Del 2
Bakgrunn

4 Leiemarkedet og boligpolitikken før og nå

4.1 Leiemarkedets betydning

Leiemarkedet er av stor samfunnsmessig betydning. Rundt en fjerdedel av husholdningene i Norge leier boligen sin, og det store flertallet av befolkningen er innom leiemarkedet i løpet av livet. For mange er utleie en næringsvei eller biinntekt. Målt i antallet årlige transaksjoner er leiemarkedet det største segmentet på boligmarkedet.1

Det er relativt få studier som måler betydningen leiemarkedet har, men de siste årene har det kommet nye forskningsbidrag. Et velfungerende leiemarked bidrar for det første til en bedre fordeling av ressurser i samfunnet. Leiemarkedet understøtter mobiliteten til arbeidskraften og dermed sysselsettingen, fordi folk i kortere perioder kan bo, arbeide og studere i regioner som midlertidig trenger arbeidskraft.2 Videre er leiemarkedet en viktig forutsetning for arbeidsinnvandring.3 Leiemarkedet sørger også for at boliger ikke blir stående tomme i perioder ved eiers fravær, men i stedet kommer til nytte for folk som trenger et sted å bo.

For makroøkonomien og boligmarkedet som helhet kan et velfungerende leiemarked ha en stabiliserende effekt som styrker motstandskraften mot sjokk i økonomien. Lavere etterspørsel etter å kjøpe bolig demper presset på boligprisene i oppgangstider. I nedgangstider er lavere gjeldsgrad med på å dempe den negative påvirkningen fra kredittmarkedet på økonomien.4 Leiemarkedets størrelse ser ut til å spille en rolle i denne sammenheng. Et velfungerende leiemarked kan også ha positive langsiktige effekter fordi folk kan velge å investere mer diversifisert, for eksempel i aksjer eller egen bedrift. Det kan igjen bidra til verdiskapning. Norske husholdninger har i dag investert 63 prosent av sin bruttoformue i bolig.5

Leiemarkedet har også sosialpolitisk betydning. Lavinntektshusholdninger er overrepresentert blant leiere, og det store flertallet av bostøttemottakere bor til leie. Det betyr at forholdene i leiemarkedet er av stor betydning for en utsatt del av befolkningen. En god og trygg bolig er et fundament for deltakelse i arbeidslivet og andre arenaer av betydning for borgernes velferd og integrasjon i samfunnet. Boligen bidrar til å dekke våre mest grunnleggende behov, styrker tilhørigheten, skaper fysisk trygghet og er en sosial arena. Det å bo dårlig, utrygt eller å være bostedsløs påvirker derimot livskvaliteten negativt.

4.2 Utviklingen i leiemarkedet og boligpolitikken

4.2.1 Andelen leiere

Tidligere var det langt vanligere å leie bolig i Norge, særlig i byene. Utover 1900-tallet gikk stadig flere fra å leie til å eie boligen sin. I perioden 1920 til 1990 ble andelen som leier bolig i Norge, drøyt halvert, se figur 4.1. Reduksjonen var størst i Oslo. Fra 1990 til 2023 har det for landet som helhet vært en svak økning i andelen leiere, tilsvarende knappe to prosentpoeng. I Oslo har økningen vært større.

Forstørr bilde

Kilde: Årgangene 1970, 1990 og 2001 er Statistisk sentralbyrås folke- og boligtellinger, gjengitt i Langsether mfl. (2003), s. 22. Årgangen 1945 er oppgitt av Kiøsterud (2005), s. 29, og er et cirkatall. Årgangene 2015 og 2023 er Statistisk sentralbyrås registerbaserte boforholdsstatistikk, tabell 11084. Data mangler for Oslo for årgangen 1946.

4.2.2 Færre store gårdeiere – flere bor i sokkel

Tabell 4.1 viser utviklingen i leiemarkedets sammensetting fra 1970-tallet og fram til i dag. Hovedbildet er at leieboliger som er eid av privatpersoner, har økt i andel, mens større virksomheter og arbeidsgivere har fått en mindre andel av markedet.

Sammensetningen har vært påvirket av boligpolitikken i perioden. Eierlinjen, at flest mulig skal få mulighet til å eie boligen sin, har vært den førende politikken i Norge siden krigen. I likhet med de fleste andre vestlige land ble boligbyggingen i Norge subsidiert etter krigen. Småhus og borettslagsboliger ble prioritert da Husbanken i 1946 begynte å gi lån med gunstig rente. I tillegg forsynte kommunen boligbyggelag og selvbyggere med tomter til selvkost.6 Siden 1946 har Husbanken finansiert drøye halvparten av de i overkant to millioner boligene som er bygget i Norge.7 I hele etterkrigstiden har det dessuten vært skattemessig svært gunstig å eie sin egen bolig.

Nærmere 90 prosent av boligene som ble bygget i Oslo i perioden fra 1945 til 1978, var beboereide, enten i form av selveie, eller medeie i lag eller selskap.8 Husbanken finansierte ikke nyproduksjon av private leiegårder. Tvert imot ble det iverksatt ulike lover som ga gårdeierne insentiv til å konvertere utleieeiendommer til beboereide boliger. Husleiereguleringsloven regulerte leieprisene strengt, noe som ga en lav inntjening for utleierne av slike eiendommer. Leiegårdsloven skulle legge til rette for at beboerne kunne få overta leiegårder som eieren hadde overdratt.9 Utover 70- og 80-tallet ble stadig flere leiegårder delt opp og solgt som selveierleiligheter,10 noe som etter hvert ble regulert gjennom en egen lov om eierseksjoner fra 1983.

Samtidig dukket det opp nye leieboliger. På midten av 1980-tallet begynte Husbanken å legge til rette for at sokkelen i eneboliger kunne innredes som en selvstendig boenhet og brukes som en tomannsbolig.11

4.2.3 En boligpolitikk for lave boutgifter

Den lange etterkrigstidens boligpolitikk hadde ofte allmenne, konkrete politiske målsettinger om husholdningenes boutgifter og boutgiftsbelastning. Boutgiftene skulle gjerne være «rimelige» eller «stå i et rimelig forhold til husholdningens inntekter». Formuleringene ble noen ganger konkretisert til «20 prosent av en gjennomsnittlig industriarbeiderinntekt».12 De politiske virkemidlene kontrollerte og reduserte boutgiftene til folk flest. Subsidierte lån fra Husbanken, arealtilskudd, bostøtte, prisregulering på andelsleiligheter, husleieregulering og tomtesubsidier fra kommunen var noen av virkemidlene. På første halvdel av 1970-tallet hadde denne utviklingen gått så langt at store deler av befolkningen nærmest hadde politisk bestemte boutgifter.13

På 1980-, 1990- og 2000-tallet ble de boligpolitiske målsettingene stadig mindre konkrete med hensyn til befolkningens boutgiftsbelastning, og mange av boligpolitikkens generelle virkemidler og markedsreguleringer ble avskaffet eller nedskalert. Staten nedjusterte ambisjonene om en spesifikk, finmasket fordelingspolitikk i boligsektoren. I dag er boutgiftsbelastningen i mye større grad et ansvar for den enkelte, velferdsstatens trygde- og inntektssikringsordninger, og de boligsosiale virkemidlene rettet mot vanskeligstilte på boligmarkedet. Tiltak for å øke tilbudet av boliger ses på som viktige for å dempe prisveksten, noe som igjen sikrer så lave boutgifter som mulig. Eksempler på slike tiltak er raskere reguleringsprosesser, forenkling av byggteknisk forskrift og lån fra Husbanken.

Fortsatt er høye boutgifter en utfordring for en del leiere og eiere, men det er likevel ikke noe som automatisk påkaller boligpolitiske tiltak.

4.3 Boligpolitiske virkemidler

Bolig regnes i dag som en av velferdsstatens bærende søyler sammen med arbeid, utdanning og helsetjenester. I motsetning til mange andre velferdsgoder er markedet den sentrale fordelingsmekanismen for eier- og leieboliger i Norge og flere andre europeiske land. Bolig har derfor blitt beskrevet som «velferdsstatens markedsvare».14 Det grunnleggende prinsippet i norsk boligpolitikk har siden 1990-tallet vært at innbyggerne selv har ansvar for å skaffe seg og opprettholde et godt boforhold.

Statens rolle er å sørge for gode rammer for bolig- og bygningssektoren, samt å hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet gjennom ulike boligsosiale virkemidler.15 Staten setter rammene for boligmarkedet gjennom lover og forskrifter og korrigerer markedet på ulike måter. På leiemarkedet setter husleieloven grenser for hva partene kan avtale i en leiekontrakt. Andre lover regulerer boligbyggingen og forholdene i boligene. Byggteknisk forskrift (TEK17) stiller minimumskrav til egenskaper et byggverk må ha for å kunne oppføres lovlig.

Staten og kommunene bistår vanskeligstilte på boligmarkedet som ikke klarer å skaffe seg en bolig og beholde den på egenhånd. Det å være vanskeligstilt er ikke en isolert egenskap ved individer eller husholdninger, men et resultat av et gap mellom ressursene den enkelte besitter og mulighetene på et lokalt boligmarked.16 Årsaken til at husholdninger er vanskeligstilte på boligmarkedet, kan være lav inntekt, diskriminering, utilstrekkelig kunnskap, ulike helse- og rusproblemer, eller en kombinasjon. Bistanden fra det offentlige spenner fra veiledning og husleiegaranti til økonomisk støtte og kommunal bolig.

Synet på bolig som noe mer enn en økonomisk investering kommer til utrykk flere steder i bolig- og skattepolitikken. I sum gir skattesystemet i Norge fordeler til den som eier boligen sin og til den som leier ut en del av egen bolig. Noen av skattefordelene for boligeiere kommer sannsynligvis også leiere til gode, gjennom lavere husleie. I 2022 var netto skattefordel for bolig og fritidseiendom anslått til 63,6 milliarder kroner.17 Samme år ble skatteverdien av fradrag for renteutgifter anslått til 41 milliarder kroner.18 Lån med pant i bolig utgjør mer enn 90 prosent av husholdningens gjeld.19

5 Hvem leier bolig?

5.1 Innledning

De fleste er innom leiemarkedet i løpet av livet. Leieforholdene kan være svært korte, et par måneder, noen år, eller de kan være livslange. Leiemarkedet skal altså dekke et svært mangfoldig behov. På mange måter er spennet i behov større for leiere enn for boligeiere. Studenter utgjør en stor andel av leierne i Norge, men også yrkesaktive, barnefamilier og eldre leier bolig. Leieandelen er også mer enn dobbelt så høy blant innvandrere som i resten av befolkningen.20 For det første varierer tidshorisonten for leieforholdet mye blant ulike grupper leiere. For det andre har leiere svært ulik betalingsmulighet, selv om en større andel av leiere har lav eller middels lav inntekt. Lavtlønte, mottakere av uføretrygd eller sosialhjelp og enslige leier i større grad enn andre. De fleste som kjøper bolig, har derimot en lengre tidshorisont og en stabil inntekt på et visst nivå.

Leiemarkedet preges i dag i stor grad av de samme gruppene som da husleieloven trådte i kraft i 2000. De store endringene i sammensetningen av leiere som gruppe skjedde tidligere, gjennom 60- og 70-tallet, se figur 5.1. I denne perioden gikk særlig par og barnefamilier fra å leie til å eie boligen sin. Blant enslige var denne overgangen mindre tydelig. Dette er i tråd med nyere forskningsfunn, som viser at stabil inntekt og to sysselsatte i husholdningen gir høyere sjanse for å kjøpe bolig.21

Forstørr bilde

Kilde: 1960, 1980 og 2001: Statistisk sentralbyrå. Folke- og boligtellinger. 2018: Statistisk sentralbyrå boforholdsstatistikk, registerbasert. Gjengitt i Turner og Aarland (2023), s. 17.

5.2 Inntekt og boutgifter blant leiere

Leieres inntekt spenner over hele inntektsfordelingen, men flere leiere har svak økonomi enn blant befolkningen for øvrig. Over halvparten av dem som leier bolig, tilhører den laveste fjerdedelen av inntektsfordelingen. Dette har til dels sammenheng med at de fleste studenter og unge leier. Det har blitt noe mer vanlig blant lavinntektshusholdninger å leie de seneste åtte årene, se tabell 5.1. Dette kan blant annet henge sammen med økte boligpriser.

Generelt er leiere mer økonomisk utsatte enn boligeiere, og fattige barnefamilier er overrepresentert blant dem som leier bolig.22 Nær fire av ti leiere oppgir at de har hatt alvorlige økonomiske vansker de siste fem årene. Tre av ti oppgir at de har vært arbeidsledige. Blant boligeiere har en av ti opplevd økonomiske vansker eller mistet arbeidet. Dette kan delvis ha sammenheng med at mange leier i løpet av studietiden og i etableringsfasen, når inntekten er lav. Samtidig øker den økonomiske forskjellen mellom leiere og boligeiere med alderen.23

Ulike undersøkelser viser at leiere er overrepresentert blant dem man har grunn til å tro har alvorlige boutgiftsutfordringer. En SIFO-undersøkelse fra 2023 beregnet at leiere utgjorde 38 prosent av de mest økonomisk sårbare husholdningene i Norge, en gruppe som er såpass ille ute at det var vanlig å kutte ned på matforbruket for å finansiere boutgiftene.24 En annen undersøkelse fant at 25 prosent av leiehusholdningene ikke hadde tilstrekkelig inntekt etter skatt til å dekke både nødvendige utgifter og forventet husleie.25 Som ventet øker andelen husholdninger med høy boutgiftsbelastning jo lavere inntekten blir.

