsestall at langt flere kvinner og jenter utsettes for voldtekt enn gutter og menn, og at de fleste gjerningspersoner er menn.34; 35

Kjønn kan også ha betydning for erfaringene en utsatt etter voldtekten har i møte med det offentlige tjenesteapparatet. Det kan for eksempel være i hvilken grad man oppsøker hjelp og hvordan hjelpeapparatet møter en utsatt. Det kan også ha betydning for utsattes vilje til å anmelde voldtekten og for hvor god eller dårlig en eventuell straffeforfølgning oppleves.

Også i befolkningen finnes forståelser av voldtekt som handler om kjønn. Det kan både ha betydning for omfang av voldtekt og håndtering av voldtekt. Det er flere kjønnsstereotyper, eller forhåndsoppfatninger om typiske trekk ved kvinner og menn, som kommer i spill når det handler om voldtekt. Det kan for eksempel være myter om voldtekt som «når kvinner sier nei, så betyr det ja» eller forestillingen om at menn ikke kan bli voldtatt.

Kjønnsperspektiver har også betydning i utformingen av treffsikker politikk. Artikkel 6 i Istanbulkonvensjonen forplikter statsparten til å ta hensyn til voldens kjønnsdimensjoner i utvikling, gjennomføring og evaluering av lover, politikk og tiltak:

«Partane forpliktar seg til å ta omsyn til betydinga av kjønn ved gjennomføring og evaluering av verknaden av føresegnene i denne konvensjonen, og til å fremje og gjennomføre politiske tiltak for likestilling mellom kvinner og menn og styrking av kvinnene si stilling på ein effektiv måte.»

I likhet med voldtekt, er det en rekke andre former for vold – fra seksuell trakassering til krenkelser, til tvangsekteskap, partnervold og drap, kjønnslemlestelse og annen seksuell vold som rammer kvinner og jenter oftere enn gutter og menn, eller som bare rammer kvinner og jenter. FNs kvinnediskrimineringskomité betegner dette som kjønnsbasert vold mot kvinner. Forekomst av vold mot kvinner ses i sammenheng med den strukturelle mangelen på likestilling mellom kvinner og menn i samfunnet. I Istanbulkonvensjonen trekkes dette frem i forordet:

«Medlemsstatane i Europarådet og dei andre signatarane […]

erkjenner at vald mot kvinner er eit uttrykk for historisk ulikskap i maktforholdet mellom kvinner og menn, som har ført til at menn har dominert over kvinner og diskriminert dei, og til at kvinner har vore fråtekne høve til framgang;

erkjenner at vald mot kvinner strukturelt sett er kjønnsavhengig, og at vald mot kvinner er ein av dei viktigaste sosiale mekanismane som gjer at kvinner blir tvinga inn i ein underordna stilling samanlikna med menn;

erkjenner, med djup uro, at kvinner og jenter ofte blir utsette for alvorlege former for vald, slik som vald i nære relasjonar, seksuell trakassering, valdtekt, tvangsekteskap, kjønnslemlesting og brotsverk som er gjort i namnet til såkalla «ære», noko som er eit alvorleg brot på menneskerettane til kvinner og jenter og eit stort hinder for oppnåing av likestilling mellom kvinner og menn.»

Utvalget legger til grunn at et kjønnsperspektiv på voldtekt innebærer en forståelse av at alle former for kjønnsbaserte krenkelser og vold må forstås i sammenheng. Uten kunnskap om grunnleggende årsaker til vold og overgrep som rammer kvinner og jenter uforholdsmessig, vil ikke voldtekt kunne bekjempes. Videre mener utvalget at voldtekt må forstås og håndteres i et interseksjonelt perspektiv.36 Kjønn i kombinasjon med faktorer som alder, etnisitet, funksjonsevne, seksuell orientering, religion, livssyn, helseutfordringer, rusproblematikk, sosioøkonomisk status, nasjonal minoritetstilhørighet, migrasjonserfaring og oppholdsstatus har betydning for utsatthet, forståelse og håndtering av voldtekt.

Også kjønnsidentitet kan ha betydning for hvem som utsettes for voldtekt. Kjønnsidentitet er den subjektive erkjennelsen av å tilhøre en kjønnskategori.37 Transpersoner rapporterer i større grad enn resten av befolkningen at de har blitt tvunget til seksuelle handlinger38.

