Del 1
Sammendrag og innledning

1 Sammendrag

Den 12. august 2022 oppnevnte regjeringen et offentlig utvalg som fikk i oppdrag å utrede hvordan kommersiell drift kan fases ut eller reguleres strengere i ulike skattefinansierte velferdstjenester. I mandatet ble utvalget bedt om å levere en delutredning med forslag til definisjon av ideelle driftsformer, og som også viser hvordan ideelle aktører kan registreres. I dag finnes ikke en enhetlig rettslig definisjon for hva som utgjør en ideell aktør i skattefinansierte velferdstjenester, og heller ingen registreringsløsning for disse.

1.1 Bakgrunn og formål

Forholdet mellom offentlige myndigheter og ideelle aktører har på flere velferdsområder endret seg fra å være preget av et tillitsbasert velferdssamarbeid til å være del av et tjenestemarked med konkurranse mellom leverandører. Det er blitt et klarere skille mellom bestillere og leverandører, og relasjonen mellom offentlige myndigheter og private leverandører har blitt mer kontraktbasert. Anskaffelseskonkurranser og brukervalg har i økende grad blitt benyttet til å fordele velferdsoppdrag. Hovedandelen av velferdstjenestene leveres for øvrig i egenregi av offentlige myndigheter.

Samtidig som denne utviklingen har vært utfordrende for mange ideelle velferdsaktører, har det over tid vært bred politisk enighet om at ideelle aktører er et viktig alternativ til offentlige og kommersielle aktører. Det har derfor blitt tatt en rekke initiativ for å styrke de ideelle aktørenes rolle i velferdstjenestene. Blant sentrale utfordringer i dette arbeidet har vært at det i dag ikke finnes en felles juridisk definisjon av ideelle aktører.

Adgangen til å reservere anskaffelser for ideelle organisasjoner i anskaffelsesregelverket har fått mye oppmerksomhet. Det er nå avklart at det er adgang til å reservere kontrakter for ideelle aktører. Utvalgets gjennomgang viser at reservasjonsadgangen i hovedsak benyttes av større kommuner og på statlig nivå. En rekke oppdrag fordeles til ideelle og kommersielle aktører gjennom tilskudd og etter forhåndsgodkjenning, for eksempel på områdene barnehager, skoler, deler av spesialisthelsetjenesten og i visse arbeidsmarkedstiltak.

I internasjonal forskning og statistikk regnes ideelle aktører som del av det sivile samfunn og den tredje sektor. Begrepet ideelle er de senere årene i økende grad avgrenset til å gjelde de organisasjonene som bidrar til å levere velferdstjenester for det offentlige, med lønnet arbeidskraft og en drift som er tett koblet til offentlig sektor gjennom lovverk, tilskuddsregelverk, forhåndsgodkjenning eller kontrakter. Slike organisasjoner omtales av utvalget som ideelle velferdsaktører.

Bruken av begrepene ideelle aktører og frivillige organisasjoner, slik de vanligvis forstås, er til dels overlappende. Enkelte ideelle velferdsaktører kan ha mange likhetstrekk med frivillige organisasjoner, mens andre vil skille seg fra disse ved at frivillig innsats i mindre eller ingen grad er avgjørende og at aktivitetene i stor grad er velferdstjenester som er lovregulert. Ideelle velferdsaktører kan ha frivillig innsats som en viktig del av arbeidet, men den frivillige innsatsen anses gjerne ikke som nødvendig for å kunne regnes som ideell. Det er videre bred enighet om at ideelle velferdsaktører kan påta seg en oppgave for det offentlige for å levere en lovpålagt tjeneste, og at hovedandelen av inntektene kan være offentlig finansiering til drift av slike tjenester.

De ideelle velferdsaktørenes bidrag utgjør en viktig del av det samlede velferdstilbudet til befolkningen, og Statistisk sentralbyrås satellittregnskap for frivillige og ideelle organisasjoner viser at de ideelle aktørenes andel av sysselsettingen er vesentlig på flere velferdsområder. Samtidig bidrar mangelen på en felles definisjon og registreringsløsning for ideelle velferdsaktører til at det ikke finnes presis og lett tilgjengelig statistikk over aktørene og deres bidrag.

Hovedformålet med utvalgets forslag til en definisjon og registreringsløsning for ideelle velferdsaktører er å kunne etablere et tydeligere rettslig skille mellom ideelle og kommersielle aktører som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. Definisjonen bør angi vesentlige kjennetegn ved ideelle aktører, som at overskudd skal reinvesteres til det ideelle formålet og at overskudd ikke deles ut til eiere eller kommersielle aktører. Utvalget har videre lagt til grunn at en definisjon og registreringsløsning skal bidra til å:

• forenkle oppgaven til offentlige myndigheter som ønsker å prioritere ideelle velferdsaktører, både under tildelingsprosesser og for å lette arbeidet med innsyn og kontroll

• forenkle rapportering for ideelle velferdsaktører

• samle opplysninger om ideelle velferdsaktører ett sted

Hensikten er som følge av dette også å bidra til økt forutsigbarhet for alle aktører og lette arbeidet for «sørge-for»-myndighetene hvis de ønsker å prioritere ideelle velferdsaktører, og slik sikre «at skattepengene kommer fellesskapet til gode i form av gode velferdsytelser til innbyggerne, og ikke ender opp hos kommersielle aktører», jf. utvalgets mandat.

Utvalget legger til grunn at forslaget til en definisjon skal kunne anvendes både for anskaffelser, tilskudd og andre avtaler mellom offentlige myndigheter og ideelle velferdsaktører.

Drøftingene og løsningene som foreslås i denne delutredningen er avgrenset til spørsmålet om en definisjon og registreringsløsning. Øvrige problemstillinger i mandatet som gjelder ideell drift vil bli behandlet i sluttrapporten.

1.2 Rammer for regulering og finansiering av ideelle aktører

Det er en allmenn oppfatning i flere europeiske land at bidragene fra aktører i den tredje sektor («non-profit»-institusjoner) er ønsket i velferdssektorene, og at det derfor på ulike måter blir lagt aktivt til rette for dette. Utgangspunktet i EU/EØS-retten er at statene selv kan velge hvordan velferdstjenestene skal organiseres og finansieres. Nasjonale myndigheter har derfor under gitte forutsetninger et betydelig spillerom for utforming av rammeverk, avtaler og finansieringsordninger.

Å prioritere ideelle velferdsaktører fremfor kommersielle aktører, innebærer en forskjellsbehandling som i utgangspunktet strider mot EU/EØS-rettens prinsipp om likebehandling av økonomiske aktører. Det er likevel tillatt å forskjellsbehandle dersom bestemte vilkår er oppfylt. Reservasjonsadgangen for ideelle organisasjoner i anskaffelsesregelverket er et eksempel på forskjellsbehandling som har blitt akseptert i EU/EØS-retten. Forutsetningen er i henhold til anskaffelsesforskriften § 30-2a første avsnitt at reservasjonen «bidrar til å oppnå sosiale mål, fellesskapets beste og budsjettmessig effektivitet». Drøftelsene i denne delutredningen er avgrenset til vilkår som er relevante for spørsmålet om en definisjon og registreringsløsning.