De som leier bolig, egenrapporterer også at de har høye boutgifter. I en undersøkelse blant Leieboerforeningens medlemmer svarte seks av ti leiere at leieprisen er så høy at den går utover livskvaliteten.26 Dette samsvarer med funn fra levekårsundersøkelsen, som viser at leiere bruker en større andel av inntekten sin på utgifter til bolig enn dem som eier boligen sin.27 Litt over tolv prosent av leierne i undersøkelsen opplever boutgiftene som svært tyngende, mens dette gjelder for drøye seks prosent av boligeierne.28

5.3 Barnefamilier som leier

I 2023 bodde om lag 90 000 barnefamilier i en leiebolig. Det tilsvarer 15 prosent av alle barnefamilier i landet. Andelen barnefamilier som leier, har økt noe de seneste årene, men ikke mer enn for befolkningen som helhet. Det er særlig enslige foreldre som leier. Hver tredje aleneforsørger leide bolig. Blant par med barn utgjorde leieandelen elleve prosent. Det er dessuten vanligst å leie i tiden før barna når skolepliktig alder.29

Om lag 19 prosent av landets 198 000 langtidsleiere i 2018 var barnefamilier.30 Trygghet for å kunne beholde boligen er ekstra viktig for den som forsørger barn. I en spørreundersøkelse fra Forbrukerrådet svarte 35 prosent av barnefamiliene at de var utrygge på om de kunne fortsette å leie der de bor nå.31

Hvert tiende barn vokser opp i en husholdning med lav inntekt over tid,32 og fattige barnefamilier er overrepresentert blant dem som leier bolig.33 Barnefamilier med lavest inntekt har i mindre grad mulighet til å velge boområde selv,34 og lav inntekt etter skatt gjør det vanskelig å finansiere et boligkjøp.35 By- og levekårsutvalget fant tendenser til konsentrasjon av levekårsutfordringer i områder med mange leieboliger. Dette er typisk boområder med høy flyttehyppighet, svake sosiale nettverk og manglende vedlikehold.36 Det er bred enighet om at oppvekstmiljøet har betydning for barn og unges utvikling.37

Leiere har generelt dårligere bomiljø enn dem som eier, noe som kan gi ekstra store belastninger for barn og unge og påvirke deres sjanser senere i livet. Å bo trangt trenger ikke å være et problem dersom det er et eget valg, men flere studier finner en signifikant, aldersavhengig sammenheng mellom trangboddhet og utdanningsutfall.38 Blant barnefamilier som leier, er 33 prosent trangbodd, mot elleve prosent av barnefamiliene som eier bolig.39 To av tre barn i kommunalt leide boliger er trangbodde.40

Om lag 19 000 barn bodde i kommunale boliger i 2021.41 Tre av fire barnefamilier som leier en kommunal bolig, har lav inntekt, og 87 prosent av barna har innvandrerbakgrunn.42 Tilstanden og standarden i kommunale boliger er varierende. Det samme gjelder bomiljø. En kvalitativ studie fra 2023 oppsummerte bosituasjonen for ti ungdommer i kommunal bolig i Oslo som preget av for lite plass, bekymringer for om foreldrene har råd til å betale husleien og nabolag med sterk konsentrasjon av levekårsutfordringer.43 Tilværelsen for barnefamilier i kommunale boliger har også blitt beskrevet som en situasjon av «permanent midlertidighet», hvor tidsbestemte leieavtaler blir fornyet gang på gang.44 Samtidig er det mange familier som bor godt i en kommunal bolig, særlig der kommunene skaper trygge rammer. Flere kommuner legger føringer for hvilke bomiljø de plasserer barnefamilier i. Det er heller ikke uvanlig at kommuner praktiserer at barnefamilier gis leieavtaler utover lovens minstetid på tre år.45

5.4 Mest vanlig å leie i små og store kommuner

Hvor vanlig det er å leie, varierer med bosted, men de fleste kommuner har et leiemarked av et visst omfang. I ni av ti kommuner ligger andelen leiere mellom 15 og 30 prosent. Det er vanligst å leie i de store byene og i de minste kommunene, se tabell 5.2. Blant landets tre største byer leier rundt 30 prosent av husholdningene boligen sin. Andelen som leier, er faktisk like høy blant innbyggere i de minste kommunene som i storbyene. De mellomstore kommunene har lavest andel leiere, men forskjellen er ikke veldig stor.

5.5 Bostabilitet og flytting

Generelt flytter leiere oftere enn dem som eier boligen sin selv, enten frivillig eller ufrivillig. Det ser også ut til å gjelde langtidsleiere.46 I en undersøkelse fra Forbrukerrådet oppga hver fjerde leier at de følte seg utrygge på om de fikk fortsette å leie der de bor i dag. Andelen var høyere blant barnefamilier. Om lag en tredjedel av leierne i undersøkelsen flyttet på grunn av endring i livssituasjonen. En tredjedel begrunnet flyttingen i forhold på utleiers side, for eksempel at utleieren ville sette opp husleien.47 Svarene korresponderer med Leieboerforeningens medlemsundersøkelse fra 2022. Der svarte en tredjedel at de hadde vært bekymret for om leieavtalen ville fornyes, og en tredjedel oppga forhold på utleiers side som flytteårsak sist de flyttet.48

Hyppig flytting er ikke nødvendigvis et negativt tegn, med tanke på at leieandelen er høy blant unge og mobile leiere. Mobilitet og muligheten til å flytte regnes blant annet som viktig for at arbeidsmarkedet skal fungere godt.49 Uønsket flytting, en ustabil bosituasjon eller rotløshet er på den andre siden negativt, særlig for barn og unge.50 For unge kan flytting bidra til tap av sosial kapital både ved at de mister kontakt med naboer, lærere, venner og familier, men også ved at foreldre mister kontakt med nærmiljøet, som bidrar med sosial kontroll i de unges utvikling.51 Barns tilhørighet er med andre ord sterkt geografisk betinget, noe som tilsier at også flytting innenfor relativt korte avstander kan innebære en belastning for barn.

5.6 Leiernes bo- og nærmiljø

Undersøkelser tyder på at mange leiere opplever leieforholdet som godt. De som leier av en privatperson, er mer fornøyd enn andre. Dette gjelder særlig i tilfeller der leieren bor i en del av utleierens bolig.52 Jevnt over ser det også ut til at de fleste leiere er fornøyde med boligens standard og vedlikehold, men undersøkelsene spriker noe. I Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse svarer 93 prosent av leierne at de alt i alt er fornøyde med boligen sin. Tallet for eiere er noe høyere, 97 prosent.53 En undersøkelse fra Forbrukerrådet fra 2021 viser tilsvarende tall. Seks prosent av leierne i denne undersøkelsen var lite eller ikke fornøyd med boforholdene sine totalt sett. En litt høyere andel, 16 prosent, var lite eller ikke fornøyd med den tekniske standarden til boligen. Livskvalitetsundersøkelsen fra Statistisk sentralbyrå viser noe større misnøye med boligen blant leiere. 41 prosent av leierne i slutten av tjueårene var lite fornøyd med boligen sin. 17 prosent av eiere i denne aldersgruppen svarte det samme.54 De som leier av kommunen eller samskipnader, var noe mindre fornøyde med boligens standard enn andre, ifølge en undersøkelse fra Samfunnsøkonomisk analyse.55

Sammenliknet med boligeiere bor leiere likevel i dårligere boliger, de har i større grad problemer med støy og forurensning, de har dårligere lysforhold og er mer trangbodde, se figur 5.2.56 I tillegg er leiere i større grad plaget med helseskadelige problemer som mugg, fukt og råte.57 Andelen som er plaget med fukt og råte i boligen, er omtrent dobbel så høy blant leiere (åtte prosent) som blant boligeiere (fire prosent).58 Folkehelseinstituttet rapporterer også at de mottar relativt mange henvendelser om fuktproblemer i leieboliger, herunder kommunale leieboliger.59 Innspill på utvalgets nettsider peker både på dårlig varme- og lydisolasjon, i tillegg til trangboddhet.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2023), levekårsundersøkelsen, tabell 14076

Noe av forskjellen i boforhold mellom leiere og eiere kan nok forklares med at leiere i større grad bor mer sentralt enn befolkningen ellers, og dermed trangere og mer utsatt for støy. Negativ miljøpåvirkning både i og utenfor boligen ser imidlertid ut til å kunne påvirke helsetilstanden, særlig dersom beboerne allerede har svekket helse.60

I livskvalitetsundersøkelsen kommer det fram at leiere generelt er mindre fornøyd med livet enn de som eier bolig. De føler også mindre tilhørighet til stedet de bor på. Trygghet i og rundt boligen er viktig for livskvaliteten. De fleste innbyggere føler seg trygge i nabolaget sitt, men det er likevel en forskjell mellom leieres og boligeieres trygghet. Leiere føler seg oftere utrygge og er redde for å utsettes for vold eller trusler i nærmiljøet. Undersøkelsen peker på at selv om leiere har lavere livskvalitet enn andre, er det ikke mulig å fastslå at det er leieforholdet i seg selv som er årsaken til lavere livskvalitet i denne gruppen.61

5.7 Ulike leiere har ulike behov

Leiemarkedet skal dekke flere ulike behov for mennesker i forskjellige livsfaser. Grovt sett kan husholdninger som leier bolig deles i to grupper, basert på noen felles kjennetegn og behov.

5.7.1 Livsfaseleiere

Unge med høy mobilitet og andre med kortvarige behov utgjør om lag halvparten av leierne i Norge. Unge under 30 år utgjør hver tredje leier i Norge. Hver fjerde leier er student. Dette er typisk leiere med lav inntekt som ikke nødvendigvis vet hvor de skal studere eller arbeide i framtiden. Noen ønsker likevel å bo på samme sted gjennom hele studieløpet. Et flertall blant dem vil etter hvert kjøpe bolig. Den gjennomsnittlige alderen for første boligkjøp i Norge er 28 år.62 Geografisk er det mange studenter i de store byene, men også i distriktssentre rundt omkring.

Også andre leiere har et mer kortvarig livsfasebehov. Årsaken kan være samlivsbrudd, et midlertidig arbeidsopphold eller at de ønsker å teste å flytte til et nytt sted.

5.7.2 Langtidsleiere

I 2018 var 198 000 husholdninger langtidsleiere i Norge.63 Det tilsvarer 47 prosent av alle husholdninger som leide det året. Anslagsvis 37 000 av dem var barnefamilier. Antallet langtidsleiere har økt noe siden 2007.64

Oslo Economics kartla i 2021 forholdene for langtidsleiere. De fant at et flertall av langtidsleierne (58 prosent) ønsket å eie, men ikke hadde mulighet til det.65 Dette gjenspeiler funn fra andre undersøkelser, hvor leiere sier at de ønsker forutsigbarhet, tilhørighet, uavhengighet og å kunne tilpasse boligen til sine behov.66 Langtidsleiere har lavere boligkjøpekraft enn resten av befolkningen. Nesten tre av fire langtidsleiere (72 prosent) har lav eller middels-lav inntekt, noe som er en større andel enn blant leiere ellers. Mangel på egenkapital var likevel den vanligste årsaken til at de leide bolig.67

De 39 prosentene av langtidsleierne i undersøkelsen som ønsket å leie, trakk blant annet fram behov for fleksibilitet eller livssituasjonen sin som årsak. Dette kan tyde på at også blant langtidsleiere er boligbehovet ganske ulikt. Et flertall vil ha ekstra stort behov for stabilitet og forutsigbarhet. Likevel preger en grad av midlertidighet eller behov for fleksibilitet situasjonen for så mange som fire av ti langtidsleiere.

Ifølge den samme undersøkelsen opplevde åtte av ti langtidsleiere leieforholdet sitt som forutsigbart. Dette støttes av opplysninger om kontraktsforholdene for denne gruppen. 72 prosent av langtidsleierne i 2018 som hadde en leiekontrakt, oppga at den var tidsubestemt. Blant dem som hadde en tidsbestemt kontrakt, hadde de fleste en treårig leiekontrakt eller kortere. Seks prosent av langtidsleierne oppga at de i liten grad opplevde leieforholdet sitt som forutsigbart. Det finnes med andre ord en gruppe langtidsleiere som har relativt ustabile boforhold. Det er sparsomt med informasjon om hvor ofte langtidsleiere flytter, annet enn at de flytter oftere enn dem som eier bolig.68

Private småskalautleiere spiller en viktig rolle for å huse langtidsleiere, i likhet med korttidsleiere. Om lag tre av fire langtidsleiere leier fra privatpersoner. Flere langtidsleiere leier fra næringsdrivende utleiere enn tidligere. Fra 2011 til 2021 gikk denne andelen opp fra tre til ni prosent. Samtidig gikk andelen kommunale langtidsleiere ned.69 I kommunale boliger er tidsbestemte leieavtaler hovedregelen, men svært mange avtaler blir forlenget.70

5.8 Bostedsløse

Bostedsløshet er den mest utsatte posisjonen en person kan ha på boligmarkedet. I regjeringens boligmelding er det formulert som mål at ingen skal være bostedsløse.71 I utvalgets sammenheng er bostedsløse relevant som et mål på hvor inkluderende et boligmarked er, gitt de ressursene innbyggerne har til rådighet. Som bostedsløs regnes personer som ikke disponerer egen eid eller leid bolig og er henvist til tilfeldige og midlertidige botilbud, som bor midlertidig hos venner, kjente eller slektninger, som er i institusjon eller under kriminalomsorgen og skal utskrives eller løslates innen to måneder uten å ha egen bolig, samt personer som sover ute eller ikke har et sted å sove. Personer som bor varig hos nære pårørende eller i framleid bolig, regnes ikke som bostedsløse.72

I Norge er det gjennomført sju kartlegginger av bostedsløshet siden 1996. I den seneste kartleggingen i 2020 ble det talt 3 325 bostedsløse i Norge, som er det laveste antallet som noen gang er målt.73 Andelen bostedsløse har blitt godt og vel halvert i løpet av de seneste ti årene. Kommunenes innsats trekkes særlig fram som årsak til nedgangen. Kommunene, særlig de store og mellomstore, har jobbet målrettet over lang tid for å nå målgruppen og sørge for et botilbud til dem.74 Den kommunale boligsektorens sterke målretting i urbane strøk har også blitt trukket fram.75

5.9 Tilgangen til leiemarkedet, ulike leievilkår og diskriminering

5.9.1 Ulike leievilkår og ulik tilgang til leiemarkedet

Ikke alle leiere har samme tilgang til leiemarkedet, til samme vilkår. Det er gjennomført flere undersøkelser som dokumenterer at enkelte grupper har problemer med å få leie bolig.76 En av fire leiere har opplevd gjentatte avslag når de skulle finne bolig, ifølge en spørreundersøkelse fra Forbrukerrådet.77 Særlig i et presset leiemarked kan enkelte leiere stadig havne bakerst i køen. Årsakene kan variere og kan skyldes manglende referanser, ustabil inntekt eller andre forhold som gjør at utleieren velger andre leiesøkende som beskrevet i neste avsnitt. I Forbrukerrådets undersøkelse fra 2021 kom det fram at 59 prosent av leierne syntes det var vanskelig å finne et egnet sted å leie i dagens marked.78

5.9.2 Seleksjon – hvilke valg tar utleiere når de søker etter leiere?

Utleiere velger leiere ut ifra premisset om at leieforholdet skal vare over en viss periode. Det betyr at utleierens vurdering av leieren spiller en rolle.79 Dersom utleieren er usikker på leierens betalingsevne, om det vil bli særlig stor slitasje på boligen eller på om leieforholdet vil fungere, kan utleieren velge å avslå forespørselen fra en leiesøkende, øke leieprisen eller inngå en tidsbestemt avtale framfor en tidsubestemt.