Disse perspektivene bør etter utvalgets vurdering legges til grunn for en kunnskapsbasert tilnærming til fenomenet voldtekt og for å utvikle gode og treffsikre tiltak.

5.4 Sårbarhet

Alle mennesker kan sies å være sårbare i sin relasjon til andre mennesker,39 og noen grupper er mer sårbare enn andre. Barn er alltid sårbare i den forstand at de er prisgitt omsorg eller manglende omsorg fra voksne rundt dem.40 Mennesker kan oppleve å bli sårbare gjennom sykdom, funksjonsnedsettelse eller gjennom å inngå i en relasjon der man utsettes for krenkelser. Ulike former for sårbarhet, som klasse, kjønn, etnisitet, seksuell orientering og funksjonsevne, kan også virke sammen og skape forsterkede former for sårbarhet (interseksjonalitet).

Menneskerettslige forpliktelser gjelder for alle statens innbyggere. Å sørge for at alle statens innbyggere får sine rettigheter realisert i praksis, kan kreve at det gjøres tilpasninger i ulike offentlige tjenestetilbud, slik at de treffer alle. Sårbare gruppers menneskerettigheter er derfor ikke noe som ligger på siden av det alminnelige rettighetsvernet. Ettersom disse gruppene i realiteten ofte ikke får sine rettigheter realisert på samme måte som andre, finnes det likevel menneskerettslige forpliktelser som er særskilt rettet mot enkelte grupper, for eksempel konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Også der hvor slike særskilte forpliktelser ikke finnes, er staten forpliktet til å ivareta sårbare gruppers menneskerettigheter.

Det følger av Istanbulkonvensjonen at norske myndigheter plikter å ivareta de særlige behovene og rettighetene til sårbare grupper («vulnerable persons») i tiltakene som iverksettes for å forebygge og beskytte mot blant annet voldtekt. Den forklarende rapporten til Istanbulkonvensjonen har en ikke-uttømmende liste over hvem som anses som «vulnerable persons»:

«[.]pregnant women and women with young children, persons with disabilities, including those with mental or cognitive impairments, persons living in rural or remote areas, substance abusers, prostitutes, persons of national or ethnic minority background, migrants – including undocumented migrants and refugees, gay men, lesbian women, bi-sexual and transgender persons as well as HIV-positive persons, homeless persons, children and the elderly.»41

I sitt innspill til utvalget påpeker Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) at det særlig er de sårbare voldtektsutsattes menneskerettigheter som utfordres i Norge i dag. NIM oppfordrer utvalget til å ha et særlig øye til disse gruppene, og peker blant annet på at kunnskapsgrunnlaget om situasjonen til ulike sårbare grupper er mangelfullt.42

Utvalget har ønsket å følge opp denne anbefalingen og å skildre hvordan myndighetene tar hensyn til at ulike sårbarhetsfaktorer kan ha betydning for utsatthet, forebygging, hjelpesøkende atferd og straffeforfølgning av voldtekt. Utvalget finner imidlertid, i likhet med NIM, at kunnskapsgrunnlaget om disse temaene er mangelfull. Utvalget må derfor presisere at det ikke har vært mulig å gi et utfyllende bilde av situasjonen til ulike sårbare grupper, og at det er behov for et betydelig løft for å sikre mer kunnskap om sårbarhet og seksuell vold.

5.5 Barn og unges perspektiver

I sitt innspill til utvalget har Barneombudet påpekt at utvalget må vurdere hva som er til barnets beste, og vurdere dette opp mot andre hensyn. Også Redd Barna har i sitt innspill anbefalt at utvalget legger til rette for barn og unges medvirkning, i tråd med Barnekonvensjonen.

Utvalget møtte Barneombudet 4. september 2023 for å diskutere hvordan utvalget kan inkludere barn og unges stemmer i utredningen.