I utredningens presentasjon av rettslige rammer for offentlig finansiering av ideelle velferdsaktører, herunder EU/EØS-rettslige rammer, er det lagt vekt på reglene om offentlige anskaffelser, der «ideelle organisasjoner» defineres i forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) § 30-2a andre avsnitt. Reglene om offentlig støtte (statsstøtte) er ikke like relevante for en definisjon av ideelle velferdsaktører. Dersom statsstøttereglene kommer til anvendelse, vil det blant annet kunne medføre at ideelle velferdsaktører som også driver konkurranseutsatt virksomhet, må ha separate regnskaper eller skille ut den konkurranseutsatte virksomheten i eget selskap.

I de tilfeller der myndighetene velger å benytte anskaffelser for privat drift av offentlige velferdstjenester, må dette skje i henhold til anskaffelsesregelverket. Dette gjelder også for anskaffelser reservert for ideelle organisasjoner, der reservasjon i hver enkelt anskaffelse må begrunnes i vilkårene for å kunne benytte reservasjonsadgangen slik disse er utformet i EU/EØS-retten. Både definisjonen av ideelle og vilkårene for å benytte reservasjonsadgangen har vært gjenstand for rettstvister, og det er fortsatt noe uklarhet blant annet om hvordan vilkåret om «budsjettmessig effektivitet» skal forstås. Utvalget går ikke nærmere inn på disse spørsmålene i denne delutredningen.

For at definisjonen skal kunne brukes av offentlige myndigheter både i anskaffelser, tilskuddsordninger eller andre avtaler med ideelle, er det nødvendig at definisjonen er i tråd med vilkårene slik de er utviklet i ulovfestet EU/EØS-rett. Dette gjelder særlig om definisjonen skal kunne benyttes i forbindelse med reservasjonsadgangen for offentlige anskaffelser. Utvalget har på denne bakgrunn også lagt vekt på kjennetegnene for ideelle organisasjoner som framgår av rettspraksis fra EU- og EFTA-domstolen i vurderingen av forslag til en definisjon.

Ett av disse kjennetegnene er at ideelle aktører reinvesterer et eventuelt overskudd med sikte på å nå det sosiale målet av allmenn interesse som aktøren forfølger, og at et eventuelt overskudd ikke skal kunne deles ut til deltakere eller eiere. På engelsk betegnes ideelle aktører som regel som «non-profit». Det er altså et grunnleggende trekk at virksomheten drives ut ifra et ideelt formål av allmenn interesse, og at ikke eiere eller andre kommersielle aktører skal kunne oppnå økonomisk fortjeneste i form av direkte eller indirekte utdelinger eller andre uttak av verdier. Sentrale kjennetegn ved ideelle aktører framgår også i annen norsk lovgivning, i formuleringer som at de «ikke har erverv til formål» i skatteloven § 2-32 og «ikke er fortjenestebasert» i frivillighetsregisterloven § 3. Det er noe ulik ordlyd i de forskjellige bestemmelsene, men samtlige peker på at ideelle aktører ikke har fortjeneste for eiere som formål, men å tjene andre sosiale, allmennyttige formål.

I Sverige trådte en ny lov i kraft fra 1. januar 2023 om registrering av «idéburna organisationer» i offentlig finansiert velferdsvirksomhet. Formålet med loven er å øke mulighetene for det vi omtaler som ideelle velferdsaktører til å levere offentlig finansierte velferdstjenester. Samtidig med at det ble etablert en registreringsløsning for disse aktørene, ble det gjort endringer i lag (2016:1145) om offentlig upphandling (tilsvarende lov om offentlige anskaffelser) og i lag (2008:962) om valfrihetssystem (i norsk rett har vi ikke tilsvarende lov). Reguleringen av de ideelle aktørene og begrensningen for verdioverføring i den svenske loven er relevant bakgrunn for spørsmålet om en definisjon og registreringsløsning for ideelle velferdsaktører i Norge.

De vanligste organisasjonsformene blant aktører som anser seg som ideelle i Norge er stiftelse, forening, aksjeselskap og samvirkeforetak. Utvalgets gjennomgang viser at det er ulike begrensninger for uttak av verdier i de ulike organisasjonsformene. Stiftelser er den organisasjonsformen som i størst grad kan gi en sikkerhet for at verdier tilfaller det ideelle formålet, og ikke kan tas ut som fortjeneste. Foreninger og samvirkeforetak har til felles at de er medlemsstyrte, mens samvirkeforetakene skiller seg i vesentlig grad fra foreningene ved at de som hovedregel har som formål å ivareta medlemmenes økonomiske interesser. At foreningsretten er ulovfestet medfører en viss uklarhet om reglene som gjelder for denne organisasjonsformen. Kravene til regnskapsføring etter regnskapsloven gjelder heller ikke for alle foreninger.

I gjennomgangen av ulike organisasjonsformer har utvalget også kartlagt hvilke opplysninger om organisasjonene som registreres i offentlige registre og hvilke krav til registrering som gjelder for ulike organisasjonsformer. Konklusjonen er at de registreringsløsningene som allerede finnes, inneholder en rekke opplysninger om ideelle aktører, men at dette varierer noe mellom ulike organisasjonsformer. Utvalget mener derfor det er behov for å stille særskilte krav til ideelle aktører som ønsker å drive offentlig finansierte velferdstjenester, for eksempel for å sikre opplysninger om økonomiske forhold.

1.3 Forslag til juridisk definisjon

I lys av formålet over har utvalget utarbeidet et konkret forslag til definisjon av ideelle aktører som driver offentlig finansierte velferdstjenester (ideelle velferdsaktører). Det foreslås at definisjonen fastlegges i en ny lov om registrering av ideelle velferdsaktører.

Utvalget mener samme definisjon av ideelle velferdsaktører bør kunne anvendes for offentlig finansierte velferdstjenester på tvers av ulike velferdstjenesteområder. Den bør også kunne anvendes for ulike regelverk og ordninger innenfor hvert av disse. Definisjonen bør som nevnt kunne anvendes på ulike former for offentlig finansiering, inklusive både anskaffelser, tilskuddsordninger og andre avtaler med ideelle velferdsaktører.

Utvalget vil påpeke at en for vid definisjon av ideelle velferdsaktører vil kunne viske ut skillet mellom ideelle og kommersielle aktører. Dette kan gjøre det vanskeligere både for myndighetene og befolkningen å forstå og begrunne hva som skiller ideelle fra kommersielle aktører, og hvorfor ideelle eventuelt skal gis noen særskilte fordeler og muligheter som de kommersielle ikke får. På den andre siden kan en for stram definisjon gjøre at det blir vanskeligere enn i dag å drive ideelt og at muligheten for ideell vekst og utvikling reduseres. Krav som innebærer kostbare omorganiseringer eller krevende tilpasninger av de ideelle aktørenes drift, kan være en byrde for ideell sektor. En slik konsekvens må avveies mot nytten ved at det fastsettes et tydelig skille. Det kan samtidig være rimelige grunner til at aktører må gjøre tilpasninger for å kunne drive offentlig finansierte velferdstjenester som en ideell velferdsaktør.

Utvalget foreslår følgende definisjon av ideelle aktører i offentlig finansierte velferdstjenester (ideelle velferdsaktører):

(1) Som ideell velferdsaktør forstås en sammenslutning, stiftelse eller annen juridisk person registrert i Enhetsregisteret og som etter vedtektene eller liknende dokument

• a. har et ideelt formål. Med ideelt formål forstås et sosialt formål til fellesskapets beste. Økonomisk fortjeneste for en sammenslutnings deltakere eller eiere anses ikke som ideelt formål.