Sannsynligheten for at utleiere velger bort enkelte leiere, påvirkes både av hvem utleieren er, motivet for å leie ut, situasjonen i det lokale leiemarkedet og hvordan leieforholdet er regulert. I Norge er det mange småskalautleiere, og mange av dem leier ut en del av boligen sin. For mindre og mellomstore utleiere er personlig kjemi med leierne viktigere enn for de største utleierne. De største utleierne arbeider etter mer formelle prosedyrer og gjennomfører oftere kredittsjekk av potensielle leiere. De aksepterer også i større grad NAV-garanti og krever i mindre grad at leierne har norsk bankkonto.80

Markedssituasjonen spiller også inn. I et presset leiemarked har utleiere flere leiere å velge blant enn i markeder med få leiesøkende. Da kan utleieren velge å bruke mer ressurser på markedsføring eller til ekstra bakgrunnssjekk av leieren. Dersom utleieren ikke finner en egnet leier, kan hen også velge å la boligen stå tom en periode for å lete videre, eller trekke den helt fra markedet. Det er også naturlig at utleiere blir mer selektive jo vanskeligere det er å avslutte et leieforhold som ikke fungerer.81

5.9.3 Insidere og outsidere

Arbeidsmarkedsøkonomer benytter ofte begrepet insider-outsider i sine analyser. Insiderne er arbeidstakere med trygge jobber beskyttet av stillingsvern og fagforeninger, outsiderne er arbeidsledige eller personer med svakt juridisk stillingsvern og lav jobbtrygghet.82 Boligforskere har overtatt elementer av denne teorien i analyser av boligmarkedet.83 Insiderne og outsiderne på boligmarkedet defineres ofte med utgangspunkt i geografi eller disposisjonsform. I markedet for eierboliger er boligeierne i et avgrenset geografisk område insidere, og alle andre outsidere. På leiemarkedet kan leiere med trygge boforhold defineres som insidere, mens bostedsløse, leiere med utrygge boforhold, personer som bor ufrivillig i foreldrehjemmet og andre som ikke lykkes med å etablere seg, kan forstås som outsidere.

Insider-outsider-teorien belyser mulige interessekonflikter mellom ulike husholdninger på boligmarkedet. Hvis en gruppe leiere har meget sterke rettigheter og gode vilkår, for eksempel sterkt rabatterte husleier og livstidskontrakter, vil mobiliteten i beboermassen antakelig bli meget lav, og få boliger vil frigjøres til outsidere. På den andre siden kan insider-outsider-teorien kritiseres for å overspille interessekonflikten mellom insidere og outsidere. Det kan argumenteres for at det ofte er snakk om grupper med forholdsvis like interesser, for eksempel i en stabil forsyning av trygge boforhold til en pris som står rimelig i forhold til deres inntekter.84

5.9.4 Diskriminering – usaklig forskjellsbehandling

Når utleieres forskjellsbehandling skyldes usaklige forhold, slik som religion, etnisitet og kjønn, kalles det diskriminering. Diskriminering er forbudt. Likevel er det sannsynliggjort at diskriminering forekommer i leiemarkedet. Ifølge Forbrukerrådets undersøkelse fra 2021 hadde 18 prosent av leierne som deltok, følt seg diskriminert på leiemarkedet. Personer med innvandrerbakgrunn fra ikke-europeiske land, personer med lav inntekt eller NAV-garanti og småbarnsforeldre følte seg i større grad diskriminert enn andre. Også alder, kjønn og seksuell orientering så ut til å spille en rolle, se figur 5.3. Blant personer som jobber innen samfunnskritiske yrker, opplevde færre å være utsatt for diskriminering, men de rapporterer om avslag like ofte som andre.

Forstørr bilde

Kilde: Forbrukerrådet (2021), s. 29

Oppfatningen blant leiere bekreftes av et nytt felteksperiment som undersøker forekomsten av systematisk forskjellbehandling på bakgrunn av etnisitet og arbeidsledighet. Studien viste at personen i arbeid med norskklingende navn hadde markant høyere svarrate på henvendelser om å leie bolig (78,4 prosent). Arabiskklingende navn eller arbeidsledighet senket svarraten med om lag 16 prosentpoeng. Geografisk sett var diskriminering noe mer utbredt i distriktskommunene enn i de mer sentrale kommunene.85 Studien fant også en noe lavere sannsynlighet for etnisk diskriminering hvis utleieren var næringsdrivende, men forskjellen var marginal. Diskriminering på grunn av manglende tilknytning til arbeidslivet var også mindre blant de større utleierne enn blant dem som leier ut egen bolig.86

5.9.5 Hvilke utslag får diskriminering?

Diskriminering kan få ulike utslag for de leiesøkende. De kan få avslag, eller ikke få svar på henvendelsen sin i det hele tatt. I andre tilfeller kan diskriminering gi utslag i høyere leiepris, enten direkte eller ved at leieren har færre boliger å velge blant. Det er dokumentert at leiere med lav inntekt, de som mottar offentlig støtte og innvandrere generelt betaler mer enn andre.87 Denne prisforskjellen kan bunne i diskriminering, men den kan også skyldes andre forhold, for eksempel at innvandrere ikke finner de rimeligste leieboligene, fordi de ikke har samme nettverk som andre leiere.88 Personer med innvandrerbakgrunn leier sokkelboliger i mindre grad enn andre.89

5.10 Begrepet botrygghet

Et trygt boforhold kan forstås som en forutsetning for sosialt medborgerskap, det vil si et fundament for deltakelse på sentrale samfunnsarenaer. Stabilitet og botrygghet har lenge vært et sentralt mål i norsk boligpolitikk som en grunnleggende forutsetning for trivsel og velferd. En stabil og trygg bosituasjon spiller en rolle for helse, velvære og sosial tilhørighet og er særlig viktig for barn og unge. Blant annet ser stabile boforhold ut til å spille en rolle for barns senere utdanningsprestasjoner.90 I internasjonal boligforskning er det vanlig å forstå botrygghet (secure occupancy) som et begrep med minst tre dimensjoner:91

Juridisk botrygghet viser til leiernes juridiske beskyttelse, for eksempel gjennom regler for kontraktslengde, leieprisvern, oppsigelse, vern om privatliv og boligens tilstand.

Faktisk botrygghet referer til leiernes reelle eller objektive posisjon på markedet. Slik faktisk botrygghet kan blant annet påvirkes av leieprisutviklingen, utleiers atferd og myndighetenes rettshåndhevelse. Det hjelper ikke med en langvarig husleieavtale hvis leieprisene stiger så mye at leieren ikke lenger har økonomiske ressurser til å betale husleien. Hvis ikke husleielovgivningen respekteres av utleier, og ingen håndhever lovovertredelsen, har leierens juridiske beskyttelse også begrenset verdi.

Selvopplevd botrygghet er leierens opplevde trygghet, både trygghet for å beholde boligen, men også fysisk trygghet i boligen og nabolaget. Den subjektive følelsen vil både være påvirket av lovreguleringer og situasjonen på leiemarkedet, men kan likevel være svært forskjellig fordi husholdninger har ulike behov, preferanser og personlige disposisjoner.

Botrygghet er ikke nødvendigvis noe du har eller ikke har. Det er mer tale om grader av botrygghet, en trygghet som kan komme til uttrykk på ulike måter. For det første, trygghet til å beholde nåværende bolig, for eksempel gjennom en husleieavtale av en viss varighet og et vern mot urimelige oppsigelser. For det andre, fysisk trygghet fra kriminalitet, vold og uro i bomiljøet samt skadelige forhold i selve boligen. For det tredje, trygg tilgang til leiemarkedet, noe som kan trues av økende leiepriser, fattigdom, krav om store depositum eller diskriminering. Utvalget har lagt alle disse tre dimensjonene til grunn i sine vurderinger.

5.11 Maktforholdet mellom leier og utleier

Leieforhold er spesielle sammenliknet med andre kontrakter fordi det ikke er snakk om en vare som selges, men er en løpende ytelse. Leieren og utleieren står altså i et avhengighetsforhold over tid. Avhengighetsforholdet oppleves som regel sterkest for leieren, som disponerer en annens bolig som sitt hjem. Selv om det å leie gir høyere grad av fleksibilitet og lavere flyttekostnader enn å eie, innebærer det en økonomisk, praktisk og sosial kostnad å flytte også for leiere. I mange tilfeller er det heller ikke enkelt å finne en annen egnet leiebolig.92

Tidsdimensjonen påvirker også maktforholdet. Leiere som blir bundet til boligen og nærmiljøet over tid, kan oppleve å stille dårligere i reforhandlinger av leieavtalen. Noen kvier seg også for å ta opp problemer fordi de frykter represalier eller at avtalen ikke blir fornyet.93 På den andre siden vil utleiere som regel ha en interesse i å bevare langvarige leieforhold som fungerer godt. Det gir leiere som overholder pliktene sine, økt makt i et leieforhold over tid.

Tilgjengeligheten av leieboliger i markedet spiller en rolle for hvilke forhold leiere godtar. En spørreundersøkelse gjennomført på vegne av Forbrukerrådet avdekket at sju av ti studenter var villige til å leie bolig usett, med den risikoen det medfører, som følge av høyt press i markedet.94 I en intervjuundersøkelse fra 2023 pekte flere leiere på at det er «vanskelig å gjennomskue prosess og seleksjonskriterier og å nå igjennom i konkurransen om de beste og mest egnede boligene». Utrederne mente at dette i neste omgang kan føre til et asymmetrisk maktforhold, «der utleiere i stor grad dikterer betingelsene».95

6 Tilbudet i leiemarkedet

6.1 Innledning

Per 1.1. 2023 ble det leid ut om lag 605 000 boliger i Norge.96 Det finnes et mangfold av utleieaktører i leiemarkedet. Det er imidlertid ikke rett fram å summere opp hvor mange utleiere det finnes, siden én utleier kan leie ut flere boliger og antallet varierer.

I Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse blir leierne spurt om hvem de leier bolig av. Figur 6.1 viser sammensettingen av utleiesektoren fordelt på ulike utleiekategorier. Privatpersoner utgjør den definitivt største andelen utleiere i undersøkelsen med nærmere sju av ti boliger. Blant disse utgjør sekundærboliger en større andel enn sokkelboligene. Offentlig boligutleie er i all hovedsak kommunale boliger. I likhet med profesjonelle private utleiere og organisasjon/privat stiftelse/stiftelse utgjør denne kategorien én av ti boliger. Tjenesteboliger utgjør en relativt marginal andel.

Siden levekårsundersøkelsen er en utvalgsundersøkelse, er det usikkert om svarene er representative for befolkningen som helhet. I 2023 deltok 930 leiehusholdninger i undersøkelsen. Når leiernes svar brytes ned på utleierkategorier, blir delutvalgene til dels svært små. Resultatene må derfor tolkes med forsiktighet. Kategorien «offentlige/kommunale utleieboliger» er for eksempel sterkt underrepresentert sammenliknet med tall fra det nasjonale informasjonssystemet KOSTRA. Ved inngangen til 2023 var det registrert til sammen 104 814 kommunalt disponerte utleieboliger i KOSTRA. Dette innebærer at kommunalt disponerte utleieboliger utgjorde om lag 17 prosent av den totale utleieboligmassen i Norge.97 Den lave andelen kommunale leiere i levekårsundersøkelsen kan blant annet skyldes at det har vært vanskelig å nå denne gruppen. Det legges derfor til grunn at kommunale utleieboliger utgjør 17 prosent, som er et mer troverdig anslag.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2023), levekårsundersøkelsen, levert til utvalget etter egen bestilling.

6.2 Privatpersoner som leier ut sekundærboliger

Sekundærboliger er leieboliger der utleieren er en privatperson som selv ikke bor i huset. Disse boligene utgjør om lag fire av ti leieboliger, se figur 6.1. Det kan være ulike grunner til at folk eier eller leier ut en sekundærbolig. For noen har boligen større affeksjonsverdi enn salgsverdi, eller de har kjøpt en bolig som de selv eller barna skal flytte inn i senere. I enkelte bydeler i storbyene der prisveksten er høy, investerer privatpersoner i en sekundærbolig for å oppnå en kapitalgevinst, i tillegg til inntekt fra husleien.98

Siden slutten av 80-tallet har sekundærboliger utgjort en relativt stabil andel av leiemarkedet på rundt 40 prosent. Fra 2019 til 2023 falt andelen sekundærboliger fra 15,4 prosent til 14,5 prosent av den totale boligmassen i landet, tilsvarende om lag 8 000 boliger. Nedgangen var særlig stor i Oslo, fra 17,5 prosent til 14,9 prosent.99 Det foreligger ikke informasjon om hvor mange av disse boligene som var utleid. Kun halvparten av landets sekundærboliger kan knyttes til leieinntekter, men andelen er noe høyere i de store byene og sentrale strøk.100

Det er flere mulige årsaker til nedgangen i sekundærboliger. Formuesbeskatningen på sekundærbolig har økt gradvis. Det svake leiemarkedet under pandemien kan også ha bidratt. Etterspørselen i leiemarkedet har imidlertid tatt seg opp. Fra 2023 er også særkravet om belåningsgrad av bolig i Oslo fjernet fra utlånsforskriften, slik at det generelle kravet til maksimal belåningsgrad på 85 prosent også gjelder for lån til sekundærboliger.101

6.3 Utleie av sokkelboliger

Når utleieren selv bor i boligen, kalles gjerne utleiedelen for en sokkelbolig, også når boligen befinner seg på loftet eller på hovedplanet. Sokkelboliger utgjør anslagsvis tre av ti leieboliger. Andelen er størst utenfor de store byene.102 I disse leieforholdene bor leier og utleier tett på hverandre. Det gjør den daglige oppfølgingen og det løpende vedlikeholdet av leieboligen enklere. Jevnt over er mange leiere i sokkelboliger derfor godt fornøyd med leieforholdet.103 Samtidig er begge avhengig av at naboskapet fungerer godt.

Sokkelboligmarkedet er i likhet med sekundærboligene regnet som særlig følsomt for endringer, varierer i omfang, og har blitt omtalt som boliger «leid ut i øyeblikket».104 Eierne av et bolighus med mulighet til å leie ut deler av huset, kan enten velge å disponere boligen selv, eller å supplere inntekten sin med leieinntekter.105 Å leie ut en sokkel kan for mange gjøre det mulig å kjøpe en større bolig. Når husholdningen senere trenger plassen, er det ikke uvanlig at de slutter å leie ut.106

Lappegård og Nordvik (1998) undersøkte hvilke faktorer som påvirker beslutningen om å leie ut en sokkelbolig mest. De fant at leieinntekter og husholdningens disponible inntekt er de to faktorene som sterkest påvirker beslutningen om å leie ut.107

6.4 Næringsdrivende utleiere

Private utleievirksomheter står for om lag hver tiende leiebolig i Norge, se figur 6.1. Utleievirksomheter kan være selskap som leier ut bolig, men det kan også være privatpersoner som har investert i et større antall utleieboliger. I statistisk sammenheng trekkes ofte grensen mellom småskala utleie og utleievirksomheter ved fem boenheter, i tråd med skattereglenes grense for hva som regnes som en virksomhet i relasjon til boligutleie,108 men det finnes ingen offisiell definisjon. I det følgende vil utvalget bruke begrepet «næringsdrivende» eller «utleievirksomhet» når det er snakk om private som leier ut i større skala. Utvalget diskuterer begrepet «profesjonell» nærmere i punkt 21.9.

I Norge utgjør utleievirksomheter en liten andel av leiemarkedet sammenliknet med andre europeiske land. Det er først og fremst i de største byene det finnes et slikt tilbud av stort omfang. I Oslo leier om lag fire av ti av utleievirksomheter.109 I distriktskommunene er denne andelen én av ti.110 Motivasjonen for å leie ut er i hovedsak kapitalavkastning og stabile inntekter fra husleie, men en del større aktører uttrykker at de ønsker å bidra til et bedre utleietilbud. I sentrale strøk, der boligprisene er høye, er kapitalgevinst viktigere enn i distriktene.111

6.5 Kommunale leieboliger

Ved inngangen til 2023 var det om lag 105 000 kommunalt disponerte leieboliger i Norge. Det tilsvarer rundt 17 prosent av alle leieboliger i Norge. Kommunene eier de fleste av disse boligene selv, men videreutleier også boliger fra private aktører eller skaffer boliger gjennom en disposisjonsrett.112 En del av de kommunalt disponerte boligene er eid av kommunalt opprettede boligstiftelser. Fra 2023 har kommunene fått en midlertidig mulighet til å oppheve stiftelsene. Dette kan føre til at flere kommuner velger å ta over eierskapet til boligene.

Norsk boligpolitikk bygger på forutsetningen at hver enkelt har ansvar for å skaffe seg et sted å bo. Kommunene har imidlertid en plikt til å «gi individuelt tilpasset bistand til vanskeligstilte på boligmarkedet».113 Kommunale leieboliger er et av flere virkemidler som kommunene kan bruke for å oppfylle denne lovfestede plikten overfor vanskeligstilte på boligmarkedet. De inngår i et spekter av virkemidler, sammen med bostøtte, råd og veiledning, startlån og tilskudd.

Kommunale leieboliger er som regel sterkt behovsprøvd, og boligene skal tildeles etter et forvaltningsvedtak til vanskeligstilte på boligmarkedet. Årsaken til at en husholdning er vanskeligstilt på boligmarkedet, kan for eksempel være en kombinasjon av lav inntekt, utilstrekkelig kunnskap om boligmarkedet og ulike helse- og rusproblemer. Behovet for kommunal leiebolig kan også oppstå fordi husholdningen har behov for en bolig med fysisk tilpasning som ikke finnes i det ordinære boligmarkedet, eller fordi kommunen yter oppfølgingstjenester i et såpass stort omfang at dette må skje innenfor rammen av et tilpasset botilbud. Kommunene rapporterer hvert år inn hvilke målgrupper som flytter inn i en kommunal leiebolig i løpet av et år, se figur 6.2.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2022), KOSTRA, kommunale boliger, tabell 13140. N = 15 298

Kommunens utleie skiller seg fra forretningsmessig utleie ved at kommunene ikke har økonomisk gevinst som motivasjon. Like fullt har kommunene et behov for å finansiere kjøp, oppføring og vedlikehold av boligene. Den viktigste finansieringskilden er husleieinntektene. Husleiene ligger tett opptil resten av markedet. I en spørreundersøkelse fra 2023 oppga 69 prosent av kommunene at de tok gjengs leie eller markedsleie. De øvrige benyttet kostnadsdekkende leie, utgiftsdekkende husleie, historisk husleie eller husleie basert på betalingsevne.114

Kommunale leieboliger er et knapphetsgode i de fleste kommuner, og mange kommuner har ventelister. Streng behovsprøving og utstrakt bruk av tidsbestemte husleieavtaler skal sørge for at også husholdninger på venteliste får tilgang til en kommunal utleiebolig. Samtidig har mange kommunale leiere behov for botrygghet. Kommunene står altså i et dilemma mellom å ivareta behovene til nåværende leiere og til framtidige leiere.115

6.6 Studentsamskipnader og stiftelser som leier ut til studenter

Studentboliger leies i hovedsak ut av studentsamskipnader, men også av boligstiftelser. Studentsamskipnadene er organisasjoner som er underlagt studentsamskipnadsloven og som har til oppgave å ta seg av studentenes velferdsbehov. I alt er det 14 studentsamskipnader tilknyttet utdanningsinstitusjoner rundt om i landet. Studentsamskipnadene bygger boliger med statlige tilskudd. Til sammen leier de ut om lag 45 000 hybelenheter.116 Boligene huser 14,8 prosent av studentene i Norge.117 Samskipnadenes husleier varierer etter standard og beliggenhet, men de ligger i gjennomsnitt noe lavere enn leienivået i det private leiemarkedet.118 Normalt tildeles kontraktene kun for ett år av gangen.

Det finnes også kommersielle aktører som bygger studentboliger uten tilskudd. De kan motta lån fra Husbanken dersom det er fattet vedtak om at boligene skal være studentboliger.

I tillegg til å huse studenter fra hele landet er studentboligene viktig for å legge til rette for at internasjonale studenter skal få mulighet til å studere i Norge. Norsk studentorganisasjon har et overordnet mål om en nasjonal dekningsgrad på minst 20 prosent, altså nok studentboliger til å huse en av fem studenter i Norge.119

6.7 Elevboliger

Elevboliger leies ut til elever i videregående opplæring. Dersom det ikke er mulig å skaffe et sted å bo for elevene innenfor en avstand der det er mulig med daglig skyss til en av de fylkeskommunale skolene, følger det av opplæringsloven at fylkeskommunen må bygge elevboliger. Fylkeskommunen må imidlertid ikke drifte slike boliger selv. Boligene leies ut av for eksempel stiftelser eller større private utleievirksomheter, men også i noen tilfeller av fylkeskommunen selv.

Minst 1 600 elever i videregående opplæring er innlosjert i en offentlig finansiert boløsning. Det varierer mellom fylkeskommunene hvor stor del av de borteboende elevene som er innlosjert i en slik boløsning.120

6.8 Andre stiftelser og ideelle organisasjoner

Det finnes omkring 670 stiftelser som leier ut boliger. Historisk har stiftelser vært et viktig instrument for å tilby helsetjenester og husly til vanskeligstilte personer som ikke kan forsørge seg selv.121 Hovedkjennetegnet ved en stiftelse er at den ikke har eiere, og at ingen kan ha eierinteresser i stiftelsen, verken direkte eller gjennom andeler. Stiftelser omtales ofte som «selveiende», i den forstand at det verken finnes medlemmer eller andelseiere som kan ha medbestemmelse eller innflytelse over stiftelsens disposisjoner. Det betyr også at ingen kan ta ut et overskudd, og fordi stiftelsene i prinsippet skal leve «evig», vil dette langt på vei sikre opprettholdelsen av boligtilbudet. En stiftelse kan likevel selge boligeiendommer eller dreie virksomheten vekk fra boligutleie dersom vedtektene tillater dette.

De fleste stiftelser har et sosialt formål, for eksempel å leie ut boliger til personer som på grunn av helse, alder eller økonomi trenger ekstra bistand. Boligstiftelser kan også være et mellomtilbud mellom kommunale boliger og det private leiemarkedet ved å tilby rimelige boliger til leiere som ikke nødvendigvis kvalifiserer for kommunal bolig. Noen tilbud retter seg spesifikt mot én gruppe, for eksempel elever, studenter eller seniorer. Stiftelser kan gjerne være tilknyttet organisasjoner, menigheter, eller de bygger på legater og testamentariske gaver. Mange av landets kommuner opprettet fra 1960- og 70-tallet boligstiftelser, noe som vedvarte til utover 90-tallet. I 2022 fantes det 112 boligstiftelser som var etablert av kommuner.122

6.9 Tjenesteboliger

Tjenesteboliger var vanligere før, men er i dag et ganske lite utbredt fenomen. Både offentlige og private aktører tilbyr tjenesteboliger til sine ansatte. Med tjenesteboliger forstås boliger som leieren leier i egenskap av arbeidstaker og som normalt fraflyttes når arbeidsperioden er over. Det at arbeidsgiver stiller bolig til rådighet, kan være nødvendig, eller i alle fall en fordel, for å rekruttere arbeidskraft på steder med tynne bolig- og leiemarkeder. Som en ytelse er tjenestebolig ikke opplagt økonomisk gunstig for leieren, siden fordelen ved en helt eller delvis fri bolig, med noen unntak, er skattepliktig for arbeidstakere.123

Forsvaret disponerer om lag 1 650 boliger og 6 000 hybler til ansatte som er beordret til stillinger på baser rundt omkring i landet. Hyblene er i hovedsak etablert inne på den enkelte base, mens boliger er enten eid av Forsvaret eller innleid.124Staten tilbyr enkelte tjenesteboliger. Statsbygg disponerer om lag 330 tjenesteboliger. Målgruppen er departementenes politiske ledelse i Oslo, og ansatte i Longyearbyen og i Nord-Norge. I tillegg tilbyr andre statlige aktører boliger direkte til sine ansatte, for eksempel sykehusforetakene. Fylkene har tjenesteboliger av et lite omfang. Kommunene disponerer noen ganger tjenesteboliger for ansatte. I en undersøkelse fra 2018 kom det fram at halvparten av landets kommuner tildeler boliger uten behovsprøving, men de fleste kommuner oppgir at dette dreier seg om få boliger. Disse boligene vil ofte være tjenesteboliger som tilbys ansatte i kommunen, men det kan også være benyttet til andre formål. Undersøkelsen viste at små kommuner i langt større grad enn større kommuner har slike boliger.125 Dette tyder på at boligene brukes som et virkemiddel for å skaffe kvalifisert arbeidskraft i områder der det ikke er et godt utviklet leiemarked. Den norske kirke disponerer om lag 145 presteboliger i rekrutteringsøyemed. Private arbeidsgivere har også tjenesteboliger, sannsynligvis for å tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft. Det er lite tilgjengelig kunnskap om omfanget.

6.10 Formidlingskanaler

Leiere finner fram til boligen både gjennom formelle og uformelle kanaler. De vanligste kanalene er nettplattformer som FINN.no, eller gjennom bekjente, se figur 6.3.

Forstørr bilde

Kilde: Forbrukerrådet (2021), s. 25

Boligformidlingen ser ut til å være mer formell i storbyene. Der brukte 43 prosent av leierne FINN.no til å søke etter bolig. I mindre byer og landlige strøk er det vanligere å finne bolig gjennom venner og kjente. Innvandrere bruker i større grad nettplattformer, mens nettverk og kjente spiller en mindre rolle.126

6.11 Korttidsutleie

For en del utleiere er korttidsutleie et alternativ til å leie ut boligen over lengre tid. Korttidsutleie av ferie- og fritidsboliger er ikke omfattet av husleieloven.

Korttidsutleie gjennom delingsplattformer har hatt en betydelig økning de siste årene i Norge og i EU-landene. I perioden 2018–2023 økte omfanget hvert år, med unntak av koronaåret 2020.

Omfanget av korttidsutleie er regulert både i borettslag og eierseksjonssameier. I eierseksjonssameier er den øvre grensen 90 utleiedøgn per år. I borettslag gjelder en øvre grense på 30 døgn per år.127 De som eier hele boligbygninger selv, er derimot ikke omfattet av lovmessige begrensninger til å drive korttidsutleie.

Korttidsutleie av egen bolig inntil 30 dager er skattefritt opp til 10 000 kroner. For inntekter over 10 000 kroner skal 85 prosent bli regnet som skattepliktig inntekt. Skattesatsen er som kapitalinntekt, og for inntektsåret 2023 utgjør dette 22 prosent.

Korttidsutleie av sekundærbolig skattes som vanlig utleie med 22 prosent kapitalskatt. På vanlig måte kan det også trekkes fradrag for utgifter. Drives slik utleie i større omfang, kan utleien imidlertid bli vurdert som næringsvirksomhet, med dertil høyere skatt.

7 Hva påvirker tilbud og etterspørsel i leiemarkedet?

I dette kapittelet drøftes mekanismer som forklarer sammenhengen mellom tilbud, etterspørsel og pris i leiemarkedet.

7.1 Forskjellen mellom å leie og å eie bolig

Leieboliger og eide boliger ses ofte på som substitutter i boligmarkedet, både på tilbudssiden og etterspørselssiden. Leieboliger kan konverteres til eierboliger eller omvendt, og innbyggerne kan velge mellom å leie og eie bolig.128 Det å leie bolig skiller seg imidlertid fra boligeierskap på flere viktige områder. Å leie bolig har noen grunnleggende fordeler. For det første gir det høy grad av fleksibilitet og lavere økonomisk risiko.129 Kostnadene ved å bytte bolig er lavere for leiere, både i form av kapital og risiko. Normalt trenger en husholdning høyere inntekt og formue for å kjøpe en bolig enn de ville trenge for å leie den samme boligen. Det innebærer også at deler av befolkningen har begrenset tilgang til eiermarkedet.130 De fleste leier sin første bolig, det gjelder både unge og innvandrere, men går etter hvert over til å eie.131

Samtidig er det en viss risiko knyttet til det å bli stående utenfor eiemarkedet over tid når boligprisene øker fordi det påvirker mulighetene for senere boligkjøp.132 Å eie en bolig gir dessuten høyere grad av selvråderett enn å leie. Leieren disponerer en annens bolig, og utleieren ønsker vanligvis å beholde en viss råderett over boligen. Dette legger i utgangspunktet begrensninger på leiernes kontroll over sin egen bosituasjon. Et særlig kjennetegn ved leieforhold er også at leieren og utleieren står i et avhengighetsforhold over tid.

7.2 Hva påvirker etterspørselen i leiemarkedet?

Hvor mange som til enhver tid ønsker eller trenger å leie bolig, er både avhengig av befolkningens størrelse og av husholdningenes økonomiske ressurser og boligvalg.

7.2.1 Befolkningsvekst

Befolkningsvekst og innvandring har hatt stor betydning for den samlede boligetterspørselen de seneste ti årene. Statistisk sentralbyrås framskrivninger viser at befolkningen skal øke fra om lag 5,5 millioner innbyggere i 2023 til om lag 5,8 millioner innbyggere i 2035. Det vil si en økning på om lag 300 000 innbyggere.133 Dette er lavere gjennomsnittlig årsvekst enn de seneste ti årene.134 Den første boligen for flyktninger og andre migranter i Norge er som regel en leiebolig. Migranter som blir boende i Norge over tid, er mer tilbøyelig til å kjøpe bolig etter hvert, men andelen innvandrere som leier, er fortsatt høyere enn blant resten av befolkningen.135 Det er vanskelig å forutse hvor mange som skal bosettes, og tilstrømningen av flyktninger kan øke mye i løpet av kort tid. I 2022 og 2023 ble det til sammen bosatt om lag 65 000 flyktninger.136 Historisk sett er dette et høyt antall.

7.2.2 Valget mellom å eie eller leie – og de som ikke kan velge

De strukturelle betingelsene på det norske boligmarkedet, som et utleietilbud av begrenset størrelse og skattesystemets eiervennlighet, gjør det rasjonelt for mange husholdninger å eie egen bolig. Den norske kulturen for utbredt selveierskap trekker i samme retning. I land med en sterk eierlinje oppfattes gjerne boligeie som den eneste måten å skape et stabilt hjem på.137 I Norge er også kostnadene ved å kjøpe og selge bolig lavere enn i mange andre land, og selveide boliger har oftere høyere standard enn leieboliger,138 noe som motiverer husholdninger til å kjøpe framfor å leie.

Samtidig kan det være rasjonelt eller strengt tatt nødvendig for noen å leie bolig. Ikke alle som ønsker å kjøpe bolig, har tilstrekkelige økonomiske ressurser til å etablere seg i eid bolig på sitt foretrukne bosted. Da er leie en nødvendighet, ikke et aktivt valg. Boutgifter og andre utgifter tar opp en større andel av inntekt etter skatt for leiere enn for eiere. Mange leiere har derfor liten mulighet til å spare midler til å kjøpe bolig. Utlånsforskriftens vilkår om betjeningsevne, gjeldsgrad og belåningsgrad begrenser dessuten husholdningenes lånopptak, og kan innskrenke tilgangen til å kjøpe bolig.139 Om lag nitti prosent av husholdningene som i dag leier, har ikke nok midler til å oppfylle egenkapitalkravene i utlånsforskriften slik at de er i stand til å kjøpe bolig.140

For dem med lavest inntekt setter inntekten grensen for boligkjøpekraften. De øvrige delene av befolkningen er i større grad påvirket av endringer i boligpriser og rentenivået.141 Ulike indekser som beregner kjøpekraften i deler av befolkningen, viser at det er vanskelig for kjernepersonell,142 lavinntektshusholdninger143 og førstegangskjøpere144 å kjøpe bolig i flere av de store byene, særlig i og rundt Oslo. Enslige og barnefamilier har dårligere kjøpekraft enn par uten barn.145

Husholdninger som verdsetter fleksibilitet og lave flyttekostnader, vil ofte velge å leie. Dette er typisk de leierne man kaller livsfaseleiere. Jo kortere tidshorisont, jo mer attraktivt er det å leie i stedet for å kjøpe bolig. På individnivå vil disse holdningene endre seg gjennom livet. På makronivå er det vanskeligere å finne et mønster for å forutsi om leie i framtiden blir mer aktuelt for en større del av befolkningen. Mulige faktorer kan være graden av midlertidighet i arbeidslivet, arbeidsinnvandring og annen migrasjon, andelen studenter og antall samlivsbrudd.

7.2.3 Fleksible husholdninger

Beslutningen om å bli boende hjemme eller flytte for seg selv, når man etablerer seg med egen familie eller oppløser et samliv i to husholdninger, påvirker også etterspørselen. Disse livsvalgene er delvis kulturelt betinget, men påvirkes også av bolig- og leieprisene og tilgangen til leie- og eiemarkedet. Også pendlere kan ha en tilpasningsdyktig etterspørsel etter leiebolig. Hotellpriser, samt tilgjengeligheten av hybler og leieboliger spiller sannsynligvis en rolle for deres valg.

7.2.4 Hvordan reagerer leiere på endringer i leiepris?

Generelt ser det ut til at etterspørselen etter bolig er relativt lite sensitiv for prisendringer, såkalt uelastisk. Dersom boligprisene endrer seg, endres etterspørselen prosentvis mindre. Dette er logisk med tanke på at det er betydelige flyttekostnader, og at bolig er en nødvendighet for alle innbyggere.146 Priselastisiteten i boligetterspørselen ser ifølge internasjonale studier ut til å ligge mellom –0,4 og –1.147 Det betyr at en prisøkning på 1 prosent reduserer etterspørselen med mellom 0,4 prosent og 1 prosent.

Det er imidlertid ikke rett fram å overføre disse sammenhengene til det norske leiemarkedet. Også for leiere er bolig et nødvendig gode, noe som tilsier at en økning i leieprisene fører til en relativt mindre nedgang i etterspørselen. Det er imidlertid ikke gitt at en nedgang i leiepriser ville føre til en tilsvarende økning i etterspørselen etter leieboliger, siden etterspørselen ser ut til i stor grad å være bestemt av forhold utenfor leiemarkedet. Det er heller ikke utenkelig at det å leie, særlig i den norske kulturelle konteksten, oppfattes som et såkalt «mindreverdig gode», slik at etterspørselen går ned når husholdningenes inntekt øker.

7.3 Hva påvirker tilbudet i leiemarkedet?

7.3.1 Utleiernes beslutning om å leie ut

Det norske leiemarkedet er segmentert og består av mange ulike typer utleiere.148 Grovt sett kan vi likevel dele utleiere i det norske leiemarkedet i tre hovedkategorier, som hver har ulike rammevilkår og sin egen beslutningsrasjonalitet – næringsdrivende utleiere, småskalautleiere og kommunale og ideelle utleiere. Utleiere av sekundærboliger befinner seg et sted mellom næringsdrivende og småskalautleie, avhengig av motivet for utleie, nærheten til boligene og antallet boliger.

I den private delen av leiemarkedet påvirkes tilbudet kort sagt av gevinsten ved å leie ut.149 Utleiernes kostnader avhenger blant annet av boligprisnivået i det lokale boligmarkedet, kommunale avgifter, skatt, rente, forsikring og vedlikeholdskostnader.150 Boligeiere og utleiere har ulike kostnader. De fleste utleiere betaler høyere skatt enn dem som disponerer boligen selv. Det er også vanlig å regne med mer slitasje i leieboliger,151 i tillegg til at kort botid gjerne gir lavere eierskapsfølelse til boligen og dermed høyere vedlikeholdskostnader. Næringsdrivende utleiere betaler mest skatt, etterfulgt av sekundærboligutleiere, mens utleie i egen bolig som regel er skattefritt.152 Dessuten får privathusholdninger generelt gunstigere lånerente når de skal kjøpe bolig enn næringsdrivende aktører.153 På den andre siden har næringsdrivende utleiere stordriftsfordeler når det gjelder vedlikehold og tilbakeføring av boliger.

Inntektene kan komme både i form av løpende husleie og utsikter til framtidig fortjeneste i form av verdistigning på boligen. Likevel er det forskjell på hvor viktig inntektene er for ulike grupper utleiere. Næringsdrivende utleiere har som regel et avkastningskrav for boliginvesteringene som gjenspeiler den avkastningen de kan få i andre investeringer, for eksempel ved å investere pengene i næringseiendom, aksjer eller obligasjoner.154 Går inntjeningen under denne grensen over tid, vil de trekke seg ut av markedet. I tillegg vil investoren ta hensyn til forventningene i vekst i leieinntekter og risikoen ved å investere i leieboliger. Jo høyere leieinntekter og lavere risiko knyttet til framtidige inntekter, jo mer attraktivt er det å investere i leieboliger.155 Dette gjelder også i stor grad sekundærboligutleiere, selv om selve avkastningskravet kan tenkes å være mindre eksplisitt uttrykt.

Småskalautleie, særlig utleie av sokkelboliger, regnes som mer fleksibelt og mindre forutsigbart med tanke på endrede markedsforhold.156 Privatpersoner vil ofte i tillegg til leieinntekter, kostnader og alternative investeringer vurdere om de ønsker å ta i bruk boligen selv. Det norske leiemarkedet har dessuten ikke bare livsfaseleiere, men også livsfaseutleiere, det vil si personer som leier ut når privatøkonomien og familiesituasjonen bidrar til å gjøre utleie rasjonelt. Både sokkelboliger og sekundærboliger kan ha vekslende verdi for en familie, henholdsvis som inntektskilde eller boareal. Disse utleierne forholder seg like mye til egen livsfase som til etterspørsel, leiepris og andre rammevilkår på leiemarkedet.

Det er heller ikke sikkert at utleiere responderer på alle endringer i markedsvilkår. Det er mulig at utleiere tar beslutningen om å leie ut på visse kostnads- eller prisnivå. Disse tersklene er imidlertid vanskelige å identifisere. Det er også sannsynlig at det er asymmetri i når utleiere velger å trekke boliger ut av markedet og når de velger å utvide tilbudet, særlig for sokkelboligutleiere. Næringsdrivende utleiere vil i større grad tilpasse seg kontinuerlig i den forstand at de opp- og nedskalerer driften etter hvert som marginene endrer seg. For sokkelutleiere eller utleiere av én til to sekundærboliger kan det i større grad være et spørsmål om å bli eller trekke seg helt ut.

Det kommunale leiemarkedet skiller seg fra tilbudet fra private aktører og påvirkes først og fremst av behovet for boliger til vanskeligstilte, kommunenes økonomi og statlige tilskudds- og låneordninger. Også studentsamskipnader og boligstiftelser styres i større grad av formålet med virksomheten og behovet for leieboliger.

7.3.2 Risiko

Graden av usikkerhet og den enkelte utleiers holdning til risiko påvirker vurderingen av framtidig inntjening. For utleiere er det to primære kilder til risiko innenfor leiemarkedet. Risiko er for det første knyttet til forhold som påvirker framtidige inntekter – etterspørselen etter den aktuelle leieboligen, nåværende og framtidige leieres økonomiske soliditet og stabilitet og regulatoriske forhold som skatter og leieprisreguleringer. For det andre kan risiko knyttes til skader, slitasje og utgifter ved boligen. Også forhold i eiendomsmarkedet som konkurransesituasjonen i byggemarkedet, forventet boligprisvekst og makroøkonomiske forhold spiller en rolle. Siden eiendom er mindre likvid enn mange andre (finansielle) investeringer, kan investering i leieboliger generelt beskrives som relativt risikofylt.157

Næringsdrivende utleiere vil sannsynligvis forholde seg mer nøytralt til risiko enn småskalautleiere, som kan tenkes å være mer opptatt av at boligen skal holdes i samme stand, for eksempel fordi den har affeksjonsverdi eller fordi de selv bor i huset og derfor blir direkte berørt. Småskalautleiere kan heller tenkes å prøve å unngå risiko i det hele tatt, ved å velge ut leiere som de tror behandler boligen pent, eller ved å trekke seg helt ut av markedet. Næringsdrivende aktører har i tillegg mulighet til å spre risiko over flere leieforhold, mens mindre utleiere ikke er i like god stand til å ta enkelttap. I sum påvirker dette aktørenes risikohåndtering.

Risiko vil normalt gjenspeiles i høyere leiepriser i form av en risikopremie.158 Kjennskap eller slektskap ser ut til å gjenspeiles i et relativt stort prisavslag, se punkt 7.4.2, noe som kan indikere at risikopremien i en del leieforhold ikke er ubetydelig.

7.3.3 Hva vet vi empirisk om tilbudets respons på leiepris?

Tilbudet i det norske leiemarkedet beskrives ofte som fleksibelt i den forstand at boliger kan komme kjapt ut i markedet eller trekkes tilbake avhengig av etterspørselen, særlig sokkelboliger.159 Likevel antar man som regel at beholdningen av leieboliger er noe mindre fleksibel på kort sikt enn på lang sikt fordi det tar tid å øke og å redusere beholdningen.160 Studier av tilbudselastisiteten i boligmarkedet som sådan tyder på at norske boligprodusenter er mer responsive enn gjennomsnittet i OECD-land, men mindre enn i Sverige, Danmark og USA.161 En studie fra 2019 estimerte den norske tilbudsresponsen til 1,2, noe som vil si at tilbudet øker med 1,2 prosent dersom prisen øker med 1 prosent.162 Dette er mer enn en dobling fra en tilsvarende undersøkelse i 2011.163

Generelt er prisfølsomheten avhengig av utleiers krav til avkastning og kostnaden ved å anskaffe flere boliger.164 Det finnes ingen studier av hvor responsivt tilbudet i det norske leiemarkedet er, så vidt utvalget vet. Astrup og Sørvoll argumenterer imidlertid for at det store innslaget av småskalautleiere i det norske leiemarkedet gjør at markedet kan ha en iboende responstreghet. Resonnementet er at småskalautleiere har begrenset med vilje og mulighet til å tilføre leiemarkedet flere boliger som et svar på prisøkninger.165 Samtidig vil økt pris alltid stimulere tilbudet i en viss grad. Det vil være tale om grader av responstreghet og prisfølsomhet. Selv sokkelutleiere som dels motiveres av skiftende behov for boareal avhengig av livsfase, vil etter alt å dømme øke sin tilbøyelighet til å leie ut ved kraftige økninger i etterspørselen eller store prisstimulanser. Tilbudsresponsen på flyktningtilstrømningene i 2015 og 2022 kan tyde på at det finnes en slik fleksibilitet i denne delen av markedet.

7.3.4 Hva vet vi om lønnsomheten i leiemarkedet?

Hvor lønnsomt det er å leie ut bolig, varierer altså over tid. En rapport laget på oppdrag fra utvalget, indikerer at lønnsomheten av investeringer i leieboliger er vesentlig dårligere i dag enn i 2014. Utrederne konkluderer med at boligprisene må ned eller at leieprisene må øke for at det skal lønne seg å investere i leieboliger med dagens utsikter til rentenivå og prisvekst.166 Utredningen peker også på at forholdene i boligmarkedet for tiden er uforutsigbare, noe som også tilsier høyere avkastningskrav fra utleieres side.167 Forhold som skaper usikkerhet om tilbudet og etterspørselen i bolig- og leiemarkedet er blant annet nybyggingstakten, rentenivå, kostnadsnivå, befolkningsutvikling, utvikling i regelverk og byutvikling. Også beregninger fra en annen rapport utvalget har bestilt, viser at lønnsomheten, målt ved brutto yield er relativt lav i det norske leiemarkedet.168 Dette er imidlertid et øyeblikksbilde. På sikt kan eksempelvis leieprisene stige, noe som kan øke lønnsomheten.

7.4 Prisdannelsen i leiemarkedet

7.4.1 Hva bestemmer prisnivået i leiemarkedet?

I det norske leiemarkedet står utleiere og leiere fritt til å avtale den leieprisen de ønsker idet de inngår en leieavtale, så lenge den ikke avviker urimelig mye fra husleiene for liknende boliger i samme område. Det betyr at leieprisen følger samspillet mellom tilbud og etterspørsel. Høyere etterspørsel vil, alt annet likt, føre til høyere priser, og omvendt. Høyere tilbud fører til lavere priser, og omvendt. Markedsleien er den leieprisen som sørger for at tilbudet møter etterspørselen i leiemarkedet. Markedsleien for den enkelte bolig reflekterer markedsforholdene på det tidspunktet leieavtalen ble inngått og forventninger til framtiden, herunder makroøkonomiske forhold, lokale markedsforhold, etterspørsel og tilbudet fra andre utleiere.169

Går leieprisen under en bestemt grense, vil utleiere slutte å leie ut. Denne grensen kalles ofte reservasjonsleien og er individuell for hver utleier. Næringsdrivende utleiere, og nok mange private småskalautleiere, vil som regel ha et mer eller mindre uttalt avkastningskrav når de kjøper en bolig for utleie, i tillegg til et påslag for risiko, som beskrevet i punkt 7.3.2. Også virksomhetens egen effektivitet og drift spiller en rolle. Småskalautleiere kan ha et mer sammensatt motiv for å leie ut, og dermed en lavere reservasjonsleie. Rentekostnadene utgjør en viktig del av svært mange utleieres kostnader, og endringene i leieprisene vil derfor over tid også som regel reflektere renteutviklingen.170

Hva leierne er villige til å betale, avhenger av inntekten deres og boligens størrelse, beliggenhet og kvalitet.171 Leieprisene har over lengre tid utviklet seg omtrent i samme takt som lønnsøkningen.172 Det kan tilsi at leiernes betalingsvilje eller betalingsmulighet er med på å begrense hvor mye leieprisene kan øke.

