Del 3
Utvalgets analyse og tilråding

6 Forslag til definisjon av ideelle velferdsaktører

6.1 Innledning

I denne delen av utredningen presenteres utvalgets forslag til juridisk definisjon av ideelle aktører i offentlig finansierte velferdstjenester (ideelle velferdsaktører). Forslaget ivaretar formålet om å etablere et rettslig basert skille mellom ideelle og kommersielle aktører som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. Utvalget har lagt til grunn at definisjonen skal kunne anvendes på tvers av tjenesteområder og for ulike former for offentlig finansiering (anskaffelser, tilskuddsordninger eller andre avtaler med ideelle). Definisjonen angir sentrale kjennetegn ved ideelle aktører, som at overskudd skal reinvesteres til det ideelle formålet og at ikke eiere eller kommersielle aktører skal kunne oppnå økonomiske fordeler i form av utbytte eller på annen måte. Blant annet vil en slik definisjon være et viktig grunnlag for utvalgets videre arbeid med å utarbeide en modell for ideell drift i sluttrapporten.

Utvalgets forslag til definisjon av ideell velferdsaktør vil ikke gjelde på generelt grunnlag. Det har ikke vært tradisjon i Norge for at det offentlige gir regler om ideelle og frivillige organisasjoner og deres arbeid, noe som blant annet innebærer at det ikke finnes en egen lov om foreninger. Likevel har staten vært med på å definere sektoren gjennom etableringen av en rekke ordninger og tiltak der ideelle aktører og frivillige organisasjoner er målgruppen, slik som Frivillighetsregisteret og i forbindelse med regulering av tilgangen til og kontrollen med offentlig finansiering

I avveiningen og vurderingen av hvor stram eller vid en definisjon bør være, har utvalget vært opptatt av å beskrive utfordringer som både offentlige myndigheter og ideelle aktører står overfor i dagens situasjon, jf. kapittel 3.

Det er et overordnet mål at definisjonen og registreringsløsningen skal bidra til å sikre åpenhet og innsyn om hvem de ideelle aktørene er, og gjøre det enklere for myndighetene og offentligheten å få opplysninger om virksomheten til disse aktørene. Utvalget har søkt å finne løsninger som gjør det enklest mulig for offentlige myndigheter å kontrollere at vilkårene er innfridd, samtidig som det bør være enkelt for aktørene å dokumentere at de er ideelle.

6.2 Velferdsaktører med et ideelt formål

6.2.1 Innledning

I del 2 har utvalget beskrevet hvordan ideelle velferdsaktører inngår i det som omtales som det sivile samfunn eller den tredje sektor, og hvordan denne sektoren er definert og avgrenset internasjonalt og i norsk lovgivning. Det finnes i dag ingen enhetlig og alminnelig rettslig definisjon av «ideell aktør». Samtidig er det bred enighet om den overordnede forståelsen av begrepet, der sentrale kjennetegn handler om formålet til aktørene. Blant annet blir det vektlagt at ideelle aktører har et sosialt formål, og at de ikke er motivert ut fra å fremme de økonomiske interessene til aktørens eiere eller deltakere (fysiske eller juridiske personer). Utvalgets vurdering er at en definisjon av ideelle velferdsaktører tydelig må angi hva som er et «ideelt formål». Samtidig anerkjenner utvalget at et slikt formål ikke alene vil være tilstrekkelig for å skille ideelle fra kommersielle og offentlige velferdsaktører. Kravene til et ideelt formål må derfor ses i sammenheng med krav til disponering av overskudd, organisasjonsform og selvstyre som presenteres senere i kapittelet.

Utvalget legger til grunn at den ideelle aktøren som skal drive eller driver velferdstjenester på vegne av det offentlige, må være en juridisk person. Dette begrepet viser til en enhet som ikke er en fysisk person, for eksempel et selskap eller en institusjon, en stiftelse, forening eller lignende. Enkeltpersonforetak regnes ikke som juridiske personer og vil dermed falle utenfor den foreslåtte definisjonen av ideelle velferdsaktører.

Om aktøren har et «ideelt formål» beror på en helhetsvurdering ut fra formålet til aktøren som angitt i vedtektene eller liknende dokumenter og som viser hvilket formål aktøren arbeider for. Liknende dokumenter kan være årsberetning, regnskap eller lignende. I helhetsvurderingen er det også relevant om aktøren rent faktisk driver i tråd med det ideelle formålet. Aktørens strategi (visjon, strategiske mål og styrende måleparametre) vil i denne sammenhengen også kunne angi om en aktør har et «ideelt formål».

6.2.2 Ideelt formål definert som sosialt formål til fellesskapets beste

Utvalget har vurdert hvordan ideelle velferdsaktørers overordnede formål best kan defineres og har valgt å ta utgangspunkt i bestemmelsen i anskaffelsesforskriften § 30-2a andre avsnitt hvor det heter at ideelle organisasjoner «arbeider utelukkende for et sosialt formål for fellesskapets beste». Etter utvalgets vurdering angir denne ordlyden sentrale formål for ideelle velferdsaktører på en god måte, og det anses hensiktsmessig å videreføre ordlyden i utvalgets forslag til definisjon. Utvalget har vært opptatt av at forslaget til definisjon skal kunne benyttes av offentlige myndigheter i anskaffelsesprosesser, samtidig som den skal kunne benyttes i tilskuddsforvaltning og andre avtaler med ideelle velferdsaktører. Ordlyden må på denne bakgrunn tolkes i tråd med EØS-retten, jf. avsnitt 4.2. Det er behov for å klargjøre det nærmere innholdet i ordlyden «sosialt formål for fellesskapets beste», slik den skal forstås i utvalgets forslag til definisjon.

I saken E-4/22 Stendi avsnitt 75 heter det om ideelle aktører at et eventuelt overskudd som følger av gjennomføringen av kontraktene som er reservert for ideelle aktører «reinvesteres av disse foretakene med sikte på å nå det sosiale mål av allmenn interesse som de forfølger». «Sosiale mål av allmenn interesse» må ses i sammenheng med at reservasjonsadgangen gjelder sosialtjenester og annen særlig tjenesteyting og vilkåret om at reservasjonen blant annet skal bidra til at tjenester av allmenn interesse1 kan ytes på en økonomisk balansert måte for budsjettformål, jf. avsnitt 76. I saken C-50/14 CASTA vises det til organisasjoner som hovedsakelig er opprettet med henblikk på «at tjene den offentlige interesse, under forudsætning av budgetmæssig økonomisk ligevægt» (avsnitt 57).

Saken C-213/21 Italy Emergenza gir ytterligere veiledning til hva som kjennetegner ideelle aktører. I avsnitt 33 framgår det at nonprofittorganisasjoner eller sammenslutninger, jf. anskaffelsesdirektivet artikkel 10 bokstav h, skal være snevert avgrenset til organisasjoner og sammenslutninger som har en særlig karakter, det vil si organisasjoner og sammenslutninger som ikke arbeider med gevinst for øyet og som ikke kan tilføre deres medlemmer noen økonomisk fordel, ei heller ikke indirekte. Videre uttaler domstolen i avsnitt 34 at begrepet omfatter organisasjoner eller sammenslutninger som har et formål som består i å utføre sosiale oppgaver, som ikke driver ervervsvirksomhet, og som reinvesterer eventuelle overskudd for å nå organisasjonens formål. Selv om saken er knyttet til en annen bestemmelse i anskaffelsesdirektivet, må uttalelsene likevel anses som relevante for hvordan «ideell organisasjon» skal forstås. Se også saken C-465/17 Falck hvor det i avsnitt 59 uttales at «organisationer eller sammenslutninger, hvis formål består i at udføre sociale opgaver, som ikke driver ervervsvirksomhed, og som geninvesterer eventuelle overskud for at nå organisationens formål».

Hva som anses som et «sosialt mål av allmenn interesse», jf. E-4/22 Stendi eller at aktøren må «udføre sociale opgaver», jf. C-213/21 Italy Emergenza og C-465/17 Falck, er ikke nærmere avklart i rettspraksis, men reservasjonsadgangen for ideelle aktører skjer innenfor rammen av de særlige reglene i anskaffelsesdirektivet for sosiale tjenester og annen særlig tjenesteyting. Kravene til at ideelle aktører skal ha et sosialt mål av allmenn interesse og utføre sosiale oppgaver, må ses i sammenheng med dette. Det må derfor være tale om et formål som har sammenheng med sosiale tjenester og annen særlig tjenesteyting i direktivets forstand, og at disse tjenestene skal være tilgjengelig for allmennheten. Det sentrale kravet til ideelle organisasjoner som framgår av nevnte rettspraksis, er at medlemmer eller eiere til de ideelle velferdsaktørene ikke skal få noen økonomisk fordel, og at et eventuelt overskudd skal reinvesteres i det sosiale formålet av allmenn interesse.

Nærings- og fiskeridepartementets høringsnotat til anskaffelsesforskriften § 30-2a gir noen indikasjoner på hvordan departementet har forstått hvilke krav EU/EØS-retten angir for å definere de ideelle aktørenes formål eller særlige karakter. I høringsnotatet framgår det blant annet at «Ideelle virksomheter har altså en virksomhetsidé som strekker seg ut over selve tjenesteproduksjonen og er preget av idealisme ved at den driftes uten økonomiske motiv, for å avhjelpe sosiale behov i samfunnet eller for å hjelpe bestemte utsatte grupper. Organisasjonen bidrar eksempelvis til å forfølge et sosialt formål og arbeider for samfunnets beste.»2 Videre heter det i høringsnotatet at

Det fremkommer av forslaget til definisjon at organisasjonen må arbeide utelukkende for det sosiale formålet. Dette innebærer at dersom organisasjonen yter andre tjenester på markedet enn helse- og sosialtjenester, må denne aktiviteten være begrenset og støtte utøvelsen av den ideelle virksomheten ved at overskudd ikke tas ut av organisasjonen.3

Utvalget er enig i beskrivelsen til Nærings- og fiskeridepartementet om at ideelle velferdsaktører må ha en virksomhetsidé som blant annet innebærer å avhjelpe sosiale behov i samfunnet eller å hjelpe bestemte utsatte grupper. Det er videre enighet om at et ideelt formål forutsetter at det ikke er mulig å ta ut profitt i form av økonomisk fortjeneste til deltakere eller eiere, jf. omtale under avsnitt 6.2.3. Disse bestemmelsene må ses i sammenheng og inngå i en samlet vurdering av om en aktør har et ideelt formål.

Sosialt formål

Utvalget mener ordlyden «sosialt formål» må forstås slik at det handler om tjenester som skal fremme felles goder og fellesskapets interesser (sosiale hensyn) og som dermed har verdi utover ens egen person eller familie (private hensyn). Ordet «sosialt» viser da til noe som gjelder samfunnet og samfunnsforholdene, og utfordringer som oppstår og opprettholdes av strukturelle forhold i samfunnet. Det sosiale går dermed utover det som gjelder for en enkelt virksomhet eller som bare gjelder for en selv eller nærmeste familie. En nyttig distinksjon kan være skillet mellom forhold som kan betegnes som et personlig eller et privat problem eller anliggende på den ene siden, og problemer som angår strukturer i samfunnet («Public issues of social structures»4) og som dermed anerkjennes som samfunnsanliggende på den andre siden. I begrepet «sosiale formål» inngår også rettighets- og støttearbeid for grupper i samfunnet som står i en særlig sårbar livssituasjon, eller det å skape oppmerksomhet og foreslå løsninger på utfordringer som oppfattes som et samfunnsmessig anliggende. Det kan for eksempel være å avhjelpe fattigdom, sikre generelle politiske rettigheter eller gi oppreisning til undertrykte grupper. Dermed kan medlemmer også være i målgruppa for aktiviteten, så lenge formålet blir oppfattet som et felles ansvar og ikke som snever egeninteresse.

Fellesskapets beste

Ordlyden «fellesskapets beste» i anskaffelsesforskriften § 30-2a er ikke likelydende med ordlyden som benyttes i sakene fra EU- og EFTA-domstolen, jf. blant annet E-4/22 Stendi hvor ordlyden er «allmenn interesse». Ifølge høringsnotatet fra Nærings- og fiskeridepartementet er meningsinnholdet i den norske bestemmelsen ment å være det samme som i EU/EØS-retten.5 Utvalget har vurdert om ordlyden «allmenn interesse» er bedre egnet for å beskrive formålet til ideelle velferdsaktører enn ordlyden «fellesskapets beste», men konkluderer med at «felleskapets beste» er et bedre egnet begrep.

Reservasjonsadgangen i anskaffelsesforskriften § 30-2a forutsetter at bruken av private ideelle aktører er forankret i prinsippene om universalitet og solidaritet, som ligger i et velferdssystem, jf. E-4/22 Stendi avsnitt 76. «Fellesskapets beste» kan i denne sammenheng forstås som sosiale behov som vil gjelde de fleste av oss, på ulike stadier i livet og i ulike livssituasjoner. At en ideell velferdsaktør skal arbeide for «fellesskapets beste» kan dermed indikere at aktiviteten har til hensikt å bidra til å løse sentrale samfunnsutfordringer på velferdsområdet, uten at det avgrenses for snevert til gitte velferdsområder eller tjenester. Det legges til grunn at den offentlige finansieringen gjelder oppgaver som anses som særlige viktige for innbyggerne, og som myndighetene har en forsyningsplikt for. Ordlyden «felleskapets beste» må i en slik sammenheng forstås slik at ressursene som fellesskapet har avsatt til å beskytte borgernes interesser, utnyttes så effektivt som mulig ved at de reinvesteres i det sosiale formålet, og ikke tas ut som økonomisk fortjeneste til deltakere eller eiere, jf. omtale under avsnitt 6.2.3.

Hva som er for fellesskapets «beste» kan videre være en normativ vurdering som det kan være ulike oppfatninger om. Det kan oppstå tilfeller hvor det blir stilt spørsmål ved om en tjeneste har et formål som er av en samfunnsmessig uønsket karakter. Dette kan for eksempel være bruk av spesielle undervisnings- eller behandlingsmetoder som anses skadelige eller en praksis som er i strid med grunnleggende samfunnsverdier som demokrati og menneskerettigheter. Ordlyden «fellesskapets beste» gir rom for å gjøre en vurdering av om virksomheten har et formål av samfunnsmessig uønsket karakter. I så fall taler dette mot at aktøren har et «sosialt formål for fellesskapets beste». Utvalget mener en slik vurdering eventuelt må gjøres av en offentlig myndighet i forbindelse med søknad om godkjenning og registrering som ideell velferdsaktør, jf. omtale i kapittel 7.

Allmennyttig formål

Utvalget har vurdert alternative forslag til ordlyden «sosialt formål for fellesskapets beste», men konkludert med at disse er mindre egnet for å angi hva som er et «ideelt formål». Et forslag utvalget har vurdert er ordlyden «allmennyttig formål».

Begrepet «allmennyttig» er benyttet i skatteretten. Skattefritaket til ideelle og frivillige organisasjoner er både i rettspraksis og i teori delvis begrunnet med at hensikten er å bidra til «allmennyttig virksomhet», i form av at «de aktuelle institusjonene ivaretar samfunnsfunksjoner som de offentlige ellers (kanskje) hadde måttet ta seg av».6 Bakgrunnen er at fritaket fra skatteplikt i skatteloven § 2-32 gir disse institusjonene mer midler til å fremme sin virksomhet, som igjen kommer samfunnet til gode. «Allmennyttig» viser i denne sammenhengen til at noe gagner samfunnet og er nyttig for folk flest.

I forarbeidene til frivillighetsregisterloven heter det at begrepet «allmennyttig» ikke gir noen økt klarhet for hva som kan regnes som en «frivillig organisasjon», og at dette begrepet er uegnet som juridisk og forvaltningsmessig kriterium for en avgrensning.7 Med henvisning til høringsinnspill om at organisasjoner som er av samfunnsmessig uønsket karakter kunne ha registreringstrett, ble det i frivillighetsregisterloven likevel tatt inn en mulighet for å nekte eller slette registrering (negativ avgrensning) om den ikke anses allmennyttig.8

Selv om begrepet «allmennyttig» er benyttet i annen lovgiving foreslår utvalget ordlyden «sosialt formål for fellesskapets beste», fordi dette anses å være en tydeligere angivelse av et ideelt formål for ideelle velferdsaktører.

6.2.3 Økonomisk fortjeneste for deltakere eller eiere utelukkes

Utvalget mener det må framgå klart av forståelsen av «ideelt formål» at formålet til virksomheten ikke er å gi eiere, investorer, medlemmer, deltakere eller andre økonomisk fortjeneste. I gjeldende rett framkommer dette eksempelvis ved en avgrensning mot avkastning på egenkapital som hovedformål i anskaffelsesforskriften § 30-2a, erverv som formål i skatteloven § 2-32 eller at virksomheten ikke er fortjenestebasert i frivillighetsregisterloven § 3. At økonomisk fortjeneste for deltakere eller eiere ikke anses som et ideelt formål framgår også av definisjonen i satellittregnskap for ideelle og frivillige organisasjoner i Norge, basert på FNs håndbok fra 2003, jf. avsnitt 3.3.2.

Utvalgets vurdering er at ordlyden i gjeldende rett ikke er tilstrekkelig egnet til å klargjøre det ideelle formålet. Utvalget foreslår i stedet en negativ avgrensning hvor det angis at «Økonomisk fortjeneste for en sammenslutnings deltakere eller eiere anses ikke som ideelt formål» i definisjonens forstand. Denne ordlyden har også til hensikt å klargjøre skillet mellom økonomisk fortjeneste for deltakere eller eiere, som ikke tillates, og økonomisk fortjeneste for virksomheten, som tillates. Ideelle velferdsaktører kan, i likhet med kommersielle aktører, drive offentlige velferdstjenester på en måte som sikrer et overskudd. Det vesentlige skillet mellom ideelle og kommersielle aktører handler om hvordan et eventuelt overskudd (fortjeneste/økonomisk gevinst) kan disponeres. Formålsbegrensningen må derfor ses i sammenheng med øvrige krav som foreslås for disponeringen av overskudd og andre økonomiske verdier, jf. omtale under avsnitt 6.3.

Denne delen av formålsbeskrivelsen må også tolkes innenfor rammen av EU/EØS-retten, jf. kapittel 5 og omtale tidligere i kapittelet. I anskaffelsesforskriften § 30-2a andre avsnitt heter det at ideelle organisasjoner «har ikke avkastning på egenkapital som hovedformål». Flere saker fra EU- og EFTA-domstolen er aktuelle for tolkningen av denne bestemmelsen. I E-4/22 Stendi omtales ideelle aktører og det vises til at beslutningene i disse ikke styres av «rent kommersielle hensyn» (avsnitt 76) og at ideelle aktører skal «heller ikke oppnå overskudd, ikke engang indirekte, som ikke reinvesteres med sikte på å nå de sosiale mål av allmenn interesse som de forfølger» (avsnitt 77). Tilsvarende C-436/20 ASADE hvor det uttales at et eventuelt utbytte som følger av oppfyllelsen av de reserverte kontraktene må reinvesteres av de ideelle aktørene for å oppfylle de sosiale målsetningene av allmenn interesse som aktørene forfølger (avsnitt 95), og C-113/13 Spezzino hvor det i avsnitt 61 framgår at frivillige organisasjoner hverken oppnår noen vinning ved deres ytelser ut over godtgjørelsen av de variable, faste og løpende omkostninger, som er nødvendige for å levere ytelsen, eller skaffer deres medlemmer noen vinning. Etter dette vil det å oppnå fortjeneste i den hensikt å utbetale overskudd eller lignende til private eller kommersielle eiere etter utvalgets vurdering falle utenfor et ideelt formål.

Også skatteloven § 2-32 første avsnitt regulerer adgangen til økonomisk gevinst for eiere, jf. hovedvilkåret for skattefritak som er at virksomheten «ikke har erverv til formål». Forarbeidene til skatteloven § 2-32 gir ingen veiledning for hvordan man skal forstå begrepet «erverv», men forståelsen har blitt tydeliggjort gjennom rettspraksis, jf. kapittel 5.9 Sentralt i vurderingene er om virksomheten tar sikte på å skape økonomiske fordeler i skattelovens forstand. Å skape økonomiske fordeler kan enkelt sagt forstås som en mulighet for å tjene penger for personer med interesser i virksomheten. Dette berører kjernen av hva utvalget mener bør angis i en definisjon av ideelle velferdsaktører. En ideell velferdsaktør kan ikke gi eiere eller andre kommersielle aktører økonomisk fortjeneste, hverken direkte eller indirekte. Det antas som et utgangspunkt at hele eller deler av virksomheten til aktørene som omfattes av utvalgets definisjon vil være skattefrie i henhold til skatteloven § 2-32 første avsnitt, men dette vil bero på en konkret vurdering etter reglene i skatteloven.

I frivillighetsregisterloven § 3 brukes begrepet «ikke-fortjenestebasert» for å definere virksomhetene som omfattes, jf. kap. 5. Ordlyden angir at disse virksomhetene driver aktiviteter som «i praksis typisk ikke er egnet til å generere fortjeneste for dem som står bak aktivitetene».10 I forarbeidene til frivillighetsregisterloven (NOU 2006: 15) brukes aksjeselskap som eksempel på fortjenestebasert virksomhet siden de typisk kan foreta utdelinger til eierne, mens ikke-økonomiske foreninger typisk anvender midler til å realisere eller finansiere formålet til virksomheten og anses som ikke-fortjenestebasert. Det blir understreket at det for fortjenestebaserte virksomheter ikke er avgjørende om det rent faktisk skjer en utdeling, men at det typisk kan skje. Mens det for ikke-fortjenestebaserte virksomheter i prinsippet ikke skal kunne skje.

For ordinære bedrifter er «avkastning på egenkapital» et nøkkeltall for lønnsomhet som enkelt sagt viser forholdet mellom årsresultatet og egenkapitalen som er investert. Denne ordlyden synes å avgrense «profitt som formål» til å handle om lønnsomhet og avkastning. Utvalget stiller spørsmål ved om en slik avgrensning er tilstrekkelig, fordi det kan være andre måter for virksomheter å hente ut profitt, jf. avsnitt 6.3.3 om utdeling og andre former for uttak av verdier.

Utvalget foreslår å bruke ordlyden «økonomisk fortjeneste» som viser til «det man tjener», altså forskjellen mellom de samlede inntektene og de samlede kostnadene. Andre ord som brukes om det samme kan være resultat, gevinst eller generelt overskudd, som også kan omtales som profitt. I engelsk litteratur brukes ordlyden «non-profit» for å beskrive ideelle aktører. Den engelske ordlyden blir i forskningslitteraturen forklart med at overskudd ikke kan overføres til eiere, andre interessenter eller andre formål. På engelsk brukes også begrepene «not profit distributing» eller «not-for-profit», som kan oversettes med «ikke-fortjenestebasert». Det er viktig å understreke at dette ikke gir en begrensning på muligheten for at virksomheten kan gå med overskudd og slik oppnå en fortjeneste (profitt). Skillet mellom ideelle og kommersielle aktører handler nettopp om begrensninger i muligheten for å gi forventninger om fortjeneste (profitt) for eiere eller andre kommersielle aktører. Det skal altså ikke være mulig for eiere eller andre kommersielle aktører å få fortjeneste på drift eller investeringer i ideelle velferdsaktører, mens kommersielle aktører typisk kan gi fortjeneste.

6.2.4 Konklusjon

Utvalgets vurdering er at en definisjon av ideelle velferdsaktører tydelig må angi at den ideelle aktøren skal ha et «ideelt formål» og at det angis hva som forstås som et «ideelt formål». Utvalget foreslår at en ideell velferdsaktør forstås som en sammenslutning, stiftelse eller annen juridisk person registrert i Enhetsregisteret og som etter vedtektene eller lignende dokument:

• Har et ideelt formål. Med ideelt formål forstås et sosialt formål til fellesskapets beste. Økonomisk fortjeneste for en sammenslutnings deltakere eller eiere anses ikke som ideelt formål.

Utvalget mener det er sentralt å innta vilkår som rammer inn særtrekkene ved ideelle aktører. Et formålsvilkår som nærmere beskriver hvem de ideelle velferdsaktørene er, bidrar til å trekke opp en grense mot kommersielle aktører.

Utvalget konkluderer med at det er hensiktsmessig å bruke en ordlyd som allerede er innarbeidet i anskaffelsesregelverket, jf. anskaffelsesforskriften § 30-2a andre avsnitt. Utvalget har vurdert den alternative ordlyden «allmennyttig», men mener denne ikke er egnet for å angi hva som skiller det ønskede resultat for aktivitetene til ideelle velferdsaktører fra kommersielle aktører. I stedet foreslår utvalget å bruke ordlyden «sosiale formål til fellesskapets beste». Ordlyden viser til at virksomheten må jobbe for et formål utover seg selv, til gode for fellesskapet. «Sosiale formål» forstås slik at det handler om noe som angår menneskers velferd. Til «felleskapets beste» forstås slik at ressursene som fellesskapet har avsatt til å beskytte borgernes interesser utnyttes så effektivt som mulig.

Utvalget foreslår at definisjonen gir klart uttrykk for at «økonomisk fortjeneste for en sammenslutnings deltakere eller eiere anses ikke som ideelt formål». Denne ordlyden klargjør skillet mellom økonomisk fortjeneste for eiere eller andre kommersielle aktører som ikke tillates, og økonomisk fortjeneste for virksomheten, som tillates.

For ideelle velferdsaktører som er en del av en konsernlignende struktur skal også tilknyttede virksomheter tas med i vurderingen, jf. omtale under avsnitt 6.4. Dette innebærer at konsernspissen må ha et «ideelt formål», jf. omtale i avsnitt 6.4.3 hvor det vises til at konsernspissen ikke kan være kommersiell. Det ideelle formålet til konsernspissen og den underliggende aktøren trenger likevel ikke være identisk. Den underliggende aktøren kan eksempelvis ha som formål å drive en bestemt velferdstjeneste, mens konsernspissen kan ha et mer generelt overordnet sosialt formål til fellesskapets beste som ikke er knyttet til en bestemt velferdstjeneste. Også øvrige vilkår i definisjonen må være oppfylt for at virksomheten skal kunne godkjennes og registreres som ideell velferdsaktør.

6.3 Disponering av overskudd og andre økonomiske verdier

6.3.1 Innledning

Et særtrekk ved ideelle velferdsaktører er hvordan aktørene velger å disponere direkte og indirekte overskudd og andre økonomiske verdier. Dette henger sammen med kriteriet om at økonomisk fortjeneste for deltakere eller eiere ikke anses som et «ideelt formål». Utvalget skiller i dette kapitlet mellom vurderingene som gjelder disponering av overskudd fra driften av den aktuelle offentlig finansierte velferdstjenesten internt i organisasjonen (reinvestering av overskudd til formålet), og spørsmålet om begrensninger for utdeling av overskudd og uttak av verdier til eiere eller andre kommersielle aktører (utdeling og andre former for uttak av verdier). Krav til disponering av offentlige midler og brukerbetaling reguleres i dag i velferdstjenestelovgivningen eller i avtaler med tjenesteleverandørene. Utvalget anbefaler at dette prinsippet videreføres, og drøfter denne type vilkår i tilknytning til behandling av de ulike tjenesteområdene i sluttrapporten.