I vurderingen av hvordan barn og unges perspektiver best kan ivaretas, har utvalget sett på muligheter for ulike former for involvering. På grunn av utvalgets korte funksjonstid har utvalget valgt å inkludere barn og unges perspektiver ved å benytte eksisterende publikasjoner som sammenfatter barn og unges erfaringer. Blant annet har utvalget sett hen til rapportene Alle kjenner noen som har opplevd det. Samtaler med ungdom om seksuelle krenkelser43 og Et skada bilde av hvordan sex er.44

6 Nasjonale myndigheters arbeid mot voldtekt siden 2008

6.1 Innledning

Voldtekt ble første gang utredet av et offentlig utvalg for 16 år siden. Siden forrige NOU om voldtekt ble lagt frem av Sletner-utvalget i 2008, har regjeringen lagt frem flere handlings- og opptrappingsplaner om vold og overgrep.

I dette kapittelet gis en kort oppsummering av nasjonale myndigheters innsats mot voldtekt, og stiller spørsmål ved hvorvidt dagens innretning og organisering av arbeidet er den mest hensiktsmessige for å forebygge og bekjempe voldtekt.

6.2 NOU 2008: 4 Fra ord til handling

NOU 2008: 4 Fra ord til handling ble lagt fram av et utvalg ledet av Rita Sletner.45 Utredningen anbefalte en rekke tiltak for å forebygge og bekjempe voldtekt samt å sikre bedre oppfølging av voldtektsutsatte. Utredningen konkluderte med at det foreligger et betydelig forbedringspotensial i den offentlige innsatsen mot voldtekt. Blant utvalgets forslag var opprettelsen av Politiets sentrale enhet mot seksualisert vold (SEPOL), en landsdekkende spesialenhet i politiet med ansvar for seksualisert vold. Utvalget foreslo at enheten skulle være operativ 24 timer i døgnet, og driftes i nært samarbeid med politidistriktene. Målsettingen var å utvikle mer profesjonell behandling og kvalitetssikring av enkeltsaker, samt å utvikle bedre rutiner for informasjonsutveksling, bearbeiding og analyse. Utvalget anbefalte også å utvide rådgivningskontorene for kriminalitetsofre til en landsdekkende støttefunksjon for voldtektsofre, å opprette etterforskningsteam i alle politidistrikter med minimum én taktisk og én teknisk etterforsker samt en jurist med utdanning og kompetanse innen seksuelle overgrep, og å sikre kompetanseheving i rettsapparatet. Utvalget foreslo også en rekke forebyggende tiltak, herunder tiltak særskilt rettet mot ungdom.

Etter utvalgets forståelse ble utredningen ikke gjenstand for en systematisk bearbeiding og oppfølging i en stortingsmelding, strategi eller handlingsplan. Enkelte anbefalte tiltak ble imidlertid gjennomført, herunder gratis helsehjelp ved overgrepsmottak, obligatorisk opptak av avhør i voldtektssaker og offentlig finansiert forskning for å kartlegge omfanget av voldtekt. Gjennomføring av de større tiltakene i politiet uteble, men Kripos etablerte en «voldtektsgruppe» som en prosjektordning i 2010. Målet med gruppen var blant annet å bistå politidistriktene med etterforskning av voldtektssaker. Gruppen ble gjort permanent i 2015 før den ble nedlagt i 2019. Se videre omtale under punkt 18.3.3.2.

6.3 Handlingsplaner mot voldtekt

Regjeringen la i 2012 frem Handlingsplan mot voldtekt 2012–2014. Handlingsplanen var et samarbeid mellom Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Planen inneholdt 35 tiltak innen områdene forebygging, hjelpetiltak etter voldtekt, etterforskning og behandling i rettsapparatet samt tilrettelagt dialog mellom den utsatte og gjerningspersonen. En statusrapport for handlingsplanen ble publisert av Justis- og beredskapsdepartementet i 2014.46 Et av de best kjente tiltakene i planen var holdningskampanjen «Kjernekar». Holdningskampanjen ble lansert av Kripos og var rettet mot forebygging av festrelaterte voldtekter. Målgruppen var unge menn mellom 18 og 35 år.

I 2017 vedtok Stortinget fire anmodningsvedtak knyttet til arbeidet mot voldtekt.47 Stortinget ba regjeringen legge fram en ny handlingsplan mot voldtekt, komme med tiltak som konkret sikrer en mer helhetlig oppfølging av voldtektsofre i møte med offentlige myndigheter, rettsapparatet, politiet og helsevesenet, sikre voldtektsofre over hele landet tilgang til voldtektsmottak samt sikre full finansiering av voldtektsmottakene, og iverksette flere tiltak som sikrer kompetanseheving hos politiet og rettsapparatet i saker som gjelder voldtekt og overgrep.

6.3.1 Oppfølging og gjennomføring av Handlingsplan mot voldtekt 2019–2022

I 2019 la regjeringen frem ny Handlingsplan mot voldtekt 2019–2022. Handlingsplanen ble utarbeidet av Justis- og beredskapsdepartementet i samarbeid med Barne- og likestillingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Handlingsplanen inneholdt 33 tiltak innen fem innsatsområder: målrettet forebygging, hjelpetilbud etter voldtekt, oppfølging av gjerningspersonene, etterforskning og behandling i rettsapparat, og kunnskap og kompetanse. Etter det utvalget erfarer, fulgte det ingen «friske midler» med handlingsplanen. Uten særskilt finansiering lå det dermed en forventning om at tiltakene i handlingsplanen skulle gjennomføres innen de ansvarlige sektordepartementers ordinære virksomhet og budsjetter.

Til tross for at «arbeidet med å forebygge og bekjempe voldtekt er en viktig og prioritert oppgave for regjeringen», ble oppfølgingen av planen besluttet flyttet ut av Justis- og beredskapsdepartementet, til Politidirektoratet.48 Direktoratet ble pålagt å koordinere arbeidet med oppfølging av planen og rapportering på oppnådde resultater. Politidirektoratet arrangerte statusmøter med relevante direktorater en til to ganger i året i tillegg til årlig skriftlig oppdatering. Utvalget kjenner ikke til begrunnelsen for at Politidirektoratet fikk ansvar for å følge opp handlingsplanen, som var utarbeidet på departementsnivå. Til sammenlikning ble handlingsplaner mot vold i nære relasjoner og negativ sosial kontroll i samme periode fulgt opp av ansvarlige departementer.

I 2023 utarbeidet Politidirektoratet en statusgjennomgang av handlingsplanen. Utvalget har fått tilgang til hovedfunnene i rapporten som oppsummerer status, erfaringer, utfordringer og gevinster fra arbeidet. Rapporten peker på flere effekter av gjennomføringen av handlingsplanen, herunder kunnskapsutvikling, økt bevissthet og forståelse for hverandres rolle i gjennomføringen av tiltak. Samtidig påpekes flere utfordringer i arbeidet med å koordinere de ulike departementenes ansvarsområder. Blant utfordringene er konkurrerende agendaer og fokus på resultater i egen sektor. Rapporten peker også på utfordringer ved å måle effekten av tiltak.

I dag finnes det ingen gjeldende handlingsplan mot voldtekt.

6.4 Regjeringens pågående arbeid mot vold og overgrep

I desember 2023 la regjeringen frem Opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028) Trygghet for alle.49 Justis- og beredskapsdepartementet har koordinert arbeidet med opptrappingsplanen, i samarbeid med en rekke andre departementer. Planen inneholder tiltak for å forebygge og avdekke vold og overgrep i større grad, gi bedre oppfølging til voldsutsatte, øke kompetansen, styrke samarbeidet mellom tjenester og sektorer samt å legge til rette for at vold og overgrep prioriteres høyere i hele straffesakskjeden. Voldtekter som skjer utenfor nære relasjoner tematiseres imidlertid i liten grad i dette arbeidet.

Justis- og beredskapsdepartementet har en koordinerende rolle i regjeringens arbeid mot vold og overgrep. Arbeidet samordnes gjennom en tverrdepartemental arbeidsgruppe mot vold og overgrep. I dette arbeidet inngår vold og overgrep i nær relasjon, vold og overgrep mot barn, vold og overgrep mot eldre, negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Forebygging av voldtekt og annen seksuell vold som rammer ungdommer og voksne utenfor nære relasjoner, behandles i liten grad i det tverrdepartementale arbeidet.

Europarådets overvåkningskomité GREVIO har i sin første rapport om Norges implementering av Istanbulkonvensjonen, uttalt at de er positive til etableringen av den tverrdepartementale arbeidsgruppen som ledes av Justis- og beredskapsdepartementet.50 Samtidig kritiserer komiteen norske myndigheter for manglende ressurssetting og formalisering av arbeidet med å koordinere og gjennomføre politikk på departementsnivå:

«While this is a welcome step, GREVIO notes that additional human and financial resources have not been allocated to the inter-ministerial working group following its designation as the co-ordinating body. The specific powers and competences of the working group have also yet to be defined and communicated externally. This raises questions as to the ability of the designated co-ordinating body to carry out its duties adequately.»51

GREVIO (2022) s. 20.