• b. bare kan bruke direkte eller indirekte overskudd fra virksomheten som ledd i egen virksomhet eller på en måte som samsvarer med det ideelle formålet.

• c. ved omdanning, salg eller nedleggelse bare kan bruke kapitalen på en måte som samsvarer med det ideelle formålet.

(2) Dersom den ideelle velferdsaktøren tilhører en gruppe aktører under felles ledelse eller eierskap, må den øverste aktøren være en forening eller stiftelse, med et ideelt formål. Ingen aktører i en slik gruppe kan ha kommersielle eiere.

(3) Offentlige myndigheter kan ikke ha bestemmende innflytelse i den ideelle velferdsaktørens styrende organer.

Alle vilkårene i bestemmelsen må være oppfylt for at en aktør skal kunne defineres som ideell velferdsaktør. Definisjonen inneholder ikke et eget vilkår som angir at den ideelle velferdsaktøren skal drive eller ønske å drive offentlige finansierte velferdstjenester. Utvalget foreslår at dette vilkåret tas inn i en bestemmelse om registreringsrett i en ny lov om registrering av ideelle velferdsaktører. Utvalget anbefaler videre at definisjonen brukes av offentlige myndigheter både i anskaffelser, tilskuddsordninger eller andre avtaler som reserveres for ideelle velferdsaktører, og at det vurderes å innta definisjonen i anskaffelsesregelverket.

Utvalget har valgt å angi krav til den ideelle velferdsaktørs formål i definisjonen, og har vurdert ulike presiseringer. Ordlyden «sosiale formål til fellesskapets beste» betyr at aktøren må arbeide for et formål utover seg selv som angår menneskers velferd («sosialt»), og som er av allmenn interesse ved at det kommer felleskapet til gode ved at ressursene som fellesskapet har avsatt til å beskytte borgernes interesser utnyttes så effektivt som mulig («fellesskapets beste»). Denne ordlyden brukes i anskaffelsesforskriften § 30-2a, og er etter hvert godt kjent og innarbeidet for flere av dagens ideelle aktører.

Vilkåret om at en aktør har et ideelt formål, som forstås som et «sosialt formål til fellesskapets beste», vil ikke i seg selv være tilstrekkelig for å kunne skille ideelle fra kommersielle aktører. Utvalget mener derfor det er nødvendig å innta et vilkår som fastslår at økonomisk fortjeneste for en sammenslutnings deltakere eller eiere ikke anses som et ideelt formål. Ideelle velferdsaktører kan drive offentlige velferdstjenester på en måte som sikrer et overskudd. Det vesentlige skillet mellom ideelle og kommersielle aktører handler om hvordan et eventuelt overskudd kan disponeres. Formålsbegrensningen må derfor ses i sammenheng med krav til reinvestering av overskudd og andre økonomiske verdier i samsvar med det ideelle formålet.

For de tilfeller der ideelle aktører oppnår et direkte eller indirekte overskudd fra den offentlig finansierte virksomheten, er det utvalgets vurdering at det er nødvendig med en tydelig angivelse av hvordan dette overskuddet skal kunne disponeres. Utvalget anbefaler å kreve at et eventuelt overskudd må brukes som ledd i egen virksomhet eller på en måte som samsvarer med det ideelle formålet. For eksempel kan det åpnes opp for at aktørene kan disponere midler til forskning eller andre aktiviteter som vil støtte opp under egen virksomhet, eller at aktører som inngår i en gruppe under felles ledelse eller eierskap (konsernlignende strukturer) kan overføre overskudd som benyttes i tilknyttede virksomheter med et samsvarende ideelt formål. Det tillates imidlertid ikke at ideelle velferdsaktører foretar direkte eller indirekte utdelinger, definert som enhver form for uttak av verdier, som direkte eller indirekte kommer eiere eller kommersielle aktører til gode.

Utvalget mener det er viktig å opprettholde at det er forvaltningsmyndighetenes ansvar å følge opp og kontrollere bruken av offentlige midler. Det foreslås derfor ikke å innta et vilkår i definisjonen eller registreringsløsningen som angir at et eventuelt overskudd skal gå til en bestemt velferdstjeneste. Eventuelle vilkår om at offentlige tilskudd utelukkende skal brukes på velferdstilbudet det er bevilget til, slik mandatet omtaler, mener utvalget bør vurderes av sektormyndighetene og reguleres i velferdstjenestelovgivningen framfor som et generelt vilkår for ideelle velferdsaktører.

Oppfølging av krav til reinvestering av den ideelle velferdsaktørens overskudd kan være særlig problematisk i tilfeller der virksomheten foretar en omdanning, selges eller legges ned. For eksempel kan den ideelle velferdsaktøren omdannes ved å endre vedtektene sine slik at økonomisk fortjeneste til deltakere eller eiere tillates. Det kan også være aktører som kan komme inn på markedet som ideell velferdsaktør, for senere å ta ut overskudd og verdier av virksomheten ved salg eller nedleggelse. Utvalget anbefaler derfor at det stilles krav om at den ideelle velferdsaktøren ved omdanning, salg eller nedleggelse utelukkende kan bruke eventuell kapital på en måte som samsvarer med det ideelle formålet.

Aktører som i dag anser seg som ideelle, er som nevnt organisert svært ulikt, og organisasjonsformene har ulik regulering. Det er viktig at aktører som defineres som ideelle, reelt sett er ideelle og at ikke eiere eller andre kommersielle aktører skal kunne oppnå økonomiske fordeler i form av direkte eller indirekte utdelinger eller andre uttak av verdier. Utvalgets vurderinger av om ideelle velferdsaktører også skal kunne være aksjeselskap eller samvirkeforetak med ideelt formål, jf. henholdsvis aksjeloven § 1-3 og samvirkelova § 5, har vært krevende. Utvalget anbefaler at det ikke stilles krav i definisjonen til bestemte organisasjonsformer. I en samlet vurdering har det vært avgjørende at de fire organisasjonsformene utvalget har sett nærmere på, alle er vanlige og benyttes av ideelle aktører i dag. Det vises også til omtalen av krav om innsyn i økonomiske disposisjoner m.m. for å eventuelt bli godkjent i et register for ideelle velferdsaktører, og drøftelser av konsernlignende strukturer.

Utvalget ser at innsyn og kontroll kan være spesielt krevende for ideelle aktører som inngår i en gruppe aktører under felles ledelse eller eierskap, som kan være et konsern eller det som omtales som konsernlignende struktur. I slike strukturer er det en særlig risiko for at det finnes kommersielle eller private eierinteresser, i mor- eller søsterorganisasjoner. Det foreslås derfor å stille som krav at dersom aktøren inngår i en gruppe aktører under felles ledelse eller eierskap, må den øverste aktøren være en stiftelse eller forening, eventuelt en eller flere stiftelser og foreninger i fellesskap. Ingen aktører i en slik gruppe kan ha kommersielle eiere.