6.3.2 Reinvestering av overskudd til formålet

EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-4/22 Stendi understreker at ett av de sentrale vilkårene som må være oppfylt for å kunne reservere konkurranser om kjøp av helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner, er at ideelle organisasjoner må reinvestere et eventuelt overskudd med sikte på å nå det sosiale mål av allmenn interesse som de forfølger (avsnitt 75). Ideelle organisasjoner som kontraktene er reservert for etter nasjonal lovgivning, kan ikke oppnå overskudd, ikke engang indirekte, som ikke reinvesteres med sikte på å nå de sosiale mål av allmenn interesse som de forfølger, og de kan heller ikke gi sine medlemmer eller eiere direkte eller indirekte del i overskudd (avsnitt 77).11

I anskaffelsesforskriften § 30-2a heter det at ideelle organisasjoner «reinvesterer eventuelt overskudd i aktivitet som oppfyller organisasjonens sosiale formål». I høringsnotatet til bestemmelsen står det følgende:

Når det gjelder eventuelt «overskudd» er det sentrale at overskudd eller tilgjengelige ressurser ikke skal ledes ut av den ideelle virksomheten til medlemmer, eiere eller andre, ut over det som kreves for å dekke kostnadene ved driften. Virksomheten skal være organisert slik at den er uavhengig av økonomiske interesser, og eventuell fortjeneste som følger av organisasjonens virksomhet må derfor reinvesteres i sosiale formål som er i tråd med virksomhetens formål.

Både direkte og indirekte overskudd omfattes av bestemmelsen. Dersom fortjeneste hentes ut til eierne, direkte ved utdeling av utbytte eller indirekte ved andre transaksjoner, vil virksomheten ikke regnes som ideell. Eksempler på indirekte uttak av fortjeneste kan skje i form av utvidelse av egenkapital som går utover det som må anses som rimelig, inngåelse av kontrakter med eiere om leie eller kjøp av ulike varer og tjenester over markedspris, salg av eiendom som realiserer kapital som ikke anvendes til den ideelle eierens formål eller ekstraordinære lønninger.

De begrensningene som følger av rettspraksis knyttet til reservasjonsadgangen for ideelle organisasjoner i anskaffelsesprosesser, bør legges til grunn som et minimumskrav i en juridisk definisjon av ideelle velferdsaktører. Dette betyr at uavhengig av om definisjonen skal brukes i tilknytning til anskaffelser, tilskuddsforvaltning eller andre avtaleformer, må det legges til grunn et krav om at enhver form for overskudd eller tilgjengelige midler skal brukes i samsvar med det ideelle formålet, og at det ikke kan foretas utdelinger til eiere eller andre kommersielle aktører. Utvalget har vært opptatt av å finne en løsning som sikrer at et slikt krav også gjelder ved omlegging, salg eller nedleggelse av driften, jf. omtale under avsnitt 6.5. Dette for å stenge muligheten for at eiere eller andre kommersielle aktører kan oppnå økonomiske fordeler fra verdier som er opparbeidet under drift av en offentlig finansiert velferdstjeneste.

Opparbeidelse av økonomisk overskudd

En vesentlig forskjell mellom ideelle og kommersielle aktører, er at ideelle aktører ikke har eiere som forventer noen form for verdioverføring til seg selv, og derfor vil ideelle virksomheter reinvestere eventuelt overskudd i tråd med aktørens formål. Kommersielle aktører vil derimot normalt drive med en forventning om fortjeneste til eiere, enten i form av utdeling av opparbeidet overskudd, eller i form av reinvestering av overskudd for å øke verdien av virksomheten. Krav til reinvestering til formålet henger derfor tett sammen med definisjonen av ideelt formål som utvalget foreslår. For ideelle velferdsaktører kan det ikke være et mål i seg selv å gå med overskudd for å oppnå en økonomisk fortjeneste til deltakere eller eiere. For kommersielle aktører vil overskudd kunne komme eiere til gode, og sånn sett være en drivkraft for å skaffe størst mulig overskudd i selskapet.

Et sentralt kjennetegn for ideelle velferdsaktører er at alle former for finansiering skal komme formålet til gode, og ikke utbetales til medlemmer, ansatte, eiere eller andre interessenter. Dette framgår blant annet av definisjonen av sektoren i FNs håndbok for satellittregnskap, der det sentrale operasjonelle kriteriet for å avgjøre om institusjoner er «non-profit institutions» er at disse må reinvestere overskuddet i virksomheten, jf. omtale under avsnitt 3.3.2. Samtidig kan ideelle aktører i tråd med denne standarden være markedsprodusenter, ved at de selger det meste eller alle av sine tjenester til signifikante priser. Dette er en vesentlig forskjell fra inndelingen av institusjonelle sektorer som følger av standardene for nasjonalregnskap (SNA 2008), der institusjoner som driver markedsrettet produksjon som hovedregel ikke regnes som ideelle aktører (non-profit institutions serving households), jf. omtale under avsnitt 3.3.3. Noe av hensikten med å lage et satellittregnskap for disse virksomhetene er nettopp å løfte fram og tydeliggjøre den ideelle sektorens betydning som helhet ved å ta med de ideelle markedsprodusentene som ellers skjules som foretak. Så fremt den markedsrettede produksjonen ikke omsettes med formål om å oppnå økonomisk fortjeneste for eiere eller andre kommersielle aktører vil dette etter utvalgets forslag til definisjon kunne regnes som et ideelt formål.

For ideelle velferdsaktører vil kravene til bruk av mottatt offentlig finansiering framgå av kontrakt, tilskuddsbrev eller annen regulering. Høye overskudd, oppbygging av egenkapital og overføring av midler mellom ulike juridiske enheter i en organisasjonsstruktur kan være en indikasjon på at det offentlige betaler for mye for tjenesten. Ansvaret for å vurdere om det bør være en grense for hvor mye overskudd en ideell velferdsaktør kan opparbeide seg anses å ligge hos den offentlige myndigheten med «sørge-for»-ansvar for velferdstjenesten, som del av en helhetlig vurdering av om finansieringen faktisk går til formålet og brukes effektivt. Mistanke om brudd på regelverk eller uriktig bruk av midler kan følges opp gjennom tilsyn og særskilte gjennomganger, jf. omtale av forslag til registreringsløsninger i kapittel 7. Utvalget mener det er viktig for legitimiteten til ideelle velferdsaktører med åpenhet og transparens om pengebruken, og at ikke inntekter fra skattefinansierte tjenester anvendes på andre tilknyttede tjenester som kan være kontroversielle eller skape offentlig debatt. Disse vurderingene må derfor ses i sammenheng med det generelle kriteriet om at ideelle aktører skal arbeide for sosiale formål til fellesskapets beste.

Kommersiell aktivitet

Flere av innspillene utvalget har fått fra ideelle aktører påpeker at aktiviteter og tjenester finansieres på ulike måter i det som betegnes som en «lappeteppeøkonomi». Finansieringskildene til ideelle velferdsaktører kan samlet sett både omfatte offentlige midler, egne midler, gaver og andre bidrag fra medlemmer. I tillegg kan det også være inntekter fra kommersielle aktiviteter. Kommersiell aktivitet forstås i det følgende som aktivitet hvor varer og tjenester omsettes med formål om å oppnå overskudd.

Det er akseptert at ideelle aktører kan drive noe kommersiell aktivitet. Dette framgår blant annet av anskaffelsesforskriften § 30-2a hvor det heter at «En ideell organisasjon kan i begrenset omfang drive kommersiell aktivitet som støtter opp om virksomhetens sosiale formål». I høringsnotatet til bestemmelsen gir Nærings- og fiskeridepartementet som et eksempel at kafédrift i tilknytning til et sykehjem ikke utelukker at organisasjonen anses som ideell. ESA har i sak 460/13/COL angitt at apotektjenester tilknyttet sykehusdrift, kan være ikke-økonomisk aktivitet forutsatt at den utelukkende drives for å understøtte sykehusdriften (ikke-økonomisk aktivitet).

Dette framgår også av praksis fra EU-domstolen. Dersom en frivillig organisasjon driver kommersiell aktivitet, skal den kommersielle aktiviteten understøtte den frivillige virksomheten, jf. C-50/14 CASTA avsnitt 77.

Rettspraksis fra EU/EØS-retten gir noe veiledning om hvilket omfang den kommersielle aktiviteten kan ha. EU-domstolen har slått fast at det er den nasjonale lovgiver i medlemsstatene som har kompetanse til å vurdere om organisasjoner uten fortjenesteformål skal kunne utøve en virksomhet i markedet. Det er derfor også den nasjonale myndighet som har kompetanse til å treffe beslutning om denne virksomheten skal reguleres ved å tallfeste en grense for denne aktiviteten, jf. C-50/14 CASTA avsnitt 74–76. EU-domstolen uttaler likevel at enhver kommersiell aktivitet som slike frivillige organisasjoner utøver på markedet skal være marginal, jf. avsnitt 78. I anskaffelsesforskriften § 30-2a brukes ordlyden «begrenset omfang».

Legitimiteten til ideelle velferdsaktører kan svekkes om aktørene driver omfattende kommersiell aktivitet og markedsrettet produksjon som gjør at de ligner veldig på kommersielle aktører som driver samme type tjenester. Dersom en virksomhet driver omfattende kommersiell aktivitet vil dette tale sterkt for at aktøren også er kommersiell. Et absolutt forbud mot at ideelle velferdsaktører kan drive med kommersiell aktivitet kan likevel forhindre aktiviteter som det er ønsket at sektoren skal bidra med, som for eksempel virksomheter som fungerer som arbeidstreningsarenaer for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Det sentrale for om aktøren kan vurderes som ideell er at en eventuell kommersiell aktivitet som aktøren bedriver, må bidra til å underbygge det ideelle formålet som aktøren arbeider for.

I norsk rett har spørsmålet om kommersiell aktivitet i hovedsak blitt behandlet i forbindelse med unntaksregelen om skattefrihet, jf. skatteloven § 2-32 og da i tilknytting til vurderingen av om institusjonen eller organisasjonen driver økonomisk aktivitet. I skattelovgivningen vil økonomisk aktivitet som realiserer organisasjonens formål kunne aksepteres, se kapittel 5. Det vil si at selve transaksjonen må underbygge formålet man ønsker å oppnå. Hensynene som skal ivaretas i skattelovgivningen er andre enn dem som skal ivaretas i en definisjon for ideell velferdsaktør, men hensynet til effektivt å kunne skille mellom ideelle og kommersielle aktører tilsier at det må være en sammenheng mellom en eventuell kommersiell aktivitet og aktørens ideelle formål.

Ved vurdering av om en aktør innfrir vilkårene i definisjonen må det foretas en konkret helhetsvurdering av kommersielle aktiviteters omfang og om overskuddet fra disse aktivitetene brukes i samsvar med det ideelle formålet. Om den ideelle velferdsaktøren har aktiviteter av kommersiell art, er det særlig viktig med offentlig innsyn og kontroll med virksomhetens økonomiske disposisjoner, jf. omtale av forslag til registreringsløsning i kapittel 7.

Det kan i flere sammenhenger være viktig at den ideelle velferdsaktøren kan skille økonomien knyttet til den kommersielle aktiviteten fra den øvrige ideelle virksomheten. En rekke aktører har allerede i dag systemer og rutiner på plass som sikrer dette.

For å etterleve krav etter EØS-avtalens regler om offentlig støtte blir det i enkelte tilskuddsordninger stilt krav om separate regnskap for det som regnes som økonomisk virksomhet, eller at tilskuddsmottakere på annen måte må innrette regnskapsførselen slik at det kan dokumenteres at den offentlige finansieringen ikke direkte eller indirekte tilflyter den økonomiske virksomheten.12 Det kan også være aktuelt å skille ut kommersiell aktivitet i en egen juridisk enhet. Dette er krav som flere ideelle aktører allerede vil være kjent med. Hensikten med kravene er å forsikre seg om at offentlig støtte ikke bidrar til å kryssubsidiere økonomisk virksomhet eller vri eller true med å vri konkurransen eller påvirke samhandelen i henhold til EU/EØS-regelverket.

En ideell organisasjon som anses for å være skattefri, er skattepliktig for inntekter fra det som regnes som «økonomisk virksomhet», jf. skatteloven § 2-32. Det er også slik at en skattefri organisasjon bare har fradragsrett for kostnader knyttet til den skattepliktige delen av virksomheten. Organisasjoner må derfor skille mellom inntekter som omfattes av skattefritaket og økonomien i virksomheten som er skattepliktig.

Mulighet for reinvestering av overskudd

I utvalgets mandat vises det til følgende: «Det finnes i dag ingen juridisk definisjon eller annen avgrening av ideell drift som stiller som vilkår at offentlige tilskudd utelukkende skal brukes på velferdstilbudet det er bevilget til». Utvalget har vurdert om det skal settes begrensninger for hva ideelle velferdsaktører kan bruke et eventuelt overskudd på. Det sentrale her er spørsmålet om reinvestering av overskudd, det vil si hvorvidt det skal tillates at overskuddet investeres på ny i virksomheter den ideelle aktøren driver. Reinvestering vil altså medføre at midlene forblir hos den ideelle aktøren, til forskjell fra direkte eller indirekte utdelinger og andre former for uttak av verdier til eiere eller andre kommersielle aktører.13

Et alternativ er å stille krav om at overskudd opparbeidet i driften av en konkret tjeneste finansiert av det offentlige skal reinvesteres i den samme tjenesten. Kunnskapsdepartementet har i høringsnotat om forslag til endringer i barnehageloven, vurdert hvilke krav som skal stilles til reinvestering av overskudd for ideelle aktører i barnehagesektoren. Departementet uttaler blant annet at «dersom definisjonen skal ta hensyn til at barnehagene kan reinvestere barnehagens overskudd i andre samfunnsnyttige formål enn barnehagedrift, vil det ha liten betydning for barnehagebarna om en barnehage er ideell eller kommersiell».14 Kunnskapsdepartementet mener derfor at definisjonen av ideelle bare bør omfatte barnehager som reinvesterer eventuelt overskudd i barnehagedrift. Det stilles ikke krav om at overskuddet skal reinvesteres i barnehagen som har hatt overskuddet. Overskuddet kan også reinvesteres i andre ideelle barnehager.

Utvalgets vurdering er at et krav om at overskuddet utelukkende skal reinvesteres i en bestemt velferdstjeneste eventuelt bør reguleres i velferdstjenestelovgivingen eller ved inngåelse av avtaler. Ansvaret for oppfølging og kontroll med bruken av midlene ligger i dag hos sektormyndighetene som er nærmest til å vurdere spørsmålet utfra forutsetninger og behov på de ulike tjenesteområdene. På denne bakgrunn foreslås det ingen generelle føringer om disponeringen av overskudd til gitte formål for ideelle velferdsaktører. Dette betyr at ideelle velferdsaktører kan bruke overskudd fra virksomheten som ledd i egen virksomhet, eller på en annen måte som samsvarer med det ideelle formålet. Det åpner for eksempel opp for at ideelle aktører kan disponere midler til forskning eller andre aktiviteter som vil støtte opp under aktørens arbeid med sosiale formål til fellesskapets beste. Det åpner også opp for at aktører som inngår i konsernlignende strukturer kan overføre overskudd som benyttes i tilknyttede virksomheter med et samsvarende ideelt formål.

Et annet spørsmål er om et eventuelt overskudd også skal kunne reinvesteres i andre juridiske enheter, utover den enheten som driver selve tjenesten. Det vil si om det også skal åpnes opp for at overskudd skal kunne disponeres til det ideelle formålet utover den aktuelle konsernlignende strukturen. For å redusere risikoen for at eiere eller andre kommersielle aktører skal kunne oppnå økonomiske fordeler i form av utbytte eller på annen måte i disse tilfellene har utvalget vurdert og foreslår særskilte sikkerhetsforanstaltninger, jf. drøftelser under avsnitt 6.4 om organisasjonsform og konsernlignende strukturer. I avsnitt 6.3.3 vurderes spørsmål om utdelinger og andre former for uttak av økonomiske verdier som ikke tillates. Deretter drøftes vilkår for reinvestering av overskudd ved omlegging, salg eller nedleggelse av virksomheten i avsnitt 6.3.4.

6.3.3 Utdeling og andre former for uttak av verdier

Etter aksjeloven er utdeling definert som enhver overføring av verdier som direkte eller indirekte kommer aksjeeieren til gode, jf. aksjeloven § 3-6 andre avsnitt. Aksjeloven setter som krav at utdeling fra selskapet bare kan skje etter reglene om utbytte, kapitalnedsetting, fusjon eller fisjon av selskaper, og tilbakebetaling etter oppløsning, jf. § 3-6 første avsnitt. Typiske utdelinger fra aksjeselskap er utbytte og konsernbidrag. For samvirkeforetak brukes benevnelsen «etterbetaling», jf. samvirkelova § 27 og handler om at medlemmene kan få utbetaling av årsoverskudd på grunnlag deres omsetning med foretaket. Det kan også utbetales fra et etterbetalingsfond, jf. samvirkelova § 28 andre avsnitt. Stiftelsen bruker begrepet «utdeling av stiftelsens midler», jf. stiftelsesloven § 19.

Utdelinger defineres derfor i det videre som enhver overføring av verdier som direkte eller indirekte kommer eiere eller andre kommersielle aktører til gode. Det er også mulig å hente ut økonomisk fortjeneste av virksomheten på andre måter enn direkte og indirekte utdelinger, eksempelvis ved internhandel, høye lønninger til ansatte som også er eiere, eller i form av urimelige bonusordninger mv.

Velferdstjenesteutvalget kartla hvordan kommersielle (og ideelle) leverandører av offentlige finansierte velferdstjenester organiserer og tilpasser seg for å oppnå størst mulig fortjeneste.15 Utvalget så særskilt på handel mellom nærstående, overskuddsflytting og uønsket skattetilpasning. En aktuell problemstilling utvalget tar opp i sin rapport er skjulte verdioverføringer gjennom eksempelvis overprising av vederlag for varer og tjenester som selges fra eier, eller et annet konsernselskap, til selskapet (internprising).16 Det pekes på at slike transaksjoner typisk kan skje ved leie av lokaler fra egne selskap, eller ved kjøp av fellestjenester som regnskapsføring, markedsføring, forretningsutvikling mv. Andre alternativ som nevnes er uforholdsmessig høy lønn, omfattende pensjonsordninger eller ulike frynsegoder til eier eller familiemedlemmer. I barnehagesektoren har det særlig blitt vist til at barnehageeiendom kan være et investeringsobjekt. Kunnskapsdepartementet peker i høringsnotatet til forslag om endringer i barnehageloven på at barnehager som leier barnehagebygg internt i eget konsern har høyere kostnader til bygg enn de som leier av eksterne.17

Uberettigede og maskerte utdelinger kan ha ulike formål. Det kan være et virkemiddel for å hente verdier ut av selskapene eller for å overføre midler mellom nærstående, for eksempel for å omgå reguleringer som begrenser muligheten til å hente ut kapital fra selskapene. Det kan også være et virkemiddel for uønsket skattetilpasning, ved at man flytter overskudd mellom land. I tilknytning til arbeidet med lovreguleringen for tilskudd til private høyskoler lagde BDO AS i samarbeid med Advokatfirmaet Kluge et notat der det skilles mellom følgende uttak av verdier.18

1. Muligheter for overføringer direkte fra drift: Uberettigede overføringer fra drift kan både gjelde lønn, godtgjørelser og styrehonorar til eier og/eller nærstående, det kan gjelde overprisede eller fiktive tjenester fra eier eller nærstående (inkludert blant annet husleie og lån) eller uberettiget bruk av virksomhetens ressurser (personell, lokaler, materiell osv.).

2. Muligheter for overføringer via egenkapitaltransaksjoner/verdiutvikling: Uttak av verdier via egenkapitaltransaksjoner/verdiutvikling kan foregå via utbytte/uttak og konsernbidrag, oppbygging av egenkapital som følge av kostnadsbesparelser, oppbygging av materielle og immaterielle verdier som er betalt av det offentlige, restrukturering (fusjoner/fisjoner), omklassifisering av egenkapital, nedleggelse og salg/avhendelser.

3. Økonomiske misligheter: Fiktive fakturaer fra nærstående eller utenforstående selskap og ulike former for bonusavregninger/kick-back til et sentralt selskap (kjedekontor) vil være økonomiske misligheter som er regulert av straffeloven.

Bestemmelser som internprisingsreglene i skatteloven § 13-1 og selskapsrettslige krav til transaksjoner mellom interesseforbundne parter i aksjeloven og allmennaksjeloven §§ 3-8 og 3-9, er gitt for å motvirke uberettigede og maskerte utdelinger. Internhandel i konsern er likevel en metode som brukes med sikte på å ta ut økonomisk fortjeneste, fordi det kan være utfordrende å påvise klare brudd på reglene om markedspris. Generelt vil bruk av lange «verdikjeder» med handel gjennom mange konsernselskap gjøre det vanskelig å få en totaloversikt over verdiuttak. Med flere selskap i et konsern kan også bytte av navn og endringer i selskapers formål etablere tvil om hvor midler i selskapene har sin opprinnelse fra.

Handel med nærstående er ikke forbudt, men det er et grunnleggende prinsipp at transaksjoner med nærstående skal gjennomføres på alminnelige markedsmessige vilkår. Handel med nærstående innebærer en risiko for overprising av varer eller tjenester, at det kjøpes varer eller tjenester som ikke er nødvendige for driften, gunstige lån eller lignende. Denne risikoen vil særlig kunne gjøre seg gjeldende for virksomheter som har et utdelingsforbud.19 Både universitets- og høyskoleloven og barnehageloven regulerer handel med nærstående. Universitets- og høyskoleloven § 8-4 angir at private universiteter og høyskoler ikke kan overfor nærstående gjennomføre avtaler eller på annen måte overføre midler på vilkår som avviker fra det som ville være fastsatt mellom uavhengige parter og gir departementet rett til innsyn i dokumentasjon om slike avtaler. I barnehageloven § 23 andre avsnitt heter det at barnehagen skal ikke overfor eieren, eierens nærstående eller selskap i samme konsern som eier foreta transaksjoner og dekke kostnader på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter. Tilsvarende må gjelde dersom ideelle aktører foretar handel med nærstående. Det sentrale er at offentlige myndigheter har rett til innsyn i dokumentasjon om slike avtaler for å sikre transparens.

Mange av mulighetene for utdelinger og uttak av verdier er like for ideelle og kommersielle aktører, og ulovligheter og misligheter må følges opp og kontrolleres av myndighetene etter gjeldende lovgivning. Utvalget har vært særlig opptatt av å finne en løsning som sikrer at den offentlige finansieringen som tilføres virksomhetene skal forbli innenfor rammen av det sosiale formålet til fellesskapets beste og ikke tas ut som fortjeneste, i tråd med kravet i formålsbeskrivelsen. Dette vil være et grunnleggende kriterium som skiller disse virksomhetstypene fra kommersielle aktører og som gjør det enklere å identifisere hvem som er ideelle velferdsaktører.

I henhold til utvalgets forslag til definisjon skal direkte eller indirekte overskudd og kapital reinvesteres til det ideelle formålet. Utdelinger, definert som enhver form for uttak av verdier, som direkte eller indirekte kommer eiere eller andre kommersielle aktører til gode tillates ikke. Dersom en ideell velferdsaktør skal foreta utdelinger må dette skje innenfor en nærmere angitt ramme som sikrer at uttak av verdier utelukkende skjer til fordel for det ideelle formålet.

6.3.4 Omdanning, salg eller nedleggelse av virksomheten

Oppfølging av den ideelle velferdsaktørens reinvestering av overskudd kan være problematisk i tilfeller der virksomheten foretar en omdanning, selges eller legges ned. For eksempel kan en ideell velferdsaktør endre vedtektene sine bort fra et ideelt formål slik at økonomisk fortjeneste til eiere eller andre kommersielle aktører tillates. Muligheten til vedtektsendringer er til stede både i perioden hvor aktøren leverer offentlige finansierte velferdstjenester, og når aktøren ikke lenger leverer slike tjenester. For sistnevnte tilfelle er det risiko for at overskudd som er oppnådd gjennom å levere offentlige finansierte velferdstjenester på et senere tidspunkt, tas ut som utbytte til private deltakere eller eiere.

Omdanning

Regler for omdanning av selskaper og sammenslutninger framgår av henholdsvis aksjeloven, samvirkelova, stiftelsesloven og den ulovfestede foreningsretten, se beskrivelse i avsnitt 5.6. Det kan her vises til stiftelseslovens regler. I henhold til stiftelsesloven § 47 andre avsnitt om omdanning skal «kapitalen som er igjen etter at kreditorenes krav er dekket etter den nevnte bestemmelsen, brukes på en måte som samsvarer med stiftelsens formål eller et beslektet formål. Hvis dette ikke er mulig, skal kapitalen i stedet gå til et allmennyttig formål». Tilsvarende gjelder ved opphevelse av stiftelser, jf. stiftelsesloven § 52. Utvalget mener en tilsvarende begrensning er hensiktsmessig for omdannelse, salg eller nedleggelse av ideelle velferdsaktører uavhengig av organisasjonsform, da med henvisning til at kapitalen skal gå til et ideelt formål. Kontroll med bruk av offentlige midler har blant annet vist seg problematisk i tilfeller hvor virksomheter har omorganisert seg til konsern. Riksrevisjonen utga i 2019 en revisjonsrapport om Arbeids- og velferdsetatens forvaltning av tilskudd til arbeidsmarkedstiltak.20 Fordeling av overskudd og egenkapital når bedriftene omorganiseres til konsern ble særskilt behandlet i rapporten. Rapporten omhandlet ikke ideelle aktører direkte, men funnene i rapporten kan likevel være overførbare til oppfølging av ideelle velferdsaktører som omorganiserer seg til konsernlignende strukturer. Riksrevisjonen påpekte blant annet at vilkåret i tiltaksforskriften om at bedriften skal ha attføring eller varig tilrettelagt arbeid som primærvirksomhet, medførte at flere tiltaksbedrifter omorganiserte seg til konsern og skilte ut attføringsvirksomheten i en egen juridisk virksomhet. Anbudsbaserte arbeidsmarkedstiltak og annen kommersiell drift ble beholdt i andre selskaper i konsernet. Forutsetningen i regelverket er at når selskapsstrukturen endres, skal overskudd opparbeidet gjennom tiltakene varig tilrettelagt arbeid (VTA) eller arbeidsforberedende tiltak (AFT) forbli i virksomheten som skal videreføre attføringstiltakene. I motsatt fall vil opparbeidet overskudd gå tapt for attføringsarbeidet og for deltakerne. Riksrevisjonen fant at flere av datterselskapene som viderefører attføringsvirksomheten, har fått tildelt vesentlig mindre egenkapital enn det størrelsen på attføringsvirksomheten skulle tilsi. Om Arbeids- og velferdsetatens mulighet til å kontrollere de tiltaksspesifikke regnskapene, skriver Riksrevisjonen at regnskapene etaten mottar ofte er presentert på et overordnet nivå og ikke gir grunnlag for å kunne kontrollere at tilskuddene blir brukt som forutsatt i tiltaksforskriften. Omdanning kan med andre ord realisere kapital som kan gå til utbytte til privatpersoner.