GREVIO anbefaler videre at norske myndigheter:

«[.]assign the role of co-ordinating body to fully institutionalised entities, to equip these with clear mandates, powers and competences that are widely communicated and to allocate the necessary human and financial resources to these entities, in order to ensure the sustainability of their work.»52

Også i en rapport fra Europarådet basert på erfaringer fra ulike land, påpekes viktigheten av å avsette tilstrekkelige ressurser til samordningsmekanismer:

«In those cases where an existing body (usually a ministry) has been designated responsible for the co-ordinating function, it is frequently impossible to quantify the budget associated with that function, and there is no clarification as to how many staff positions within that body can be expended on co-ordination-related activities or how many other tasks a given staff member might be responsible for at the same time. When co-ordination is relegated to being of secondary priority among several tasks that must be discharged, something to be done ‘on the side’, the result is a lack of regular communication and liaison with the other relevant ministries and actors within the co-ordinating mechanism, ultimately resulting in ineffectiveness [.].»53

Europarådet (2016) s. 23.

I riksrevisjonens rapport om myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner fra 2022, påpekes vedvarende svakheter i myndighetenes samordning av innsatsen mot vold i nære relasjoner.54 Regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og i nære relasjoner erkjenner utfordringer i organiseringen og samordningen av arbeidet mot vold og overgrep:

«Det er etablert et omfattende samarbeid på systemnivå mellom departementene og mellom direktoratene i arbeidet mot vold og overgrep. Likevel er ikke styringssignalene og styringsdialogen mellom nivåene godt nok samkjørte. De økonomiske virkemidlene på feltet er heller ikke godt nok samordnet og det har i for liten grad vært jobbet med felles innsatser og tiltak. Manglende samordning og samarbeid på statlig nivå gir utfordringer også på kommunalt nivå.»55

Opptrappingsplanen fremhever at det fortsatt er behov for å vurdere tiltak som ser nærmere på ulike arenaer og modeller for samarbeid som bidrar til å sette brukerens behov i sentrum. Det legges frem en rekke tiltak for å få en mer helhetlig og samordnet innsats mot vold og overgrep, herunder at allerede etablerte samarbeidsfora skal videreutvikles.

6.5 Utvalgets vurdering

Forebygging og bekjempelse av vold og overgrep er en uttalt prioritet for regjeringen. Utvalget mener det er positivt at arbeidet mot ulike former for vold i økende grad synliggjøres og prioriteres på myndighetsnivå. Regjeringens siste opptrappingsplan er et tydelig eksempel på dette.

På sentralt myndighetsnivå fremstår det imidlertid uklart hvor ansvaret for arbeidet med voldtekt som fagområde ligger i dag. Regjeringens beslutning om å ferdigstille regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep før utvalget leverer sine anbefalinger og tiltak forstår utvalget som et signal om at myndighetene legger opp til å behandle «vold og overgrep» og «voldtekt» i separate løp.

Den urovekkende økningen i rapporterte voldtekter tematiseres i liten grad i dagens arbeid mot vold og overgrep. Utvalget mener det er sentralt at ulike former for kjønnsbasert vold ses i sammenheng, og at seksuell vold, herunder voldtekt, tydelig innlemmes i myndighetenes arbeid mot vold og overgrep.

Videre merker utvalget seg at det gjøres et viktig arbeid med å koordinere myndighetenes arbeid mot vold og overgrep gjennom den tverrdepartementale arbeidsgruppa. Utvalget ser imidlertid behov for at samordningen styrkes gjennom tydeligere rammer og tilstrekkelige ressurser. Utvalget legger til grunn at forebygging og bekjempelse av voldtekt er en samfunnsutfordring som krever målrettet, tverrsektoriell innsats. For å lykkes er det nødvendig med et tydeligere og avklart lederskap og et dedikert arbeid for å utvikle en felles tilnærming på tvers av fagområder.

Se utvalgets anbefalte tiltak 22.2.2 «en tydelig og forsterket myndighetsstruktur» og «en tverrdepartemental stortingsmelding om voldtekt».