Forslaget innebærer at aksjeselskaper eller samvirker, for å kunne defineres som ideell velferdsaktør, ikke kan inngå i konsern med andre selskap som har kommersielle eiere. Aksjeselskap med ideelt formål som er 100 prosent eid av stiftelser eller foreninger med et ideelt formål, kan imidlertid inngå i en gruppe aktører under felles ledelse eller eierskap (konsernlignende struktur). Det samme gjelder samvirkeforetak med ideelt formål som kun har medlemmer som er stiftelser eller foreninger med et ideelt formål. Dette åpner for at stiftelser med et ideelt formål og foreninger med et ideelt formål kan drive velferdstjenester som organiseres som aksjeselskap eller samvirkeforetak. Det åpner også opp for at aksjeselskap som er 100 prosent eid av en stiftelse eller forening, med et ideelt formål, kan eie andre aksjeselskaper i en konsernlignende struktur. Den øverste aktøren i en slik gruppe kan imidlertid ikke være et aksjeselskap. Dette utelukker ikke at enkelte enheter i den konsernlignende strukturen kan drive begrenset kommersiell aktivitet som aksjeselskap, men det forutsettes også i disse tilfellene en struktur der den øverste aktøren er en stiftelse eller forening med 100 prosent eierskap.

Hensikten med forslaget er å etablere et rettslig skille mellom ideelle og kommersielle aktører som tar bort muligheten for private og kommersielle eierinteresser i organisasjons- og eierskapsstrukturen til den ideelle velferdsaktøren. Utvalget mener hensynet om å sikre at overskudd reinvesteres i samsvar med det ideelle formålet kan forsvare en slik begrensning.

Utvalget har ikke hatt anledning til å utrede muligheten for å etablere en ny organisasjonsform – ideelt foretak. Behovet for en egen foretaksform for ideelle aktører kan være aktuelt å vurdere nærmere dersom forslagene om en definisjon og registreringsløsning viser seg å ikke være tilstrekkelige.

Ideelle aktører må også avgrenses mot offentlig virksomhet. I tråd med eksisterende definisjoner av ideelle aktører foreslås det derfor å ta med et krav om selvstyre og uavhengighet. Utvalget anbefaler at definisjonen skal inneholde et vilkår som angir at offentlige myndigheter ikke kan ha bestemmende innflytelse i ideelle velferdsaktørers styrende organer. Med dette tydeliggjøres både kravet til selvbestemmelsesrett for ideelle velferdsaktører og uavhengigheten fra statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. Representanter for offentlige myndigheter vil etter dette kunne sitte i styret i en ideell velferdsaktør, forutsatt at representanten(e) ikke har bestemmende innflytelse. Et slikt krav til ideelle velferdsaktører utelukker ikke at offentlige myndigheter også kan benytte offentlig kontrollerte aktører i velferdstjenestene, slik det i dag eksempelvis praktiseres i arbeidsmarkedstiltakene arbeidsforberedende trening (AFT) og varig tilrettelagt arbeid (VTA).

Vurderingen av om en aktør innfrir vilkårene i definisjonen bør bero på en helhetsvurdering som gjøres av én offentlig myndighet, der blant annet virksomhetens art, det vedtektsbestemte formål, vedtektenes bestemmelser om disponering av overskudd, årsrapporter, regnskaper og organisasjonens oppbygging. I helhetsvurderingen er det også relevant om aktøren rent faktisk driver i tråd med det ideelle formålet, hvorvidt uttak av verdier til privatpersoner eller kommersielle aktører kan være mulig, om det faktisk skjer utdelinger og hvordan kapitalen brukes ved omdanning, salg eller nedleggelse. Hvis den ideelle velferdsaktøren er del av en konsernlignende struktur, skal også tilknyttede virksomheter tas med i vurderingen.

1.4 Alternative registreringsløsninger

Utvalget har vurdert alternative registreringsløsninger for ideelle velferdsaktører og skisserer forslag til regulering som kan inngå i en lov om registrering av ideelle velferdsaktører. Det legges til grunn at en slik ordning skal ta utgangspunkt i utvalgets forslag til definisjon. På denne bakgrunn har utvalget identifisert følgende situasjoner der det kan være behov for en godkjenning og kontroll:

• første gangs registrering (oppstart)

• omdanning av virksomheten med endringer i formål, eierskap, struktur o.a. (endring)

• salg eller nedleggelse av virksomheten (opphør)

• mulige uregelmessigheter og brudd på vilkår (sanksjon)

For at en registreringsløsning skal være til nytte og kunne anvendes av kommuner og statlige forvaltningsorganer med et «sørge-for»-ansvar for offentlige velferdstjenester, mener utvalget det er nødvendig med en registreringsløsning med tilhørende godkjenning og kontroll fra én nasjonal myndighet på statlig nivå (godkjennings- og registreringsløsning). Det vil fortsatt være sektormyndighetenes ansvar å sørge for tilstrekkelig kontroll og oppfølging av aktørene i tråd med reguleringene som gjelder på de ulike velferdsområdene. Dette omfatter blant annet kontroll og oppfølging av at den offentlige finansieringen benyttes i tråd med krav og føringer i lov, kontrakt, tilskuddsbrev og andre avtaler. De opplysningene som sektormyndighetene mottar, vil være viktige for å vurdere aktørens arbeid, og deres vurderinger kan inngå i grunnlaget for beslutningene til den nasjonale myndigheten.

Utvalget viser til at ideelle aktører i målgruppen allerede vil være registrert i ett eller flere offentlige registre, og rapporterer en rekke opplysninger til offentlige myndigheter. En viktig forutsetning for forenkling vil være at offentlige myndigheter deler og gjenbruker opplysninger som er kvalitetssikret, og at aktørene ikke må sende de samme opplysningene flere steder. Der det ikke allerede er en pliktig rapportering av gitte opplysninger, foreslår utvalget at det stilles særskilte krav i en lov om registrering av ideelle velferdsaktører.

I helhetsvurderingen av aktørene vil det blant annet være viktig å ha tilgang til følgende opplysninger:

• stiftelsesdokument, vedtekter, protokoller eller liknende dokument

• virksomhetens strategi, eierskap og ledelse (styrende organer og dokumenter)

• om virksomheten inngår i et konsern eller tilhører en gruppe virksomheter under felles ledelse eller eierskap (konsernlignende strukturer)

• årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning, inkludert nøkkelopplysninger om utdelinger, disponering av overskudd og kapitalbruk (økonomiske forhold)

For mange av de ideelle aktørene i målgruppen vil dette delvis være opplysninger som allerede er rapporteringspliktige etter enhetsregisterloven, aksjeloven, stiftelsesloven, samvirkelova, regnskapsloven eller annet regelverk. Utvalget mener det er viktig å sikre at alle aktører som skal registreres rapporterer og oppdaterer denne type opplysninger, og utvalget anbefaler at dette lovreguleres.

For å sikre tilstrekkelig opplysninger om økonomiske forhold anbefaler utvalget at det stilles krav til rapportering av nøkkelopplysninger om utdelinger, disponering av overskudd og kapitalbruk. En slik rapportering vil lette arbeidet til den nasjonale myndigheten som skal godkjenne og kontrollere aktørene i tråd med vilkårene i definisjonen. Utvalget mener en slik løsning kan forsvares ut ifra de fordelene ideelle velferdsaktører kan få ved registrering. Det vil være en forutsetning at det utvikles en rapporteringsløsning som sikrer myndighetene tilgang på nødvendige opplysninger på en mest mulig effektiv måte. Registreringsløsningen bør heller ikke påføre de ideelle aktørene en uforholdsmessig stor rapporteringsbyrde.