Offentlige myndigheter som innvilger tilskudd eller inngår kontrakt med ideelle velferdsaktører, har ansvaret for å følge opp om tilskuddene går til innvilget formål og at kontrakter overholdes. En definisjon av ideelle velferdsaktører vil ikke endre på dette ansvaret. Det skal fortsatt være den offentlige myndigheten med «sørge-for»-ansvar for velferdstjenesten som tar stilling til spørsmålet om finansiering, og som følger opp bruken av midlene og vurderer om denne er i tråd med de forutsetninger og krav som stilles i kontrakt eller tilskuddsbrev.

Utvalget mener likevel at en definisjon av ideelle velferdsaktører må slå fast at opparbeidet kapital ved omdanning bare kan brukes på en måte som samsvarer med det ideelle formålet. Krav til rapportering og dokumentasjon av et slikt krav foreslås knyttet til en registreringsløsning, jf. kapittel 7. På denne måten kan en definisjon og registreringsløsning bidra til å forenkle oppgaven til offentlige myndigheter som ønsker å prioritere ideelle aktører.

Et slikt krav vil ikke ilegge et forbud for ideelle velferdsaktører som eventuelt ønsker å omdanne virksomheten til kommersiell drift. Dersom ideelle aktører velger å bli kommersielle, det vil si at det kan foretas direkte eller indirekte utdelinger og andre former for uttak av verdier til eiere eller andre kommersielle aktører, må det være løsninger som sikrer at verdiene som virksomheten har opparbeidet seg gjennom å levere offentlige finansierte velferdstjenester, ikke blir overført til den kommersielle driften slik som Riksrevisjonens rapport om Arbeids- og velferdsetatens forvaltning av tilskudd til arbeidsmarkedstiltak viser at kan skje. I tråd med utvalgets forslag til definisjon skal verdiene som virksomheten har opptjent seg gjennom å drive offentlige finansierte velferdstjenester gå til et ideelt formål.

Salg eller nedleggelse

Utvalget har særlig vært opptatt av at salg eller nedleggelse av virksomheten kan medføre en risiko for utdelinger til eiere eller andre kommersielle aktører. Velferdstjenesteutvalget påpeker blant annet at begrensninger i muligheten for å ta ut utbytte og konsernbidrag vil ha begrenset effekt dersom eierne i stedet kan akkumulere verdier i selskapet, for så å realisere gevinster.21 Spørsmålet som behandles i det videre er om det skal foreslås regulering av om den ideelle aktøren kan overdras eller selges, og eventuelt på hvilke vilkår. Problemstillingen er særlig aktuell for ideelle aktører som har organisert seg som aksjeselskap. For samvirkeforetak vil det være tale om overdragelse av medlemskap ettersom det er medlemmene som er eiere. Stiftelser og foreninger er selveiende og kan ikke overdras eller selges. Dersom aksjeselskap som er heleid av en forening eller stiftelse selges, forutsettes det at salgsinntektene tilfaller stiftelsen eller foreningen og at midlene investeres i virksomhetens ideelle formål.

Det er klart at virksomheter som mottar tilskudd eller har avtale med det offentlige om å levere skattefinansierte velferdstjenester, må informere tilskuddsforvalter eller avtalepart dersom virksomheten blir kjøpt opp. I privatskolelova er det lagt inn en forskriftshjemmel om meldeplikt ved salg, fusjon, fisjon og nedleggelse av private skoler, jf. § 7-2 tredje avsnitt. I henhold til økonomiforskrift til privatskolelova skal skolen omgående og uten oppfordring gi melding til Utdanningsdirektoratet om nedleggelse. Skolen må også sende en oversikt over alle eiendelene og midlene som gjenstår ved skolen, en utgreiing for hvordan eiendelene og midlene er finansiert og et avviklingsregnskap bekreftet av revisor, jf. § 9-1. Anskaffelsesforskriften del III har også en egen regulering for salg av virksomheter. I anskaffelsesforskriften § 28-1 heter det at dersom en ny leverandør helt eller delvis trer inn i den eksisterende leverandørs rettigheter og plikter som følge av en omstrukturering, for eksempel ved overtakelse, fusjon, oppkjøp eller konkurs, er dette bare tillatt uten å gjennomføre en ny konkurranse når den nye leverandøren oppfyller de opprinnelige kvalifikasjonskravene, det ikke foretas andre vesentlige endringer i kontrakten og skiftet av leverandør ikke skjer for å omgå forskriften. Skifte av leverandør i andre tilfeller en dette, vil anses som vesentlig endring som innebærer at kontrakten må lyses ut på ny, jf. anskaffelsesforskriften § 28-2 første avsnitt bokstav d.

Som Velferdstjenesteutvalget peker på er et alternativ til løpende uttak av utbytte, konsernbidrag og andre ytelser, å bygge opp verdier i selskapet som realiseres som gevinster ved salg eller avvikling av selskapet eller deler av selskapet.22 Ifølge Velferdstjenesteutvalget er det mye som tyder på at salg av hele eller deler av virksomheten er den mest utstrakte metoden for gevinstrealisering i mange deler av velferdssektoren. På denne bakgrunn har utvalget særlig vurdert tiltak for å forhindre uttak av verdier ved nedleggelse eller salg av virksomheten.

Vurdering av tiltak

I det svenske lovutkastet om idéburna organisationer vurderes det om det skal innføres et overdragelsesforbud i Sverige.23 Utrederne påpeker at et slikt overdragelsesforbud bare vil ramme aksjeselskap ettersom disse selskapene kan overdra aksjer. For medlemsbaserte organisasjonsformer vil det innebære et forbud mot å overdra medlemskapet sitt. Videre stilles det i SOU 2019:56 spørsmål ved om det kan ilegges et overdragelsesforbud for selve virksomheten (virksomheten som helhet). Som påpekt i utredningen, vil dette være et stort inngrep i eiendomsretten. Det vil også kreve en rekke andre lovendringer.

Utvalget vurderer det slik at et overdragelses- eller salgsforbud av virksomheten vil være for inngripende overfor virksomhetene og går derfor ikke videre med et slikt forslag. Et alternativt tiltak for å redusere muligheten for realisering av gevinster ved salg eller avvikling, kan være at det innføres offentlig forkjøpsrett ved salg av aktørens virksomhet eller aktøren som helhet. Forkjøpsrett innebærer at det offentlige vil kunne velge om de skal kjøpe bygg og/eller drift, mens den ideelle aktøren vil være bundet til å gi fra seg eiendommen eller driften til staten eller kommunen dersom rettigheten gjøres gjeldende. I denne sammenheng er det særlig relevant å vurdere forkjøpsrett av eiendommen24 hvor velferdstjenesten drives, for eksempel en barnehageeiendom eller et sykehjemsbygg. Spørsmålet er vurdert av Kunnskapsdepartementet i høringsnotat om forslag til endringer i barnehageloven. I notatet skriver departementet at det kan være hensiktsmessig at kommunen får mulighet til å påvirke eierskapet og antallet plasser som skal tilbys i barnehagen dersom en privat barnehage legges ut for salg. Det vises til at kommunen ikke har slike virkemidler i dag.25 Som Velferdstjenesteutvalget peker på, kan det være hensiktsmessig å knytte vilkår om forkjøpsrett eller hjemfallsrett til salg av offentlige eiendommer som det offentlige har solgt til private selskap under markedspris.26 I den grad private aktører har tatt ut overskudd som kan tilskrives at kommuner har solgt eiendom under markedspris så bør det vurderes om dette kan være et resultat av ulovlig gitt statsstøtte.27

Behov for offentlig forkjøpsrett kan være aktuelt da selve eiendomsmassen velferdstjenesten driftes i, i de fleste tilfeller er sentral for selve driften. Dersom en ideell velferdsaktør ikke lenger ønsker å drifte eksempelvis sykehus eller barnehage, kan det være praktisk at kommunen får forkjøpsrett til byggene og kan drifte velferdstjenester videre i disse – enten i egenregi eller ved å sette ut driften til ideelle eller kommersielle aktører. En offentlig forkjøpsrett kan også bidra til å redusere muligheten for gevinst av salg og dermed også redusere risikoen for at ideelle velferdsaktører tar ut stor gevinst på eiendomssalg. Utvalget anbefaler at forslaget om offentlig forkjøpsrett utredes nærmere.

Ett annet alternativ kan være at det stilles krav om at gjenstående verdier eller eiendeler som direkte eller indirekte kan knyttes til den offentlig finansierte velferdstjenesten, skal tilbakeføres til staten eller kommunen som har finansiert driften. En annen mulighet kan være at det stilles krav om at det skal opprettes en ny stiftelse som har et ideelt formål. Det går her an å se hen til reglene for omdanning av sparebank, gjensidig forsikringsforetak eller kredittforening i finansforetaksloven § 12-15 tredje avsnitt. Etter denne bestemmelsen skal det opprettes en finansstiftelse som skal være eier av alle aksjene i det nye selskapet, med unntak av aksjer som tilordnes eiere av egenkapitalbevis.

Man kan alternativt se for seg en nasjonal løsning med opprettelse av en egen stiftelse for fordeling av midler som ikke kan videreføres til et rettmessig sosialt formål. Det kan også tenkes en løsning som ligner på den vi i Norge har for såkalt «herreløs arv», jf. § 76 i lov 14. juni 2019 nr. 21 om arv og dødsboskifte (arveloven) hvor det heter at «hvis den avdøde ikke har arvinger etter loven eller testament, skal nettoformuen gå til frivillig virksomhet til fordel for barn og unge». Det som blir regnskapsført av slike midler fordeles av Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) gjennom en tilskuddsordning, jf. kap. 315 post 75 i Prop. 1 S (2023–2024) fra Kultur- og likestillingsdepartementet. En lignende løsning for gjenstående midler fra ideelle velferdsaktører, kan bidra til å sikre at gjenstående midler går tilbake til det sosiale formålet for fellesskapets beste samt at man sikrer at midler fra en ideell velferdsaktør forblir i denne sektoren. Midlene kan eksempelvis gå til etablering av nye velferdstjenester som kommer felleskapet til gode.

Sektormyndighetene vil uavhengig av utvalgets forslag kunne stille krav om at gjenstående midler som direkte eller indirekte kan knyttes til den offentlig finansierte velferdstjenesten, skal tilbakeføres staten eller kommunen etter vilkår som fastsettes i kontrakt eller tilskuddsbrev.

6.3.5 Konklusjon

Et sentralt kjennetegn ved ideelle velferdsaktører er at disse ikke foretar direkte og indirekte utdelinger til eiere eller andre kommersielle aktører. Utvalget mener derfor at definisjonen må ha et vilkår som angir at ideelle aktører kan foreta direkte og indirekte utdelinger og reinvestere overskudd, utelukkende i tråd med det ideelle formålet. Tilsvarende må gjelde for bruk av kapital ved omdanning, salg eller nedleggelse av virksomheten. Dersom det åpnes for ubegrenset bruk av kapitalen i slike tilfeller vil det åpne for at aktører kan komme inn på markedet som ideell velferdsaktør, opparbeide seg overskudd og verdier for så å ta ut overskudd og verdier av virksomheten ved omdanning, salg eller nedleggelse. Utvalget foreslår derfor at alle verdier den ideelle velferdsaktøren har opparbeidet seg i perioden med offentlig finansiering, skal brukes på en måte som samsvarer med det ideelle formålet. Verdiene skal ikke på noen måte kunne utdeles som økonomisk fortjeneste til eiere eller andre kommersielle aktører.

Utvalgets vurdering er at en definisjon derfor må angi at ideelle aktører:

• Bare kan bruke direkte eller indirekte overskudd fra virksomheten som ledd i egen virksomhet eller på en måte som samsvarer med det ideelle formålet.

• Ved omdanning, salg eller nedleggelse bare kan bruke kapitalen på en måte som samsvarer med det ideelle formålet.

I vurderingen av om vilkårene er oppfylt må det ses hen til vedtektenes bestemmelser om disponering av overskudd, hvorvidt direkte eller indirekte utdelinger eller andre former for uttak av verdier til eiere eller andre kommersielle aktører kan være mulig, om det faktisk skjer utdelinger og hvordan kapitalen skal brukes ved nedleggelse eller omlegging. Hvis organisasjonen er del av en konsernlignende struktur skal også tilknyttede virksomheter tas med i vurderingen, i likhet med vurderingen av formålsbeskrivelsen.

Utvalget mener videre at det er viktig å opprettholde sektormyndighetenes ansvar for å følge opp og kontrollere bruken av offentlige midler. Det foreslås ikke å innta et vilkår i definisjonen av ideell velferdsaktør som angir at et eventuelt overskudd utelukkende skal gå til en bestemt velferdstjeneste. Historisk sett har ideell sektor vært innovatører for det offentlige og utviklet nye tjenester for egen risiko og regning, uten offentlig finansiering. Denne rollen til ideell sektor er det samfunnsmessig ønskelig å beholde. Utvalget mener at en regulering som angir at et eventuelt overskudd skal gå til en bestemt velferdstjeneste eventuelt kan gjøres av relevant sektormyndighet, dersom det anses som hensiktsmessig. Den bevilgende myndighet må da vurdere og ta stilling til hvilke krav som skal stilles i velferdstjenestelovgivningen, regelverk og kontrakter.

6.4 Om organisasjonsform og konsernlignende strukturer

6.4.1 Innledning

Hvilke krav som stilles til hvordan ideelle velferdsaktører kan disponere overskudd og andre økonomiske verdier, må ses i sammenheng med hvilken organisasjonsform de ideelle velferdsaktørene har og kan ha. Utvalget har på denne bakgrunn vært opptatt av å kartlegge muligheter og begrensninger for at midler kan deles ut til medlemmer, eiere eller deltakere i de mest vanlige organisasjonsformene som ideelle velferdsaktører benytter, jf. gjennomgang i kapittel 5. Her drøftes spørsmålet om det skal stilles krav om at den ideelle velferdsaktøren har en gitt organisasjonsform, og om det skal stilles krav til om, og eventuelt på hvilke vilkår, en ideell velferdsaktør kan inngå i et konsern eller en konsernlignende struktur.

En stram regulering av hvilke organisasjonsformer som aksepteres samt en regulering som forhindrer mulighet til å inngå i et konsern eller en konsernlignende struktur, kan bidra til bedre kontroll med hvordan virksomhetene disponerer overskudd og andre økonomiske verdier. En stram regulering reduserer offentlige myndigheters transaksjonskostnader. En løsere regulering hvor man ikke stiller krav til organisasjonsform eller begrenser mulighet for å inngå i konsern og konsernlignende strukturer, kan på den annen side gi økt fleksibilitet for aktørene til å organisere seg slik de mener er best for å ivareta deres behov. I dette kapittelet drøftes det om det skal stilles krav til de ideelle aktørenes organisasjonsform og mulighet til å inngå i konsern eller konsernlignende strukturer.

6.4.2 Vurdering av krav til organisasjonsformer

Utvalget har i drøftelsene vært opptatt av om organisasjonsformen i seg selv gir tilstrekkelig sikkerhet for at overskudd og økonomiske verdier ikke tilfaller eiere eller andre kommersielle aktører, og om enkelte organisasjonsformer vil være uegnet for ideelle velferdsaktører fordi de tillater utdelinger og overføring av verdier til eiere eller andre kommersielle aktører som bryter med utvalgets forslag til definisjon.

Stiftelser

Stiftelsesformen er en organisasjonsform som i seg selv kan bidra til å sikre at overskudd og økonomiske verdier tilfaller det ideelle formålet i tråd med utvalgets forslag til definisjon. Dette skyldes spesielt tre forhold; 1) stiftelser er selveiende og har derfor ingen eiere som kan ta utbytte eller lignende, 2) stiftelseslovens gjennomgående regulering av utdelinger, transaksjoner med nærstående m.m. 3) Stiftelsestilsynets ansvar for tilsyns- og kontrollvirksomhet overfor stiftelsene. Se ytterligere omtale av de tre forholdene i avsnitt 5.6.2 Stiftelse.

Utvalget har ikke vært i tvil om ideelle velferdsaktører skal kunne organisere seg som stiftelser. Stiftelsesformen anses som godt egnet for slike aktører. Det kan her vises til Nærings- og fiskeridepartements uttalelse om stiftelser i relasjon til reservasjonsadgangen i anskaffelsesregelverket.28 Departementet uttaler at hvis hovedformålet med stiftelsen er å drive sosialt eller humanitært, tilsier kravene til stiftelser at det er liten risiko for omgåelser så lenge kravene til at overskudd eller opparbeidet egenkapital ikke på noen måte eller på noe tidspunkt kan tas ut eller anvendes til noe annet enn de oppgaver og ideelle formål som er fastlagt i organisasjonens vedtekter. Siden stiftelsesformen har så tydelige reguleringer for disponering av overskudd og andre økonomiske verdier, har utvalget vurdert om stiftelsesformen burde være den eneste tillatte organisasjonsformen for ideelle velferdsaktører. Det kan være både fordeler og ulemper ved et slikt forslag.

Den klare fordelen med en slik avgrensning er de tre forholdene nevnt først i avsnittet, nemlig at stiftelseslovens regulering av stiftelser gir lite rom for at stiftelsens overskudd og verdier tilfaller eiere eller andre kommersielle aktører. I tillegg føres det kontroll og tilsyn med stiftelsene som både minimerer risiko for omgåelser av regelverket og øker muligheten for at eventuelle omgåelser blir oppdaget. Det er ikke tilknyttet tilsvarende kontroll- og tilsynsvirksomhet med foreninger, aksjeselskap eller samvirkeforetak, selv om Stiftelsestilsynet også har en begrenset rolle overfor foreninger og samvirkeforetak.

En annen fordel er at stiftelseslovens regler om utbytte, handel med nærstående, omdanning osv. da eventuelt vil gjelde for samtlige ideelle velferdsaktører. Dette vil redusere behovet for å regulere disponering av overskudd og andre økonomiske verdier, jf. avsnitt 6.3. Man kan da falle tilbake på stiftelseslovens regulering av disse forholdene. Videre vil kontroll- og tilsynsmyndigheten for stiftelser, inkludert Stiftelsesregisteret som en registreringsløsning, også kunne anvendes for ideelle velferdsaktører. Forslaget legger derfor til rette for effektiv offentlig kontroll med ideelle velferdsaktører, og vil gi lave transaksjonskostnader.

Krav om organisering som stiftelse vil være en klar regel som, i alle fall i teorien, vil være enkel både for aktører som ønsker å bli registrert og godkjent som ideell og for offentlige myndigheter som ønsker å prioritere ideelle velferdsaktører. For virksomheter som skal drive offentlige finansierte velferdstjenester, er det et særlig hensyn at det offentlige skal kunne ha innsyn og kontroll med virksomheten. Behovet for en tydelig og enhetlig regulering av den økonomiske driften, trekker i retning av et slikt forslag.

Stiftelser er selveiende og kan derfor bare være «morselskap» i en konsernlignende struktur, som hovedregel ved at stiftelsen eier et aksjeselskap. Det vil også være mulig å organisere seg med underavdeling, og det kan være behov for egne regnskapskrav til hver underavdeling for å sikre tilstrekkelig innsyn og kontroll. Dette gjelder særlig for sektormyndigheter som har stilt krav i velferdstjenestelovgivningen om at offentlig finansiering skal gå til en bestemt tjeneste, for eksempel barnehager.

Å forbeholde retten til å bli registrert og godkjent som ideell velferdsaktør til stiftelser, kan begrunnes i hensynet om å sikre at de ideelle velferdsaktørene reelt sett er ideelle. Forslaget er egnet til å tydeliggjøre skillet mellom ideelle og kommersielle aktører, forutsatt at stiftelsen har et ideelt formål.

Det er derimot ikke bare fordeler med et slikt forslag. For det første vil det være en vesentlig begrensning av ideelle velferdsaktørers organisasjonsfrihet å kreve at disse organiserer seg på en bestemt måte. Forslaget vil være inngripende overfor, og få store konsekvenser for, dagens ideelle velferdsaktører. Dette i seg selv taler mot et slikt forslag.

Et forslag om at kun stiftelsesformen skal tillates vil innebære en svært stram regulering av ideelle velferdsaktører som vil begrense sektorens mulighet til selv å avgjøre hvilken organisasjonsform som er best egnet, og vil kreve at flere aktører som i dag anser seg som ideelle må endre organisasjonsform. For enkelte aktører, fortrinnsvis foreninger, er organisasjonsformen en så sentral del av deres identitet at det kan være mindre sannsynlig at disse ønsker å omdanne seg til stiftelser, som ikke er en medlemsstyrt organisasjonsform, slik som foreninger. Et alternativ er en juridisk definisjon av ideelle velferdsaktører som pålegger andre eierformer noen av de samme kravene som gjelder stiftelser for å sikre ideell drift.

Foreninger

Foreningsretten er basert på ulovfestet rett, som kan gi noen særskilte utfordringer ved denne organisasjonsformen. Foreninger er i hovedsak regulert av foreningens vedtekter. Utvalget er kjent med at Nærings- og fiskeridepartementet er i gang med å utrede forslag til ny foreningslov, samtidig som flere ideelle aktører og frivillige organisasjoner er kritisk til en slik lovregulering. Uavhengig av spørsmålet om foreningslov mener utvalget det kan være hensyn som tilsier at det bør stilles særskilte krav til foreninger som ønsker å drifte offentlig finansierte velferdstjenester.

De ulovfestede foreningsrettslige prinsippene er tydelige på at foreningsmedlemmer ikke kan tilbakeføre foreningsformuen til seg selv. Dette gjelder både for ikke-økonomiske og økonomiske foreninger. Medlemskapet kan heller ikke knyttes til andeler som kan overdras, pantsettes eller lignende og på denne måten gis en omsetningsverdi. Medlemskapet kan likevel gi noen mer indirekte økonomiske fordeler.29 Eksempler som nevnes av Woxholth (2020) er advokatbistand, rabatter ved innkjøp, bruk av foreningens hytter med mer.30 Indirekte økonomiske medlemsfordeler av denne typen vil ikke nødvendigvis framkomme av foreningens vedtekter, og kan derfor vanskelig kontrolleres. Utvalget ser at det er vanskelig å få fullstendig oversikt og kontroll med om foreningsmedlemmer får slike indirekte økonomiske fordeler av medlemskapet i foreningen. En mulig løsning er å kreve at ideelle velferdsaktører må opplyse om slike medlemsfordeler i forbindelse med at foreningen søker om godkjenning og registrering.

Et forhold som har vært diskutert i utvalget, er at foreningsretten ikke har klare regler for kjøp av varer eller tjenester fra foreningens medlemmer. Dette skaper risiko for at foreningen kan foreta utstrakt handel med nærstående, og dermed skape økonomiske fordeler for medlemmer og medlemmenes nærstående. Handel med nærstående har ikke blitt vurdert i utredningen om lov om foreiningar og det er begrenset med kunnskap om denne problemstillingen.31

En annen mulig, om enn noe søkt, risiko ved foreninger er at også juridiske personer kan stifte og være medlem av foreningen. To eller flere kommersielle selskaper kan i teorien gå sammen om å danne en forening for å drifte offentlige finansierte velferdstjenester, og kan indirekte få en fortjeneste ved salg av varer og tjenester fra de kommersielle selskapene til foreningen. Slike typer samarbeid kan være ulovlig etter konkurranseloven § 10 som forbyr samarbeid mellom foretak som har til formål eller virkning å begrense konkurransen.

Det er ingen generell plikt til registrering for foreninger. Foreninger som driver eller har som formål å drive næringsvirksomhet har likevel en plikt til å registrere seg i Foretaksregisteret, jf. foretaksregisterloven § 2-1 nr. 5. Alle foreninger som skal levere offentlige finansierte velferdstjenester vil også være registrert i Enhetsregisteret. Det antas også at de fleste foreninger som leverer offentlig finansierte velferdstjenester, vil være regnskapspliktige i henhold til regnskapsloven § 1-2 første avsnitt nr. 9. At det ikke er en generell registreringsplikt skaper likevel en risiko for at det offentlige har manglende opplysninger som vanskeliggjør innsyn og kontroll med foreningens økonomiske disposisjoner. Det har vært viktig for utvalget at det offentlige skal ha like gode muligheter for innsyn og kontroll med ideelle velferdsaktørers økonomiske disposisjoner uavhengig av organisasjonsform. Dette vil også bidra til å sikre likebehandling av aktørene.

Oppsummert gjør det forhold at foreningsretten er regulert av ulovfestede prinsipper, og dermed har mindre klare regler for forhold utvalget har vært opptatt av å regulere, at utvalget har vært noe i tvil om foreningsformen er egnet for ideelle velferdsaktører. Om det blir vedtatt å innføre en egen lov for foreninger vil dette kunne avhjelpe noen av utfordringene ved foreningsformen. Dette er naturlig nok avhengig av hvordan en slik lov utformes.

Det som særlig trekker i retning av at ideelle velferdsaktører bør kunne organisere seg som foreninger, er deres lange tradisjon i ideell sektor og at foreninger utgjør en viktig del av ideell sektor i dag. Foreninger er også en demokratisk organisasjonsform, noe som kan bidra til økt deltakelse fra både brukere og medlemmer. Ved å ekskludere foreninger vil deler av dagens ideelle sektor enten måtte omorganisere seg eller velge å stå utenfor en godkjennings- og registreringsløsning for ideelle velferdsaktører, med de eventuelle konsekvenser dette kan medføre for deres videre drift av offentlige finansierte velferdstjenester.

Et annet hensyn som taler for å inkludere foreninger i definisjonen, er at ulempene med foreningsformen kan avhjelpes ved å innføre krav som gir myndighetene mulighet for innsyn og kontroll med de økonomiske disposisjonene i virksomheten. I kapittel 7 foreslår utvalget blant annet å innføre regnskapsplikt i en registreringsløsning for ideelle velferdsaktører.

Aksjeselskap

Aksjeselskap har som hovedregel til formål å gi eierne økonomisk utbytte, men aksjeloven åpner unntaksvis opp for ideell drift. Unntaket er formulert i aksjelovens § 2-2 andre avsnitt der det heter at «Dersom selskapet ved sin virksomhet ikke skal ha til formål å skaffe aksjeeierne økonomisk utbytte, skal vedtektene inneholde bestemmelser om anvendelse av overskudd og av formuen ved oppløsning.» Mange aktører som anser seg som ideelle har valgt å drive offentlige finansierte velferdstjenester som ideelle aksjeselskap. Dette gjelder både enkeltstående aktører og «datterselskap» eid av en forening eller stiftelse.