7.4.2 Relasjoner og andre systematiske variasjoner

Fordi et leieforhold er en langsiktig relasjon, og fordi leieboliger ofte har høyere slitasje enn eide boliger, spiller imidlertid flere mekanismer en rolle for leieprisen i det enkelte leieforhold.173 Utleiere har et økonomisk og sosialt motiv for å velge ut leiere de tror vil behandle boligen godt. Da kan det også være aktuelt å tilby leieren en litt lavere leiepris. Det ser også ut til at den personlige relasjonen mellom utleier og leier påvirker leieprisen i deler av markedet. Hvis utleier og leier er venner eller i familie, har en undersøkelse funnet en reduksjon i leieprisen på omtrent 15 prosent sammenliknet med større utleievirksomheter. Tidsbestemte leieavtaler er derimot forbundet med høyere leiepris. Det er også boliger som leies ut av næringsdrivende utleiere. Norge har ingen prisregulert sektor, men det ser likevel ut til at kommuner og studentsamskipnader setter noe lavere husleie enn resten av markedet, omtrent ti prosent.174 Totalt svarte om lag 15 prosent av leierne i Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse i 2023 at de betalte leie under markedsnivå.175

Det relasjonelle perspektivet på leiepriser er først og fremst nyttig for å forstå prisdifferensieringen mellom leiere, men i mindre grad når det gjelder å forstå bevegelsene i leiemarkedet, og hvordan endringer i rammebetingelsene påvirker prisnivået i leiemarkedet.

Utleiere kan også velge å akseptere en relativt sett lavere leie i en periode for å beholde opsjonen til å selge på et senere tidspunkt. En forutsetning er likevel at utleierne får dekket kostnadene sine.

7.5 Hva skjer når myndighetene regulerer?

Restriksjoner som virker begrensende for utleiernes gevinst, kan påvirke tilbudet negativt dersom ikke leieprisene øker tilsvarende, for eksempel på grunn av begrensninger i leiernes betalingsmulighet. Slike restriksjoner kan være leieprisregulering eller regler som øker kostnadene for utleiere.176

7.5.1 Hvorfor regulere leiemarkedet?

Leieprisregulering kan, noe upresist, defineres som en offentlig inngripen i prisdannelsen i leiemarkedet gjennom regulering. Formålet, og resultatet, er typisk at markedsprisen blir lavere enn den ville blitt uten regulering, se 7.5.3. Når reguleringen bidrar til lavere pris, i hvert fall på kort sikt, påvirkes fordelingen av det knappe godet som leieboliger er. Lavere pris gir husstander mulighet til å øke boligkonsumet sitt i større grad enn hva de ellers ville klart. Dette kan for eksempel være kjærkomment for husstander med lav inntekt og dårlig økonomi, som på denne måten kan få mulighet til å oppnå adekvate boforhold og en levelig boutgiftsbelastning. Denne fordelingsvirkningen av leieprisregulering kan i noen tilfeller være den primære politiske motivasjonen for å gripe inn i markedet.

Annengenerasjons leieprisregulering,177 som det norske leieprisvernet regnes som en del av, har ikke som formål å løse sosiale utfordringer, men å redusere ulike former for markedssvikt i leiemarkedet og fremme effektivitet. Siden markedssvikt i leiemarkedet kan ta ulike former, har det også oppstått flere nye former for husleieregulering eller leieprisvern.178 Et eksempel er leieprisvern som åpner for at utleiere generelt kan ta markedsleie, men som begrenser utleieres adgang til å sette husleien over dette nivået. Flere økonomer legger vekt på betydningen av at leieren er den avhengige parten i leieforholdet, og at utleiere er i en sterkere posisjon når husleien skal forhandles.179 Betydelige flytte- og transaksjonskostnader kan oppstå ved bytte av bolig.180 En slik asymmetri kan utnyttes av utleiere, og kan for eksempel motvirkes ved at det gis forbud mot å ta en høyere leie enn markedsleie ved fornyelse av en leiekontrakt, eller at det finnes et tak på hvor mye leien kan økes hvert år i løpende leieforhold. Det siste kjennetegner det norske leieprisvernet. Utleiere i en monopolliknende situasjon kan også ta husleie som ligger over markedsnivå. Årsaken kan være at leieren har behov for å fortsette å bo i akkurat den boligen, i akkurat det nabolaget.

Dersom det ikke finnes en underliggende svikt i markedet, regnes imidlertid direkte økonomiske overføringer til utsatte husholdninger som et mer effektivt virkemiddel.181 Det innebærer at fordelingsutfordringer og levekårsproblemer som regel bør løses på et mest mulig generelt nivå,182 det vil si gjennom skatte- og trygdepolitikken.

Hvis myndighetene derimot forsøker å løse fordelingsproblemer direkte gjennom markedsregulering, for eksempel i form av maksimalpris, kan dette få uheldige tilleggseffekter i form av svekkede insentiver til nybygging, kødannelse og økt selektivitet blant utleiere, og omgåelser i form av svarte kontrakter,183 se også 7.5.3 for nærmere beskrivelse av markedsvirkninger. I tillegg vil fordelingsgevinstene ofte være nokså tilfeldige og lite målrettede. Husleieregulering tilgodeser alle beboere i de regulerte boligene, ikke bare husstander med lave inntekter.

7.5.2 Fordelingen av kostnader og fordeler ved reguleringer

Dersom lovgiver pålegger flere krav i kontraktene, vil normalt utleiere prøve å dele hele eller noe av kostnadsøkningen med leierne. Hvem som til slutt bærer kostnaden eller får fordeler av reguleringer, trenger altså ikke å henge sammen med hvem som betaler kostnaden direkte. Det er den av partene som i minst grad kan tilpasse seg, som vil bære den største delen av kostnadene. Tilpasningsgraden måles gjerne i form av tilbuds- og etterspørselselastisiteter. Er etterspørselen uelastisk, betyr det at leiere vil bære hele kostnaden ved en eventuell regulering. En helt elastisk etterspørsel tilsier at utleier vil måtte bære hele kostnaden. Se 7.2.4 og 7.3.3 for nærmere omtale.

For utleier vil tilpasning kunne innebære å redusere vedlikeholdskostnadene, selge boligen eller å ta den i bruk selv. Hvis det er enkelt å finne en annen leiebolig, alene eller sammen med andre, flyttekostnadene er lave, eller mulighetene for å kjøpe bolig selv er gode, stiller leier i en bedre forhandlingsposisjon overfor utleier.

Også fordeler av reguleringer vil fordeles etter samme prinsipp. For eksempel kan redusert skatt på leieboliger gi lavere husleie for leieren.

7.5.3 Nærmere om mulige virkninger av prisregulering

Leieprisregulering har i likhet med de fleste offentlige reguleringer både ønskede effekter og sideeffekter.184 Litteraturen trekker fram tre hovedkategorier av effekter av leieprisregulering: priseffekter, effekter for utleiere og tilbudet, og etterspørsels- og fordelingseffekter.185 Effekten av regulering avhenger både av graden og typen av regulering. Oftest undersøker studier reguleringstilfeller hvor også inngangsleien er helt eller delvis regulert.

De fleste studier finner at leieprisregulering fører til lavere husleie i de leieforholdene som er omfattet av regulering.186 Lavere leiepris er selve målet med reguleringen – en ønsket effekt man kan forvente. Leiere i boliger som derimot ikke er omfattet av reguleringen, for eksempel nybygg eller deler av privatmarkedet, ser ut til å risikere høyere priser eller lavere boligkvalitet.187 Når husleien kun reguleres underveis i løpende leieforhold, vil hovedeffekten være en forsikring mot svingninger i husleie som leierne også betaler en slags forsikringspremie for.188 Utleiere som blir underlagt regulering av leiepris underveis i leieforholdet, vil presumptivt forsøke å prise inn forskjellen mellom utviklingen i markedsleie og det prisreguleringen tillater, når leieavtalen inngås. I praksis betyr det at man kan forvente at markedsorienterte utleiere setter husleien noe høyere i starten av leieforholdet.189 En annen effekt er at utleiere blir mer selektive, for eksempel ved at de forsøker å finne leiere med kort tidshorisont.190

Et flertall av studiene som har undersøkt effekten på boligbygging, finner at prisregulering har en negativ påvirkning på nybygging.191 Kostnadsbesparelser kan også bidra til dårligere vedlikehold, noe som over tid vil forringe kvaliteten på leieboligmassen.192 De fleste studiene finner en negativ effekt på leieboligers kvalitet av prisregulering, selv om noen eldre studier finner at moderat prisregulering ikke påvirker kvaliteten på boligene.193

Leieprisregulering ser ut til å føre til at leiere flytter sjeldnere,194 noe som trekkes fram som positivt for leieres botrygghet, men negativt for mobiliteten og arbeidsmarkedet. Påvirkningen på utnyttelsen av boligmassen er ikke entydig. Leieprisregulering kan føre til lavere tomgangsleie fordi leiere blir boende lengre, noe som gjør at leieboligmassen blir bedre utnyttet.195 På den andre siden kan det føre til at boligmassen utnyttes dårligere ved at leiere blir boende i for store boliger.196 Påvirkningen på bostedsløshet kan gå i to retninger. På den ene siden kan lavere husleie redusere risikoen for at lavinntektshusholdninger misligholder leieforholdet. I den grad prisreguleringen gjør at utleierne reduserer tilbudet, vil det imidlertid bli vanskeligere å finne en leiebolig, noe som kan føre til flere bostedsløse.197 Siden leiere ofte har lav inntekt, kan leieprisregulering bidra til en jevnere inntektsfordeling og mindre segregering, ved at leiere med lav inntekt får råd til å bli boende i områder med høye boligpriser.198 Kholodilin og Kohl fant også at perioder med streng leieprisregulering har ført til mindre inntektsulikhet, men fant ikke holdepunkter for at mild leieprisregulering har påvirket ulikhet.199 Andre mulige effekter er økt diskriminering og penger under bordet.200

7.5.4 Virkningen av oppsigelsesvern og minste avtaletid

Prisregulering har som regel liten virkning uten samtidige reguleringer av kontraktslengde eller adgangen til oppsigelse fra utleiers side. Slike former for regulering kan ses som en del av prisreguleringen, men har også en selvstendig betydning i form av innskrenkning av utleiers råderett over boligen.201

8 Det norske leiemarkedet i en europeisk kontekst

8.1 Leiemarkedets størrelse og innretning

Hvor vanlig det er å leie, varierer stort blant europeiske land. I gjennomsnitt leier om lag 30 prosent av befolkningen i EU-landene bolig, se figur 8.1. I Norge leier til sammenlikning om lag 20 prosent av befolkningen.

Forstørr bilde

Kilde: EU-landene: Eurostat (2022a) Kilde England: Department for Levelling Up, Housing & Communities (2021), s. 25

Det er liten sammenheng mellom et lands velstandsnivå og størrelsen på leiemarkedet, slik man kanskje kunne forvente basert på norske forhold. Leiesektorens størrelse og innhold i ulike europeiske land bygger derimot på en kombinasjon av skattepolitikk, tradisjoner og politiske valg.202 Norge regnes som et spesielt eiervennlig land i europeisk sammenheng, både gjennom bruk av økonomiske og juridiske virkemidler og når det gjelder eiervennlige politiske målformuleringer.203

8.2 Nærmere om leiemarkedet i noen utvalgte land

Sverige har et vesentlig større leiemarked enn Norge. I Sverige leier 35,8 prosent av husholdningene. Sverige kan karakteriseres som et middels eiervennlig land.204 Sverige har også en langt større kommunal utleiesektor enn Norge. De kommunale boligene er organisert gjennom Allmännyttan og utgjorde om lag 17 prosent av boligene i Sverige i 2018.205 Boligene ble etablert i form av kommunale boligselskaper på 1940- og 1950-tallet som et ledd i den sosiale boligforsyningen. Boligene tildeles med tidsubestemte leieavtaler og er potensielt sett et hjem for livet. Husleien fastsettes gjennom forhandlinger mellom leieboerforeninger, kommunale og private boligselskaper. Allmännyttan er i prinsippet åpen for alle etter et køsystem.206 Likevel viser flere studier at de kommunale leierne har lavere inntekt enn boligeiere. Kommunen leier også boliger fra private og kommunale selskaper og framleier dem videre til vanskeligstilte ved hjelp av såkalte sosiale kontrakter.207

Danmark har Nordens største leiemarked. Der utgjør leiemarkedet 40,4 prosent av alle boliger. Allmenne utleieboliger utgjør om lag halvparten av leiemarkedet. Disse boligene eies og drives av 561 ideelle boligorganisasjoner. I prinsippet er boligene innrettet mot hele befolkningen, men kommunene har rett til å tildele inntil 25 prosent av boligene til vanskeligstilte husholdninger.208 Husleieavtalene er som hovedregel tidsubestemte, og leiere har et sterkt rettsvern. Boligene er selvfinansierte, og overskuddet investeres i prinsippet i drift, vedlikehold og ombygging. I 2015 ble det gjort endringer i planloven som gir kommunene mulighet til å stille krav om at opptil 25 prosent av boligmassen i et nytt lokalplanområde skal forbeholdes allmenne boliger.209

I Finland utgjør leiemarkedet 30,5 prosent av den totale boligmassen, noe som er omtrent på gjennomsnittet i EU. En betydelig del av leieboligene er finansiert med gunstige lån (rentestøtte) gjennom det statlige boligfinansierings- og utviklingssenteret ARA. Til sammen utgjør disse leieboligene om lag 13 prosent av alle boliger i landet. ARA-boliger tildeles de husholdninger som har størst behov for en leiebolig, men dette hensynet balanseres opp mot en sosialt sett blandet beboersammensetning. Det er et tak for hvor høy formue husholdningen kan ha, men ingen inntektsgrense. Boligene drives etter et non-profit-prinsipp, og husleiene skal beregnes etter selvkost. Det er beregnet at markedsleiene ellers ligger om lag 30 prosent høyere enn for ARA-boliger. I det mer markedsstyrte leiemarkedet utgjør private småskalautleiere (7 prosent) en litt mindre andel enn utleievirksomheter (11 prosent).210

Island har i nordisk sammenheng et ganske begrenset leiemarked på 26,4 prosent og er i så måte et eierland som Norge.

I Tyskland leier 53,3 prosent av husholdningene boligen sin, noe som er høyt i europeisk sammenheng. Tysk boligpolitikk har ikke hatt noen storstilt politisk villet overgang fra leie til eie.211 Landet regnes som relativt leievennlig, og kostnadene ved salg av bolig er så høye som 5 til 15 prosent av kjøpesummen. Det er heller ikke fradragsrett for gjeldsrenter. Den sosiale utleiesektoren er liten, og utgjør 3,3 prosent av landets boligmasse. Av disse boligene eies 60 prosent av private selskaper. Resten eies av kooperative og offentlige organisasjoner. Disse aktørene mottar offentlige lånesubsidier med en betingelse om at de leier ut til bestemte sosiale vilkår. Blant annet er det et vilkår om begrensninger i husleienivået. Betingelsene opphører når lånet er tilbakebetalt.212

Englands leiemarked utgjør 35,1 prosent av alle landets boliger. England regnes som middels eiervennlig i Europa.213 Leiere av sosiale boliger har rett til å kjøpe sine boliger, men England har ikke fradragsrett for gjeldsrenter. Bostøtte gis til dem som leier bolig, men ikke til boligeiere. Leiemarkedet består av en sosial sektor, som utgjør om lag 17 prosent av alle landets boliger (tall fra 2016), og en privat leiesektor på 18 prosent (tall fra 2011).214 Boligforeningene (housing associations) utgjør den største delen av den sosiale boligsektoren, med om lag 60 prosent av boligene (tall fra 2016). Kommunenes andel har over tid sunket som et resultat av kommunale leieres rett til å kjøpe boligen sin, og dette har vært uttrykk for et politisk mål om en privatisering av boligsektoren.215 De kommunale leieboligene i England tildeles etter en relativt streng behovsprøving, siden det er få boliger å tildele. Dette henger sammen med at det store flertall i disse boligene har livsvarige leiekontrakter.216 Nasjonale regler om husleiefastsettelse sikrer at boligene leies ut under markedspris. I 2006/2007 ble husleien i den sosiale utleiesektoren beregnet til 60 prosent av markedsnivå. I den private leiesektoren viser tall fra 2021 at 51 prosent av boligene leies ut av en utleier som har inntil fire boliger, mens 48 prosent av leieboligene eies av utleiere som har fem eller flere leieboliger.217

8.3 Bostedsløshet

Norge, Sverige, Danmark og Finland har alle kartlagt bostedsløse over lang tid, og bygger tellingene på samme metode.218 Til tross for visse nasjonale forskjeller i definisjoner og metodevalg, er kartleggingene likevel såpass like at det går an å sammenlikne resultatene.219 Figur 8.2 viser bostedsløshet i de nordiske landene, med unntak av Island. Alle de nordiske landene har relativt få bostedsløse sammenliknet med andre land i Europa og ellers i verden. Norge har lavest andel bostedsløse, Finland og Danmark ligger relativt likt, mens det i Sverige er en større andel av befolkningen som står uten bolig. En lav andel bostedsløshet kan både si noe om et lands boligpolitikk, men også om hvordan velferdspolitikken fungerer i sin helhet, blant annet med hensyn til inntektssikring.

Forstørr bilde

Kilde: OECD (2022). HC3.1. Homeless population.

8.4 Leiepriser

Utviklingen i husleiene spiller en rolle for dem som leier bolig, men kan også være et tegn på ubalanse i markedet dersom veksten er spesielt høy eller lav. Figur 8.3 viser utviklingen i husleiene i de nordiske landene, Storbritannia og Tyskland. Utviklingen tar utgangspunkt i en indeks med basis i 2015 som viser hvordan husleien i det enkelte land har utviklet seg i forhold til utgangspunktet. Island har hatt en spesielt sterk økning i husleier med om lag 35 prosent. I de øvrige landene har økningen ligget mellom om lag 10 til 13 prosent, der Norge er landet som har hatt størst økning.

Forstørr bilde

Indeksen er oppgitt i nominelle tall. Tallserien for Storbritannia opphører etter 2019.

Kilde: Eurostat (2022b)

8.5 Boutgiftsbelastning

Hvor tyngende husleien er for leiere, avhenger både av husleienivået og husholdningenes inntekter. Husholdningenes boutgiftsbelastning angir hvor stor andel boutgiftene utgjør av husholdningenes inntekt. I nasjonal og internasjonal sammenheng er det vanlig å regne boutgiftsbelastningen som høy når boutgiftene ligger et sted mellom 25 og 40 prosent av inntekten.220 Statistisk sentralbyrå regner boutgiftsbelastningen som høy når boutgiftene er mer enn 25 prosent av husholdningens disponible inntekt etter skatt.221

Figur 8.4 viser boutgiftsbelastningen blant leiere i de nordiske landene, samt Tyskland og Storbritannia. I figuren er det gjort en framstilling av leierne i nederste og midterste inntektskvintil.222 Et kvintil representerer 20 prosent av befolkningen. Generelt har lavinntektshusholdninger en høyere boutgiftsbelastning enn dem som tjener mer. Det framkommer også i figur 8.4. Det er noe variasjon mellom landene, men hovedtrekkene er like. De husholdningene med middels høy inntekt (tredje inntektskvintil) som leier, ligger i gjennomsnitt under terskelen for høy boutgiftsbelastning. I alle land har husholdningene med lavest inntekt (første kvintil) en boutgiftsbelastning som er høyere enn 25 prosent. I Norge og Sverige er det størst forskjell mellom boutgiftsbelastningen blant middelinntektshusholdningene og lavinntektshusholdningene. Dette kan både henge sammen med stor spredning i inntekter og stor spredning i boforhold innad i landene.

Forstørr bilde

For Island mangler det data for gruppen i tredje kvintil.

Kilde: OECD (2020), tabell HC1.2.2

9 Juridisk kontekst

9.1 Eiendomsretten og kontraktsrettslige prinsipper

Eierens rett til å overlate bruken av boligen til en leier springer ut av den alminnelige eiendomsretten. Eiendomsretten er et sentralt juridisk begrep, som kjennetegnes av rettslig og faktisk rådighet over et bestemt gode. I grove trekk innebærer eiendomsretten både en rett til faktisk bruk og til å nekte andre slik faktisk bruk, samt juridisk rådighet til å selge, pantsette, leie ut, og å nekte andre å disponere juridisk over det aktuelle godet.223 Gjennom eiendomsretten har utleieren altså rett til å inngå leieavtale og dermed overlate bruken av boligen til en annen.

Husleieloven tilhører kontraktsrettens område. Kontraktsretten omfatter reglene om gjensidig betingede yteplikter av formuerettslig karakter – typisk rettsforhold som gjelder utveksling av varer og tjenester mot vederlag. Eksempler er reglene om kjøp, leie, tilvirkning og utføring av arbeid på fast eiendom eller løsøreting.224 Kontraktsretten bygger på noen felles grunnleggende prinsipper som er ment å sikre rettferdige og balanserte avtaleforhold. Blant de mest sentrale finner vi prinsippene om avtalefrihet, at avtaler skal holdes, gjensidighet og lojalitetsplikt. De sammenfallende bakenforliggende hensynene gjør at reglene om ulike kontrakttypers innhold og rettsvirkninger har mange likhetstrekk, med liknende regler for blant annet oppfyllelse og virkningen av kontraktsbrudd.225

Avtalefrihet er et grunnleggende prinsipp i kontraktsretten. Prinsippet innebærer at partene står fritt til å inngå avtaler med hvem de vil, i hvilken form de vil og på hvilke vilkår de ønsker.226 Slik sikres fleksibilitet og tilpasning til partenes behov. Avtalefriheten gjelder imidlertid ikke ubegrenset. I tillegg til generalklausuler som forbyr uredelige eller urimelige avtaler jf. avtaleloven §§ 33 og 36 generelt, har lovgiver på flere rettsområder lagt begrensninger på hva som lovlig kan avtales gjennom ufravikelig lovgivning. Formålet med slik ufravikelig lovgivning er å redusere muligheten for at den «sterke part» bruker posisjonen sin til å oppnå fordeler på bekostning av den andre. Når to parter ikke er jevnbyrdige, kan det blant annet skyldes markedsmakt, skjevfordelt informasjon eller at en part har særlig kunnskap om kontraktsgjenstanden. I husleieloven blir avtalefriheten innskrenket med en rekke ufravikelige bestemmelser. I hovedsak er begrensningene innrettet for å beskytte leiers rettigheter. For leie av bolig kan ikke lovens regler fravikes til ugunst for leieren, jf. § 1-2. Dette sikrer en balanse mellom fleksibilitet og beskyttelse av den svake parten.

Gjensidighetsprinsippet er et grunnleggende prinsipp som sjelden blir uttrykt i avtaler, men som er underforstått.227 Prinsippet innebærer at yteplikten for en kontraktspart er betinget av at den andre parten også yter. I husleieavtaler innebærer dette for eksempel at leierens bruksrett til husrommet er betinget av at vedkommende yter vederlag, jf. husleieloven § 3-1, og etterlever vedlikeholdsplikter og andre plikter som følger av lov eller avtale.

Reglene om kontraktsbrudd er også utformet med utgangspunkt i avhengigheten mellom partenes ytelser. Dette gjelder tilbakeholdsrett ved manglende oppfyllelse fra den andre parten, rett til å endre sin yteplikt, for eksempel gjennom prisavslag, eller bortfall av yteplikt, ved heving.228 Gjensidigheten gjelder også tidspunktet for utveksling av ytelsene. Som regel har partene krav på at egen ytelse og vederlaget blir utvekslet samtidig.

Prinsippet om at avtaler skal holdes, innebærer at partene binder seg til å unnlate å gjøre noe eller til å oppfylle sine forpliktelser i henhold til avtalen. Dette skaper forutberegnelighet og tillit i avtaleforholdet. Forutberegnelighetshensynet kan både få betydning ved fastlegging av bakgrunnsretten og ved tolkning av avtaler. Forutberegnelighetshensynet må ofte avveies mot behovet for fleksibilitet. Læren om bristende forutsetninger og avtaleloven § 36 er utslag av at det av og til kan være behov for endring av partenes plikter i avtaletiden. Fleksibilitetshensyn blir ofte mer aktuelle og kan få større vekt i langvarige avtaleforhold.

Prinsippet om avtalerettens bindende virkning og forutberegnelighetshensynet kommer til uttrykk i husleieavtaler ved at både utleier og leier er forpliktet til å oppfylle sine forpliktelser i henhold til leiekontrakten, som for eksempel betaling av leie og vedlikehold av boligen. Samtidig kan det oppstå behov for fleksibilitet, ved for eksempel skader på husrommet, eller behov for omfattende rehabilitering underveis i leietiden. I slike tilfeller kan det bli behov for å revidere avtalen gjennom for eksempel leieavslag, jf. husleieloven § 5-7.

Selv om egeninteressen normalt er førende for om en part vil inngå en avtale, er det grenser for hvor langt en part kan prioritere denne egeninteressen på bekostning av den andre parten. Lojalitetsprinsippet forplikter partene til å opptre lojalt og ta hensyn til hverandres interesser både ved inngåelsen og gjennomføringen av avtalen. Dette innebærer blant annet en plikt til å gi nødvendige opplysninger, særlig om svakheter ved egen ytelse.229 Lojalitetsplikten innebærer også en plikt til å varsle dersom kontraktsforholdet utvikler seg annerledes enn forutsatt, eller man blir forhindret i å oppfylle avtalen. I rettspraksis ser det ut til at kravet til lojalitet i kontraktsforhold har blitt skjerpet de siste årene.230 Lojalitetsprinsippet reflekteres i husleielovens bestemmelser om partenes plikt til å gi hverandre nødvendig informasjon, som for eksempel utleiers plikt til å opplyse om feil og mangler ved boligen ved avtaleinngåelsen. Dette bidrar til å sikre at husleieavtalen er basert på et informert grunnlag.

9.2 Internasjonale menneskerettslige forpliktelser

Staten er folkerettslig forpliktet til å følge internasjonale menneskerettslige konvensjoner som er ratifisert. Det er nedfelt i Grunnloven § 92 at staten skal «respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter». Lover og regler må derfor utformes i samsvar med ratifiserte konvensjoner. Menneskerettsloven inkorporerer flere internasjonale konvensjoner, inkludert den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs barnekonvensjon (BK). Selv om en konvensjon ikke er inkorporert i norsk rett, må likevel lover og regler utformes i samsvar med konvensjoner som er ratifisert. Videre følger det av det alminnelige presumsjonsprinsippet at norsk rett så langt som mulig skal tolkes i samsvar med Norges internasjonale rettslige forpliktelser. Det innebærer at ved eventuell motstrid mellom norsk lov og en internasjonal rettslig forpliktelse skal norsk lov normalt tolkes slik at den tar hensyn til den internasjonale rettslige forpliktelsen. I det følgende gis det en kort oversikt over noen internasjonale menneskerettigheter som er relevante for husleieforhold.

9.2.1 FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) har størst betydning for Norges internasjonale menneskerettslige forpliktelser på boligfeltet. ØSK artikkel 11 nr. 1 slår fast at alle har rett til en «tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie», herunder «bolig, samt til stadig bedring av sine leveforhold». Bestemmelsen krever at konvensjonspartene, det vil si statene, skal treffe nødvendige tiltak for å sikre virkeliggjørelsen av denne retten. FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK-komitéen) har uttalt at retten til tilfredsstillende bolig etter artikkel 11 ikke skal tolkes snevert, men at den skal anses som «the right to live somewhere in security, peace and dignity».231 ØSK-komitéen trekker også fram at retten til tilfredsstillende bolig blant annet inkluderer aspekter som rettslig beskyttelse mot tvangsfravikelse, adgang til fasiliteter ved boligen som er essensielle for helse og trygghet, beskyttelse mot urimelige leiepriser eller leieprisøkninger og tilgjengelighet for blant annet eldre og personer med funksjonsnedsettelser.232

9.2.2 Den europeiske menneskerettskonvensjon

Retten til respekt for privatliv og familieliv

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) har ingen bestemmelser som handler direkte om bolig. Innbyggerne gis likevel et indirekte vern om bolig gjennom artikkel 8. Det følger av artikkel 8 nr. 1 at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og korrespondanse.

Det følger av EMK artikkel 8 nr. 2 at det ikke skal skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet «unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter». EMK artikkel 8 har en parallell i Grunnloven § 102 første ledd: «Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.» I likhet med EMK artikkel 8 handler ikke § 102 om bolig direkte. Kravet til respekt for den enkeltes «hjem» setter grenser for myndighetenes adgang til å foreta husransakelser som ledd i etterforskning av straffesaker og husundersøkelser som ledd i forvaltningsmessig kontroll.233 Det finnes også en sammenliknbar rettighet i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17.

I menneskerettslig forstand har begrepet privatliv et vidt anvendelsesområde og omfatter både en persons fysiske og psykiske integritet.234 I dette ligger blant annet den enkeltes identitet i videste forstand, menneskers personlige autonomi, friheten til personlig utvikling og livsutfoldelse, og mulighet til å etablere relasjoner med andre.235 Statens forpliktelse etter artikkel 8 er todelt. Staten må selv avstå fra å gripe inn i individets privatliv med mindre vilkårene for dette er oppfylt. Samtidig har staten en viss positiv forpliktelse til å hindre at private krenker hverandre, jf. EMK artikkel 1.236 Sistnevnte omtales som statens sikringsplikt. Sikringsplikten er imidlertid ikke absolutt. Staten forventes ikke å avverge enhver fare for krenkelser begått av private. Kravet til aktivitet fra staten beror blant annet på det aktuelle saksområdet, krenkelsens art og hvorvidt det er rimelig å forvente at staten griper inn.237 Hvor sårbar vedkommende er, er også et relevant moment.238

Det kan stilles spørsmål ved om EMK artikkel 8 kan overtres i boligleieforhold. Ordlyden er vag, og det er begrenset med rettspraksis fra den europeiske menneskerettsdomstolen knyttet til artikkel 8 og boligleieforhold. Det er likevel lagt til grunn i Ot.prp. nr. 74 (2007–2008) at artikkel 8 kan komme til anvendelse i boligleieforhold.239

I boligleieforhold kan aktuelle inngrep fra staten i retten til privatliv være begrensninger i retten til å oppta familiemedlemmer og til å nyte alkohol.240 I lys av statens sikringsplikt kan det være aktuelt å vurdere om husleielovens regler i tilstrekkelig grad sikrer privatlivets fred ved fare for krenkelser mellom partene i et husleieforhold, for eksempel om reglene om leierens bruksrett til boligen og i hvilken utstrekning utleieren har adgang til boligen, er tilstrekkelige.

Retten til privatliv er ikke absolutt og må avveies mot andres rettigheter. I denne sammenheng er det særlig aktuelt å veie leierens rett til privatliv opp mot utleierens eiendomsrett.

Vern om eiendom

Eierens rett til å overlate bruken av boligen til en leier springer ut av den alminnelige eiendomsretten eieren har til boligen, se nærmere omtale i punkt 9.1. Eiendomsretten er vernet etter artikkel 1 i EMKs første tilleggsprotokoll (P1-1). I P1-1 første ledd første punktum slås det fast at enhver i utgangspunktet har rett til å benytte sin eiendom i fred, slik hen selv ønsker. Det følger av første ledd annet punktum at ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper. Eiendomsretten er dermed ikke absolutt. Eieren kan på visse vilkår være nødt til å avstå eiendom. Annet ledd slår fast at første ledd ikke er til hinder for at statene kan håndheve lover som er nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.

Det er eierens økonomiske interesser som er vernet etter P1-1.241 Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har derfor lagt vekt på hvilken økonomisk betydning inngrep i eiendomsretten har for eieren. Vernet etter P1-1 har blitt prøvd i husleieforhold i flere saker, blant annet Mellacher and others v. Austria og Hutten-Czapska v. Poland. Førstnevnte sak gjaldt østerriksk lovgivning om leiereduksjon som hadde som formål å redusere leieprisene til et sosialt mer akseptabelt nivå. EMD mente at staten hadde et legitimt formål med lovgivningen og at leiereduksjonene ikke var en uforholdsmessig byrde for utleierne, selv om reduksjonene var betydelige.242 EMD kom til at det dermed ikke var brudd på P1-1. Hutten-Czapska v. Poland gjaldt polsk lovgivning som satte en øvre grense for hvor høy husleie huseierne kunne kreve. Lovgivningen innskrenket også huseiernes adgang til å heve gjeldende leieavtaler. I denne saken kom EMD til at P1-1 var overtrådt fordi begrensningene i den polske lovgivningen påla huseierne en urimelig byrde.243

Endringer i husleieloven som innebærer en innskrenkning i eierens eiendomsrett over boligen, må derfor utformes slik at de ikke kommer i konflikt med P1-1.

9.2.3 FNs konvensjon om barnets rettigheter

Artikkel 3 nr. 1 i FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) slår fast at barnets beste skal være et «grunnleggende hensyn» ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer. Bestemmelsen har en parallell i Grunnloven § 104 annet ledd: «Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»

FNs barnekomité har utarbeidet en ikke-uttømmende liste over momenter som skal tas i betraktning ved vurderingen av hva som er barnets beste. Følgende momenter skal tas i betraktning: barnets synspunkter, barnets identitet, bevaring av familiemiljøet og opprettholdelse av relasjoner, omsorg, beskyttelse og sikkerhet for barnet, sårbarhetssituasjon, barnets rett til helse og barnets rett til utdanning.244

Barnekonvensjonen artikkel 27 har en liknende bestemmelse som ØSK artikkel 11. Etter artikkel 27 nr. 1 har barn rett til en levestandard som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling. Det er foreldrene som har det grunnleggende ansvaret for å sikre de levevilkår som er nødvendige for barnets utvikling, jf. artikkel 27 nr. 2. Det er likevel staten som skal treffe egnede tiltak for å hjelpe foreldre til å oppfylle denne rettigheten, jf. artikkel 27 nr. 3.

Endringer i husleieloven vil kunne berøre barn. Det er derfor relevant å ta hensyn til barnets beste ved utformingen av endringsforslag i husleieloven, og i vurderingene som ligger bak disse.

9.2.4 FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) skal sikre respekt for rettighetene til funksjonshemmede. Konvensjonen er ratifisert av Norge i 2013, men den er ikke inkorporert i norsk rett. Presumsjonsprinsippet medfører likevel at norsk lovgivning så langt som mulig skal tolkes i overensstemmelse med konvensjonen. En utredning om inkorporering av konvensjonen var på høring våren 2024.245

Noen av de sentrale prinsippene i konvensjonen er ikke-diskriminering og tilgjengelighet. Artikkel 4 nr. 1 pålegger staten å sikre og fremme full virkeliggjøring av alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle personer med nedsatt funksjonsevne, uten diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Staten skal følgelig forby enhver form for diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse. Frihet fra diskriminering er en grunnleggende menneskerettighet som er nedfelt i Grunnloven § 98 og andre menneskerettskonvensjoner. Forbudet er gjennomført i likestillings- og diskrimineringsloven og flere andre lover, inkludert husleieloven § 1-8.

Artikkel 9 nr. 1 pålegger staten å treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre at funksjonshemmede får tilgang til det fysiske miljøet, transport, informasjon, kommunikasjon og andre tilbud og tjenester som er åpne for eller tilbys av allmennheten. Etter bestemmelsens bokstav a skal disse tiltakene blant annet gjelde for boliger. Tilgjengelighet er sentralt for realiseringen av flere av rettighetene i konvensjonen. Retten til tilgjengelighet er gjennomført i norsk lov i likestillings- og diskrimineringslovens bestemmelser om universell utforming og individuell tilrettelegging, i tillegg til en rekke andre sektorlover. I husleieloven § 5-4 tredje ledd første og tredje punktum er det regler om leierens adgang til å gjøre fysiske tiltak som er nødvendige på grunn av leierens eller husstandsmedlemmers nedsatte funksjonsevne.

Artikkel 19 forplikter staten til å erkjenne at alle mennesker med nedsatt funksjonsevne har samme rett som andre til å leve i samfunnet og med de samme valgmuligheter. Staten skal treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for å legge til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne gjøre full bruk av denne rettigheten, blant annet ved å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har anledning til å velge bosted, og hvor og med hvem de skal bo, på lik linje med andre, og ikke må bo i en bestemt boform, jf. artikkel 19 bokstav a. I norsk lov er forpliktelsene etter artikkel 19 gjennomført i blant annet helse- og omsorgstjenesteloven, sosialtjenesteloven og lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet.

9.3 EU- og EØS-rett

Gjennom EØS-avtalen er Norge pålagt å gjennomføre en rekke rettsakter vedtatt av Den europeiske union (EU). I husleiesammenheng er det relevant å omtale forbrukeravtaledirektivet og forbrukerrettighetsdirektivet, som begge har betydning for avtaler inngått mellom en forbruker og en næringsdrivende.

Forbrukeravtaledirektivet gjelder når vilkår i en avtale ikke er individuelt framforhandlet. Dette omfatter blant annet vilkår i standardavtaler, men også vilkår der forbrukeren ikke har hatt noen reell mulighet til å påvirke innholdet. Direktivet vil gjelde for boligleieavtaler der utleier er næringsdrivende og leieren er forbruker.246 Direktivet verner forbrukeren mot urimelige avtalevilkår og er gjennomført i norsk rett gjennom vedtakelse av avtaleloven § 37 som supplement til § 36.247 Ifølge § 37 kan avtalevilkår som ikke er individuelt framforhandlet, og som inngår i en avtale mellom en forbruker og en næringsdrivende, settes til side hvis avtalevilkåret medfører en betydelig skjevhet til skade for forbrukeren. Avtalen for øvrig blir stående. Forbrukeravtaledirektivet krever også at avtalevilkårene skal være klare og forståelige for en gjennomsnittsforbruker.248 Ved tvil om tolkningen av et vilkår, skal det tolkes til gunst for forbrukeren, jf. avtaleloven § 37. Ettersom avtaleloven §§ 36 og 37 skal oppfylle forbrukeravtaledirektivet, må tolkningen av bestemmelsene gjøres med stor vekt på EU-domstolens forståelse av denne.249

Forbrukerrettighetsdirektivet gjelder fjernsalg og avtale inngått utenfor fast forretningssted, men også andre forbrukeravtaler. Direktivet pålegger den næringsdrivende en opplysningsplikt. Blant annet må det før avtaleinngåelsen opplyses om blant annet tjenestens viktigste egenskaper, pris, avtalens varighet med mer. Selv om direktivet i seg selv ikke omfatter boligleie, har Norge gjennomført direktivet også for denne avtaletypen gjennom avtaleloven §§ 38a og 38b, samt angrerettloven.250

Direktivene gjelder bare avtaler mellom en forbruker og en næringsdrivende. En «forbruker» defineres som enhver fysisk person som ikke handler som ledd i næringsvirksomhet.251 En «næringsdrivende» er definert som enhver fysisk eller juridisk person som handler som ledd i næringsvirksomhet enten den utøves innen privat eller offentlig virksomhet.252 Den nærmere forståelsen av begrepet «næringsdrivende» gis innhold av EU-domstolen, og varierer fra avtaletype til avtaletype. For boligleieforhold kan en legge til grunn at en aktør med mange leieboliger og profesjonalisert drift klart omfattes av begrepet, mens privatpersonen som leier ut sokkelen i eget hus, faller utenfor. I spennet der imellom må det antakelig ses hen til blant annet omfang og varighet av utleieaktiviteten for å fastslå om utleieren er å anse som næringsdrivende.

10 Utvalgets vurderinger av botrygghet og leiemarkedet

10.1 Hvordan forstår utvalget begrepet botrygghet?

Boligen er et fundament for den enkeltes deltakelse i arbeidslivet og på andre sentrale samfunnsarenaer. Dette forutsetter imidlertid at både leiere og boligeiere kan stole på at deres grunnleggende botrygghet beskyttes i en boliglovgivning som håndheves. Botrygghet på leiemarkedet betyr at leiere har mulighet til å skape seg et hjem med en viss tidshorisont. Det avgjørende i denne sammenheng er forutberegnelighet i leieforholdets varighet og et leieprisnivå som gjør det mulig for leiere å betale husleien og samtidig opprettholde annet nødvendig forbruk.

10.2 Leiernes situasjon og botrygghet

Leiemarkedet skal dekke ulike behov for en svært sammensatt gruppe. Utvalget mener at det er viktig at husleieloven fungerer for de ulike gruppene på leiemarkedet og legger til rette for både korte og langvarige leieforhold. Det er særlig behov for forutsigbarhet og valgfrihet for dem som leier over lang tid.

En del leiere har et relativt kortsiktig perspektiv på sin tilværelse som leiere. For mange livsfaseleiere, som utgjør om lag halvparten av leierne, vurderer utvalget den juridiske og faktiske botryggheten som tilfredsstillende. Det finnes imidlertid noen grupper leiere som i dag ikke har tilstrekkelig botrygghet, som deler av langtidsleierne og grupper med svak økonomi. Selv om mange leiere får kontrakten sin fornyet, kan korte tidsbestemte kontrakter bidra til usikkerhet og selvopplevd utrygghet i boforholdet. Husholdninger som i utgangspunktet er livsfaseleiere, kan også ha liten botrygghet hvis de opplever plutselige omveltninger i livet som alvorlig sykdom, samlivsbrudd, dødsfall i nær familie, arbeidsledighet eller andre uforutsette omstendigheter. Botrygghet på leiemarkedet er slik sett ikke bare av stor betydning for husholdninger som til enhver tid har et langt perspektiv på sin leietilværelse, men også av stor verdi for alle andre som mer eller mindre uventet beveger seg fra å bli livsfaseleiere til langtidsleiere.

10.3 Tilbudet i leiemarkedet

For at leiemarkedet skal fungere godt og sørge for gode og stabile boforhold for leiere, må også utleiere ha forutsigbarhet, slik at det stimuleres til utleie. Et tilbud av en viss størrelse er viktig for å sikre valgfrihet for leiesøkende. Mindre press i leiemarkedet styrker også leieres posisjon når avtaler skal inngås eller fornyes.

Tilbudet i leiemarkedet er ikke konstant og påvirkes blant annet av hvor lønnsomt det er å leie ut. Utleiere kan velge å investere i noe annet enn leieboliger, eller de kan bruke boligene på andre måter. Småskalautleiere, særlig dem som leier ut en del av boligen sin, trenger mer fleksibilitet i vilkårene enn større utleiere trenger.

Situasjonen i leiemarkedet er et resultat av mer enn husleielovgivningen. Det er for eksempel rimelig å hevde at innretningen av skattelovgivningen bidrar til å opprettholde leiesektorens struktur og begrensede størrelse.

10.4 Husleielovens rolle for leieres botrygghet

I del 3 i denne NOU-en kommer utvalget med sin vurdering av hvilken rolle husleieloven kan spille for å øke botryggheten for leiere. Utvalget mener husleieloven har mange bestemmelser av stor betydning for leieres botrygghet. Samtidig påvirkes deres botrygghet også av mange andre faktorer, som den generelle takten i boligbyggingen og offentlige virkemidler. Både den brede boligpolitikken og den sosiale boligpolitikken er nødvendig for å skape trygge og forutsigbare boforhold for alle innbyggere. Boligsosiale virkemidler som bostøtte og kommunale boliger kan for eksempel hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet til å oppnå en trygg boligsituasjon.