Når det gjelder ideelle velferdsaktører som inngår i konsernlignende strukturer, kan det også være nødvendig med tilleggsopplysninger, utover det som framgår i eksisterende registre. Utvalget mener opplysninger om konsernlignende forhold kan være en selvrapportert opplysning som oppgis ved registrering (ja/nei), og der tilknytningen til andre aktører vil utløse krav til ytterligere dokumentasjon. I slike tilfeller vil det blant annet være behov for opplysninger som gjør det mulig å følge opp og kontrollere om eventuelle kommersielle selskaper eller private eierinteresser inngår i en organisasjonsstruktur. Det kan også være behov for særskilte opplysninger om økonomiske disposisjoner for å bekrefte at ikke eiere eller andre kommersielle aktører skal kunne oppnå økonomiske fordeler i form av direkte eller indirekte utdelinger eller andre uttak av verdier.

Utvalgets vurdering er at oppgavene som følger av behovene for godkjenning og kontroll av opplysninger etter vilkårene i definisjonen og forvaltningen av registreringsløsningen, må gis til en myndighet på nasjonalt nivå som har nødvendig kompetanse til å foreta skjønnsmessige vurderinger og faglig baserte beslutninger. Dette kan for eksempel være Lotteri- og stiftelsestilsynet som har ansvar for oppfølging av lignende bestemmelser i stiftelsesloven og samvirkelova, samt kompetanse på forvaltning og tilsyn med ordninger rettet mot frivillige og ideelle organisasjoner. Registreringen av opplysninger om ideelle velferdsaktører foreslås lagt i tilknytning til et register som allerede er etablert. Dette kan for eksempel være Frivillighetsregisteret eller Enhetsregisteret, der Brønnøysundregistrene er registerfører. En slik løsning vil eventuelt kreve lovendringer som utvalget ikke har vurdert nærmere.

For å oppnå målene for en juridisk definisjon og registreringsløsning, mener utvalget det må sikres at sektormyndighetene i tilstrekkelig grad stiller krav om at ideelle aktører er registrert for å kunne drive offentlig finansierte velferdstjenester. Krav til registrering bør også gjelde for eventuelle utenlandske aktører.

En felles nasjonal godkjennings- og registreringsløsning vil gjøre det enklere å identifisere aktører i målgruppen for anskaffelser, den kan brukes som et inngangskriterium for tilskuddsordninger etter modell av Frivillighetsregisteret, og også danne grunnlag for andre avtaler om drift av offentlig finansierte velferdstjenester.

I tilfeller der offentlige myndigheter har vurdert at en offentlig anskaffelse kan reserveres for ideelle velferdsaktører, mener utvalget at kommunene og andre forvaltningsorganer må kunne ha tillit til vurderingene av hvem som kan defineres som ideell velferdsaktør foretatt av den nasjonale myndigheten. For å redusere risikoen særlig for små kommuner, foreslås det å vurdere en løsning med erstatningsansvar ved feil etter modell av tinglysingsloven.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget til en juridisk definisjon er utformet med tanke på at den skal inngå i en lov om registrering av ideelle velferdsaktører. Definisjonen og registreringsløsningen bør ses i sammenheng, siden definisjonen er en nødvendig forutsetning for registreringsløsningen, mens en definisjon uten en registreringsløsning vil kunne ha begrensede effekter.

En lovfestet definisjon av ideelle velferdsaktører vil være sentralt for stat og kommuner som ønsker å benytte ideelle aktører til å drifte lovpålagte velferdstjenester. For aktørene gjelder virkningene særlig i de tilfellene godkjenning som ideell velferdsaktør vil gi særskilte fordeler og tilgang på finansieringsmuligheter.

Utvalget foreslår en registreringsløsning, med et tilhørende nasjonalt fagmiljø med godkjennings- og kontrolloppgaver. Drøftingene av en registreringsløsning er på et overordnet nivå, og vil kreve nærmere utredning for å bli konkretisert som et lovforslag med administrative konsekvenser. Utvalget har derfor ikke på en dekkende måte tallfestet kostnader og andre virkninger ved de ulike forslagene.

Kostnadene knyttet til godkjenning av ideelle velferdsaktører vil særlig være avhengig av omfanget på kontrolloppgavene som legges til en ny nasjonal myndighet. Mengden av kontrolloppgaver, og kostnaden ved kontroll, avhenger også av hvilke organisasjonsformer som tillates og hvilke løsninger som etableres for rapportering av opplysninger.

Utvalget mener at kostnadene med en godkjennings- og registreringsløsning må sees opp mot potensialet for kompetansebygging, effektiviseringsgevinster og risikoavlastning ved at oppgaver som i dag er spredt på mange offentlige myndigheter vil bli samlet i ett fagmiljø. Siden dette er krevende vurderinger, som i dag gjøres regelmessig av mange kommuner og statlige forvaltningsorganer, kan disse besparelsene være vesentlige. Kostnadene for utvikling av nye løsninger for rapportering av opplysninger om økonomiske forhold, og eventuelt også konsernlignende strukturer, må veies opp mot de eventuelle besparelsene dette vil gi for den nasjonale myndighetens arbeid.

En registreringsløsning med godkjenning- og kontroll fra en nasjonal myndighet vil kreve finansiering. Gitt at et sentralt mål med definisjonen og registreringsløsningen er å legge til rette for særskilte tiltak som vil gi de ideelle aktørene noen fordeler, anbefales det å innføre en ordning med registreringsavgift og årsavgift. Samtidig understrekes det at en slik løsning også kan forenkle og effektivisere arbeidet til offentlige myndigheter, og at en finansiering fra det offentlige særlig i en oppstartsfase vil være nødvendig for å oppnå målene med løsningen. Utvalget tar ikke konkret stilling til hvordan registeret skal finansieres eller størrelsen på mulige avgifter i forbindelse med registeret.

2 Innledning

2.1 Utvalgets mandat

Den 12. august 2022 oppnevnte regjeringen Støre et offentlig utvalg som fikk i oppdrag å vurdere hvordan kommersiell drift kan fases ut eller reguleres strengere i ulike skattefinansierte velferdstjenester. Som en del av dette arbeidet, ble utvalget bedt om å levere en delutredning med forslag til en juridisk definisjon av ideelle driftsformer og vise hvordan ideelle aktører kan registreres.

I mandatet heter det følgende om oppdraget med delutredningen (utdrag):

Bakgrunn

I dag finnes det ikke en enhetlig rettslig definisjon av hva som utgjør en «ideell» aktør. Ulike regelverk, som anskaffelsesforskriften, skatteloven, merverdiavgiftsloven og lov om register for frivillig virksomhet, har bestemmelser med relevans for ideell virksomhet, uten at det foreligger en nasjonal definisjon av hva en ideell aktør i velferdssektoren skal være. Betegnelsen ideelle viser som regel til ideelle organisasjoner som kjennetegnes ved at de har et sosialt formål og ikke betaler utbytte til eventuelle eiere. En slik forståelse av ideell forutsetter et sosialt formål, gjerne forstått som et formål utover velferdstilbudet den ideelle aktøren leverer. Det finnes i dag ingen juridisk definisjon eller annen avgrensning av ideell drift som stiller som vilkår at offentlig tilskudd utelukkende skal brukes på velferdstilbudet det er bevilget til. Både Velferdstjenesteutvalget og Storberget-utvalget foreslo at det skulle opprettes et nasjonalt register over ideelle aktører.