Det er særlig muligheten for utbytte og konsernbidrag som gjør det krevende å akseptere at ideelle velferdsaktører kan organisere seg i aksjeselskap. Selv om et aksjeselskap med ideelt formål ikke skal ha som formål å skaffe aksjeeierne økonomisk utbytte, jf. aksjeloven § 2-2 andre avsnitt og utvalgets forslag til definisjon av ideelt formål, kan vedtektene enkelt endres.

I utgangspunktet er altså aksjeselskap ikke en organisasjonsform som er egnet for ideelle velferdsaktører etter utvalgets forslag til definisjon, ettersom aksjeselskapene fremmer de økonomiske interessene til eierne. Som hovedregel vil aksjonærene i et aksjeselskap ha interesse i at selskapet drives slik at kapitalen i selskapet øker og gir avkastning slik at eierne kan ta ut utbytte. Dette står i motstrid til utvalgets forslag til definisjon av ideelt formål. For aksjonærer i aksjeselskap er profittinteressen ofte sentral, men den enkelte aksjonærs interesse må veies opp mot selskapsinteressen og interessene til kreditorene. Derfor er det blant annet egne regler i aksjeloven som setter begrensninger på muligheten til å ta ut utbytte.

At aksjeloven åpner for at aksjeselskap kan ha et ikke-økonomisk formål, jf. aksjeloven § 2-2 andre avsnitt, gjør at man likevel ikke kategorisk kan avvise aksjeselskap som en egnet organisasjonsform for ideelle velferdsaktører. Det sentrale i vurderingen er hva som kan gi tilstrekkelig sikkerhet for at overskudd og andre økonomiske verdier i selskapet reinvesteres i samsvar med det ideelle formålet.

Om aksjeselskap skal være en akseptert organisasjonsform for ideelle og frivillige aktører, har blitt vurdert i ulike sammenhenger. Kunnskapsdepartementet sendte i november 2023 et forslag til endringer i barnehageloven på høring. I høringsnotatet skriver departementet blant annet at «det ikke bør være et krav om at barnehagen har en bestemt organisasjonsform for å bli regnet som en ideell barnehage. Kravet om selvstendig rettssubjekt har ført til at flere barnehager som tidligere var stiftelser eller samvirkeforetak har omorganisert seg som aksjeselskap med for eksempel en stiftelse som morselskap. Det sentrale må være at barnehagen ikke har erverv til formål og at den reinvesterer overskudd i barnehagedrift, og ikke hvilken organisasjonsform barnehagen har».32

Det kan også vises til vurderingen av om aksjeselskap skal kunne registrere seg i Frivillighetsregisteret, selv om det er noe ulike hensyn som ligger til grunn for frivillige organisasjoner og ideelle velferdsaktører. I forarbeidene til frivillighetsregisterloven konkluderes det med at det avgjørende for om aksjeselskaper kan registreres, er om aksjeselskapet utelukkende fortar utdelinger til frivillig virksomhet.33 Aksjeselskaper som foretar utdelinger til enkeltpersoner, til andre selskaper eller annen fortjenestebasert virksomhet har ikke registreringsrett i Frivillighetsregisteret. I forarbeidene til frivillighetsregisterloven framgår det videre at det ikke er avgjørende for registreringsretten i Frivillighetsregisteret om aksjeselskapet har inntatt i vedtektene at formålet ikke er å skaffe aksjeeierne et økonomisk utbytte, jf. aksjeloven § 1-1 tredje avsnitt nr. 2 og en bestemmelse om bruk av overskudd og av formuen ved oppløsning, jf. aksjeloven § 2-2 andre avsnitt. Begrunnelsen som gis er at foreninger i praksis oppretter aksjeselskap som har som formål å finansiere den frivillige virksomheten, uten at slike vedtekter er inntatt.

Utvalget er ikke enig i denne konklusjonen og mener at dersom ideelle velferdsaktører skal kunne være organisert som aksjeselskap, må selskapet ha vedtekter i tråd med aksjeloven § 1-1 tredje avsnitt nr. 2 og § 2-2 andre avsnitt – såkalte ideelle aksjeselskap. Dette er særlig viktig for myndighetenes muligheter for kontroll med om aksjeselskapet er ideelt. Det er likevel ikke tilstrekkelig i seg selv at aksjeselskapet har vedtektsfestet at formålet er ideelt og at overskudd og økonomiske verdier skal brukes til det ideelle formålet, også ved omdanning, salg eller avvikling. Det må foretas en konkret helhetsvurdering hvor ikke bare vedtektsbestemmelsene, men også den rent faktiske driften til aksjeselskapet tas med i betraktningen. Selv om aksjeselskapet både har vedtekter i tråd med aksjeloven § 2-2 andre avsnitt og rent faktisk driver i tråd med et ideelt formål, er det også en risiko i seg selv at vedtektene enkelt kan endres ved alminnelig flertall, jf. aksjeloven § 5-17 første avsnitt. Det er etter utvalgets syn, derfor behov for ytterligere sikkerhetsforanstaltninger for at ideelle velferdsaktører skal kunne drives som aksjeselskap med offentlig finansiering.

Utvalget har vurdert om det skal foreslås endringer i aksjeloven, eksempelvis å innføre en strengere regulering for endring av vedtekter for ideelle aksjeselskap, men har konkludert med at det ligger utenfor utvalgets mandat og kompetanse å foreslå slike endringer. Utvalget har i stedet vurdert tiltak for å avhjelpe risikoen ved å innføre en registreringsløsning for ideelle velferdsaktører der myndighetene gis innsyn og mulighet for å godkjenne vedtektsendringer for ideelle velferdsaktører. Dersom slike sikkerhetsforanstaltninger innføres vil dette redusere risikoen for at ideelle aksjeselskap endrer formål slik at personlige eiere og kommersielle selskaper kan ta ut verdier av selskapet. Utvalget er kjent med at det finnes ideelle aksjeselskap som har vedtektsfestet at endringer av enkelte vedtekter, slik som formål og ideell virksomhet, krever tilslutning fra samtlige aksjonærer. Slike vedtektsbestemmelser kan bidra til å redusere risikoen for at formålet endres fra ideelt til kommersielt, og kan være et element som inngår i en helhetsvurdering ved vurdering av om selskapet kan godkjennes og registreres som ideell velferdsaktør. Det er samtidig viktig å bemerke at aksjeloven ikke har bestemmelser som forhindrer at en enkeltperson eller ett enkelt selskap kan eie alle aksjene og slik utgjøre samtlige aksjonærer og hele generalforsamlingen.

Utvalget har vurdert om det bør stilles krav til hvem som kan ha bestemmende innflytelse eller være eiere av aksjeselskapet. Dersom en forening eller en stiftelse som har et ideelt formål eier 100 prosent av aksjene i et ideelt aksjeselskap, er det mindre grunn til å tro at det knytter seg økonomiske eierinteresser til aksjeselskapet. Det kan selvfølgelig tenkes at foreningen eller stiftelsen har som formål at aksjeselskapet skal skape inntekter for foreningen eller stiftelsen. Likevel vil et eventuelt overskudd ikke tas ut som utbytte til privatpersoner eller kommersielle selskap, men forbli innad i den ideelle foreningen eller stiftelsen og kunne reinvesteres til andre sosiale formål. Det kan være gode grunner for en slik løsning. Nærings- og fiskeridepartementets uttalelser i høringsbrevet i forbindelse med reservasjonsadgangen i anskaffelsesregelverket, kan støtte en slik løsning. Departementet uttaler blant annet:

At virksomheten er organisert som et aksjeselskap er ikke prinsipielt til hinder for å være ideell, så lenge organisasjonens formål er å dekke sosiale behov og selskapet drives uten økonomiske motiv. I praksis vil dette som utgangspunkt innebære at eieren må være ideell.34

Ulempen med et forslag om at ideelle velferdsaktører må være 100 prosent eid av en forening eller stiftelse er blant annet at det vil begrense muligheten ideelle velferdsaktører har til å velge den organisasjonsformen som er mest hensiktsmessig. Skal man drifte eksempelvis bare en enkeltstående barnehage, jf. kravet om at hver barnehage må være en egen juridisk person, må man da opprette en stiftelse eller en forening for å drifte denne. Driver man derimot flere barnehager, kan hver barnehage organiseres som aksjeselskap så lenge aksjeselskapene er 100 prosent eid av en forening eller en stiftelse. Forslaget kan dermed få større konsekvenser for de små ideelle aktørene, enn for de større aktører som driver flere tjenester.

For å ivareta små ideelle aktører har utvalget vurdert om det kan gjøres unntak for krav til eierskap i aksjeselskap som driver enkeltstående virksomheter. At et ideelt aksjeselskap inngår i et konsern, jf. aksjeloven § 1-3, utgjør en tilleggsrisiko for at det er knyttet økonomiske eierinteresser til selskapet. Dette spørsmålet er også relevant for samvirkeforetak, som drøftes i neste avsnitt.

Ideelle aktører som skal drive offentlig finansierte velferdstjenester har ansatte med ulike fagutdanninger til å utføre tjenestene i henhold til gjeldende regelverk for hver sektor. Velferdstjenestene som skal leveres kan være omfattende og komplekse og krever at leverandøren har en viss finansiell og organisatorisk robusthet. Det offentlige inngår per i dag blant annet avtaler om drift av velferdstjenester etter konkurranseutsetting i det private markedet. Deltakelse i slike konkurranser krever at virksomhetene må ta en viss økonomisk risiko. Organisering i aksjeselskap kan være nyttig for å redusere de ideelle aktørenes finansielle risiko i slike sammenhenger. Anskaffelsesprosesser innebærer usikkerhet for aktøren om tildeling av en framtidig kontrakt om drift av tjenesten. Organisering i aksjeselskap kan være egnet for å redusere denne risikoen for den ideelle aktøren. Å avskjære ideelle velferdsaktørers mulighet til å velge den organisasjonsformen de selv mener best ivaretar slike hensyn, kan være lite hensiktsmessig.

Utvalget mener det samtidig er helt nødvendig å innføre særskilte sikkerhetsforanstaltninger for å redusere risikoen for at det er knyttet økonomiske eierinteresser til et ideelt aksjeselskap, særskilt i tilfeller der et aksjeselskap ikke er 100 prosent eid av en stiftelse eller forening og inngår i et konsern eller en konsernlignende struktur med felles ledelse og eierskap, jf. vurderinger under avsnitt 6.4.3.

Samvirkeforetak

Samvirkeforetak har, i likhet med aksjeselskap, som formål å fremme de økonomiske interessene til medlemmene. Dette formålet går fram av samvirkelova § 1 andre avsnitt hvor det heter at:

Med samvirkeforetak er meint ei samanslutning som har til hovudformål å fremje dei økonomiske interessene til medlemmane gjennom deira deltaking i verksemda som avtakarar, leverandørar eller på annan liknande måte.

Samvirkeforetak har likevel ikke som mål i seg selv å oppnå et overskudd – det sentrale er å tilby medlemmene fordeler gjennom samhandling. Som for aksjeselskap gir det klare økonomiske formålet grunn til å stille spørsmål ved om samvirkeforetak i det hele tatt er en egnet organisasjonsform for ideelle velferdsaktører.

Samvirkelova har ingen bestemmelser tilsvarende aksjeloven § 2-2 andre avsnitt, men det er lagt til grunn i juridisk teori og i skattelovgivningen at samvirkeforetak kan ha et ideelt, ikke-økonomisk formål. Dersom samvirkeforetaket har et ideelt, ikke-økonomisk formål må dette framgå av vedtektene. Dette kan indikere at samvirkeforetaksformen er anvendbar også for aktører med et ideelt formål. Dersom ideelle velferdsaktører skal kunne organisere seg som aksjeselskap, kan det derfor være gode grunner for også å akseptere organisering som samvirkeforetak.

Vurderingen trenger likevel ikke være lik for de to organisasjonsformene. Til forskjell fra aksjeselskap, har samvirkeforetak ikke registreringsrett i Frivillighetsregisteret, jf. frivillighetsregisterloven § 3 andre avsnitt bokstav b. Dette begrunnes i forarbeidene med at samvirkeforetak per definisjon driver økonomisk virksomhet. I skattelovgivningen har det derimot blitt vurdert at samvirkeforetak kan være skattefrie, jf. skatteloven § 2-32 første avsnitt. I Skatteklagenemdas vurderinger av om et samvirkeforetak er skattefritt etter skatteloven § 2-32 første avsnitt, legges det i vurderingen i tillegg vekt på den faktiske driften og foretakets oppbygning.35 At samvirkeforetak kan være skattefrie, jf. skatteloven § 2-32 første avsnitt, taler for at samvirkeforetak også kan være omfattet av definisjonen for velferdsideelle aktører.

Samvirkeforetak eies av medlemmene, og kan dermed være en demokratisk organisasjonsform som bidrar til bredere deltakelse i velferdstjenestene. Det kan stilles spørsmål ved om det skal stilles krav til hvem som kan være medlem i ideelle samvirkeforetak som skal drifte offentlig finansierte velferdstjenester. Flere av samvirkeforetakene som driver offentlige finansierte velferdstjenester i dag, har privatpersoner som medlemmer. Typisk foreldredrevne samvirkeforetak som driver en barnehage eller skole. Dette er ofte små aktører som driver enkeltstående virksomheter, for eksempel foreldredrevne barnehager.36 Denne type samvirkebarnehager vil falle utenfor definisjonen dersom det stilles krav om at medlemmene (eierne) av samvirkeforetaket skal være stiftelser eller foreninger – og da altså ikke kan være foreldre til barn i barnehagen (privatpersoner som deltakere).

I forarbeidene til samvirkelova trekkes det frem at eiere i samvirkeforetak er både eiere og brukere, og at eierskapet primært er et virkemiddel, en investering i produksjon av bestemte varer/tjenester som eierne etterspør og nyttiggjør seg i sin egen økonomiske virksomhet. Det er altså ikke forventningene om avkastning på eierinnskuddet som motiverer for eierskapet, men forventninger om den nytten samhandlingen med selskapet vil ha for eieren.37 I offentlig finansierte velferdstjenester vil tjenestene eierne nyttiggjør seg typisk være en barnehageplass eller skoleplass til egne barn. Medlemskapet i samvirkeforetaket henger i slike tilfeller sammen med behovet for barnehage eller skoleplass. Medlemskapet opphører når dette behovet bortfaller. I hvor stor grad medlemmer av samvirkeforetak som driver offentlige finansierte velferdstjenester rent faktisk får en økonomisk fordel, kan det stilles spørsmål ved. I disse tjenestene har man ofte både en rett til å motta tjenesten fra det offentlige, og ingen eller reduserte krav om betaling for tjenesten.

Eiere av samvirkeforetak kan også være ansatt i foretaket. Som ansatt har man krav på lønn, og det kan dermed være en risiko for at verdier tas ut av foretaket gjennom høye lønninger noe som skaper et økt kontrollbehov overfor ideelle aktører som er organisert som samvirkeforetak.

En alternativ løsning utvalget har vurdert både for aksjeselskap og samvirkeforetak er å tillate enkeltstående aktører. Dette vil bety at frittstående foreldredrevne barnehager vil kunne godkjennes, dersom de har et vedtektsfestet ideelt formål og at overskudd og økonomiske verdier utelukkende skal brukes i samsvar med det ideelle formålet, også ved omdanning, salg og avvikling. Det kan i praksis blant annet omfatte frittstående foreldredrevne barnehager organisert som samvirkeforetak. Å tillate enkeltstående aksjeselskap og samvirkeforetak gir større fleksibilitet til virksomhetene ettersom ikke alle tvinges over i stiftelses- eller foreningsformen. Det vil også ivareta små, ideelle aktører.

Enkeltstående samvirkeforetak vil, i likhet med enkeltstående aksjeselskap, være enklere å følge opp og kontrollere, enn selskap/foretak som inngår som del av et konsern. Likevel mener utvalget det er nødvendig å innføre særskilte sikkerhetsforanstaltninger for å redusere risikoen for at det er knyttet økonomiske eierinteresser til ideelle velferdsaktører som er organisert som aksjeselskap eller samvirkeforetak. Det foreslås derfor en registreringsløsning der det i vurderingen av aksjeselskap og samvirkeforetak må foretas en konkret helhetsvurdering av om foretaket rent faktisk driver i samsvar med det ideelle formålet og at overskudd og formue ikke tilfaller privatpersoner eller kommersielle selskap, ei heller ved omdanning, salg eller avvikling. I tillegg anbefales det særskilte tiltak for å redusere risikoen i tilfeller der et aksjeselskap eller samvirkeforetak inngår i et konsern eller en konsernlignende struktur med felles ledelse og eierskap, jf. vurderinger under avsnitt 6.4.3.

Utvalget har også vurdert om det skal stilles krav om at hver enkelt aktør bare skal kunne drive én virksomhet som skal være registrert som en egen juridisk person. En slik løsning er valgt for barnehager hvor kravet gjelder for samtlige private barnehager – både ideelle og kommersielle. En slik løsning kan ha gode grunner for seg da det vil være egne regnskapskrav for hver juridisk enhet og dermed også lettere å ha innsyn og kontroll med virksomhetens økonomiske disposisjoner. På den andre siden vil en slik løsning kunne bidra til opprettelsen av konsernstrukturer – så fremt man ikke avgrenser definisjonen av ideelle velferdsaktører til stiftelser.

Aksjeselskap deleid av ideelle og offentlige myndigheter

I tillegg til kommersielle og ideelle aktører finnes det i noen velferdssektorer offentlig eide eller offentlig kontrollerte aktører som utgår fra andre deler av det offentlige enn ansvarlig myndighet. Et eksempel er tilfeller der det er staten som har «sørge-for»-ansvar», som i arbeidsmarkedstiltak, barnevernsinstitusjoner og asylmottak, men der tilbudene i stor grad er knyttet til lokale forhold. Det kan gjelde kommunale foretak, interkommunale selskaper eller virksomheter som er etablert som samarbeid mellom ulike offentlige instanser og delvis i samarbeid med ideelle og kommersielle aktører med felles formål. Sistnevnte type virksomheter utgjør eksempelvis et betydelig innslag i arbeidsmarkedstiltakene som NAV står ansvarlig for. Dette gjelder i særlig grad i de tiltakene som i dagens situasjon er skjermet for konkurranseeksponering, det vil si arbeidsforberedende trening (AFT) og varig tilrettelagt arbeid (VTA) som reguleres av forskrift om arbeidsmarkedstiltak §§ 13 og 14. Disse virksomhetene er i dag rammet inn på en måte som kan ligne på innrammingen av ideell virksomhet, men hovedregelen er at virksomheten skal være organisert som et aksjeselskap med kommunal/fylkeskommunal aksjemajoritet. I tillegg kan ideelle organisasjoner som har som sin primære virksomhet å drive sosiale aktiviteter for vanskeligstilte personer også godkjennes.

Det er ikke ønskelig å skape hindringer for gode og hensiktsmessige samarbeidsformer mellom det offentlige og ideelle aktører. I tilfeller hvor det offentlige og ideelle sammen driver velferdstjenester, må det foretas en konkret vurdering av virksomhetens selvstyre og uavhengighet, se avsnitt 6.5. Avgrensningen av ideelle velferdsaktører er ikke til hinder for at offentlig kontrollerte aktører kan drive tjenester på lik linje med ideelle aktører der det er hensiktsmessig. Dette gjøres i dag i tråd med forskrift 11. desember 2015 nr. 1598 om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften), og følges opp gjennom retningslinjer for hvordan de ulike bedriftene skal organisere seg og en egen godkjenningsenhet, jf. NAVs Prinsipper for godkjenning av tiltaksarrangører av AFT/VTA og godkjenningsenheten i NAV Innlandet som følger opp virksomhetene. Utvalget vil i sluttrapporten gjøre en nærmere vurdering av arbeidsmarkedstiltak.

Utenlandske ideelle aktører

Ulike land innenfor EØS-området har ulik regulering av ideelle aktører. Både foreningsformen og stiftelsesformen er vanlige organisasjonsformer også for ideelle aktører i andre EØS-stater. I tillegg åpner spesiallovgivningen opp for at personer hjemhørende i en annen EØS-stat kan etablere både aksjeselskap, stiftelse eller samvirkeforetak i Norge.38

Dersom en begrenser hvilke organisasjonsformer som tillates i en definisjon og registreringsløsning vil det kunne være i strid med Norges EØS-rettslige forpliktelser. EU-domstolen har slått fast at et krav om at personer som skal utøve en økonomisk virksomhet skal ha en bestemt juridisk form, utgjør en restriksjon i deres etableringsfrihet fordi et slikt krav forhindrer økonomiske aktører som befinner seg i en annen medlemsstat og som har en annen juridisk form, i å foreta en sekundær etablering i vertsmedlemsstaten. En slik restriksjon kan likevel være tillatt, dersom den rettferdiggjøres.39

Det vises også til den pågående prosessen i EU om å etablere en ny juridisk organisasjonsform for europeiske grenseoverskridende foreninger (ECBA), omtalt i boks 5.3. I EU har Kommisjonen nylig vedtatt et forslag om å legge til rette for grenseoverskridende aktiviteter for ideelle organisasjoner i EU. Forslaget innebærer å innføre en juridisk organisasjonsform for europeisk grenseoverskridende foreninger som er spesielt utformet for grenseoverskridende formål, og som skal redusere den juridiske og administrative byrden når det gjelder anerkjennelse og etablering av ideelle organisasjoner som driver virksomhet i et annet medlemsland. Forslaget er forelagt Europaparlamentet og Rådet for godkjenning. Etter at forslaget er vedtatt, må det foretas en vurdering av om direktivet har EØS-relevans. Dersom direktivet blir inntatt i norsk rett, kan dette bidra til å forenkle godkjenning av ideelle velferdsaktører hjemmehørende i andre EØS-stater og en registerløsning kan gjøre det lettere for norske aktører som ønsker å drive virksomhet i en annen EØS-stat.

6.4.3 Om konsern og konsernlignende strukturer

I dette avsnittet drøftes spørsmålet om det skal stilles krav om, og eventuelt på hvilke vilkår, en ideell velferdsaktør kan inngå i et konsern eller en konsernlignende struktur, jf. drøftelsene av aktuelle organisasjonsformer i avsnittet foran og i avsnitt 5.6.

Utvalget har vært særlig opptatt av at organisering i konsern eller konsernlignende strukturer ikke skal undergrave vilkåret om et ideelt formål og at den ideelle velferdsaktøren utelukkende bruker overskudd og kapital som ledd i egen virksomhet eller på en måte som samsvarer med det ideelle formålet. Det har vært sentralt for utvalget at den ideelle velferdsaktøren også må være gjenkjennbar som ideell på toppnivå, og at midler ikke skal kunne deles ut til privatpersoner eller kommersielle aktører.

Krav til aktører i konsernlignende strukturer

Begrensinger for ideelle velferdsaktører som inngår i et konsern eller konsernlignende strukturer, vil kunne anses som en restriksjon i henhold til etableringsretten og tjenestedirektivet, jf. tjenestedirektivet § 15 nr. 2 bokstav c. Bakgrunnen for et forslag om å avgrense hvem som kan eie, eller være deltaker, i aktører som inngår i konsernlignende strukturer, er imidlertid å sikre at de ideelle velferdsaktørene reelt sett er ideelle. Dette kan være legitime hensyn som kan rettferdiggjøre en restriksjon. Det vises her til E-4/22 Stendi avsnitt 76–77.

I høringsnotat om forslag til anskaffelsesforskriften § 30-2a om reservasjonsadgang for ideelle organisasjoner, tok Nærings- og fiskeridepartementet opp spørsmålet om konsernstrukturer kan begrense hvilke aktører som anses som ideelle. Departementet la vekt på at det sentrale er at konsernstrukturen legger til rette for at opparbeidet egenkapital ikke på noen måte eller noe tidspunkt kan tas ut eller anvendes til noe annet enn de oppgaver og ideelle formål som er fastlagt i organisasjonens vedtekter.40 Dette innebærer at konsernlignende strukturer bare tillates under forutsetning av at opparbeidet egenkapital ikke tas ut til privatpersoner, kommersielle eiere eller tilsvarende. Egenkapitalen skal gå til de oppgavene og det ideelle formålet som organisasjonen har fastlagt i sine vedtekter. Dette taler for at ideelle velferdsaktører ikke kan eies av selskap med økonomiske eierinteresser.

I Nærings- og fiskeridepartementets høringsnotat heter det videre:

«At virksomheten er organisert som et aksjeselskap er ikke prinsipielt til hinder for å være ideell, så lenge organisasjonens formål er å dekke sosiale behov og selskapet drives uten økonomiske motiv. I praksis vil dette som utgangspunkt innebære at eieren må være ideell. Dersom eieren er en privatperson eller det er tale om et kommersielt konsern vil det være en risiko for at det knytter seg økonomiske eierinteresser til selskapet. Den konkrete vurderingen vil i slike tilfeller særlig måtte se på om det foreligger sikkerhetsforanstaltninger som hindrer at eieren senere står fri til å endre virksomhetens formål og tillate uttak av utbytte, på en måte som undergraver det ideelle formålet.»41

Høringsnotatet kan forstås slik at ideelle aksjeselskap som eies av en privatperson eller er del av en kommersiell konsernstruktur, bare kan aksepteres som ideelle forutsatt at det foreligger sikkerhetsforanstaltninger som hindrer eierne utbytte. Hvilke sikkerhetsforanstaltninger dette er, omtales ikke nærmere.

Spørsmålet om kommersielle selskaper kan eie ideelle aktører, har vært behandlet i kjennelsen fra Borgarting lagmannsrett, LB-2018-37955, se avsnitt 4.2.4. Lagmannsretten uttaler i saken at selv om PRK ut fra formålsbestemmelsen framstår som en ideell aktør, så er det sentralt i vurderingen at det hverken reelt eller formelt må være åpning for at eventuelt overskudd tas ut av selskapet. PRK var på tidspunktet for vurderingen 100 prosent eid av et kommersielt aksjeselskap, Incita Holding AS, og inngikk i Incita-konsernet hvor det også inngikk andre selskaper med kommersielle investorer. Det forelå låneavtaler mellom de nærstående selskapene i konsernet. Etter lagmannsrettens syn var det både teoretisk og praktisk mulig for PRK å unndra midler fra det ideelle formålet ved overføring av midler til morselskapet eller søsterselskapet, for eksempel ved internprising. Lagmannsretten påpekte også at eierne av et aksjeselskap på et senere tidspunkt kan endre virksomhetens formål til et kommersielt formål og tillate uttak av utbytte, noe som vil undergrave det ideelle formålet. Lagmannsretten støttet seg her til en sak behandlet i Klagenemda for offentlige anskaffelser (Klagenemda), KOFA-2011-354 (Linnea Kompetanse AS).

I Linnea Kompetanse AS var spørsmålet om Linnea Kompetanse AS oppfylte kvalifikasjonskravet om at virksomheten skulle være en ideell organisasjon i anskaffelseskonkurransen om levering av ulike fosterhjemstjenester. Linnea Kompetanse AS var i sin helhet eid av en privatperson (eneaksjonær). Klagenemda la i beslutningen vekt på at en slik eierform tilsa at det var knyttet private økonomiske eierinteresser til selskapet. Eierskapet ga rom for private formuesdisposisjoner som kunne gi mulighet for privat formuesøkning. Det private eierskapet ga mulighet for profittformål, selv om det var knyttet restriksjoner ved salg av aksjer og bruken av selskapets midler ved oppløsning. I den konkrete saken framgikk det av vedtektene at det ikke skulle utbetales utbytte og at ved oppløsning skulle eventuell overkurs tilfalle bestemte organisasjoner. Beslutningen til klagenemda var likevel at selskapet ikke kunne regnes som en ideell organisasjon.

Nærings- og fiskeridepartementet har i en veiledning om adgangen til å reservere konkurranser om helse- og sosialtjenester for ideelle leverandører også uttalt seg om organisering i konsern.42 I veiledningen henvises det til Klagenemdas beslutning i Linnea Kompetanse og det legges til grunn at kommersielle konsern neppe kan være eiere av ideelle aksjeselskap fordi dette eierskapet i seg selv innebærer at det er knyttet private økonomiske eierinteresser til selskapet.

Problemstillingen med kommersielle eiere av ideelle aktører har blitt aktualisert også i andre saker. Blant annet endret kommersielle selskap som driver barnevernsselskaper formålsbestemmelsen i vedtektene slik at de ble ideelle aksjeselskap som kunne fortsette å drive tjenestene med offentlig finansiering. I konkurranse om drift av institusjonsbarnevern reservert for ideelle organisasjoner ble barnevernselskapet Aberia Ung AS godkjent som ideell aktør av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), selv om selskapet har kommersielle eiere. Regjeringen Støre har i ettertid bestemt at barnevernsselskap med kommersielle eiere ikke lenger kan få avtaler som ideell organisasjon i barnevernet.

Selv om den underliggende virksomheten har vedtekter som angir et utbytteforbud og bestemmelser om disponering av overskudd ved salg eller oppløsning, eller at det kan inntas kontraktbestemmelser eller settes vilkår for tilskudd som regulerer overføring av offentlige midler internt i et konsern med kommersielle eiere, så mener utvalget at slike strukturer er uheldige da de kan bidra til å undergrave tilliten til ideelle velferdsaktører. Dette underbygges av Velferdstjenesteutvalgets gjennomgang av muligheten for verdioverføringer i konsern. Velferdstjenesteutvalget viser til at det å ha fortjeneste som motiv kan være et insentiv til å foreta økonomiske disposisjoner eller etablere selskapskonstruksjoner som kan gi større gevinst for eieren med lavere resultateffektivitet som konsekvens. Strategiske tilpasninger kan også være motivert av et ønske om å flytte inntekter til andre konsernselskap for at tjenesteproduksjonen skal framstå som mindre lønnsom enn den egentlig er.43 Dersom man ikke regulerer alle muligheter for å ta ut kapital, vil selskapene bruke ressurser på å tilpasse seg regelverket.44

Kontraktbestemmelser og vilkår for tilskudd vil ikke gi tilstrekkelig sikkerhet for at kommersielle eiere av ideelle velferdsaktører ikke deler ut utbytte til eiere eller andre kommersielle aktører. Selskap som inngår i konsern med kommersielle eiere, vil medføre økt behov for offentlig kontroll med virksomheten for å sikre at vilkårene overholdes. Som Velferdstjenesteutvalget påpeker, vil særlig organisering i større konsern, øke muligheten for strategiske tilpasninger og dermed gjøre det mer krevende å føre tilsyn og få oversikt over pengestrømmene.45

I konsern med kommersielle eiere er det av de ovennevnte grunner en betydelig risiko for at det knytter seg økonomiske eierinteresser i virksomheten. Utvalget mener på denne bakgrunn at ideelle velferdsaktører som inngår i konsernlignende strukturer, ikke kan være eid av kommersielle selskaper.

Krav til reinvestering av overskudd

Utvalget har vurdert alternative løsninger for å operasjonalisere et krav om reinvestering av overskudd i ulike typer av konsern og konsernlignende strukturer.

En mulig løsning er å innføre en registreringsløsning med en tilsvarende begrensning for verdioverføringer som er innført i Sverige, jf. omtale av lov om registrering av idéburna organisasjoner i kapittel 5. I henhold til Lag (2022:900) kan registrerte organisasjoner kun gjøre verdioverføringer til andre registrerte organisasjoner eller til forskning, jf. 8 §. Denne begrensningen gjelder i en periode på fem år etter avregistrering. Det er i tillegg krav til årlig rapportering av opplysninger om verdioverføringer og det føres tilsyn med registrerte organisasjoner. Det stilles også krav om at registrerte organisasjoner skal ha en bestemmelse i vedtektene eller lignende dokument som angir at gjenstående midler ved avvikling skal anvendes på en måte som ikke bryter mot begrensningene om verdioverføring. Hensikten med disse kravene er å sikre at verdier ikke tas ut av sektoren, samtidig som det er mulig å overføre midler mellom ulike juridiske personer i sektoren. Det kreves ikke at mottakeren er del av samme konsern eller at det er et skatterettslig fellesskap. Det viktigste hensynet er at midler som er opparbeidet gjennom virksomheten i en registrert organisasjon ikke skal kunne føres over til privatpersoner eller til kommersiell virksomhet, men anvendes i samsvar med organisasjonens allmennyttige formål, for eksempel i form av reinvestering i organisasjonens egen virksomhet.46

En slik løsning forutsetter at det etableres en registreringsløsning for ideelle velferdsaktører med en nasjonal kontrollmyndighet, jf. kapittel 7. En alternativ løsning kan være å avgrense muligheten for utdelinger til gitte organisasjonsformer, slik som det er gjort for registrering i Frivillighetsregisteret. Aksjeselskap og stiftelser som er registrert i Frivillighetsregisteret må utelukkende foreta utdelinger til frivillig virksomhet, som er definert som aktiviteter som ikke er fortjenestebasert, jf. § 3. På denne måten er det lagt til rette for at eventuelt overskudd kan reinvesteres i virksomheter som ikke er fortjenestebasert, samtidig som det er lagt inn en begrensning for organisasjoner som kan foreta utdelinger for å unngå uttak av verdier til privatpersoner eller kommersiell virksomhet. Siden det er gitt en slik begrensning i Frivillighetsregisteret kan det også være et alternativ å begrense muligheten for disponering av overskudd fra ideelle velferdsaktører til organisasjoner registrert i Frivillighetsregisteret. En fordel ved en slik løsning vil være at begrensningen knyttes til en allerede eksisterende registreringsløsning. For at en slik løsning skal være i tråd med utvalgets forslag til definisjon vil det imidlertid kreve at det gjøres en selvstendig vurdering av om aktørene som inngår i en konsernlignende struktur har et ideelt formål. Løsningen kan også gi begrensninger for ideelle velferdsaktører som det er vanskelig å forsvare, siden ikke alle har registreringsrett i Frivillighetsregisteret. Dette gjelder for eksempel samvirkeforetak og aksjeselskap som ikke foretar utdelinger, jf. omtale under avsnitt 5.3 om Frivillighetsregisteret.

I stedet for å knytte begrensningene for disponering av overskudd og økonomiske verdier til en registreringsløsning har utvalget vurdert løsninger der det stilles særskilte krav i definisjonen for ideelle velferdsaktører som inngår i konsernlignende strukturer, definert som «en gruppe virksomheter under felles ledelse eller eierskap». Ingen aktører i en slik gruppe kan ha kommersielle eiere. Dette anses nødvendig for å ha tilstrekkelig sikkerhet for at overskudd reinvesteres i samsvar med det ideelle formålet.

Den øverste aktøren i en gruppe (konsernspiss)

Utvalget har vurdert om det skal stilles krav til den øverste aktøren i en gruppe (konsernspissen). En løsning som er vurdert er om konsernspissen også må være ideell, et annet alternativ er et strammere krav om at konsernspissen må ha en bestemt organisasjonsform som forhindrer uttak til privatpersoner, i tillegg til at den har et ideelt formål.

Det første forslaget innebærer at det stilles krav til at konsernspissen må oppfylle vilkårene for å bli definert som ideell velferdsaktør. Det stilles da ikke krav til at konsernspissen må ha en bestemt organisasjonsform, og det åpnes opp for at en ideell velferdsaktør kan inngå i en konsernlignende struktur med aksjeselskap eller samvirkeforetak som konsernspiss, så fremt disse også oppfyller vilkårene i definisjonen. En slik løsning vil innebære en betydelig risiko for at det knytter seg økonomiske eierinteresser i en eller flere av virksomhetene som kan inngå den konsernlignende strukturen.

For å sikre at overskudd og kapital fra den ideelle velferdsaktøren utelukkende brukes i samsvar med det ideelle formålet, vil en slik løsning kreve store kontrollressurser og omfattende dokumentasjonskrav. Dette vil først og fremst gjelde tilfeller der aksjeselskap er konsernspiss. Det vil i slike tilfeller være en risiko for at den ideelle konsernspissen (mor-aksjeselskapet) endrer vedtekter og blir kommersiell på et senere tidspunkt. Offentlige myndigheter må da til enhver tid ha oversikt over endringer og pengeoverføringer, ikke bare i den ideelle velferdsaktøren som har avtale/mottar tilskudd fra det offentlige, men også medlemmer/deltakere/eiere i konsernspissen.

En annen løsning kan være å stille krav til organisasjonsform i konsernspissen, med andre ord at konsernspissen enten er en forening eller en stiftelse, ettersom disse organisasjonsformene gir mindre risiko for utdeling av utbytte til eiere eller andre kommersielle aktører. Dette vil i praksis innebære at aksjeselskap eller samvirkeforetak som inngår i konsern slik dette er definert i aksjeloven § 1-3 og samvirkelova § 5, faller utenfor definisjonen. Hvis konsernspissen har en organisasjonsform som gir liten risiko for uttak i strid med vilkårene i definisjonen om bruk av overskudd og kapital, mener utvalget at dette vil gi større sikkerhet for at offentlige midler blir brukt til et ideelt formål. Om man bare skal tillate stiftelser eller også foreninger som konsernspiss, må vurderes ut fra hensynene om kontroll og innsyn og organisasjonenes fleksibilitet.

Stiftelse er ansett som den organisasjonsformen som gir minst risiko og som har best kontrollfunksjoner knyttet til seg. Det anses derfor å være liten risiko om konsernspissen er en stiftelse. Foreningsformen er veletablert blant aktører som i dag anser seg som ideelle. Dette taler derfor for å ikke utelukke foreninger som konsernspisser. Foreninger kan imidlertid etablere stiftelser for å drive velferdstjenestene, men ettersom stiftelsene er selveiende vil foreningen bare kunne ha påvirkning gjennom deltakelse i stiftelsens styre. Utvalgets konklusjon er at den sterke tradisjonen foreninger har i ideell sektor i Norge får avgjørende vekt i denne sammenheng. Utvalget foreslår derfor at det åpnes opp for at både stiftelser og foreninger med et ideelt formål kan være konsernspiss for ideelle velferdsaktører. Forutsetningen er at foreninger eller stiftelser med ideelt formålt har 100 prosent eierskap og deltakelse i underliggende ideelle velferdsaktører organisert som aksjeselskap, samvirkeforetak eller eventuelle andre organisasjonsformer.

Et krav om at konsernspissen er en stiftelse eller forening vil imidlertid ikke være tilstrekkelig dersom det er kommersielle eierinteresser til stede i andre deler av organisasjonen. Dersom konsernspissen er deleier i virksomheter som også har kommersielle eiere, er det risiko for at overskudd og økonomiske verdier «lekker ut» fra den underliggende virksomheten. For å gi tilstrekkelig sikkerhet mot at slike lekkasjer finner sted, kan det stilles krav til at alle underliggende virksomheter er 100 prosent eid av den ideelle aktøren (konsernspissen). Slik kan man sikre at overskudd tilfaller det ideelle formålet og ikke tas ut som utbytte til eiere eller andre kommersielle aktører. Det betyr at det ikke kan være kommersielle eierinteresser i noen av virksomhetene som inngår i den konsernlignende strukturen som ideelle velferdsaktører er en del av. Dette utelukker ikke andre former for samarbeid med næringslivet og andre aktører.

Utvalget har vurdert om eierskapet til de underliggende ideelle velferdsaktørene i disse tilfellene må være den samme hovedorganisasjonen (morselskapet), eller om eierskapet til ideelle velferdsaktører i konsernlignende strukturer også kan være et aksjeselskap der flere foreninger og stiftelser er aksjeeiere. Gitt at hovedhensikten med begrensningen er å avgrense mot kommersielle eierinteresser mener utvalget slike tilfeller må tillates. Dette betyr at foreninger og stiftelser med et ideelt formål fortsatt kan samarbeide om driften av ideelle velferdsaktører organisert som aksjeselskap eller samvirkeforetak.

Et krav om at ideelle velferdsaktører som inngår i konsernlignende strukturer skal være 100 prosent eid av en forening eller stiftelse, eventuelt flere foreninger og stiftelser sammen, vil gi ganske stramme føringer på hvordan ideelle aktører kan organisere seg. Det må derfor vurderes om risikoen kan avhjelpes på annet vis. Det kan eksempelvis stilles strengere krav om at eventuelle reinvesteringer internt i virksomheten, ikke kan tilfalle virksomheter i samme organisasjon med kommersielle eierinteresser. Oppfølgingen av et slik krav vil kreve god oversikt og tett kontroll med hvordan virksomheten disponerer midlene sine. Det kan tenkes strukturer hvor aktøren som ønsker å definere seg som en ideell velferdsaktør har både ideell(e) og kommersiell(e) eiere. Utvalget er av den oppfatning at dette medfører en for høy risiko for uttak til private og derfor ikke kan aksepteres i henhold til utvalgets forslag til definisjon.

6.4.4 En ny organisasjonsform for ideelle aktører?

Utvalget har fått innspill om at det bør opprettes en ny organisasjonsform for ideelle aktører – ideelle foretak. En av utfordringene ved å utforme en juridisk definisjon for ideelle velferdsaktører har vært at definisjonen skal virke på tvers av ulike organisasjonsformer med ulik regulering. Dette kan skape uklarheter og regulatorisk usikkerhet. Usikkerheten vil ikke nødvendigvis falle bort ved å innføre en juridisk definisjon, og vil fortsatt være der når offentlige myndigheter eksempelvis reserverer anskaffelseskonkurransen for ideelle aktører. Dette vil dermed være en transaksjonskostnad for myndighetene som skal håndheve om vilkårene i bestemmelsen etterleves.

Dersom det i framtiden viser seg at det med en juridisk definisjon av ideelle velferdsaktører ikke lykkes å etablere en rettstilstand for denne type virksomhet som er mer vanntett enn i dag, vil det kunne bli mer aktuelt å innføre en egen organisasjonsform. En slik foretaksform kan også være aktuelt for å skape tydelige rammer ved etablering av nye ideelle aktører eller underselskap i konsernlignende strukturer.

Dette kan være hensiktsmessig for å lovfeste en foretaksform med begrensninger for økonomisk gevinst og disponering av overskudd, jf. omtalen av andre europeiske selskapsformer. Å stille krav til en egen organisasjonsform vil imidlertid være en omfattende prosess som også vil kreve omstilling av dagens ideelle sektor. Det har imidlertid kommet innspill til utvalget om at aksjeselskapsformen, som av praktiske hensyn velges av ideelle til driften av velferdstjenester, er unødig komplisert og har mange ulemper. En ny type ideelle foretak som er mer tilpasset behovene har derfor blitt foreslått som et alternativ.

En egen organisasjonsform for ideelle foretak kan for eksempel innrettes slik at den ikke tillater utbetalinger til privatpersoner og gir det offentlige rett til innsyn og kontroll med virksomheten. Det kan også tenkes strammere krav til endring av vedtekter og salg av virksomheten. Ideelle foretak kan eksempelvis gis automatisk rett til å registrere seg i et eventuelt register for ideelle velferdsaktører.

Utvalget har ikke gått videre med en slik løsning da det anses å ligge utenfor utvalgets mandat å utrede en ny organisasjonsform. Forslaget om en egen foretaksform for ideelle aktører bør vurderes på nytt basert på erfaringene fra implementeringen av forslaget til en definisjon og registreringsløsning.

Et alternativ til en ny organisasjonsform kunne vært å innta nye bestemmelser eller gjøre endringer i lovgivningen for de ulike organisasjonsformene. For aksjeloven kunne det eksempelvis tenkes en strammere regulering av krav til endring av vedtekter fra et ideelt til et kommersielt formål, i tråd med bestemmelsen om flertallskrav ved endring motsatt vei i aksjeloven § 5-20 første avsnitt nr. 5. Det er imidlertid antatt i juridisk teori at en slik endring vil medføre at man i realiteten står overfor en forening og ikke et aksjeselskap.47 I enkelte land har man også valgt å etablere en egen form for aksjeselskap med utbyttebegrensninger, se boks 6.3. Når det gjelder samvirkeforetak er hovedformålet å fremme de økonomiske interessene til medlemmene gjennom deres deltakelse i virksomheten som avtaker, leverandør eller på annen liknende måte. Det er tvilsomt om det kan gjøres endringer i samvirkelova som vil være i strid med dette hovedformålet. Utvalget har valgt å ikke utrede endringer i aksjeloven og samvirkelova nærmere.

6.4.5 Konklusjon

Utvalget har vurdert om det skal stilles krav til ideelle virksomheters organisasjonsform og mulighet til å inngå i konsernlignende strukturer for å gi tilstrekkelig sikkerhet for at overskudd og økonomiske verdier reinvesteres i samsvar med det ideelle formålet. I gjennomgangen er det vurdert om organisasjonsformen i seg selv kan gi tilstrekkelig sikkerhet for at overskudd og økonomiske verdier ikke tilfaller privatpersoner eller selskap med kommersielle interesser, og om enkelte organisasjonsformer vil være uegnet for ideelle velferdsaktører fordi de tillater utdelinger og overføring av verdier til eiere eller andre kommersielle aktører som bryter med utvalgets forslag til definisjon.

Organisering i konsern eller konsernlignende strukturer utgjør en risiko for at det kan knytte seg økonomiske eierinteresser til hele eller deler av virksomheten. Utvalget mener på denne bakgrunn at ideelle velferdsaktører som inngår i konsernlignende strukturer, ikke kan være eid av kommersielle selskaper og at det heller ikke kan være kommersielle eierinteresser i noen av virksomhetene som inngår i den konsernlignende strukturen som ideelle velferdsaktører er en del av.

Utvalget foreslår at det skal stilles krav om at:

• Dersom den ideelle velferdsaktører tilhører en gruppe aktører under felles ledelse eller eierskap, må den øverste aktøren være en forening eller stiftelse med et ideelt formål. Ingen aktører i en slik gruppe kan ha kommersielle eiere.

Utvalget mener ikke det er nødvendig å legge en begrensning på hvilke organisasjonsformer enkeltstående ideelle velferdsaktører kan ha. Dette vil gi ideelle velferdsaktører fleksibilitet og handlingsrom til selv å vurdere hvordan virksomheten skal organiseres. Hensikten har også vært å ivareta små, enkeltstående aktører, hvor det trolig er enklere for myndigheter å kontrollere at overskudd og økonomiske verdier brukes i tråd med det ideelle formålet. Utvalget utelukker imidlertid ikke at det kan være nødvendig å stramme inn tillatt organisasjonsform dersom utvalgets forslag til definisjon og registerløsning viser seg å ikke være tilstrekkelig for å oppnå hensikten med definisjonen.

Forslaget innebærer at aksjeselskaper eller samvirker som inngår i konsern, slik dette er definert i aksjeloven § 1-3 og samvirkelova § 5, faller utenfor definisjonen. Aksjeselskap og samvirkeforetak vil imidlertid kunne godkjennes og registreres som enkeltstående ideelle aktører, men må dersom de inngår i en konsernlignende struktur være 100 prosent eid av kontrollerende forening eller stiftelse. Det åpnes dermed opp for at stiftelser og foreninger kan organisere underenheter hvor velferdstjenestene driftes som aksjeselskap eller samvirkeforetak. Det forutsettes da at slike underselskaper eller foretak er 100 prosent eid av foreningen eller stiftelsen, eventuelt flere foreninger og stiftelser sammen. Det kan ikke være kommersielle aktører inne på eiersiden i slike underliggende aksjeselskap eller som deltakere i samvirkeforetak, jf. figur 6.1. Det åpner i utgangspunktet også opp for at aksjeselskap som er 100 prosent eid av en stiftelse eller forening kan eie andre aksjeselskaper i en konsernlignende struktur. Utvalget ser at flere enn to nivåer i en konsernlignende struktur kan innebære større kontrolloppgaver for myndighetene, og at det derfor kan være gode grunner til en strengere regulering i slike tilfeller. Utvalget mener en registrering som ideell velferdsaktør og særlige reguleringstiltak eventuelt bør vurderes av sektormyndighetene.

Forstørr bilde

Kilde: Utvalgets illustrasjon

Figur 6.1 illustrerer også en mulig pengestrøm mellom de ulike virksomhetene som utvalget mener vil være i tråd med kravene til at overskudd og kapital skal reinvesteres i samsvar med det ideelle formålet. Et eventuelt overskudd fra et ideelt aksjeselskap skal altså kunne tilføres den ideelle hovedorganisasjonen og kan reinvesteres i andre formålsaktiviteter som den ideelle hovedorganisasjoner driver (eksempel pårørendetilbud), dersom ikke velferdslovgivningen stiller krav om at det utelukkende skal anvendes til det gitte formålet (eksempel barnehageloven). Det åpnes imidlertid ikke for at et eventuelt overskudd fra det ideelle aksjeselskapet (eksempel sykehjem) kan overføres til et kommersielt aksjeselskap uten et samsvarende ideelt formål (eksempel butikk), selv om dette er heleid av hovedorganisasjonen som må være en forening eller stiftelse med et ideelt formål. Dette vil ikke være i tråd med kravet om at midlene skal reinvesteres i samsvar med det ideelle formålet. Et eventuelt overskudd vil kunne brukes av en ideell velferdsaktør til å etablere nye virksomheter som aksjeselskap med et samsvarende ideelt formål.

Hovedhensynet bak utvalgets forslag er å sikre at overskudd og økonomiske verdier reinvesteres i samsvar med det ideelle formålet. I vurderingen av tiltak har utvalget forsøkt å balansere hensynet til organisasjonenes frihet til å finne den best egnede driftsformen for egen virksomhet, med hensynet til myndighetenes behov for innsyn og kontroll med virksomhetene. Utvalget mener at behovet for å ivareta særtrekkene ved ideelle velferdsaktører kan forsvare en slik begrensning i den selskapsrettslige organisasjonsfriheten.

6.5 Om selvstyre og uavhengighet

6.5.1 Innledning

I eksisterende definisjoner for aktører i det som betegnes som «non-profitt sektor» eller «den tredje sektor» legges det vekt på hva som skiller disse både fra privat sektor og offentlig sektor, jf. kapittel 3. Utvalget har vært særlig opptatt av å lage en definisjon som skiller ideelle aktører fra kommersielle aktører, men det kan i noen sammenhenger også være behov for å skille disse fra statlige, fylkeskommunale og kommunale aktører.

6.5.2 Avgrensning mot offentlige aktører

I FNs håndbok om satellittregnskap for ideelle og frivillige organisasjoner stilles det blant annet krav om at enhetene både skal være selvstyrt (self-governing) og institusjonelt atskilt fra det offentlige (private). Andre eksempler på avgrensninger til offentlige virksomheter er bestemmelsen i frivillighetsregisterloven § 3 og lag (2022:900) om registrering av idéburna organisationer 3 §. Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om det også bør stilles lignende krav i en definisjon av ideelle velferdsaktører.

Selvstyre innebærer i henhold til FNs håndbok at organisasjonen har råderett over egne aktiviteter. Det betyr for det første at en organisasjon «kan eie eiendeler, pådra seg forpliktelser, gjøre transaksjoner i sin egen rett og har det fulle ansvaret for økonomisk risiko og fordeler ved sin virksomhet».48 Behovet for denne avgrensningen henger sammen med hvordan organisasjoner kan være sammenkoblet gjennom juridisk eierskap. For å bestemme hvem som har kontroll skilles det derfor mellom juridisk og økonomisk eierskap, og det legges i denne sammenhengen mest vekt på det økonomiske. Mer relevant i denne sammenhengen er den andre indikatoren for selvstyre som framgår av FNs håndbok, som gjelder hvorvidt virksomhetens styrende organ har myndighet til å oppløse enheten og disponere dens eiendeler. Dette vil for ideelle velferdsaktører innebære at de på eget initiativ må ha mulighet til å nedlegge tjenestetilbudet og endre sine vedtekter eller formål, for å regnes som selvstyrende.

Når det gjelder krav til uavhengighet heter det i FN-håndboken at organisasjonen ikke kan være kontrollert av offentlige myndigheter, som omfatter både statlige, fylkeskommunale og kommunale aktører. Det legges ikke vekt på om organisasjonen mottar offentlig finansiering eller om den ble opprettet av offentlige myndigheter. En ideell aktør kan i tråd med dette drives med offentlig støtte og ha offentlige representanter i styret, men må ha selvstendig bestemmelsesrett, for eksempel ved at styrende organ kan oppløse organisasjonen på eget initiativ. En ideell aktør kan også ivareta ansvaret for en offentlig velferdstjeneste og utøve myndighet som har blitt delegert fra det offentlige på gitte bestemmelser, så lenge organisasjonen har selvstendig bestemmelsesrett. En annen indikator på uavhengighet som trekkes fram i FN-håndboken, er retten til å utpeke og styre den strategiske ledelsen av virksomheten.

I frivillighetsregisterloven § 3 andre avsnitt bokstav a fastslås det at aktiviteter organisert av det offentlige ikke kan regnes som frivillig virksomhet. Noe av begrunnelsen for å innta en slik bestemmelse var behovet for avgrensning mot stiftelser som er offentlig organisert. Det avgjørende skillet er om det offentlige har kontroll med stiftelsen og dennes virksomhet, og det vesentligste er ifølge forarbeidene, spørsmålet om det offentlige har full organisatorisk kontroll gjennom sin styrerepresentasjon.49

I den svenske loven om registrering av idéburna organisationer er ett av kravene for registrering etter 3 § nr. 2 at «staten, en region eller en kommun inte har ett rättsligt bestämmande inflytande över organisationen». I forarbeidene knyttes forståelsen av denne ordlyden til annen lovgiving, som blant annet vektlegger eierskap og mulighet til å styre stemmefordeling og retten til å oppnevne eller avsette ledelsen. Det avgjørende er om organisasjonen er eid eller styrt på en måte som gir det offentlige kontroll.50 Se også omtale av Idéburet offentligt partnerskap (IOP), som er en form for samarbeid (partnerskap) mellom offentlige myndigheter og ideelle aktører i avsnitt 5.5.

Krav til selvstyre og uavhengighet kan være relevant for å skille ideelle velferdsaktører fra offentlige aktører, for eksempel når det gjelder sykehus med særskilte avtaler. I slike tilfeller må eventuelt vilkåret om selvstyre og uavhengighet tolkes slik at det gjelder organisasjonens styrende organer som foretar langsiktige prioriteringer og valg for virksomheten, og ikke muligheten til å avbryte avtaler eller gjensidige samarbeidsforhold der begge parter må ha en slik mulighet.

En mulig problemstilling knyttet til et vilkår om selvstyre og uavhengighet kan være eventuelle begrensninger dette gir for at ideelle velferdsaktører kan være rettssubjekt i en avtale om utvidet egenregi, jf. omtale i kapittel 4.

6.5.3 Konklusjon

I tråd med eksisterende definisjoner av frivillige og ideelle virksomheter foreslås det å ta med et krav om selvstyre og uavhengighet i definisjonen. Det foreslås følgende ordlyd:

• Offentlige myndigheter kan ikke ha bestemmende innflytelse i den ideelle velferdsaktørens styrende organer.

Med dette tydeliggjøres ideelle velferdsaktørers uavhengighet fra statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. Dette er ingen hindring for offentlig finansiering, og offentlige myndigheter kan fortsatt være medeiere i ideelle velferdsaktører (som minoritetseier) og ha representanter i styrende organer (mindretall) dersom det skulle være aktuelt.

6.6 Forslag til juridisk definisjon

Utvalget foreslår følgende definisjon av ideelle aktører i offentlig finansierte velferdstjenester (ideelle velferdsaktører):

(1) Som ideell velferdsaktør forstås en sammenslutning, stiftelse eller annen juridisk person registrert i Enhetsregisteret og som etter vedtektene eller liknende dokument

• a. har et ideelt formål. Med ideelt formål forstås et sosialt formål til fellesskapets beste. Økonomisk fortjeneste for en sammenslutnings deltakere eller eiere anses ikke som ideelt formål.

• b. bare kan bruke direkte eller indirekte overskudd fra virksomheten som ledd i egen virksomhet eller på en måte som samsvarer med det ideelle formålet.

• c. ved omdanning, salg eller nedleggelse bare kan bruke kapitalen på en måte som samsvarer med det ideelle formålet.

(2) Dersom den ideelle velferdsaktøren tilhører en gruppe aktører under felles ledelse eller eierskap, må den øverste aktøren være en forening eller stiftelse med et ideelt formål. Ingen aktører i en slik gruppe kan ha kommersielle eiere.

(3) Offentlige myndigheter kan ikke ha bestemmende innflytelse i den ideelle velferdsaktørens styrende organer.

Utvalget anbefaler at definisjonen inntas i en lov om registrering av ideelle velferdsaktører, der det tas inn en bestemmelse om registreringsrett hvor det angis at:

Registrering er en rett som tilordnes registreringsenheter som driver eller ønsker å drive offentlig finansierte velferdstjenester som ideelle velferdsaktører.

Utvalget anbefaler videre at definisjonen brukes av offentlige myndigheter både i anskaffelser, tilskuddsordninger eller andre avtaler som reserveres for ideelle velferdsaktører. Utvalget anbefaler videre at det vurderes å innta definisjonen i sin helhet i ny lov om offentlige anskaffelser,51 eller at det i ny lov om offentlige anskaffelser henvises til ideelle aktører etter lov om registrering av ideelle velferdsaktører. Utvalget understreker at definisjonen i anskaffelsessammenheng må suppleres med regler som angir vilkår for å kunne reservere en konkurranse for ideelle aktører, jf. anskaffelsesforskriften § 30-2a første avsnitt hvor det heter at «Oppdragsgivere kan reservere retten til å delta i konkurranser om helse- og sosialtjenester (som angitt i vedlegg 3) til ideelle organisasjoner dersom reservasjonen bidrar til å oppnå sosiale mål, fellesskapets beste og budsjettmessig effektivitet».

7 Forslag til registreringsløsning for ideelle velferdsaktører

7.1 Innledning

I dette kapittelet presenteres utvalgets forslag til registrering av ideelle velferdsaktører.

En registreringsløsning må utformes slik at den kan være et praktisk verktøy for offentlige myndigheter som ønsker en politikk rettet spesifikt mot ideelle aktører. Det vil si at definisjonen skal kunne anvendes for å avgrense ideelle aktører mot kommersielle aktører, og at registreringsløsningen skal gi en oversikt over aktører som innfrir vilkårene i definisjonen. En registreringsløsning kan dermed bidra til å forenkle oppgaven som alternativt må gjøres av hver enkelt forvaltningsmyndighet for å vurdere om aktører er ideelle.

Ved å samle godkjenningen ett sted kan også rapporteringsbyrden for ideelle aktører reduseres ved at de slipper å sende de samme opplysningene til flere forvaltningsmyndigheter. I tillegg kan et register som samler opplysninger om ideelle velferdsvirksomheter gi et bedre grunnlag for statistikk, forskning, offentlig debatt og politikkutforming.

Utvalget har vært opptatt av at registreringen også skal bidra til økt åpenhet og tilgang på opplysninger om ideelle velferdsaktører. Samtidig er det viktig å veie behov for opplysninger opp mot kravene til rapportering og dokumentasjon. Dersom en registreringsløsning skal omfatte mange nye opplysninger og elementer som skal registreres, vil det kreve mer tid og ressurser til utvikling og etablering av ordningen. Utvalget har derfor vært opptatt av å identifisere løsninger som kan gjøre det mulig å følge opp utvalgets forslag på en for samfunnet kostnadseffektiv måte.

7.2 Oppgaver knyttet til en registreringsløsning

Utvalgets forslag til juridisk definisjon fastsetter en rekke vilkår som må være innfridd for at en juridisk person skal kunne regnes som en ideell aktør, jf. kapittel 6. Vilkårene handler om hvordan ideelle velferdsaktører er organisert og hvordan de drives for å oppnå det ideelle formålet og levere en velferdstjeneste til det offentlige. Kravene om at overskudd og kapital skal brukes i samsvar med det ideelle formålet er vilkår som krever oppfølging av virksomhetene over tid. Det kan derfor være nødvendig med en registreringsløsning der endringer i virksomheten må godkjennes, som for eksempel endringer i vedtekter, eierforhold eller organisasjonsstruktur. Det kan også være nødvendig med en ordning der det føres kontroll og tilsyn med overholdelsen av vilkårene, og at det er mulig å gjøre en ny vurdering ved mistanke om brudd på vilkårene.

Oppsummert har utvalget identifisert følgende situasjoner der det kan være behov for en godkjenning og kontroll av om en aktør innfrir vilkårene i definisjonen:

• første gangs registrering (oppstart),

• omdanning av virksomheten med endringer i formål, eierskap, struktur o.a. (endring),

• salg eller nedleggelse av virksomheten (opphør)

• mistanke om uregelmessigheter og brudd på vilkår (sanksjon)

Disse situasjonene kan oppstå som følge av opplysninger som meldes fra virksomhetene selv, typisk ved oppstart og endringer i virksomheten, eller på bakgrunn av opplysninger fra andre aktører.

Oppgaven med å godkjenne og kontrollere aktørene etter vilkårene i definisjonen bør foretas av et eget uavhengig offentlig organ, kalt en nasjonal registermyndighet. Nødvendige hjemler for denne oppgaven må defineres i lov og forskrift. En slik myndighet må gis tilstrekkelig ressurser i form av ansatte, digitale system og tilgang til opplysninger for å kunne utføre oppdraget. Likeledes mener utvalget krav til registrering og rapportering av opplysninger fra de ideelle velferdsaktørene må fastsettes i lov og forskrift.

Mulighetene for kontroll med bruken av offentlige midler er en problemstilling utvalget har vært særlig opptatt av. Utvalget har lagt vekt på at det er sektormyndighetenes ansvar å sørge for tilstrekkelig kontroll og oppfølging av at den offentlige finansieringen brukes i tråd med reguleringene som gjelder for de ulike tjenesteområdene og inngåtte avtaler. En kommune eller et statlig forvaltningsorgan kan som innkjøper eller tilskuddsforvalter sitte på mange opplysninger om aktører som ønsker å registrere seg og ikke minst om hvordan aktørene driver virksomhetene over tid. Disse myndighetene kan derfor for eksempel motta opplysninger om omdanning, salg og nedleggelse av virksomheter, eller mistanke om uregelmessigheter og brudd på vilkår som det vil være viktig at den nasjonale godkjenningsmyndigheten får tilgang til.

Utvalget legger til grunn at det fortsatt skal være kommunenes og statlige forvaltningsorganers oppgave og ansvar å kontrollere disponeringen av mottatt offentlig finansiering eller hvorvidt organisasjonen drives i tråd med kravene som er stilt for leveransene på de ulike tjenesteområdene. For å sikre at registreringen er oppdatert i henhold til opplysninger om hvordan organisasjonene faktisk drives, vil det imidlertid være viktig med samspill og deling av opplysninger på tvers av ulike forvaltningsorganer. Opplysninger som ulike forvaltningsorganer mottar, bør kunne benyttes som grunnlag for godkjenningen av virksomhetene etter vilkårene i definisjonen.

Den nasjonale godkjenningsmyndigheten må som nevnt ha hjemmel til å innhente nødvendige opplysninger. Samtidig bør det legges til rette for at forvaltningsorganer og andre på en enkel måte kan formidle relevante opplysninger til den nasjonale godkjenningsmyndigheten. En plikt til å rapportere opplysninger fra kommunene og statlige forvaltningsorganer kan bidra til å sikre at registreringen holdes løpende oppdatert og at godkjenningen vurderes på nytt når det skjer endringer. På den andre siden vil en slik oppgave pålegge forvaltningsorganene en ny rapporteringsplikt som må vurderes opp imot nytten. En bedre løsning er å gjenbruke opplysninger som allerede rapporteres og er tilgjengelige som åpne data, der det er mulig.

Det kan også være aktuelt å igangsette kontroll etter varsel fra andre aktører, for eksempel ved varsel om uregelmessigheter og brudd på vilkår. Ved å åpne opp for at godkjenningen av virksomheter kan vurderes på nytt på bakgrunn av meldinger fra andre aktører, mener utvalget registreringsløsningen kan få økt kvalitet og relevans. Dette vil også gi økt legitimitet og tillit både hos offentlige forvaltningsorganer og de private aktørene som blir berørt. Det er samtidig viktig å ivareta de ideelle aktørenes rettssikkerhet og sikre likebehandling.

Utvalget har også vurdert om det bør være samme krav til godkjenning og kontroll for alle aktører, eller om det bør skilles mellom aktørene ut ifra gitte kriterier, som for eksempel kontraktsverdi, størrelse på tilskuddsbeløp, terskelverdier for omsetning eller tilknytning til andre aktører (konsern o.a.). Utvalget er også i mandatet bedt om å vurdere modeller som ivaretar små, private aktører, som i disse tilfellene kan være enkeltstående ideelle aktører som har påtatt seg mindre oppdrag (små beløp) for det offentlige. Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at en registreringsløsning i prinsippet bør være like enkel for alle aktører, og at det ikke bør være vesentlig merarbeid for de ideelle velferdsaktørene som gjør at små aktører eventuelt bør skjermes. Med andre ord bør alle aktører vurderes likt ut ifra vilkårene i definisjonen. Derimot bør det være mulig for den nasjonale myndigheten å gjøre en risikobasert vurdering av aktørene og deres virksomhet, og på bakgrunn av dette vurdere hvilke kontroll og oppfølgingstiltak som er nødvendig for å vurdere vilkårene i definisjonen. Størrelsen på organisasjonen, omfanget av virksomheten og tilknytninger til andre aktører kan i den sammenhengen være ett av noen flere forhold som tas opp til vurdering.

7.3 Alternative registreringsløsninger

I utvalgets mandat vises det til Frivillighetsregisteret som et eksempel på en modell for registrering. Reguleringene følger av frivillighetsregisterloven som er presentert under avsnitt 5.3. Registrering i Frivillighetsregisteret er basert på at frivillige organisasjoner har en egeninteresse i å la seg registrere, blant annet for å ta del i tilskuddsordninger m.m. Før en organisasjon kan bli registrert i Frivillighetsregisteret må den registreres i Enhetsregisteret. Det er få meldepliktige opplysninger til Frivillighetsregisteret og registrering i registeret gir ingen rettigheter. Brønnøysundregistrene foretar en formalkontroll av opplysningene som organisasjonene melder inn ved førstegangsregistrering og ved endringer. Utover dette er det begrenset med kontrolltiltak for å sikre at opplysningene er korrekte og at organisasjonene faktisk drives i tråd med vilkårene. En viktig kvalitetssikring skjer gjennom at offentlige myndigheter bruker opplysningene og stiller krav om at de skal være oppdaterte og riktige.

De foreslåtte vilkårene i definisjonen for ideelle velferdsaktører kan tilsi en registreringsløsning som er annerledes enn modellen for Frivillighetsregisteret. Utvalget mener dette kan begrunnes med et større kontrollbehov for aktører som driver offentlig finansierte velferdstjenester. Utvalget har blant annet sett på registreringen av idéburna organisationer i Sverige og Stiftelsesregisteret som alternative løsninger for godkjenning og registrering.

Sverige har valgt en løsning hvor ideelle organisasjoner som ønsker å registrere seg «bedriver eller har för avsikt at bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet», jf. omtale under avsnitt 5.5. I den svenske loven er det flere tiltak som har til hensikt å sikre mot misbruk av ordningen, og det er begrensninger og kontrolltiltak for verdioverføringer. Kammarkollegiet har fått i oppgave å registrere og føre tilsyn med organisasjonene etter loven. Denne myndigheten ligger under Finansdepartementet, og oppdraget deres framgår av loven (2022:900) om registrering av idéburna organisationer, förordningen (2022:903) om registrering av idéburna organisationer samt av föreskriften KAMFS 2022:7.

For Stiftelsesregisteret er en rekke plikter fastsatt i stiftelsesloven, med kontroll- og tilsynsoppgaver lagt til Stiftelsestilsynet, jf. omtale under avsnitt 5.6. Stiftelsestilsynet har vedtakskompetanse knyttet til nyregistreringer og vedtektsendringer mv. for de registrerte enhetene. Stiftelsesregisteret er et tilknyttet register til enhetsregisteret og kontrollansvaret for registreringen er fordelt mellom Brønnøysundregistrene (registerfører for enhetsregisteret) og Stiftelsestilsynet som ansvarlig myndighet for stiftelsesregistret. Det er også etablert løsninger for utveksling av data mellom registrene. I dette alternativet er det altså et selvstendig register med opplysninger som oppdateres og vedlikeholdes av en kontroll- og tilsynsmyndighet, med en tilknytning til nøkkelopplysninger i Enhetsregisteret.

Utvalget mener at det på samme måte som løsningen i Sverige, kan være behov for å legge oppgaven med å føre kontroll med registreringen til en tilsynsmyndighet. Dette kan løses på mange ulike måter, der Stiftelsesregisteret er en av flere mulige modeller. Et annet alternativ kan være at oppgaven med å godkjenne og kontrollere aktører etter vilkårene i definisjonen for ideelle velferdsaktører for eksempel legges til Lotteri- og Stiftelsestilsynet, mens registreringen av opplysningene knyttes til Frivillighetsregisteret der Brønnøysundregistrene er registerfører. Dette kan eventuelt løses ved å angi vilkårene for registrering i en ny lov om registrering av ideelle velferdsaktører, som da vil kunne gjelde uavhengig av lov om registrering av frivillig virksomhet (frivillighetsregisterloven), eller alternativt kan registreringen reguleres i en felles lov om registrering av frivillige virksomheter og ideelle velferdsaktører.

Definisjonen utvalget foreslår for ideelle velferdsaktører skiller seg vesentlig fra hvem som har registreringsrett i Frivillighetsregisteret ved at det ikke stilles krav til organisasjonsform for enkeltstående virksomheter, og at reguleringen av utdelinger for aksjeselskap og stiftelser er annerledes. Dette betyr for eksempel at enkelte aksjeselskap og samvirkeforetak vil kunne registreres som ideelle velferdsaktører, mens de med dagens lovregulering ikke har registreringsrett i Frivillighetsregisteret. Det er også slik at formålet med Frivillighetsregisteret skiller seg vesentlig fra formålet med en registreringsløsning for ideelle velferdsaktører. Disse ulikhetene kan tilsi at reguleringen bør gjøres i separate lover. Uavhengig av lovreguleringen vil den tekniske løsningen for registrering av opplysninger om disse virksomhetene kunne samordnes.

Et viktig poeng i en godkjennings- og registreringsløsning for ideelle velferdsaktører vil være å sikre at det er en myndighet på nasjonalt nivå som har nødvendig kompetanse til å foreta skjønnsmessige vurderinger og beslutninger etter vilkårene i definisjonen. Utfordringen med et slikt alternativ er det at vil kreve ressurser til oppbygging av et nytt fagmiljø i tillegg til selve den tekniske registreringsløsningen. Kostnadene for løsningen i Sverige dekkes gjennom avgifter og avgiftsnivået har blitt kritisert for å være for høyt.52 Utvalget mener at kostnadene ved oppbygging av et nytt fagmiljø må vurderes mot nytten ved kompetansebygging, effektiviseringsgevinster og risikoavlastning ved at oppgaver som i dag er spredt på mange offentlige myndigheter samles, jf. kapittel 8.

En alternativ løsning utvalget har vurdert er at opplysningen om godkjenning etter vilkårene i definisjonen meldes inn fra sektormyndighetene eller andre forvaltningsorgan som har fått et slikt delegert ansvar. Det vil da for eksempel være kommunenes ansvar å godkjenne ideelle barnehager etter vilkårene i definisjonen. En registreringsløsning kan da eventuelt bygges opp basert på de opplysningene som sendes inn fra sektormyndighetene. En mulig løsning kan i et slikt tilfelle for eksempel etableres etter modell av tilskuddsregisteret, som er etablert i et samarbeid mellom Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) og Kultur- og likestillingsdepartementet. Målet med denne løsningen er å gi samlet oversikt over statlige tilskudd til frivillige organisasjoner, både tilskuddsordninger, tildelinger og tilskuddsmottakere.53 En registreringsløsning for ideelle aktører etter en slik modell kan eventuelt bygge på de vurderingene som gjøres av ulike forvaltningsorganer på kommunalt og statlig nivå om godkjenning og kontroll etter vilkårene i definisjonen. En konsekvens kan imidlertid bli at ulike instanser vurderer de samme ideelle aktører ulikt og at man i mindre grad når målet om forenkling for både de offentlige forvaltningsorganene og de ideelle aktørene.

Et forslag til tiltak for å bidra til økt åpenhet og tilgang på opplysninger om private aktører i offentlig finansierte velferdstjenester, er å etablere en registreringsløsning som både omfatter ideelle og kommersielle aktører. Dette var en av tilrådningene fra Velferdstjenesteutvalget54 for å få en bedre oversikt over hvem som leverer velferdstjenester, og har senere blant annet blitt fulgt opp i et representantforslag fra Høyre.55 Det kan også nevnes at Stortinget i budsjettforliket for 2024 har bedt regjeringen sikre en registreringsordning for kommersielle helseinstitusjoner.56 Vurdering av dette tiltaket faller utenfor mandatet for delutredningen, men det vil være aktuelt å vurdere denne type løsninger for regulering av kommersielle aktører i utvalgets sluttrapport.

Hvilken modell som vil egne seg best for en registreringsløsning for ideelle aktører henger blant annet sammen med hvilke opplysninger som skal registreres. Valg av registreringsløsning må også ses i sammenheng med ulike alternativer for lovregulering og ansvarsfordelingen mellom en eventuell registerfører, nasjonal godkjenningsmyndighet og sektormyndighetene.

7.4 Tilgang på og bruk av opplysninger

Tilgang på opplysninger er en forutsetning for at en myndighet skal kunne vurdere om en privat aktør kan regnes som en ideell velferdsaktør etter vilkårene i definisjon. Utvalget legger til grunn at ideelle aktører som er i målgruppen for registrering allerede vil være registrert eller har rett til registrering i Enhetsregisteret. Dette følger blant annet av kravene aktørene har som arbeidsgiver samt kravene til organisasjonsnummer fra banker, forsikringsselskaper o.a. Alle aksjeselskap og samvirkeforetak vil også være registrert i Foretaksregisteret, alle stiftelsene vil være i Stiftelsesregisteret og flere organisasjoner vil være registrert i Frivillighetsregisteret.

En viktig forutsetning for forenkling vil være at offentlige myndigheter deler og gjenbruker opplysninger som er kvalitetssikret, og at de ideelle velferdsaktørene ikke må sende de samme opplysningene flere steder. Det er bred enighet om at samhandling om deling, bruk og gjenbruk av data gir bedre tjenester for alle.57 Utvalget legger derfor til grunn at en registreringsløsning for ideelle velferdsaktører må bruke de opplysningene som allerede er tilgjengelige om disse aktørene i andre registre.

Der det ikke allerede er en pliktig rapportering av gitte opplysninger foreslår utvalget at det stilles særskilte krav i en regulering av ideelle velferdsaktører. For eksempel bør det stilles krav om regnskapsplikt for å kunne bli godkjent og registrert. Utvalget har således vurdert om det eventuelt er behov for nye eller andre type opplysninger enn det som allerede rapporteres. Dette er særlig aktuelt for å kunne vurdere vilkårene i definisjonen om disponeringen av overskudd og andre økonomiske verdier, samt tilknytningen til andre aktører i konsernlignende strukturer, jf. vurderinger i de påfølgende avsnittene.

7.4.1 Rapporteringspliktige opplysninger

Enhetsregisteret er en viktig nasjonal felleskomponent som samler og tilgjengeliggjør grunndata om virksomheter. Her registreres basisopplysninger om enheter (for eksempel navn, adresse, organisasjonsform, aktivitet/bransje, roller, næringskode og institusjonell sektorkode), slik at enhetene slipper å melde de samme opplysningene til flere, og opplysningene kan brukes på tvers i forvaltningen og av andre aktører. Slik bidrar Enhetsregisteret med forenkling både for ideelle aktører og offentlig forvaltning, jf. formålet med registeret og de plikter som pålegges offentlige myndigheter om bruk av opplysningene.

Ideelle aktører som driver offentlig finansierte velferdstjenester, vil ha en rekke pålegg om rapportering av opplysninger til statlige og kommunale myndigheter. En oversikt over hvilke plikter som gjelder for rapportering av opplysninger til statlige myndigheter er tilgjengelig i Oppgaveregisteret.58 Dette omfatter en rekke oppgaver i tilknytning til rollen som arbeidsgiver og spørsmål om skatte- og avgiftsberegning for virksomheten, i tillegg til meldeplikter som kan være særskilt knyttet til den tjenesten som drives.

For å vurdere om en aktør oppfyller vilkårene i den foreslåtte definisjonen vil det blant annet være viktig å ha tilgang til følgende opplysninger:

• stiftelsesdokument, vedtekter, protokoller eller liknende dokument

• virksomhetens strategi, eierskap og ledelse (styrende organer og dokumenter)

• om virksomheten inngår i et konsern eller tilhører en gruppe virksomheter under felles ledelse eller eierskap (konsernlignende strukturer)

• årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning, inkludert nøkkelopplysninger om utdelinger, disponering av overskudd og kapitalbruk (økonomiske forhold)

For mange av de ideelle aktørene i målgruppen vil disse opplysningene allerede være rapporteringspliktige i henhold til bestemmelser i enhetsregisterloven, aksjeloven, stiftelsesloven, samvirkelova, regnskapsloven og annet regelverk. Et viktig dokument for å vurdere om aktøren er ideell, er vedtekter og stiftelsesdokumenter. Etter gjeldende rett vil myndighetene per i dag ha tilgang til opplysninger om vedtekter for virksomhetene, og det er også et krav om å melde om endringer både i Enhetsregisteret, Foretaksregisteret og Stiftelsesregisteret.

Alle aktører med regnskapsplikt må sende opplysninger til Regnskapsregisteret (gjelder blant annet alle aksjeselskaper, samvirkeforetak og stiftelser, samt foreninger med eiendeler over 20 millioner kroner eller mer enn 20 årsverk). Foreninger som ikke har innsendingsplikt til Regnskapsregisteret etter reglene i regnskapsloven, kan påta seg en plikt etter frivillighetsregisterloven § 7 til å sende inn regnskap bestående av aktivitetsregnskap, balanse og noter. Aksjeselskap har også meldeplikt for opplysninger om aksjeeiere og om aktøren inngår i konsern eller foretaksgruppe, jf. omtale under avsnitt 5.6. Det kan også være opplysninger som aktører er pliktige til å sende inn i tilknytning til den offentlige finansieringen av velferdstjenester, for eksempel særskilte krav til regnskapsrapportering.

For opplysninger som er viktige for vurderingen av vilkår i definisjonen anbefaler utvalget at det angis i lovreguleringen at dette skal være oppdaterte opplysninger. Utvalget mener en slik plikt bør gjelde for alle aktørene som skal godkjennes etter vilkårene i definisjonen, uavhengig av organisasjonsform, størrelse og innretning. Dersom en aktør ikke allerede har en rapporteringsplikt som følger av annen regulering, må det gis en hjemmel i regelverket som sikrer myndighetene tilgang på opplysningene.

7.4.2 Opplysninger om økonomiske forhold

Siden spørsmål om økonomiske forhold er sentralt for å oppfylle vilkårene for å være ideell velferdsaktør, både i krav til aktørenes formål, begrensning på utdelinger, reinvestering av overskudd og bruk av kapital ved omdanning, salg og nedleggelse, er åpenhet og tilgang på regnskapsopplysninger svært viktig. Utvalget foreslår derfor en pliktig registrering av nøkkelopplysninger om økonomiske forhold for alle ideelle aktører som ønsker å påta seg oppgaven med å levere offentlig finansierte velferdstjenester. En slik plikt kan lovfestes i lov om registrering av ideelle velferdsaktører.

Velferdstjenesteutvalget påpeker at ulike regler for ulike typer av organisasjoner gjør det vanskelig å sammenligne økonomiske resultater og intern ressursbruk mellom for eksempel stiftelser og aksjeselskaper. Dette problemet mener de en nasjonal definisjon og et register kan bidra til å løse ved å danne utgangspunkt for en gjennomgang av kravene til regnskapsføring og rapportering fra ideelle organisasjoner.

Å utvikle en ny løsning for rapportering av regnskapsopplysninger etter en felles mal som er særskilt tilpasset ideelle aktører, vil være en komplisert og ressurskrevende oppgave. Utvalget mener det i første omgang er viktig å sørge for at alle som godkjennes som ideelle velferdsaktører etter vilkårene i definisjonen har levert årsregnskap og årsberetning etter kravene som følger av regnskapsloven. I tillegg kan det være aktuelt å stille krav om en særskilt rapportering for gitte opplysninger, som for eksempel utdelinger, reinvestering av overskudd og bruk av kapital ved omdanning, salg og nedleggelse. I den svenske registreringsløsningen er det for eksempel et krav om at virksomhetene årlig må rapportere opplysninger om verdioverføringer i henhold til lovens bestemmelser, jf. § 9 i Lag (2022:900) om registrering av idéburna organisationer. Hensikten er å gi kontrollmyndighetene nødvendig informasjon om aktørene.

Rapportering av grunnleggende regnskapsopplysninger som er nødvendige for å kontrollere vilkårene i definisjonen er svært viktig. Det bør også vurderes om det er nødvendig med en særskilt godkjenning fra revisor. I tillegg til de årlige regnskapsopplysningene kan det blant annet være viktig å ha tilgang til opplysninger om direkte og indirekte utdelinger, transaksjoner med nærstående, aktivitet eller utbetalinger til andre land, vesentlige inntektskilder, styrehonorarer, og annen godtgjørelse til daglig leder eller andre. Det kan også være behov for tilleggsopplysninger om økonomiske forhold ved fisjons- og fusjonsbeslutninger, omdanning, oppløsning, salg og andre vesentlige endringer i virksomheten.

Mange virksomheter vil allerede ha rapporteringsplikter for denne type grunnleggende regnskapsopplysninger i henhold til foretaksregisterloven, aksjeloven, stiftelsesloven og samvirkelova. For virksomheter som ikke allerede har denne type forpliktelser kan det vurderes å innføre en plikt i lov om registrering av ideelle velferdsaktører. Alternativt kan det for disse aktørene også fastsettes særskilte krav om rapportering til den nasjonale godkjennings- og kontrollmyndigheten, etter modell av den svenske løsningen.

En svakhet ved dagens rapportering er for eksempel at Stiftelsesregisteret ikke inkluderer opplysninger om utdelinger som stiftelsene gjør. Utdelinger er et sentralt kriterium i definisjonen av ideelle velferdsaktører, og det er viktig at en registreringsløsning gir enkel tilgang til oppdaterte opplysninger om utdelinger. Disse opplysningene skal finnes i regnskapene, men ettersom regnskapene er ført etter ulike maler og krav til rapportering, er opplysningene vanskelig tilgjengelige. En mulig løsning kan som nevnt være å lage en egen regnskapsmal med nøkkelopplysninger som må rapporteres fra de ideelle velferdsaktørene for å være registrert. Alternativt kan det vurderes om sektormyndighetene og andre forvaltningsorganer allerede sitter på regnskapsopplysninger som kan deles og gjenbrukes i større grad.

Nytten av en løsning for rapportering av nøkkelopplysninger om utdelinger, disponering av overskudd og kapitalbruk, må veies opp mot rapporteringspliktene som pålegges aktørene som registreres, og hva som er nødvendig for å sikre en tilstrekkelig grad av kontroll. I tillegg til at de ideelle velferdsaktørene kan få mulighet til å levere offentlig finansierte velferdstjenester, kan en felles rapportering av regnskapsopplysninger være en forenkling dersom de ikke behøver å dokumentere de samme forholdene overfor flere offentlige instanser. Den offentlige myndigheten som skal godkjenne og kontrollere aktørene etter kravene i definisjonen, vil da også få lettere tilgang til nødvendige opplysninger som kan redusere den samlede ressursbruken. Åpenhet og enkel tilgang til disse opplysningene vil også gi offentligheten viktig informasjon om de ideelle aktørenes drift av offentlig finansierte velferdstjenester og hvordan midlene anvendes til formålet. Dette kan bidra til å styrke legitimiteten og tilliten til aktørene.

Utvalget mener myndigheten som skal kontrollere om en aktør innfrir vilkårene i definisjonen, må ha hjemmel til å innhente nødvendige opplysninger om økonomiske forhold. Det foreslås i tillegg å legge til rette for samarbeid og deling av opplysninger om kontroll og tilsyn på tvers av ulike myndighetsorganer. For eksempel har Utdanningsdirektoratet ansvar for å føre økonomisk tilsyn med barnehager og vil ha mange opplysninger om disse virksomhetene som det kan være relevant for kontrollmyndigheten å få tilgang til. Det kan også være aktuelt med samarbeid om kontroll- og tilsynsoppgaver. For eksempel har Utdanningsdirektoratet og Stiftelsestilsynet gjennomført samordnet tilsyn med barnehager som er organisert som stiftelser eller eid av stiftelser der tema blant annet har vært transaksjoner med nærstående.59 Til dette formålet kan det også være aktuelt å opprette en delingstjeneste der flere etater samarbeider om å skape informasjon om ideelle velferdsaktører gjennom deling av data. I en slik løsning kan hendelser brukes som informasjonsgrunnlag som deles åpent, for eksempel om resultat fra tilsyn eller annet. En melding fra sektormyndighetene kan i slike tilfeller også eventuelt være grunnlag for endringer i status for registreringen. På denne måten kan registreringsløsningen forenkle arbeidet både til offentlige forvaltningsorganer og de ideelle aktørene som i dag bruker mye tid på å undersøke og dokumentere eget arbeid. Samtidig er det viktig å sikre en ordning som ivaretar rettssikkerheten til de ideelle aktørene i behandlingen av opplysninger som registreres og offentliggjøres.

Løsninger for samarbeid og deling av opplysninger vil i første omgang være viktig for forvaltningsorganer som har ansvar for finansieringen av gitte velferdstjenester, og som inngår kontrakter med eller fordeler tilskudd til aktører som kan defineres som ideelle velferdsaktører. I tillegg kan det også være aktuelt med samarbeid og deling av opplysninger med myndighetsorganer som kan kontrollere og følge opp de samme aktørene med grunnlag i andre regelverk og ordninger, som for eksempel med Skatteetaten om organisasjoner med skattefritak etter skattelovens bestemmelser, og med Økokrim om virksomheter som er under etterforskning for økonomisk kriminalitet.

Det kan også være viktig at befolkningen og andre aktører har muligheten til innsyn i pengebruken til private aktører som mottar finansiering til drift av offentlige velferdstjenester. I dag er myndighetenes rett til innsyn i bruk av offentlige finansierte velferdstjenester levert av private, ofte regulert i kontrakt eller rapportering på bruk av tilskuddsmidler. For selskaper som er regnskapspliktige, jf. regnskapsloven § 1-2 er årsregnskapet, årsberetningen og revisjonsberetningen offentlige og kan bestilles fra Regnskapsregisteret. For ideelle velferdsaktører som skal registreres mener utvalget det bør etableres en løsning som sikrer at opplysningene om økonomiske forhold er åpent tilgjengelige for allmennheten.

7.4.3 Rapportering og registrering av konsernlignende strukturer

I utvalgets forslag til definisjon er det foreslått en begrensning som gjelder for ideelle velferdsaktører som inngår i konsernlignende strukturer. For å kunne avgjøre om en aktør kan klassifiseres etter definisjonen må det derfor være mulig å finne ut om den inngår i en gruppe under felles ledelse eller eierskap, eller ikke. Dette er også en opplysning som det kan være aktuelt for andre aktører å bruke. Det kan derfor være behov for å utvikle en løsning for rapportering av slike opplysninger i tilknytning til en registreringsløsning.

Hovedenhet brukes av Brønnøysundregistrene som et samlebegrep for selskap, foreninger, personer og annet som er registrert i Enhetsregisteret. Alle virksomheter som driver næringsaktivitet og/eller har ansatte skal ha minst én underenhet, som blant annet brukes for rapportering i a-meldingen. Hvis hovedenheten har flere avdelinger, kan disse være registrert som underenheter. Underenhetene er ikke selvstendige, og vil alltid være knyttet opp mot en hovedenhet. Det er Statistisk sentralbyrå som avgjør hvilke underenheter som skal registreres, samt klassifisering av disse etter standarder som følger internasjonale statistikknormer.60 Underenhetene er ment for å identifisere den aktiviteten hovedenheten driver, og gir ikke en oversikt over ulike koblinger og tilknytning mellom selvstendige enheter i en konsernlignende struktur.

Dersom en virksomhet inngår i et konsern eller for øvrig tilhører en gruppe foretak under felles ledelse eller eierskap, skal dette meldes til Enhetsregisteret, jf. enhetsregisterloven § 6 bokstav k og forskrift om registrering i Enhetsregisteret kapittel 2. Lovens bestemmelser er særskilt innrettet mot registrering av eierforholdene i konsern som er pliktige til å avlegge et eget konsernregnskap. Dette gjelder for eksempel aksjeselskap som har meldeplikt etter aksjeloven.

I Frivillighetsregisteret er det lagt opp til at en eventuell tilknytning mellom organisasjoner skal registreres, jf. frivillighetsregisterloven § 6 og forskrift om registrering i Enhetsregisteret § 4, jf. enhetsregisterloven § 4 første avsnitt bokstav b. I forarbeidene pekes det på at opplysninger om eventuelle relasjonelle forhold registreringsenhetene imellom er viktig for å gi den nødvendige oversikten over frivillig sektor.61 Relasjonelle forhold er i forskriften avgrenset til å gjelde tilknytningsforhold mellom sentralledd og annen registreringsenhet som regionalledd og lokalledd, og det er lagt opp til en løsning der opplysningene skal meldes av sentralleddet. Disse opplysningene kan blant annet være relevant i tilskuddsforvaltning der midler skal viderefordeles av et sentralledd. Erfaringen med denne registreringen er at den er upraktisk og at opplysningene i liten grad rapporteres og brukes.

For ideelle velferdsaktører kan både opplysninger om hvilke virksomheter som inngår i et konsern/foretaksgrupper og tilknytningen mellom enheter (relasjonelle forhold) være relevant for å kontrollere vilkårene i definisjonen. Myndighetene vil derfor kunne ha nytte av opplysningene som rapporteres i Enhetsregisteret og Frivillighetsregisteret. For å sikre tilgang på denne type opplysninger fra ideelle velferdsaktører kan det være aktuelt å opprette en egen rapportering ved registrering, inkludert en meldeplikt om det foretas endringer.

Opplysninger om konsernlignende forhold kan eventuelt være en selvrapportert opplysning som oppgis ved registrering (ja/nei), der tilknytningen til andre aktører må dokumenteres gjennom vedtekter eller annen informasjon for den juridiske enheten. Med et krav om at kommersielle selskaper ikke kan inngå som del av en konsernlignende strukturer, og eventuelt at det også stilles krav om et tydelig skille opp mot økonomien i disse virksomhetene, kan det være hensiktsmessig å be ideelle velferdsaktører bekrefte at den konsernlignende strukturen ikke omfatter enheter eid sammen med kommersielle aktører. Kontrollmyndighetene kan da sjekke opplysninger i andre registre og eventuelt gjøre nærmere undersøkelser av saken ved registrering og godkjenning.

En løsning som har som mål å få synliggjort koblingene/tilknytningene mellom virksomheter (juridiske personer) som inngår i registret (konsernspiss og underliggende enheter), vil være en omfattende oppgave. For det første vil det kreve at virksomhetene gir opplysninger om hvem de er tilknyttet og hvilken relasjon de har til de andre virksomhetene i en konsernlignende struktur, og så må disse opplysningene eventuelt bekreftes av de andre juridiske personene i strukturen. På denne måten kan det være mulig å synliggjøre et «konsernkart», enten for alle enheter, eller avgrenset til en løsning der konsernspissen er øverst og alle andre registreres som underenheter. Dette vil kreve mye ressurser til teknisk utvikling av en brukervennlig løsning, jf. vurderingene i forarbeidene til den svenske loven og erfaringene fra registrering av tilknytningsforhold i Frivillighetsregisteret.

Utvalget mener det er nødvendig med en løsning som angir om en ideell velferdsaktør inngår i en konsernlignende struktur. Opplysningen om slike forhold må også kunne dokumenteres, og det må være en plikt til å melde endringer ved omdanning, salg og nedleggelse av den ideelle velferdsaktøren. Endringer som kan påvirke disponeringen av overskudd og økonomiske verdier må også godkjennes av den nasjonale myndigheten for å sikre at enheten fortsatt drives i tråd med vilkårene i definisjonen.

7.5 Vurdering av registreringsplikt og rettsvirkninger for aktørene

I den svenske registreringsløsningen er det ingen registreringsplikt for aktørene eller krav om at offentlige myndigheter skal bruke registeret i anskaffelser eller tilskuddsforvaltning, jf. omtale under avsnitt 5.5. Det er frivillig for organisasjoner å registrere seg og det er begrenset antall organisasjoner som foreløpig har registrert seg. Samtidig med etableringen av registeret ble det gjort endringer i Lag (2016:1145) om offentlig upphandling og i Lag (2008:962) om valfrihetssystem, slik at det er mulig å reservere retten til å delta i disse ordningene for registrerte organisasjoner. Disse bestemmelsene synes foreløpig ikke å ha hatt stor betydning for registreringen. Dette kan skyldes en rekke ulike forhold. Blant annet er det i Sverige færre ideelle aktører på velferdsområdet enn det er i Norge, og det har vært politisk vanskelig å gjennomføre ordninger som tilgodeser ideelle aktører. Blant annet er institusjonaliseringen av unntaksbestemmelser for reservasjonsadgangen for ideelle kommet kortere enn i Norge.62 Det har også kommet kritikk mot høye registreringsavgifter som kan være med på å forklare at kun et fåtall organisasjoner har valgt å registrere seg.

Erfaringene fra Sverige så langt kan være et argument for at det er nødvendig med en registreringsplikt for at målet med registeret skal nås. Samtidig viser erfaringen med Frivillighetsregisteret i Norge at en registreringsrett kan være tilstrekkelig når det knyttes krav til registreringen ved at den tas i bruk av offentlige myndigheter, for eksempel som et vilkår for å kunne delta i ordninger og søke om tilskuddsmidler. Per januar 2024 er nærmere 70 000 organisasjoner registrert i Frivillighetsregisteret og antallet øker fortsatt jevnt. At det ikke er en pliktig registrering begrunnes blant annet med sektorens autonome stilling overfor myndighetene, og en varsomhet med obligatoriske registerordninger for selvstendige lag og foreninger, jf. forarbeidene og Stortingets behandling av lovforslaget.63 Disse innvendingene har ikke samme relevans for ideelle velferdsaktører, da disse i stor grad leverer lovpålagte tjenester og uansett er underlagt offentlig kontroll tilknyttet finansieringen og tjenestene som leveres. For de ideelle aktørene som driver velferdstjenester på oppdrag fra det offentlige, kan det derfor i større grad være berettiget med en pliktig registrering, som sikrer en form for kvalifisering og kontroll av aktørene.

7.5.1 Vurdering av registreringsplikt og bruk av registeret

Utvalget har vurdert om en registreringsplikt eventuelt bør legges til en ny lov om registrering av ideelle velferdsaktører eller om det er mer riktig at sektormyndighetene vurderer spørsmål om registreringsplikt i velferdstjenestelovgivningen, for eksempel for å kunne ta del i anskaffelser eller tilskuddsordninger. Dersom målet er at en ny ordning skal være et verktøy som forenkler arbeidet til offentlige forvaltningsorganer på ulike nivå, kan det være et vesentlig poeng at organisasjonene er registrert og godkjent i en statlig ordning på nasjonalt nivå. Om målet avgrenses til problemet med å identifisere hvilke aktører som har en ideell drift, kan det imidlertid tenkes flere alternative løsninger. Det er også viktig å finne en egnet løsning som bidrar til å sikre at offentlig finansiering til ideelle velferdsaktører reinvesteres i samsvar med det ideelle formålet, også ved eventuell omdanning, salg eller nedleggelse.

Å lovfeste en registreringsplikt kan gjøres gjennom en lov om registrering av ideelle velferdsaktører, etter modell av ordningen i Sverige. En registreringsplikt kan da gjelde for ideelle aktører som ønsker å påta seg en oppgave med å drive en lovpålagt tjeneste finansiert av det offentlige.

I tilfeller der det gis offentlige tilskudd til ideelle aktører kan det være et alternativ at sektormyndighetene lovfester en registreringsplikt i velferdstjenestelovgivningen, der det anses å være hensiktsmessig og nødvendig. For eksempel kan det i barnehageloven slås fast at ideelle barnehager skal være registrert og godkjent som ideelle velferdsaktører. Dersom det åpnes opp for at kommunene kan stille vilkår om ideell drift ved godkjenning av private barnehager64, kan da kommunene stille krav i forskrift om at søkerne må være registrert i registeret og legge en registrering gjort av en nasjonal myndighet til grunn, eller de kan selv få i oppgave å godkjenne og registrere ideelle barnehager i sin kommune. I det første alternativet vil kommunene ikke behøve å bruke tid på å gjøre en egen vurdering av om en barnehage er ideell, mens i det andre alternativet overlates dette ansvaret helt til kommunen som lokal myndighet.

På liknende måte kan det gjennom annen velferdstjenestelovgivning stilles krav om registrering for å kunne søke om og motta tilskudd som ideelle velferdsaktører. En felles nasjonal registreringsløsning vil da gjøre det enklere å identifisere aktører i målgruppen og kan brukes som et inngangskriterium for tilskuddsordninger, etter modell av Frivillighetsregisteret. Et alternativ vil være at definisjonen fastsettes i regelverket, men at det åpnes opp for at registreringen foretas av tilskuddsforvalter, både på statlig og kommunalt nivå, etter en vurdering av kravene i definisjonen. På denne måten vil registreringsløsningen bygge på vurderinger og beslutninger som tas av ulike forvaltningsorganer. En slik løsning vil ikke bidra til en mer enhetlig praksis med likebehandling av aktørene.

I tilfeller der offentlige myndigheter bruker anskaffelser for å sikre leveranser av tjenester fra ideelle aktører kan det også være flere alternative løsninger. Ett alternativ kan være at vilkårene i definisjonen tas inn i anskaffelsesregelverket og at det stilles krav om at ideelle organisasjoner skal være registrert og godkjent for å kunne delta i reserverte konkurranser. Det presiseres at anskaffelsesmyndigheten i tillegg må vurdere vilkårene for om konkurransen kan reserveres for ideelle velferdsaktører, nemlig en vurdering av om reservasjonen bidrar til å oppnå sosiale mål, fellesskapets beste og budsjettmessig effektivitet, jf. anskaffelsesforskriften § 30-2a første avsnitt. En eventuell registreringsplikt i anskaffelsesregelverket må også vurderes opp imot kommunenes handlingsrom til selv å finne de gode løsningene lokalt. Når det gjelder vurderingen av hvem som er å anse som ideelle velferdsaktører mener utvalget det kan være en støtte for kommunene at dette ivaretas på nasjonalt nivå. Utvalgets forslag til løsning vil også bidra til å gi økt trygghet for at overskudd og kapital reinvesteres i samsvar med det ideelle formålet ved omdanning, salg og nedleggelse av den ideelle velferdsaktøren.

Utfordringen med et slikt alternativ kan være å sikre en registreringsløsning som gjør det mulig for utenlandske foretak å registrere seg for å kunne delta i konkurranser. En slik mulighet finnes allerede i Enhetsregisteret, og det er også igangsatt et arbeid på europeisk nivå som kan sikre en løsning for foreninger, som vil kunne omfatte ideelle velferdsaktører slik disse defineres av utvalget.65 En vanskeligere avveining handler om ansvaret som ligger hos den offentlige myndigheten som foretar anskaffelsen. Kommuner og andre forvaltningsorganer kan ønske å åpne opp for at aktører skal kunne delta i reserverte anskaffelser uten å være registrert. I den svenske løsningen åpnes det for at aktører uten registrering må framlegge dokumentasjon i hvert enkelt tilfelle om at de innfrir vilkårene. Tilsvarende kan legges til grunn i en norsk ordning, men om bruken av en slik løsning blir omfattende kan dette svekke flere av formålene med registreringsløsningen.

Et krav om registrering kan også stilles fra myndigheten som foretar anskaffelsen, som et kvalifikasjonskrav for ideelle aktører. De ideelle aktørene må da sørge for at de er registrert og godkjent til de oppgitte fristene, og myndigheten som gjør anskaffelsen må enkelt kunne sjekke om tilbyderne er registrert og godkjent. Dersom oppgaven legges til den nasjonale godkjenningsmyndigheten, må det gjøres en avveining mellom det ansvaret som innkjøper har i henhold til anskaffelsesregelverket og hva som eventuelt den statlige godkjenningsmyndigheten kan ta ansvar for, jf. vurdering av at denne myndigheten kan pålegges erstatningsansvar. En nasjonal godkjenningsmyndighet kan forenkle arbeidet til kommuner og andre innkjøpere, og kan bidra til å gjøre det lettere for flere å bruke reservasjonsadgangen i anskaffelsesforskriften § 30-2a. Samtidig kan det være en rekke andre grunner til at reserverte anskaffelser ikke tas i bruk som et virkemiddel, jf. avsnitt 4.2 om offentlige anskaffelser. En definisjon i anskaffelsesregelverket vil ikke frata kommunene og andre innkjøpere ansvaret for å vurdere om reservasjonsadgangen kan anvendes i det enkelte tilfelle, og de vil også stå ansvarlig dersom det viser seg at en aktør som er registrert likevel ikke oppfyller vilkårene i den enkelte reserverte konkurranse.

En annen variant for anskaffelser kan være at det er innkjøper som pålegges en plikt til å melde inn opplysningene om aktørene som godkjennes etter vilkårene i definisjonen, i de tilfeller der de har valgt å benytte en reservert anskaffelseskonkurranse. På denne måten kan opplysningene om hvilke aktører som har fått en godkjenning etter vilkårene i definisjonen samles og registreres ett sted. Det vil da være innkjøper som står ansvarlig for vurderingene, og de vil ikke få noe bistand fra en eventuell felles registreringsløsning med en nasjonal godkjenningsmyndighet. Dette vil altså være en løsning som i mindre grad ivaretar målene om å redusere kontrolloppgaver og bidra til forenkling. Det vil heller ikke i samme grad bidra til å løse problemet med at aktører vurderes ulikt, og tilliten til at opplysningene i registeret er korrekt vil være mindre enn om det er en nasjonal myndighet som har ansvar for å sikre opplysningene. Det vil også gjøre det vanskeligere for aktører som har mindre ressurser og juridisk kompetanse å ta i bruk reserverte anskaffelser.

Utvalget mener det er viktig å finne fram til en løsning som gjør at kommuner og andre forvaltningsorganer kan legge en registrering av ideelle velferdsaktører til grunn for hvem som er kvalifisert som ideell aktør. Dersom registreringsløsningen ikke kan brukes til dette formålet vil det ha liten praktisk betydning, og målene med definisjonen og registreringsløsningen vil ikke bli nådd. Dette innebærer at staten bør prioritere å etablere en nasjonal ordning for registrering med en godkjenningsmyndighet som har kompetanse til å foreta vurderinger av om kravene i definisjonen er oppfylt. En registerløsning bør gis positiv troverdighet slik at offentlige myndigheter kan ha tillit til at virksomheter som er oppført i registeret oppfyller vilkårene for å være en ideell velferdsaktør.

Den enkelte offentlige innkjøper må kunne ha tillit til at aktører som er oppført i registeret kan delta i anskaffelser som innkjøperen har vurdert at kan reserveres for ideelle aktører, jf. kravene om at reservasjonen bidrar til å oppnå sosiale mål, fellesskapets beste og budsjettmessig effektivitet i anskaffelsesforskriften § 30-2a første avsnitt. Det er den enkelte innkjøpsmyndighet som er ansvarlig for å sikre at vilkårene i anskaffelsesforskriften § 30-2a er oppfylt i den enkelte anskaffelse, og som er ansvarlig dersom aktøren likevel ikke oppfyller vilkårene for ideell aktør. En mulig løsning kan være at staten pålegges et erstatningsansvar for tap som innkjøpere pådrar seg i tillit til registeroppføringen. Et eksempel på en slik ordning er tinglysingsloven § 35 der staten har et særlig lovhjemlet objektivt erstatningsansvar for visse typer tinglysingsfeil. Et tilsvarende objektivt ansvar kan eventuelt vurderes lagt til en statlig kontrollmyndighet for godkjenning og registrering av ideelle aktører. På en slik måte kan staten som registermyndighet ha et ansvar for uriktige opplysninger i registeret, slik staten står ansvarlig for grunnboka, og dermed bidra til å redusere den økonomiske risikoen som i dag er knyttet til bruk av for eksempel reservasjonsadgangen for ideelle aktører ved anskaffelser.

7.5.2 Mulige rettsvirkninger ved nekting eller opphør av godkjenning

Utvalget legger til grunn at aktører som ikke lenger oppfyller vilkårene i definisjonen, skal miste godkjenningen og retten til å være oppført i en registreringsløsning. Intensjonen er at aktører som oppfyller vilkårene får noen fordeler gjennom å kunne motta offentlig finansiering til drift av velferdstjenester. Det er da særlig viktig å sørge for at definisjonen ikke uthules eller misbrukes. For eksempel må en endring av vedtekter som medfører at aktøren ikke lenger oppfyller vilkårene, få rettsvirkninger. Slike endringer kan skje i to situasjoner, enten i den perioden aktøren driver velferdstjenester på vegne av det offentlige, eller etter at aktøren ikke lenger driver slike velferdstjenester.

For den første situasjonen er aktuelle rettsvirkninger opphør av og eventuelt tilbakebetaling av tilskudd eller opphør av kontrakt. Enkelte rettsvirkninger bør reguleres i lov om registrering av ideelle velferdsaktører, men utvalget ser det også som hensiktsmessig at slike rettsvirkninger reguleres i velferdstjenestelovgivningen og/eller i kontrakt. For den andre situasjonen er det et spørsmål om tilbakebetaling av overskudd og kapital den ideelle velferdsaktøren har opparbeidet seg ved å drifte offentlige finansierte velferdstjenester. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6.

I den svenske løsningen for registrering har registreringsmyndigheten (Kammarkollegiet) ansvar for registerføring og skal blant annet vurdere avregistrering om lovens krav ikke er oppfylt og føre tilsyn med verdioverføringer ved avregistrering. Verdioverføringer i strid med loven kan straffes med bøter. Dersom det etableres en lignende løsning i Norge bør det også vurderes å pålegge aktører som bryter med vilkårene i definisjonen noen sanksjoner, som for eksempel straff med bøter. Myndighetene kan også legge inn vilkår som gir mulighet for krav om tilbakebetaling av midler ved brudd på vilkår i kontrakt eller tilskuddsbrev.

En registreringsløsning må uavhengig av hvilken modell som velges legges opp slik at den ikke kommer i strid med Grunnloven § 97 om tilbakevirkende kraft. Dersom det innføres reguleringer som får store konsekvenser for aktører som har inngått kontrakter, eller som mottar offentlig finansiering til drift av velferdstjenester, bør overgangsordninger vurderes. Utvalget har ikke vurdert konsekvensene av forslagene for enkeltaktører på ulike tjenesteområder, og har ikke forutsetninger for å anslå omfanget av denne type saker og andre tvilstilfeller som kan oppstå.