Formålet med utredningen

I anmodningsvedtaket som ligger til grunn for oppnevningen av utvalget bes utvalget foreslå en juridisk definisjon av ideelle driftsformer i skattefinansierte velferdstjenester. En avklart definisjon av hva som utgjør en ideell aktør i denne sammenheng vil kunne være viktig ut fra flere ulike hensyn. En slik definisjon vil bl.a. også kunne være et viktig grunnlag for utvalgets videre arbeid med å utarbeide en nullprofittmodell for hver sektor og alternativer til kommersiell drift i ulike skattefinansierte velferdstjenester. Utvalget skal derfor levere en egen delutredning som definerer vilkårene for ideell virksomhet og som fremmer forslag til en juridisk definisjon av ideelle driftsformer. Delutredningen skal også vise hvordan ideelle aktører kan registreres, eksempelvis etter en modell lik Frivillighetsregisteret.

Gjennomføring

Utvalget skal levere delutredningen med forslag om juridisk definisjon av ideell virksomhet innen juni 2023.1

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har 11 medlemmer.

• Jan-Erik Støstad, tidligere statssekretær og inntil 1. oktober 2023 generalsekretær i arbeiderbevegelsens nordiske samarbeidskomité (SAMAK) (utvalgsleder fra 16. mai 2023)

• Gøril Bjerkan, rådgiver i samfunnspolitisk avdeling i LO

• Hogne Eidissen, kommunedirektør i Senja kommune

• Ingunn Tollisen Ellingsen, professor ved det samfunnsvitenskapelige fakultet ved Universitetet i Stavanger, leder av nettverk for velferdsforskning

• Ragnhild Finden, styreleder og eier av Kausvol gårdsbarnehage AS og nestleder i Private Barnehagers Landsforbund.

• Linn Herning, daglig leder i alliansen For velferdsstaten

• Benjamin Endré Larsen, HR-direktør ved Diakonhjemmet Omsorg AS

• Karl Henrik Sivesind, dr.polit. i sosiologi, forsker 1 ved Institutt for samfunnsforskning

• Marta Szebehely, professor emeritus i sosialt arbeid, Stockholms universitet

• Arve Varden, administrerende direktør i Helse Førde, tidligere kommunedirektør i Høyanger kommune

• Nils-Ola Widme, næringspolitisk direktør i Abelia

Tor Saglie var utvalgsleder til 16. februar 2023. Marie Nygren og Eli Blakstad var utvalgsmedlemmer til henholdsvis 9. oktober og 17. november 2023.

Sekretariatet består av sekretariatsleder Håvard Bjerke, rådgiver Lene Nordli, seniorrådgiver Marie Arneberg og seniorrådgiver Jan Roth Johnsen. Cecilia Dinardi var sekretariatsleder til 15. mars 2023.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har ved utgangen av 2023 avholdt ni møter der tema på dagsorden har vært både tilknyttet arbeidet med denne delutredningen og sluttrapporten som har frist for levering 1. juni 2024. Med særlig relevans for arbeidet med delutredningen har det i utvalgsmøter vært eksterne innledere som Samuel Engblom, leder av den svenske utredningen om Idéburen Välfärd (SOU 2019:56), Oslo kommune v/Sykehjemsetaten og en kommuneadvokat, Brønnøysundregistrene v/avdeling registerforvaltning og Lotteri- og stiftelsestilsynet v/Stiftelsestilsynet.

Utvalget inviterte ideelle virksomheter til et åpent innspillmøte om ideell drift av velferdstjenester den 21. november 2022. Følgende organisasjoner har bidratt med innlegg og/eller skriftlige innspill til utvalget:

• Abelia

• Actis

• Blå Kors

• Camphill Norge

• Diakonhjemmet

• Fagforbundet

• Ferd sosiale entreprenører

• Fontenehus Norge

• Frivillighet Norge

• Frelsesarmeen

• Fyrlykta

• Ideelle virksomheter innenfor fagfeltene rehabilitering og rusbehandling2

• Ideelt nettverk3

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Lukasstiftelsen

• NLM-barnehagene AS

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Rehabiliteringssenteret AiR

• Røde Kors Haugland rehabiliteringssenter

• Samskipnadsrådet

• Spekter

• Stiftelsen Helgeseter

• Stiftelsen Kirkens Bymisjon

• Stiftelsen Norsk Luftambulanse

• Tyirilistiftelsen

• Tøyen Unlimited

• Virke Ideell og frivillighet

Utvalget har også en referansegruppe hvor delutredningen var gjenstand for behandling på møte den 29. november 2023. Referansegruppen består av:

• KS (Kommunesektorens organisasjon) v/Johan Nyerød Spiten

• Oslo kommune v/Kjerstin Ringdal

• Helse Vest v/Ivar Eriksen

• Helse Sør Øst v/Tina Elisabeth Ravn

• Arbeidsgiverforeningen Spekter v/Maria Jahrmann Bjerke

• NHO Geneo v/Reidar Holst Christensen

• Samfunnsbedriftene v/Elen S. Gimnæs

• Private Barnehagers Landsforbund v/Espen Rokkan

• Hovedorganisasjonen Virke v/Anita Sundal

• Ideelt nettverk v/Mette Kalve

• Frivillighet Norge v/Bjørn Lindstad

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon v/Bjørnar Allgot

• Landsforeningen for barnevernsbarn v/Cecilia Dinardi

• LO v/Ragnar Bøe Elgsaas

• Unio v/Fredrik Haugan

• Akademikerne v/Annette Narverud

Advokatfirmaet Wikborg Rein har bistått utvalget med juridisk kompetanse.

2.4 Utvalgets tolkning av mandatet

2.4.1 Bakgrunn

Forslaget om å formalisere en juridisk definisjon av ideelle aktører i offentlig finansierte velferdstjenester og opprette en registreringsordning for disse, kom opprinnelig som innspill fra ideelle aktører og har senere blitt anbefalt både av Velferdstjenesteutvalget og Storberget-utvalget.4

Velferdstjenesteutvalget viser til at ideell aktør forstås forskjellige i ulike regelverk og peker på at ulike definisjoner gir flere utfordringer. På denne bakgrunn støtter utvalget forslaget fra ideell sektor om en formalisering av definisjonen av ideelle aktører og sier følgende om hva en slik definisjon kan bidra til:

Denne definisjonen bør være slik at den kan benyttes både ved prioritering av ikke-kommersielle aktører i anskaffelsesprosesser, i tilskuddsfinansierte finansieringsmodeller og til klassifikasjon av leverandører for statistiske formål. Også for utrednings- og forskningsformål vil en slik, tydeligere definisjon være en fordel, blant annet for å kunne få belyst eventuelle sammenhenger mellom organisasjoners formål, tjenestekvalitet og samlet ressursbruk.5

Etter Velferdstjenesteutvalgets syn bør det vurderes å opprette en sertifiserings- og registreringsordning for ideelle aktører, etter modell av den ordningen som eksisterer for frivillige organisasjoner, hvor det fastsettes en nasjonal definisjon. Et slikt register mener de også kan være et utgangspunkt for en gjennomgang av kravene til regnskapsføring og rapportering fra ideelle organisasjoner for å gjøre det mulig å sammenligne økonomiske resultater og intern ressursbruk mellom ulike aktører.