7.6 Oppsummering og anbefaling om en godkjennings- og registreringsløsning

Utvalget har vurdert alternative registreringsløsninger for ideelle velferdsaktører og skisserer forslag til regulering som kan inngå i en lov om registrering av ideelle velferdsaktører. Det legges til grunn at en slik ordning skal ta utgangspunkt i utvalgets forslag til definisjon. På denne bakgrunn har utvalget identifisert følgende situasjoner der det kan være behov for en godkjenning og kontroll:

• første gangs registrering (oppstart)

• omdanning av virksomheten med endringer i formål, eierskap, struktur o.a. (endring)

• salg eller nedleggelse av virksomheten (opphør)

• mulige uregelmessigheter og brudd på vilkår (sanksjon)

For at en registreringsløsning skal være til nytte og kunne anvendes av kommuner og statlige forvaltningsorganer med et «sørge for»-ansvar for offentlige velferdstjenester, mener utvalget det er nødvendig med en registreringsløsning, med tilhørende godkjenning og kontroll fra én nasjonal myndighet. Det vil fortsatt være sektormyndighetenes ansvar å sørge for tilstrekkelig kontroll og oppfølging av aktørene i tråd med reguleringene som gjelder på de ulike velferdsområdene. Dette omfatter blant annet kontroll og oppfølging av at den offentlige finansieringen benyttes i tråd med krav og føringer i lov, kontrakt, tilskuddsbrev og andre avtaler. På denne bakgrunn er det viktig at en registreringsløsning bruker opplysningene som sektormyndighetene har, og at deres vurderinger kan danne grunnlag for beslutningene til den nasjonale godkjenningsmyndigheten, jf. figur 7.1.

Forstørr bilde

Kilde: Utvalgets illustrasjon

I tråd med denne illustrasjonen vil forvaltningsmyndighetene fortsatt ha en avgjørende betydning, både gjennom de krav som stilles til registrering for å kunne delta i anskaffelseskonkurranser og motta tilskudd, og de opplysningene som deles med godkjenningsmyndighetene om endringer og andre forhold hos enkeltaktører. Samtidig kan forvaltningsmyndighetene bruke registeropplysningene som samles inn fra mange forskjellige velferdsområder og forvaltningsnivåer til å få en bedre oversikt og hjelp til å identifisere hvem som er godkjent som ideelle velferdsaktører.

Ideelle velferdsaktører må kunne levere data ett sted, ved at opplysninger knyttet til godkjenning og registrering samles og eventuelt samordnes med annen rapportering (samordnet registermelding). Det må også tas stilling til hvilke opplysninger som skal registreres i registerløsningen. Utvalget legger til grunn at ideelle organisasjoner som er i målgruppen for registrering allerede vil være registrert i et offentlig register, og rapporterer en rekke opplysninger til offentlige myndigheter. En viktig forutsetning for forenkling vil være at offentlige myndigheter deler og gjenbruker opplysninger som er kvalitetssikret, og at organisasjonene ikke må sende de samme opplysningene flere steder. Der det ikke allerede er en pliktig rapportering av gitte opplysninger foreslår utvalget at det stilles særskilte krav i en regulering om registrering av ideelle velferdsaktører for å sikre offentlig innsyn og likebehandling av ulike organisasjonsformer.

I helhetsvurderingen av aktørene vil det blant annet være viktig å ha tilgang til følgende opplysninger:

• stiftelsesdokument, vedtekter, protokoller eller liknende dokument

• virksomhetens strategi, eierskap og ledelse (styrende organer og dokumenter)

• om virksomheten inngår i et konsern eller tilhører en gruppe virksomheter under felles ledelse eller eierskap (konsernlignende strukturer)

• årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning, inkludert nøkkelopplysninger om utdelinger, disponering av overskudd og kapitalbruk (økonomiske forhold)

For mange av de ideelle organisasjonene i målgruppen vil dette delvis være opplysninger som allerede er rapporteringspliktige etter enhetsregisterloven, aksjeloven, stiftelsesloven, samvirkelova, regnskapsloven og annet regelverk. Utvalget mener det er viktig å sikre at alle aktører som skal registreres rapporterer og oppdaterer denne type opplysninger, og anbefaler at dette lovreguleres.

For å sikre tilstrekkelig opplysninger om økonomiske forhold anbefaler utvalget at det stilles krav til rapportering av nøkkelopplysninger om utdelinger, disponering av overskudd og kapitalbruk. En slik rapportering vil lette arbeidet til den nasjonale myndigheten som skal godkjenne og kontrollere aktørene i tråd med vilkårene i definisjonen. Utvalget mener en slik løsning kan forsvares ut ifra de fordelene ideelle velferdsaktører kan få ved registrering. Det vil være en forutsetning at det utvikles en rapporteringsløsning som sikrer myndighetene tilgang på nødvendige opplysninger på en mest mulig effektiv måte. Godkjennings- og registreringsløsningen bør heller ikke påføre de ideelle aktørene en uforholdsmessig stor rapporteringsbyrde.

Når det gjelder ideelle velferdsaktører som inngår i konsernlignende strukturer kan det også være nødvendig med tilleggsopplysninger, utover det som framgår i eksisterende registre. Utvalget mener opplysninger om konsernlignende forhold kan være en selvrapportert opplysning som oppgis ved registrering (ja/nei), og der tilknytningen til andre aktører vil utløse krav til ytterligere dokumentasjon. I slike tilfeller vil det blant annet være behov for opplysninger som gjør det mulig å følge opp og kontrollere om eventuelle kommersielle selskaper eller private eierinteresser inngår i en organisasjonsstruktur. Det kan også være behov for særskilte opplysninger om økonomiske disposisjoner for å bekrefte at ikke eiere eller kommersielle aktører kan oppnå økonomiske fordeler i form av utbytte eller på annen måte.

Utvalgets vurdering er at oppgavene som følger av behovene for godkjenning og kontroll av ideelle velferdsaktører etter kravene i definisjonen, må gis til en myndighet på nasjonalt nivå som har nødvendig kompetanse til å foreta skjønnsmessige vurderinger og faglig baserte beslutninger (godkjenningsmyndighet). Dette kan for eksempel være Lotteri- og stiftelsestilsynet som har ansvar for oppfølging av lignende bestemmelser i stiftelsesloven og samvirkelova, samt kompetanse på forvaltning og tilsyn med ordninger rettet mot frivillige og ideelle organisasjoner. Registreringen av opplysninger om ideelle velferdsaktører foreslås lagt i tilknytning til et register som allerede er etablert. Dette kan for eksempel være Frivillighetsregisteret eller Enhetsregisteret. En slik løsning vil eventuelt kreve lovendringer som utvalget ikke har vurdert nærmere.

For å oppnå målene for en juridisk definisjon og registreringsløsning, mener utvalget det må sikres at sektormyndighetene i tilstrekkelig grad stiller krav om at ideelle aktører er registrert for å kunne drive offentlig finansierte velferdstjenester. Krav til registrering bør også gjelde for eventuelle utenlandske aktører.

En felles nasjonal godkjennings- og registreringsløsning vil gjøre det enklere å identifisere aktører i målgruppen for anskaffelser, den kan brukes som et inngangskriterium for tilskuddsordninger etter modell av Frivillighetsregisteret, og også danne grunnlag for andre avtaler om drift av offentlig finansierte velferdstjenester.

I tilfeller der offentlige myndigheter har vurdert at en offentlig anskaffelse kan reserveres for ideelle velferdsaktører, mener utvalget at kommunene og andre forvaltningsorganer må kunne ha tillit til vurderingene av hvem som kan defineres som ideell velferdsaktør foretatt av den nasjonale myndigheten. For å redusere risikoen særlig for små kommuner, foreslås det å vurdere en løsning med erstatningsansvar ved feil etter modell av tinglysingsloven.

8 Økonomiske og administrative konsekvenser

8.1 Innledning

I henhold til utredningsinstruksen skal det redegjøres for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslag som fremmes.

Forslaget til en juridisk definisjon av ideelle aktører er utformet med tanke på at det skal inngå i en lov om registrering av ideelle velferdsaktører. I tråd med mandatets forutsetning om at utvalget skal «vise hvordan ideelle aktører kan registreres, eksempelvis etter en modell lik Frivillighetsregisteret», foreslår utvalget videre at det etableres en registreringsløsning for ideelle velferdsaktører med godkjenning og kontroll av en nasjonal myndighet.

Definisjonen og registreringsløsningen bør ses i sammenheng, siden definisjonen er en nødvendig forutsetning for registreringsløsningen, mens en definisjon uten en registreringsløsning vil kunne ha begrensede effekter.

Samtidig er utvalgets forslag til registreringsløsninger på et overordnet nivå, og vil kreve nærmere utredning for å bli konkretisert som et lovforslag med administrative konsekvenser. Utvalget har derfor ikke på en dekkende måte tallfestet kostnader og andre virkninger ved de ulike forslagene.

Utvalget mener at kostnadene med en registreringsløsning, med et tilhørende nasjonalt fagmiljø med godkjennings- og kontrolloppgaver, må sees opp mot potensialet for kompetansebygging, effektiviseringsgevinster og risikoavlastning ved at oppgaver som i dag er spredt på mange offentlige myndigheter vil bli samlet i ett fagmiljø.

En registreringsløsning med godkjenning vil kreve finansiering. Gitt at et sentralt mål med definisjonen og registreringsløsningen er å legge til rette for særskilte tiltak som vil gi de ideelle aktørene noen fordeler, anbefales det å innføre en ordning med registreringsavgift og årsavgift. Samtidig understrekes det at en slik løsning også kan forenkle og effektivisere arbeidet til offentlige myndigheter, og at en finansiering fra det offentlige særlig i en oppstartsfase vil være nødvendig for å oppnå målene med løsningen. Utvalget tar ikke konkret stilling til hvordan registeret skal finansieres eller størrelsen på mulige avgifter i forbindelse med registeret.

Det vil være nødvendig med en grundigere kartlegging av økonomiske og administrative konsekvenser ved oppfølging av utvalgets forslag. Nedenfor følger en nærmere omtale av ulike virkninger av henholdsvis forslaget til en juridisk definisjon og forslagene til en registreringsløsning med tilhørende godkjenning og kontroll.

8.2 Juridisk definisjon

Utvalgets forslag til juridisk definisjon for ideelle aktører i offentlig finansierte velferdstjenester vil berøre både myndighetene og ideelle og kommersielle aktører. Som nevnt må virkningene av en definisjon ses i sammenheng med en registreringsløsning.

En lovfestet definisjon av ideelle velferdsaktører vil være sentralt for stat og kommuner og andre offentlige myndigheter som ønsker å benytte ideelle aktører til å drifte lovpålagte velferdstjenester.

For aktørene gjelder virkningene særlig i de tilfellene godkjenning som ideell velferdsaktør vil gi særskilte fordeler og tilgang på finansieringsmuligheter, for eksempel ved forhåndsgodkjenning for tilskudd eller reserverte anskaffelser.

Utvalget har hatt som et utgangspunkt at definisjonen skal identifisere aktører som i dag anses som ideelle. Samtidig har utvalget sett behov for å gjøre noen klare avgrensninger. Det betyr at enkelte aktører som selv oppfatter seg som ideelle kan risikere ikke å få en godkjenning i henhold til kravene i definisjonen. Disse må da eventuelt gjøre organisatoriske endringer i tråd med vilkårene i definisjonen, dersom de ønsker å bli definert som ideelle velferdsaktører og dermed omfattes av særskilte ordninger for disse. Alternativt må de videreføre driften i tråd med vilkårene som gjelder for andre private aktører.

En juridisk definisjon vil også kunne inngi større tillit til ideelle aktører som driver offentlig finansierte velferdstjenester.

8.3 Godkjennings- og registreringsløsning

En registreringsløsning med oversikt over ideelle velferdsaktører, vil kunne bidra til å redusere samlede administrasjonskostnader og risiko ved tilskuddsforvaltning, anskaffelser og andre avtaler med ideelle, samt gi bedre grunnlag for politikkutforming rettet mot ideelle aktører.

Viktige konsekvenser av utvalgets forslag vil særlig være avhengig av omfanget på kontrolloppgavene som legges til en ny nasjonal myndighet, og hvilke kontrolloppgaver som eventuelt legges til andre statlige forvaltningsorganer og kommunene som har ansvaret for den offentlige finansieringen av aktørene. Mengden av kontrolloppgaver, og kostnaden ved kontroll, avhenger også av hvilke organisasjonsformer som tillates og hvilke løsninger som anses nødvendige for rapportering av opplysninger blant annet om økonomiske forhold. En vid definisjon og ingen begrensning på organisasjonsformer vil kunne gi større administrative oppfølgingskostnader. Utvalget mener å ha balansert behovet for kontroll opp mot ønske om å ivareta ideelle aktørers mulighet til å kunne drive offentlig finansierte velferdstjenester på en egnet måte, og som bidrar til å effektivisere samfunnets samlede ressursbruk til dette formålet.

Det finnes i dag ingen nasjonal myndighet som har et overordnet ansvar for å følge opp ideelle aktører på tvers av ulike velferdsområder. I oppfølgingen av utvalgets forslag må det derfor tas stilling til hvem som eventuelt skal få en slik myndighet og hvordan dette arbeidet kan organiseres. De økonomiske konsekvensene av dette vil blant annet være avhengig av hvilken type kompetanse det er nødvendig å sikre seg, og hvor mange årsverk det er rimelig å anta at det vil være behov for til å løse de skisserte oppgavene. Utvalget har pekt på en mulig løsning i et samarbeid mellom Brønnøysundregistrene og Lotteri- og stiftelsestilsynet, men det kan også tenkes alternative modeller der for eksempel Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) får et overordnet ansvar for videre oppfølging. Det kan både være nødvendig med en grundigere kartlegging av kompetanse og ressurser hos ulike statlige myndigheter, samt mulighetene og begrensningene for samordning og deling av opplysninger i oppfølgingen av utvalgets forslag.

I vurderingen av konsekvenser er det viktig å ta hensyn til den samfunnsmessige betydningen av forslagene og vurdere kostnadene opp imot dagens situasjon. Kommunale og statlige forvaltningsorganer kan med dagens ordninger bruke mye tid og ressurser på å kartlegge, dokumentere, begrunne og forsvare hvilke virksomheter som kan regnes som ideelle aktører. Dette inkluderer også rettslige avklaringer som kan være ressurskrevende og som også kan ha bidratt til usikkerhet blant offentlige myndigheter rundt definisjonen av ideelle aktører.

En registreringsløsning med godkjenning på nasjonalt nivå vil kunne redusere de samlede kostnadene som brukes på kontroll og godkjenning av ideelle aktører som ønsker å levere offentlig finansierte velferdstjenester. En registreringsløsning vil også bidra til økt åpenhet og tilgang på opplysninger om hvilke aktører som er ideelle i de offentlig finansierte velferdstjenestene. Dette kan bidra til å styrke tilliten til disse aktørene og legitimere særskilte ordninger og tiltak.

Den samfunnsmessige betydningen av forslagene henger tett sammen med den videre bruken av definisjonen og registreringsløsningen. Utvalget vil i sluttrapporten vurdere ulike modeller for drift av offentlig finansierte velferdstjenester, der definisjonen og registreringsløsningen for ideelle velferdsaktører vil kunne utgjøre et viktig grunnlag.

Utvalget mener et viktig bidrag for å redusere de økonomiske kostnadene vil være å velge en modell for kontroll og oppfølging som tar utgangspunkt i risiko- og vesentlighetsvurderinger. Det vil bety at ressursene prioriteres til saker der det er høy usikkerhet og tvil ved om en aktør innfrir vilkårene, der det mangler informasjon eller det kan være mistanke om uregelmessigheter, og de sakene som anses å være vesentlige med tanke på ordningens legitimitet og tillit. Store deler av målgruppen vil være godt etablerte og kjente aktører som høyst trolig vil klare å etterleve kravene som stilles. Så vil det være noen som trenger veiledning og råd for å etterleve kravene, mens en mindre del av målgruppen kan være aktører som er skeptiske til reguleringene. Noen av disse vil kunne påvirkes av kontrolltiltak slik at de innfrir kravene, mens en mindre gruppe vil kunne stå igjen som aktører som utfordrer regelverket. For disse kan det være nødvendige å bruke strengere virkemidler og sanksjoner, som også vil kreve mer innsats og ressurser fra myndigheten som skal følge opp og kontrollere registreringen.

For å få flest mulig til å etterleve kravene i definisjonen vil det i tråd med dette være viktig å lage enkle og lett forståelige krav til registrering og rapportering av opplysninger. Det vil også være viktig å gi veiledning og råd til aktører som ønsker å etterleve kravene, men som kan være usikre på hvordan det skal gjøres og som ikke lykkes på egenhånd. Samlet sett vil trolig de fleste aktørene falle inn under disse kategoriene. Samtidig vil det være behov for et system som bidrar til å eliminere aktører som ikke etterlever kravene, enten ved å avskrekke med kontroller eller bruk av sanksjoner som registreringsnektelse eller straff.

Antallet aktører som vil være i målgruppen for registrering som ideelle velferdsaktører er vanskelig å anslå, og vil særlig være avhengig av hvilke krav som stilles fra myndighetene til registrering, hvilke fordeler som vil knytte seg til registrering for aktørene, og om aktørene vil registrere seg med driftsenhetene og/eller eier- og moderorganisasjoner i en konsernlignende struktur. Det største antallet ideelle aktører finnes i dag innenfor barnehage (anslagsvis 600 ideelle) og privatskoler (anslagsvis 300 ideelle). Disse anslagene tar utgangspunkt i offentlig statistikk og en gruppering ut ifra ulike typer eierskap, der aktører med kommersielle eiere er utelatt i den grad slik informasjon har vært tilgjengelig. Det er ikke gjort en nærmere vurdering av aktørene ut ifra utvalgets definisjon, så det reelle antallet aktører som godkjennes for registrering kan derfor bli vesentlig lavere.

Når det gjelder øvrige velferdstjenester anslår utvalget på bakgrunn av kjennskap til aktører innenfor ulike velferdsområder at det er rundt 250 ideelle driftsenheter innenfor helse og omsorg, rundt 150 innenfor sosiale tjenester, inkludert barnevern og arbeidsmarkedstiltak, og rundt 100 driftsenheter innenfor annen utdanning enn grunnskole og videregående skole. Dette er for det meste institusjoner som ikke inngår i mandatet til utvalget, som folkehøyskoler og voksenopplæring, men som i stor grad har en ideell driftsform som gjør at de vil kunne registrere seg basert på definisjonen i denne utredningen. Det er imidlertid en betydelig andel av disse som er organisert i konsernlignende strukturer med eiere som i flere tilfeller har mange driftsenheter på flere ulike tjenesteområder. Det reelle antallet aktører som registrerer seg kan derfor bli vesentlig lavere enn antall driftsenheter.

Utvalgets forslag til definisjon stiller særskilte krav til ideelle velferdsaktører som inngår i konsernlignende strukturer og det påpekes at det er en høyere risiko for at kommersielle eierinteresser kan foreta direkte og indirekte utdelinger eller andre uttak av verdier i aksjeselskap, enn i organisasjonsformer som forening og stiftelse. Utvalget legger til grunn at den nasjonale myndigheten med godkjennings- og kontrolloppgaver i stor grad vil kunne bygge på enkle og automatiserte kontroller ved lav risiko, og som justeres i tilfeller der det for eksempel foretas endringer gjennom omdanning, nedleggelse og salg hvor risikoen antas å være høyere. Dette vil blant annet bety at det bør foretas utvidede kontroller for ideelle velferdsaktører som er organisert som aksjeselskap eller samvirkeforetak, og for enheter som inngår i konsernlignende strukturer. I enkelte tilfeller vil det trolig også være nødvendig med undersøkelser som i større grad vil kreve manuelle kontroller. Erfaring fra tilsynsarbeid tilsier at manuelle kontroller kan kreve betydelige ressurser. Her er det også viktig med tilstrekkelige hjemler for å kunne innhente og få tilgang på opplysninger fra andre, for eksempel om økonomiske forhold.

Etableringen av et register forutsetter at det utvikles en digital løsning, fortrinnsvis koblet til et allerede eksisterende system. Et slikt utviklingsarbeid bør organiseres som et prosjekt med nødvendige ressurser og kompetanse for å utvikle gode digitale løsninger med vekt på samordning og deling av data. Berørte offentlige myndigheter og representanter fra ideell sektor bør involveres i prosessen.

Utvalget legger til grunn at opplysningen om at en ideell velferdsaktør er godkjent etter vilkårene i definisjonen skal kunne tilknyttes et allerede eksisterende register, som for eksempel Frivillighetsregisteret eller Enhetsregisteret. Brønnøysundregistrene har gjort en foreløpig vurdering av et slikt forslag og beregnet en kostnad på 700 000 kroner for nødvendig systemutvikling. Dette estimatet og kostnadsberegningen gjelder kun systemutvikling for å ta inn opplysningen om at en aktør i Enhetsregisteret er godkjent som ideell velferdsaktør. Dette omfatter altså ikke kostnadene for saksbehandling og godkjenning av aktørene som det foreslås skal gjøres av en nasjonal godkjenningsmyndighet, og det omfatter heller ikke kostnadene for utvikling av digitale system og løsninger for rapportering og tilgjengeliggjøring av særskilte opplysninger om de ideelle velferdsaktørene. Gitt rammene for utvalgets arbeid har det ikke blitt lagd et estimat på samlet kostnad for en godkjennings- og registreringsløsning, som også inkluderer kostnadene til oppbygning og drift av en nasjonal godkjenningsmyndighet. Det vil derfor være nødvendig med en grundigere kartlegging av de økonomiske konsekvensene ved oppfølging av utvalgets forslag.

Godkjennings- og registreringsløsningen bør legge opp til en form for selvregistrering og egenmelding som er samordnet med andre registre. Løsningen må bygge på digitale automatiserte funksjoner som ivaretar oppdaterte standarder for registerkvalitet, og tilstrekkelige digitale funksjoner for innhenting og deling av opplysninger. På denne måten vil løsningen bidra til å redusere rapporteringsbyrden for de ideelle velferdsaktørene. Den digitale sammenstillingen vil også kunne utgjøre et viktig bidrag for offentlige myndigheter til å innhente og kontrollere opplysninger om ideelle velferdsaktører. På denne måten vil løsningen kunne lette kontrollfunksjonen for offentlige myndigheter.

I tillegg til at de ideelle velferdsaktørene må ha en plikt til å sende inn opplysninger må den nasjonale myndigheten ha hjemmel til å innhente ytterligere informasjon. I drift vil omfanget av oppgaver og kompetansebehov til den nasjonale myndigheten blant annet være avhengig av hvor automatiserte kontrollene vil kunne være og hvor mange enkeltsaker som følges opp.

Utvalget skisserer også noen alternativer der det utvikles nye løsninger for rapportering av opplysninger om økonomiske forhold og mer detaljerte opplysninger om konsernlignende strukturer. Denne type funksjoner vil kreve utvikling av nye digitale systemer som vil være kostnadskrevende.

Oppsummert vil kostnadene ved å utvikle og etablere en registreringsløsning med en felles godkjenning etter vilkårene i definisjonene, øke med omfanget av kontrolloppgavene som legges til enheten og avhenge av hvilke prioriteringer som gjøres for å utvikle nye tekniske løsninger og tjenester.

Når det gjelder oppgavene med godkjenning og kontroll for registrering av ideelle velferdsaktører, må kostnadene veies opp imot de besparelsene som andre forvaltningsorganer vil få. Også her har utvalget hatt begrenset grunnlag for å gjøre anslag, men det er grunn til å tro at slike kostnadsbesparelser er betydelige siden dette er vurderinger som i dag gjøres av mange kommuner og statlige forvaltningsorganer. Utvalget har imidlertid sett eksempler på at vurderingene av om velferdsaktører er ideell oppfattes som kompliserte når ulike eierformer og innslag av kommersiell aktivitet inngår. En felles godkjenningsmyndighet vil opparbeide seg kompetanse for å foreta slike vurderinger.

En rekke forvaltningsorganer gjennomfører også omfattende tilsyn med private aktører, som potensielt kan effektiviseres med en registreringsløsning for ideelle velferdsaktører. For eksempel har Utdanningsdirektoratet opplyst at de bruker om lag åtte årsverk på tilsyn med de private skolene, hvorav fem årsverk i all hovedsak gjelder økonomiske tilsyn. Dersom det stilles krav om registrering som ideelle velferdsaktører, vil en godkjennings- og registreringsløsning kunne lette arbeidet med innsyn og kontroll for disse aktørene.

Når det gjelder kostnadene for utvikling av nye løsninger for rapportering av opplysninger om økonomiske forhold og eventuelt også konsernlignende strukturer, må dette veies opp mot de eventuelle besparelsene dette vil kunne ha for godkjenningsmyndighetens arbeid med å sikre tilgang på nødvendige opplysninger for å vurdere vilkårene i definisjonen. En enkel rapporteringsløsning som avgrenses til opplysninger som ikke allerede finnes i andre registre, og som samtidig er enkel å bruke for de ideelle aktørene, kan gi tilgang på opplysninger som godkjenningsmyndigheten ellers måtte bruke mye tid og ressurser på å innhente. Disse opplysningene vil også gi grunnlag for å gjøre mer målrettede risiko- og vesentlighetsvurderinger for kontroll og tilsyn. Dette vil samlet sett kunne bidra til at flere etterlever kravene i definisjonen og reduserer andelen aktører som det tar mye tid og ressurser å følge opp.

Når det gjelder finansieringen av registreringsløsningen med godkjenning og kontroll, anses en avgiftsbasert ordning å ha noen fordeler ved at det også forplikter de ideelle velferdsaktørene. Samtidig er det viktig å vurdere avgiftsnivået ut ifra de fordelene registreringen vil gi til de ideelle aktørene. Jo tydeligere det blir at registreringen faktisk vil gi de ideelle aktørene noen særskilte fordeler, desto tydeligere er grunnlaget for å kreve en avgift. Dersom registreringen primært blir en oversikt over aktørene som vil gi tilgang på kvalitetssikrede opplysninger som vil forenkle arbeidet til offentlige forvaltningsmyndigheter, anses grunnlaget for en avgiftspålagt ordning å være mindre og en større andel av kostnadene må eventuelt dekkes av myndighetene.

Gitt at et sentralt mål med definisjonen og registreringsløsningen er å legge til rette for særskilte tiltak som vil gi de ideelle aktørene noen fordeler, anbefales det å innføre en ordning med registreringsavgift og årsavgift. Samtidig understrekes det at en slik løsning også kan forenkle og effektivisere arbeidet til offentlige myndigheter, og at en finansiering fra det offentlige særlig i en oppstartsfase vil være nødvendig for å oppnå målene med løsningen. Utvalget tar ikke konkret stilling til hvordan registeret skal finansieres eller størrelsen på mulige avgifter i forbindelse med registeret.