Storberget-utvalget framhever at det har vært et politisk ønske, både nasjonalt og lokalt, å gi kommunene en mulighet til å skille mellom ideelle og kommersielle private barnehager.6 På denne bakgrunn foreslår flertallet i Storberget-utvalget å gi kommunen hjemmel til å fastsette vilkår for tildeling av tilskudd til private barnehager. Utvalget mener videre at det må fastsettes en enhetlig definisjon og opprettes et register som kan være til hjelp for kommuner som ønsker å tilrettelegge for ideelle barnehager eller stille vilkår om at barnehagen må drives ideelt.

2.4.2 Målet med en definisjon og registreringsløsning

Utvalget er bedt om å levere en egen delutredning som fremmer forslag til en juridisk definisjon av ideelle driftsformer i offentlig finansierte velferdstjenester. I mandatet vises det til at en slik definisjon vil kunne være viktig ut fra flere ulike hensyn. En slik definisjon vil blant annet også kunne være et viktig grunnlag for utvalgets videre arbeid med å utarbeide en modell for ideell drift i sluttrapporten.

Utvalget tolker oppdraget slik at hovedformålet med en definisjon og registreringsløsning for ideelle velferdsaktører er å kunne etablere et tydeligere rettslig skille mellom ideelle og kommersielle aktører som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. Definisjonen bør angi vesentlige kjennetegn ved ideelle aktører, som at overskudd skal reinvesteres til det ideelle formålet og at overskudd ikke deles ut til eiere eller andre kommersielle aktører. Utvalget har videre lagt til grunn at en definisjon og registreringsløsning skal bidra til å:

• forenkle oppgaven til offentlige myndigheter som ønsker å prioritere ideelle velferdsaktører, både under tildelingsprosesser og for å lette arbeidet med innsyn og kontroll

• forenkle rapportering for ideelle velferdsaktører

• samle opplysninger om ideelle velferdsaktører ett sted

Hensikten er som følge av dette også å bidra til økt forutsigbarhet for alle aktører og lette arbeidet for «sørge-for»-myndighetene hvis de ønsker å prioritere ideelle velferdsaktører, og slik sikre «at skattepengene kommer fellesskapet til gode i form av gode velferdsytelser til innbyggerne, og ikke ender opp hos kommersielle aktører», jf. utvalgets mandat.

Utvalget er ikke nedsatt som et lovutvalg og det framgår ikke av mandatet hvordan utvalgets forslag til en juridisk definisjon skal anvendes. Utvalget har tolket oppdraget slik at det skal foreslås en definisjon som kan fastsettes i lov. En slik legaldefinisjon må fastlegges utfra det konkrete formål og hvilke hensyn en definisjon er tenkt å ivareta, jf. avsnittet over. Utvalget mener på denne bakgrunn at en definisjon av ideelle velferdsaktører må kunne anvendes på tvers av ulike regelverk og ordninger i offentlig finansierte velferdstjenester. Det innebærer at definisjonen som foreslås skal kunne anvendes både for anskaffelser, tilskudd og andre avtaler mellom offentlige myndigheter og ideelle velferdsaktører, for å avgjøre hva som for eksempel kan regnes som en ideell privat barnehage, en ideell privatskole, en ideell barnevernsaktør, et ideelt sykehjem, et ideelt asylmottak eller et ideelt arbeidsmarkedstiltak.

Utvalget er videre bedt om å vise hvordan ideelle aktører kan registreres. Utvalget tolker dette oppdraget slik at løsningene som foreslås skal være et praktisk verktøy for offentlige myndigheter som ønsker en politikk rettet spesifikt mot ideelle aktører. Det vil si at definisjonen skal kunne anvendes for å avgrense ideelle aktører mot kommersielle aktører, og at registreringsløsningen skal gi en oversikt over aktører som innfrir vilkårene i definisjonen. Samtidig understrekes det at hverken definisjonen eller registerløsningen isolert sett kan benyttes som grunnlag for særbehandling av ideelle aktører, for eksempel i en anskaffelse.

En registreringsløsning kan bidra til å forenkle oppgaven som alternativt må gjøres av hver enkelt forvaltningsmyndighet for å vurdere om aktører er ideelle. Ved å samle godkjenningen ett sted, kan også rapporteringsbyrden for ideelle aktører reduseres ved at de slipper å sende de samme opplysningene til flere forvaltningsmyndigheter. I tillegg kan et register som samler opplysninger om ideelle velferdsaktører gi et bedre grunnlag for statistikk, forskning, offentlig debatt og politikkutforming. Godkjenning og registrering kan også bidra til rettsikkerhet for ideelle aktører ved at disse blir vurdert på samme grunnlag på tvers av tjenesteområder og forvaltningsmyndigheter, samt gi allmennheten innsyn i hvilke aktører som regnes som ideelle og eventuelt får fordeler på grunnlag av dette.

En viktig forutsetning for forenkling både for det offentlige og de ideelle velferdsaktørene, er at opplysninger som allerede finnes om aktørene og de velferdsvirksomhetene de driver deles og gjenbrukes på tvers av ulike tjenesteområder og allerede eksisterende ordninger og registre.

Utvalget mener det er uheldig om regelverk som berører definisjonen av ideelle aktører i offentlig finansierte velferdstjenester ikke blir godt koordinert. Dette kan for eksempel bli tilfelle dersom det fastsettes flere ulike definisjoner av hva som er en ideell aktør i anskaffelsesregelverket, barnehageloven og annen velferdstjenestelovgivning.7 Dette er ikke til hinder for at velferdslovgivningen kan stille strengere krav til en ideell velferdsaktør enn det som ligger i den generelle definisjonen, for eksempel ved å stille som vilkår at all offentlig finansiering skal gå til den aktuelle tjenesten. Utvalget har derfor lagt til grunn at definisjonen skal inngå i en lov om registrering av ideelle velferdsaktører, og at registeret skal forenkle oppgaven til myndighetene med «sørge-for»-ansvar i tilfeller der det er ønskelig å prioritere ideelle velferdsaktører i offentlig finansierte velferdstjenester.

Forslaget til lovregulering er avgrenset til ideelle aktører som ønsker å drive offentlig finansierte velferdstjenester på oppdrag fra myndighetene, forkortet omtalt som ideelle velferdsaktører. Hvilke velferdstjenester som skal tilbys, hvem som kan tilby tjenestene og hvilke krav som settes til tjenestene er regulert i velferdstjenestelovgivningen, som for eksempel barnehageloven, privatskolelova, barnevernsloven, helse- og omsorgstjenesteloven og arbeidsmarkedsloven. Utvalget legger til grunn at dagens ansvarsfordeling for regulering, oppfølging og kontroll av den offentlige finansieringen av velferdstjenestene opprettholdes.

2.4.3 Avgrensning mot sluttrapporten

I utvalgets mandat heter det følgende om hvilke vurderinger utvalget er bedt om å gjøre i sluttrapporten for ulike velferdsområder (sektorer) og spesifikt knyttet til ideell drift som én av tre hovedalternativer:

«Utvalget bes utrede en nullprofittmodell for hver sektor, som et av alternativene for fremtidig organisering av den aktuelle sektor. I dag er det kun stiftelse som er en forpliktende ideell organisasjonsform for aktører som leverer skattefinansierte velferdstjenester. Utvalget bes utrede organisasjonsformer som legger godt til rette for ideell drift i hver sektor med utgangspunkt i utvalgets definisjon av ideell drift. Utvalget skal hente inn eksempler fra andre europeiske land på organisasjonsformer/driftsformer eller annen type organisering/krav som forplikter private aktører som leverer offentlig finansierte velferdstjenester til ideell drift. Utvalget bes videre hente inn eksempler fra andre europeiske land på organisasjonsformer/driftsformer der man har funnet gode modeller for å ivareta små, private aktører, samtidig som man sørger for at drift av offentlig finansierte velferdstjenester ikke er attraktivt for kommersielle konsern og at man gradvis faser ut kommersielle aktører innenfor sektorer som eksempelvis barnevern.

(…)

Ideell drift: Dette alternativet innebærer at private leveranser av velferdstjenester utelukkende forbeholdes ideelle organisasjoner, jf. reservasjonsadgangen i anskaffelsesforskriften i dag. En slik strategi forutsetter en juridisk avklaring av ideelle driftsformer, jf. utvalgets oppdrag om dette, og drøfting av hvilke organisasjonsformer som kan være aktuelle for slik drift. Utvalget skal vise hvordan handlingsrommet er for at anbudsprosesser kan erstattes av for eksempel tilsagn gjennom tilskudd eller lukkede runder for ideelle aktører.»

Det er en klar sammenheng mellom utvalgets forslag til definisjon og registreringsløsning og de vurderingene som skal gjøres i sluttrapporten om den videre bruken. Utvalgets oppdrag er å utrede hvordan kommersiell drift kan fases ut eller strengere reguleres i ulike skattefinansierte tjenester. En driftsmodell som i mandatet er trukket fram for å oppnå formålet om utfasing av kommersielle aktører, er at private leveranser av velferdstjenester utelukkende skal forbeholdes ideelle organisasjoner. En slik strategi forutsetter blant annet en juridisk avklaring av hva som er en ideell aktør.

Utvalget tar i denne delutredningen utgangspunkt i at det er et tydelig uttrykt ønske fra skiftende regjering og storting om særskilt å prioritere ideelle aktører i offentlig finansierte velferdstjenester, og går i begrenset grad inn på begrunnelser for dette standpunktet. Utvalget viser til mandatet, hvor vi blir bedt om å utvikle modeller for tre angitte hovedalternativer for drift av skattefinansierte velferdstjenester, herunder et alternativ som innebærer at private leveranser av velferdstjenester utelukkende forbeholdes ideelle organisasjoner. Drøftingen av begrunnelser og virkemidler for hvordan ideelle aktører kan bidra til drift av velferdstjenester innenfor ulike tjenesteområder vil bli behandlet i sluttrapporten. Utvalget vurderer i delutredningen ikke det politiske ønsket om prioritering av ideelle aktører, da vi vil gjøre dette i sluttrapporten.

Eksempler fra andre europeiske land på organisasjonsformer/driftsformer eller annen type organisering/krav som forplikter private aktører som leverer offentlige velferdstjenester til ideell drift, er omtalt i den grad det er funnet relevant for forslaget til en juridisk definisjon og registreringsløsning.

2.5 Begrepsbruk

Ideelle velferdsaktører og deres virksomhet

Utvalgets forslag omhandler ideelle aktører i offentlig finansierte velferdstjenester, som forkortet omtales som «ideelle velferdsaktører». Definisjonen og registreringsløsningen for ideelle velferdsaktører gjelder for rettsdannelsen eller «enheten» som anses å være en juridisk person (stiftelse, forening, aksjeselskap, samvirkeforetak o.a.) eller som kan kvalifisere til dette.

Virksomheten de ideelle velferdsaktørene driver er aktiviteter eller handlingskompleks som har et visst omfang og er av en viss varighet, som for eksempel det å drive en offentlig finansiert barnehage, et sykehjem eller et asylmottak.8

Offentlig finansierte velferdstjenester

Utredningen handler om hvilke føringer og krav det offentlige bør stille til ideelle velferdsaktører, for å kunne skille dem fra kommersielle aktører som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. Utvalgets mandat slår ikke fast hva som skal regnes som offentlig finansierte velferdstjenester, men utvalget er bedt om å særlig se på barnehager, skoler (grunnskoler og videregående skoler), barnevern, eldreomsorg (både i institusjon og hjemmebaserte tjenester), spesialisthelsetjenester (blant annet innenfor: rus, psykiatri, habilitering, rehabilitering, kirurgi), asylmottak og arbeidsmarkedstiltak.

I Norge er hele befolkningen omfattet av de samme velferdsordningene, som i det alt vesentlige er finansiert av det ordinære skattesystemet. På denne måten bidrar staten til at alle får likeverdig tilgang til et sett av ytelser og tjenester når de er i bestemte behovssituasjoner. Hva som er en offentlig velferdstjeneste, er av Velferdstjenesteutvalget definert ut ifra tre kjennetegn som må foreligge samtidig:9

1. Hvem som har rett til å motta tjenesten er fastsatt i en lov. Rettigheten, eller tilgangen, til en velferdstjeneste kan være avledet eller betinget av annen lovgivning, for eksempel at man har fått rett til opphold i Norge som flyktning eller arbeidssøker.

2. Hvilke konkrete tjenester, tjenesteinnhold og kvalitet en mottaker har rett på, er lovregulert. Hvilke behov en tjeneste skal avhjelpe eller dekke kan være vanskelig å avgjøre, særlig i møte mellom faglig-profesjonelle vurderinger og mottakerens egne oppfatninger.

3. Finansieringen av tjenesten er offentlig regulert. Tjenestene er solidariske ordninger, der den enkeltes bruk av ordningen er bestemt av behov, ikke av bidraget til finansieringen.

I henhold til punkt i. og ii. utelukker denne definisjonen aktiviteter og tjenester som tilbys personer uten at det er hjemlet i lov. Det betyr at deler av det arbeidet som blant annet frivillige og ideelle organisasjoner gjør, som et supplement til det offentlige lovpålagte tilbudet, faller utenfor. For eksempel bidrar organisasjonene med frivillig aktivitet for å gi mennesker økt livskvalitet gjennom tilbud om møteplasser og besøkstjenester for eldre, kultur- og fritidsaktiviteter for utsatte barn og unge, utvidet tilbud for rusmisbrukere, og inkluderingsarbeid for flyktninger og andre nylig bosatte. Dette er oppgaver som frivillige og ideelle organisasjoner finansierer gjennom en rekke ulike inntekter, inkludert offentlige tilskudd.

Siden utvalget er særskilt bedt om å se på velferdstjenester som er lovregulerte, er forslaget til definisjon og registreringsløsning for ideelle velferdsaktører særskilt innrettet for å kunne dekke disse tjenestene. For finansieringen av andre typer oppgaver som frivillige og ideelle organisasjoner bidrar til i samfunnet kan Frivillighetsregisteret brukes som en måte å avgrense målgruppen.10

I henvisningen til lovreguleringer på ulike velferdsområder brukes begrepet «velferdstjenestelovgivning». Dette er blant annet i tråd med ordlyden som brukes i lov 11. juni 2021 nr. 78 om endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator).