Del 3
Gjennomføring av valg

12 Bruk av teknologi i valggjennomføringen

12.1 Dagens bruk av teknologi

Kommunene og fylkeskommunene benytter et statlig IKT-system, elektronisk valgadministrasjonssystem (EVA), i gjennomføringen av valget. EVA fungerer som et støtteverktøy for kommunene og fylkeskommunene i de ulike fasene av valggjennomføringen. Kommunene bruker et elektronisk manntall under hele forhåndsstemmeperioden, og flertallet av kommunene bruker også dette på valgdagen. Selve stemmingen foregår manuelt ved bruk av papirstemmesedler, men flertallet av kommunene og alle fylkeskommunene benytter også maskinell opptelling (skannere) som en del av opptellingen.

I tillegg til EVA brukes teknologi til andre viktige deler av valggjennomføringen. Valgdirektoratet bruker webteknologi, www.valg.no, for å informere om valget og har en egen nettside, www.valgresultat.no, for å formidle prognoser og valgresultater. Valgkort sendes i dag ut på papir, men departementet og direktoratet gjennomførte ved valget i 2019 forsøk med elektroniske valgkort.

12.1.1 Utvikling og ansvar

Det er kommunene og fylkeskommunene som i hovedsak har ansvaret for valggjennomføringen. Valgdirektoratet støtter kommunene og fylkeskommunene i deres valggjennomføring. Valgdirektoratets tjenester er i stor grad digitale, hvor den største tjenesten er IKT-systemet EVA. EVA har siden 2013 blitt tatt i bruk av alle kommuner og fylkeskommuner i Norge. IKT-systemet er utviklet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og er statlig eid og driftet. Siden opprettelsen av Valgdirektoratet i 2016 har direktoratet hatt ansvaret for EVA.

I utviklingen av EVA har representanter fra kommuner og fylkeskommuner bidratt i brukergrupper for å gjøre EVA brukervennlig for brukerne. På denne måten sørges det for at EVA er et system som er hensiktsmessig å benytte for valgmedarbeidere. Videre tester direktoratet systemet i forkant av valg for å sørge for at systemet fungerer i tråd med regelverket. Dette er en forsikring for kommunene og fylkeskommunene om at de gjennomfører valg på en sikker og korrekt måte.

Alle kommuner og fylkeskommuner benytter EVA i valggjennomføringen. Bruken av EVA er imidlertid ikke lovfestet, og det er derfor ikke obligatorisk for kommunene og fylkeskommunene å benytte dette systemet. Det er heller ikke obligatorisk for kommunene å benytte seg av hjelpemidlene som Valgdirektoratet tilbyr. Dette innebærer at kommunene og fylkeskommunene potensielt kan velge å benytte alternative systemer for å gjennomføre valg. Det er imidlertid ingen kommuner eller fylkeskommuner som har valgt å ikke benytte EVA.

12.1.2 EVA

Applikasjonene i EVA er administrasjonsverktøy som kommunene og fylkeskommunene kan benytte for å forenkle valggjennomføringen. EVA er ikke et saksbehandlingssystem og kan ikke erstatte valgstyrenes ansvar for å påse at valghendelsene blir gjennomført etter gjeldende regelverk. EVA har i dag funksjonalitet som støtter opp om gjennomføringen av stortingsvalg, sametingsvalg, kommunestyre- og fylkestingsvalg, valg til bydelsutvalg og valg til lokalstyre i Longyearbyen.

EVA består av tre hovedapplikasjoner, EVA admin, EVA skanning og EVA resultat. EVA admin er en standard webapplikasjon som driftes og forvaltes sentralt av Valgdirektoratet, og som gjøres tilgjengelig gjennom en nettleser på kommunenes eller fylkeskommunenes PC-er. EVA skanning er en lokalt installert applikasjon som driftes av kommunene og fylkeskommunene. Applikasjonen er utviklet av Valgdirektoratet, og installasjonsfilene gjøres tilgjengelige for kommunene og fylkeskommunene. EVA resultat er en intern applikasjon i Valgdirektoratet som sender tall mellom applikasjonene og ut til andre interessenter som mediehus.

EVA benyttes både i planlegging og gjennomføring av valget. EVA er delt inn i fire ulike faser for å støtte opp om kommunenes og fylkeskommunenes praktiske valggjennomføring. Disse fire fasene er

• forberedelsesfasen

• stemmefasen

• opptellingsfasen

• valgoppgjørsfasen

Forberedelsesfasen (1. januar–30. juni i valgåret)

Kommunene og fylkeskommunene legger inn grunnlagsdata i EVA. Grunnlagsdata er informasjon om hvordan kommunen og fylkeskommunen skal gjennomføre valget. Grunnlagsdata inneholder blant annet informasjon om målform på stemmesedlene og valgkortene, kretsinndeling, antall representanter som skal velges, og hvorvidt kommunen skal benytte elektronisk manntall eller papirmanntall på valgtinget.

Valgdirektoratet distribuerer manntallet til alle landets kommuner via EVA. Manntallet baserer seg på opplysninger fra folkeregistermyndigheten (Skattedirektoratet (SKD)), hvor folkeregisterdata er satt sammen med geografiske data fra matrikkelmyndigheten. Manntallet overføres fra SKD til EVA og oppdateres fram mot valget. Manntallet gir en oversikt over alle stemmeberettigede i hele Norge og hvor de er stemmeberettiget. Manntallet er det viktigste oppslagsverket kommunene har tilgang til i valggjennomføringen.

En viktig oppgave for kommunene og fylkeskommunene før stemmingen kan starte, er å behandle listeforslag. Kommunene og fylkeskommunene oppretter, redigerer og godkjenner listeforslagene i EVA. De godkjente listeforslagene danner grunnlaget for produksjon av stemmesedlene. Alle som ønsker å stille liste, må sende inn listeforslaget til valgstyret, som kontrollerer at listeforslaget oppfyller lovens krav, og legger det inn i EVA.

Stemmefasen (1. juli–valgdagen)

I forhåndsstemmeperioden har alle kommuner elektronisk manntall. Når velgeren kommer inn i valglokalet for å stemme, vil stemmemottakeren søke opp velgeren i det elektroniske manntallet i EVA. Kommunene har lesetilgang til manntallet for hele landet, men kan kun godkjenne stemmegivninger fra velgere i egen kommune. Velgere som har stemmerett i kommunen, legger stemmeseddelen rett i urnen og blir krysset av i det elektroniske manntallet, og stemmegivningen er da godkjent. Velgere som har stemmerett i en annen kommune, må legge stemmeseddelen i en stemmeseddelkonvolutt. Denne konvolutten legges sammen med valgkortet ned i en omslagskonvolutt og sendes velgerens hjemkommune. Velgere som ikke har med seg valgkort, får skrevet ut et nytt valgkort fra EVA.

Flertallet av landets kommuner velger også å bruke elektronisk manntall på valgdagen, og da er prosessen den samme som i forhåndsstemmeperioden. Resten av kommunene bruker isteden et papirmanntall som skrives ut fra EVA etter at forhåndsstemmingen er avsluttet.1

Opptellingsfasen (valgdagen–cirka fredag etter valgdagen)

Kommunene teller opp forhåndsstemmer og valgtingsstemmer hver for seg. Alle stemmesedler skal telles minimum to ganger i kommunen. Ved fylkestingsvalg og stortingsvalg kontrolltelles stemmesedlene også av fylkeskommunene.2 I opptellingsfasen brukes EVA til å godkjenne tellinger, forkaste stemmesedler, rapportere til media og holde oversikt over opptellingsprosessen i kommunen. Når kommunene teller manuelt, føres tallene fra opptellingen manuelt inn i EVA, ved maskinell opptelling kommer resultatene inn i systemet gjennom EVA skanning.

Alle forhåndsstemmer og valgtingsstemmer mottatt i konvolutt må prøves før de kan telles opp. Dersom en stemmegivning skal forkastes, må forkastelsesgrunnen angis i EVA. Resultatet av prøvingene og forkastelsesgrunnene blir protokollert.

Den første opptellingen av stemmesedlene kalles foreløpig telling og skal gjøres manuelt av alle kommuner. Alle resultater herfra føres manuelt inn i EVA. Kommunene kan velge om de vil foreta den endelige tellingen manuelt eller ved hjelp av skannere. For kommuner som teller manuelt, føres stemmetallene manuelt inn i EVA admin. For kommuner som teller maskinelt, overføres stemmetallene fra EVA skanning til EVA admin. Tallene tas imot av EVA resultat og formidles til media og på valgresultat.no.

Ved fylkestingsvalg og stortingsvalg vil kommunene etter endt opptelling oversende valgmateriell til fylkeskommunen for kontrolltelling. Fylkeskommunen vil telle alle sedler på nytt og skal gå gjennom forkastede stemmegivninger og stemmesedler. Alle fylkeskommuner benytter normalt EVA skanning i opptellingen. Fylkeskommunene har ikke tilgang til manntallet gjennom EVA.

Valgoppgjørsfasen (når opptellingsfasen er ferdig)

Når kommunen og fylkeskommunen skal foreta valgoppgjøret, skjer også dette i EVA som en automatisert prosess. Når valgoppgjøret er foretatt, får kommunen og fylkeskommunen opp relevante rapporter om mandatfordeling og kandidatkåringer. Når valget er ferdig, skal valgstyret og fylkesvalgstyret protokollere gjennomføringen av valget og opptellingen. Dette gjøres i valgstyrets og fylkesvalgstyrets møtebok. Møteboken genereres fra EVA og redegjør for opptelling av stemmer og valgoppgjøret. Møteboken skal signeres av valgstyret/fylkesvalgstyret og er sentral ved kontroll og godkjenning av valget.

12.1.3 Digitale veiledningsverktøy

Kommunene og fylkeskommunene kan finne praktisk informasjon om ulike temaer knyttet til valggjennomføring i en egen nettportal, Valgmedarbeiderportalen. Nettportalen er åpen og krever ikke innlogging. På samme sted er det også samlet lenker til brukerveiledning for EVA, regelverk og annen viktig informasjon som er relevant for det aktuelle temaet. Her kan kommunene og fylkeskommunene også finne en oversikt over tidsfrister, noe som vil hjelpe i planleggingen av valggjennomføringen. Disse tidsfristene består av lovpålagte tidsfrister samt andre aktuelle tidsfrister som er like for alle kommuner og fylkeskommuner. Videre vil en på forsiden finne viktig informasjon fra Valgdirektoratet. Denne informasjonen sendes også ut på e-post, slik at det er mulig å abonnere på viktig informasjon.

Valgdirektoratet tilbyr opplæring til kommuner og fylkeskommuner. I all hovedsak foregår opplæringen på fysiske opplæringssamlinger. Direktoratet arbeider med å tilby mer digitale løsninger for kommunene og fylkeskommunene, for eksempel ved å tilby opplæringssamlinger via såkalte webinar for de kommuner og fylkeskommuner som ikke har mulighet til å delta på samlingene. De valgansvarlige vil kunne følge med på foredragene på skjerm og delta på gruppeoppgaver ved å diskutere med andre som deltar på webinarene. Valgdirektoratet ser også på muligheten for å lage e-læringskurs. Slike kurs kan tilpasses ulike målgrupper og gir muligheter for å definere rutiner rundt gjennomføringen av valg ytterligere. Slike kurs vil spesielt egne seg for valgmedarbeidere i valglokalene samt for nye valgansvarlige.

I tillegg har direktoratet et nettsted der velgerne kan finne informasjon om valglokaler og åpningstider, valglokaler.no. Informasjonen på dette nettstedet hentes fra informasjon kommunene har lagt inn i EVA, og det er kommunene som har ansvaret for at denne informasjonen er korrekt.

12.1.4 Utvalgets vurdering

Utvalget har merket seg at Norge i større grad enn våre naboland bruker teknologi i valggjennomføringen. Utvalget mener at det er viktig at statlige valgmyndigheter tar i bruk teknologi på områder der det fører til forbedring, og at det må arbeides videre med dette. Utvalget mener det er bra at det er utviklet et IKT-system som alle kommuner og fylkeskommuner kan benytte. Valgdirektoratets tjenester og støtte til kommunene og fylkene er svært viktig i valggjennomføringen.

Utvalget mener at bruken av et statlig IKT-system for valggjennomføring, slik som dagens EVA, bør lovfestes. Ved å lovfeste bruken av et statlig IKT-system vil kommunene og fylkeskommunene måtte bruke dette systemet. Samtidig vil staten ha ansvaret for å tilby et valggjennomføringssystem som er testet og sikret i nødvendig grad, samt å tilby opplæring, støtte og veiledning til dette systemet. Innføring av plikt til å bruke EVA vil etter utvalgets vurdering ikke innebære noen vesentlig endring, da alle kommuner allerede bruker systemet. Samtidig foreslås det også at departementet i forskrift kan stille krav om bruk og sikring av systemet.

Det er et viktig nasjonalt mål å sikre valggjennomføringen, og lovfesting av plikt til å bruke et statlig IKT-system er et virkemiddel for å nå dette målet. Samtidig er ikke teknologiske løsninger for valggjennomføringen et område der hensynet til kommunal handlefrihet og nærhet til innbyggerne gjør seg sterkt gjeldende. Dersom det skulle bli utviklet ulike IKT-systemer for valggjennomføringen i kommuner og fylkeskommuner, ville det være svært krevende for direktoratet å gi nødvendig støtte, opplæring og veiledning i andre systemer. Plikt til å bruke et statlig IKT-system vil etter utvalgets vurdering være en gjensidig fordel for kommunene, fylkeskommunene og statlige valgmyndigheter og bidra til en god valggjennomføring.

12.2 Bruk av elektronisk manntall på valgdagen

12.2.1 Gjeldende rett

Valgloven § 9-5 a åpner opp for at kommunene selv kan vedta å bruke elektronisk manntall også på valgdagen. Denne bestemmelsen kom inn i valgloven i 2016 etter en lovendring. I forhåndsstemmeperioden bruker alle kommuner elektronisk manntall. Tidligere måtte kommunene bruke papirmanntall på valgdagen.

Før lovendringen i 2016 ble det gjennomført forsøk med elektronisk avkryssing i manntallet på valgdagen. Ved valget i 2015 var det 27 kommuner som deltok, og forsøket omfattet om lag 1,7 mill. stemmeberettigede.3 I evalueringen ga kommunene tilbakemeldinger om at det var tids- og ressurskrevende å delta i forsøket, og at det var behov for mer IKT-kompetanse enn tidligere. Samtidig konkluderte alle forsøkskommunene med at ekstra kostnader og innsats i forkant er verdt det når resultatet blir en mer effektiv avvikling i valglokalet, færre feil og raskere opptelling.

Kommunene bestemmer selv om de ønsker å bruke et elektronisk manntall på valgtinget. Ved valget i 2019 var det 58 kommuner som brukte papirmanntall på valgdagen, mens det var 298 kommuner som brukte elektronisk manntall på valgtinget.

12.2.2 Konsekvenser og muligheter

En fordel med å bruke elektronisk manntall på valgdagen er at det blir enklere å ta imot stemmer fra velgere fra en annen krets i kommunen. Ved bruk av papirmanntall skrives det ut et manntall per stemmekrets i kommunen. Det innebærer at en velger fra en annen krets ikke kan stemme på ordinær måte, ettersom valgfunksjonæren ikke vil finne vedkommende i kretsmanntallet. Slike stemmer kalles «fremmede stemmer». Velgeren må da legge stemmeseddelen i en konvolutt, som så legges i en annen konvolutt, kalt særskilt omslag, sammen med informasjon om velgerens identitet. Stemmegivningen vurderes og godkjennes eller forkastes sentralt i kommunen av valgstyret senere.

Med elektronisk manntall på valgdagen kan alle som er manntallsført i kommunen, stemme på ordinær måte gjennom å legge stemmeseddel rett i urnen, uavhengig av om de stemmer i egen stemmekrets eller ikke. Dette er en forenkling for velgerne og en stor forenkling for kommunene, da prosedyren med fremmede stemmer er tidkrevende.

En konsekvens av dette er at det ikke lenger er samsvar mellom de stemmesedlene som avgis i en stemmekrets, og de velgerne som formelt tilhører denne stemmekretsen. Dette påvirker innholdet i valgstatistikk om resultater på stemmekretsnivå. Det samme gjelder forhåndsstemmer som er lagt rett i urnen. Det vil være mulig å telle opp og rapportere opptellingen fra et forhåndsstemmelokale, men en vil ikke kunne vite hvem i kommunen som har stemt ved dette lokalet.

En annen konsekvens av å bruke elektronisk manntall er nye krav til teknisk beredskap og sikkerhetsrutiner. Valglokalet er avhengig av internett og strømtilgang. Så lenge nett- eller strømbruddet er kortvarig, vil dette kunne håndteres greit av kommunene. Det er i valgloven § 9-5 a femte ledd tatt inn en generell beredskapsregel for slike tilfeller. Ved strømbrudd eller ved kommunikasjonsbrudd med manntallet skal beredskapsrutinen straks tas i bruk. Istedenfor å krysse av velgeren i manntallet og legge stemmeseddelen i urnen må nå stemmeseddelen legges i en konvolutt, som igjen legges i en omslagskonvolutt og påføres informasjon om velgers identitet (tilsvarende mottak av forhåndsstemmer fra andre kommuner). Stemmegivningene prøves når kommunikasjonen er tilbake. Da blir velgere krysset av i manntallet, og stemmeseddelen blir lagt i urnen. Erfaringer fra forsøket og fra valgene i 2017 og 2019 har vist at beredskapsrutinene fungerer godt. Ved langvarige kommunikasjonsbrudd vil det imidlertid være en svært tidkrevende prosedyre, og det vil kunne føre til køer.

12.2.3 Utvalgets vurdering

Utvalget ser flere fordeler ved bruk av elektronisk manntall på valgtinget. Det vil ikke lenger være fremmede stemmer, og alle velgere i kommunen kan stemme på den samme måten. Utvalget mener dette gjør at valghandlingen oppleves som mer ensartet for velgerne, og at dette er tillitvekkende. Videre vil det generelt være lettere og raskere for valgmedarbeiderne å finne fram velgeren i manntallet ettersom vedkommende kan søkes opp i det elektroniske systemet. Det vil også generelt redusere faren for feilavkryssinger i manntallet. Utvalget ser at fordelene med elektronisk manntall ikke i like stor grad vil gjelde små kommuner, hvor et papirmanntall kan være like oversiktlig, og kanskje særlig i kommuner som kun har én stemmekrets. Utvalget mener dette er et område der valgloven ikke bør legge begrensninger på bruk av teknologi, og at lovteksten her bør være teknologinøytral.

Utvalget mener at alle kommuner bør vurdere å innføre elektronisk manntall på valgdagen. Dette vil kunne være et første steg i retning av mer bruk av teknologi og bedre løsninger for å forenkle valget for velgerne. Utvalget ser at det er visse risikoer knyttet til at alle kommuner har elektronisk manntall på valgtinget. Utvalget understreker at det er særdeles viktig at kommuner som bruker elektronisk manntall, sørger for å ha gode manuelle back-up-prosedyrer og beredskapsrutiner.

Enkelte utvalgsmedlemmer (Anundsen, Giertsen, Hoff og Storberget) mener det er svært uheldig at en konsekvens av elektronisk manntall på valgdagen har vært at det ikke lenger eksisterer kretsvise resultater basert på velgernes bosted. Dette gjelder også for forhåndsstemmer som legges rett i urne. Disse medlemmene mener at det må være mulig å få data om kretsvise resultater uten å gjeninnføre stemmekonvolutten, og ber om at departementet utreder dette nærmere.

12.3 Elektroniske valgkort

12.3.1 Gjeldende rett

Valgloven § 2-3 slår fast at det skal sendes ut valgkort til alle stemmeberettigede som er innført i manntallet i kommunen, og som har bostedsadresse innenriks, unntatt på Svalbard og Jan Mayen. Velger i utlandet får dermed ikke valgkort. Siden 2015 har departementet hatt ansvaret for å sende ut valgkort til velgerne. Oppgaven er delegert til Valgdirektoratet.4

Ordningen med valgkort ble innført ved en lovendring i 1997 som et obligatorisk ledd i forhåndsstemmingen på Posten. En del kommuner hadde også før dette sendt ut valgkort til velgerne som en frivillig ordning. Da poststemming ble avsluttet i 2002, ble også kravet om utsendelse av valgkort fjernet. Kommunene hadde imidlertid fremdeles adgang til å sende ut valgkort til velgerne dersom de ønsket det. De aller fleste kommuner sendte ut valgkort til velgerne selv ved valgene i 2003 og 2005.

I 2007 ble valgloven endret, og det ble igjen obligatorisk å sende valgkort ut til velgerne. Bakgrunnen for dette var blant annet at valgkortet er en påminnelse om valget, at selve valghandlingen effektiviseres for både velgere og valgfunksjonærer, samt at det vil bidra til færre feilavkryssinger.

Det er ikke noe krav om at velgerne må ha med seg valgkort for å stemme. Dersom det er behov for valgkort når velgerne stemmer, og velgeren ikke har det med seg, vil valgmedarbeiderne skrive ut et nytt valgkort, jf. valgloven §§ 8-4 og 9-5 a.

12.3.2 Hensikt og funksjon

Valgkortet har flere funksjoner i valggjennomføringen. For velgerens del har valgkortet en viktig rolle som informasjonskanal. Hver enkelt velger får et valgkort som en bekreftelse på at de har stemmerett. Videre er det informasjon på valgkortet som angir hvilken kommune velgeren er manntallsført i. Det er også informasjon på valgkortet om når valgdagen er, når forhåndsstemmeperioden er, og om hva som er velgerens nærmeste valglokale.

Valgkortet har også praktisk betydning i valglokalet, både knyttet til avkryssing i manntallet og til forsendelse av forhåndsstemmer. Valgkortet er påført en strekkode som angir plassering i manntallet. Dersom kommunen bruker et elektronisk manntall, kan de ved hjelp av en håndskanner effektivt søke opp velgeren i manntallet. Forsøk har vist at dette forbedrer effektiviteten i valglokalet og bidrar til å redusere feilavkryssinger i manntallet. For kommuner som bruker papirmanntall på valgdagen, har valgkortet også informasjon om hvor i papirmanntallet velgeren kan finnes (side, linje, rode).

Valgkortet er også viktig når velgeren avgir stemme i konvolutt. Dette er aktuelt for velgere som forhåndsstemmer i andre kommuner, stemmer som må prøves særskilt, og stemmer som er avgitt i beredskapskonvolutt. I disse tilfellene skal stemmegivningen prøves i etterkant, og det må da følge med informasjon om velgeren. Det er valgkortet som brukes til dette. Valgkortet er påført adressen til den kommunen stemmen skal sendes til. Dette bidrar både til å spare tid ved at adressen er ferdig utfylt, og til å forhindre feilsending.

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 ble det gjennomført et forsøk med elektronisk utsendelse av valgkort.

Velgere i 18 kommuner5 fikk valgkortet tilsendt elektronisk så framt de ikke hadde reservert seg mot digital kommunikasjon med det offentlige eller ikke hadde benyttet ID-porten på 18 måneder eller mer.

Det digitale valgkortet inneholdt en strekkode som kunne skannes for oppslag i manntallet. Dersom det var behov for et fysisk valgkort, enten for å sende stemmen til en annen kommune eller der stemmen skulle prøves særskilt, måtte valgmedarbeideren skrive ut et valgkort på papir.

Evalueringen av forsøket viste at forsøket var vellykket.6 Sju av ti åpnet det digitale valgkortet, og halvparten av dem som stemte, brukte dette valgkortet under stemmingen. Omtrent tre av fire ønsket å få valgkortet elektronisk ved neste valg også.

12.3.3 Utvalgets vurdering

Utvalget ser svært positivt på elektronisk utsendelse av valgkort. Å innføre elektroniske valgkort vil være i tråd med forvaltningsloven § 15 a første ledd, som sier at digital kommunikasjon skal være hovedregelen i kommunikasjon med andre. For de aller fleste velgere vil et digitalt valgkort kunne ivareta informasjonsbehovet. Utvalget ser heller ikke bort fra at elektroniske valgkort kan være mer tilgjengelige eksempelvis for blinde og svaksynte velgere hvis det tas hensyn til dette i utformingen av løsningen. Utvalget er også kjent med at det er en utfordring å få sendt papirvalgkort, da ikke alle har korrekte postadresser. Elektronisk utsendelse kan gjøre dette enklere og bidra til å nå flere velgere.

Utvalget mener det bør arbeides videre med å innføre elektroniske valgkort til flest mulig. De velgere som ikke bruker digitale løsninger, må fortsatt få valgkort på papir. Loven bør imidlertid også på dette området være teknologinøytral for å unngå å legge begrensninger på hvilke måter valgkortet kan sendes ut i framtiden.

13 Listeforslag

13.1 Gjeldende rett

Valgloven kapittel 6 og valgforskriften kapittel 3 inneholder krav til listeforslagene for at de skal kunne godkjennes ved valg, og til valgstyrets og fylkesvalgstyrets behandling av dem. Partiloven7 kapittel 2 og partilovforskriften8 kapittel 1 inneholder også enkelte relevante bestemmelser knyttet til det å stille listeforslag ved valg.

Listeforslagene er det endelige resultatet av en lang prosess i partienes lokallag. Som nevnt i kapittel 7 legger partiene mye innsats i å lage lister som balanserer ulike hensyn, slik som geografi, kjønn og alder. Partilagene spiller en avgjørende rolle i å rekruttere nye kandidater og dermed nye politiske representanter for distriktene. Selv om graden av personvalg varierer i de tre typene norske valg, er partienes lister fortsatt avgjørende for hvem som kan bli valgt, og også i stor grad for hvem som blir valgt.

13.1.1 Krav til listeforslaget

Innlevering og tilbakekalling av listeforslag

Det følger av valgloven § 6-1 første ledd at et listeforslag må være levert inn innen klokken 12.00 den 31. mars i valgåret for å kunne godkjennes. Listeforslaget må være kommet inn til kommunen ved kommunestyrevalg og til fylkeskommunen ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Det er ikke noe krav om at listeforslaget er kommet inn til valgstyret eller fylkesvalgstyret innen fristen.

I utgangspunktet er det de originale listeforslagene med underskrifter mv. som må være levert innen fristen. Departementet har likevel lagt til grunn at det er tilstrekkelig at listeforslaget blir sendt via e-post innen fristen så framt listen med originale underskrifter sendes i posten eller leveres på annen måte med en gang.

Tillitsutvalget for listeforslaget kan trekke tilbake et innlevert listeforslag. Det må skje innen klokken 12.00 den 20. april i valgåret, jf. valgloven § 6-5.

Antall underskrifter

Valgloven § 6-3 bestemmer at et listeforslag skal være underskrevet av et visst antall personer med stemmerett i valgdistriktet for å kunne godkjennes. En person kan bare skrive under på ett listeforslag ved det samme valget, jf. valgloven § 6-6 fjerde ledd.

Det er mer lempelige krav til underskrifter for registrerte politiske partier som ved forrige stortingsvalg fikk minst 500 stemmer i 1 valgdistrikt eller minst 5 000 stemmer i hele landet. Disse partiene kan, ved både stortings-, fylkestings- og kommunestyrevalg, levere listeforslaget med underskrift kun fra 2 styremedlemmer i lokalavdelingen som har ansvaret for det valgdistriktet listeforslaget gjelder, jf. valgloven § 6-3 første ledd. Disse reglene gjelder også for partier som er blitt registrert i Partiregisteret etter forrige stortingsvalg, dette ettersom de nylig har samlet inn 5 000 underskrifter for å bli registrert.

Når det gjelder listeforslag fra registrerte partier som ikke har fått en oppslutning som nevnt over, er reglene forskjellige for henholdsvis stortings- og fylkestingsvalg og kommunestyrevalg. Det samme gjelder for grupper som ikke er registrert som et politisk parti.

Ved stortings- og fylkestingsvalg skal listeforslaget være underskrevet av minst 500 personer med stemmerett i valgdistriktet ved det aktuelle valget, jf. valgloven § 6-3 andre ledd bokstav a.

Ved kommunestyrevalg skal listeforslaget som hovedregel være underskrevet av et antall personer med stemmerett i kommunen som tilsvarer 2 prosent av antall stemmeberettigede innbyggere ved siste kommunestyrevalg, jf. § 6-3 andre ledd bokstav b. Som et minimum må listeforslaget likevel være underskrevet av like mange stemmeberettigede personer i kommunen som det skal velges medlemmer til kommunestyret. Det er imidlertid alltid tilstrekkelig med underskrifter fra 300 personer.

Overskrift på listeforslaget

Listeforslaget skal ha en overskrift som viser hvilket parti eller hvilken gruppe som står bak listeforslaget, jf. valgloven § 6-1 andre ledd bokstav b. Forslagsstillerne kan ikke benytte navn som kan forveksles med navnet på et registrert politisk parti, en registrert samepolitisk enhet eller overskriften på andre listeforslag i valgdistriktet. Registrerte politiske partier må bruke partiets registrerte navn i listeoverskriften. De kan likevel velge om de ønsker å skrive navnet på bokmål eller på nynorsk, jf. valgforskriften § 12.

Dersom flere registrerte politiske partier stiller fellesliste, må alle partienes registrerte navn være med i listeoverskriften. Tilsvarende må registrerte partiers navn være med i listeoverskriften når partiet stiller liste sammen med en gruppe som ikke er et registrert politisk parti.

Informasjon om kandidatene

Listeforslaget skal opplyse om hvilke kandidater som stiller til valg, jf. valgloven § 6-1 andre ledd bokstav c. Forslaget skal inneholde fornavnet, etternavnet og fødselsåret til kandidatene. Forslagsstillerne kan også føre på opplysninger om kandidatenes stilling eller bosted. Dette skal gjøres dersom det er nødvendig for å unngå forveksling av kandidatene på listen. Listeforslaget må inneholde den samme informasjonen om alle kandidatene, slik at dersom opplysninger om kandidatenes stilling og/eller bosted påføres listeforslaget, skal dette gjøres for alle kandidatene, jf. valgforskriften § 17 første ledd.

Antall kandidater

Valgloven § 6-2 angir hvor mange kandidatnavn som skal og kan føres opp på listeforslaget.

Ved stortingsvalg skal listeforslaget inneholde så mange kandidater som det antallet representanter som skal velges fra valgdistriktet. Forslaget kan i tillegg inneholde inntil seks andre kandidater.

Ved fylkestings- og kommunestyrevalg skal listeforslaget inneholde minimum sju kandidater og maksimalt så mange kandidater som det skal velges representanter til fylkestinget eller kommunestyret, med et tillegg av inntil seks andre kandidater.

Tillitsvalgt og tillitsutvalg

Valgloven § 6-1 andre ledd bokstav e bestemmer at alle listeforslag må angi en tillitsvalgt med vararepresentant blant dem som har underskrevet forslaget. Disse har myndighet til å forhandle med valgstyret eller fylkesvalgstyret om endringer på listeforslaget. Listeforslaget bør også inneholde navnene på de personene som skal fungere som tillitsutvalg for forslaget. Tillitsutvalget har myndighet til å trekke tilbake listeforslaget.

Valgforskriften § 14 regulerer hvem som er tillitsvalgt og tillitsutvalg for listeforslaget. Dersom listeforslaget er levert inn av et registrert politisk parti og det er underskrevet av to av styremedlemmene i partiets lokalavdeling, ansees disse for å være henholdsvis tillitsvalgt og vararepresentant. Styret for partiets lokalavdeling vil da være tillitsutvalg.

For øvrige listeforslag gjelder følgende: Dersom listeforslaget ikke angir hvem som er tillitsvalgt, vararepresentant og tillitsutvalg, er de to øverste underskriverne på listeforslaget tillitsvalgt og vararepresentant. De fem øverste underskriverne utgjør tillitsutvalget, og de tre neste er vararepresentanter.

Skrift på papir

Valgforskriften § 13 første ledd slår fast at underskrifter som samles inn etter valgloven § 6-3 andre ledd, skal være skrift på papir. Dette er også lagt til grunn i forarbeidene til valgloven.9 Bestemmelsen gjelder ikke for registrerte politiske partier som leverer inn listeforslag etter valgloven § 6-3 første ledd. De har lov til å sende inn elektroniske underskrifter.

13.1.2 Partiloven og partilovforskriften

Partiloven har bestemmelser som også har betydning for å stille liste ved valg. Partiloven kapittel 2 har regler om registrering av politiske partier. Disse reglene stod tidligere i valgloven kapittel 5, men ble flyttet til partiloven i 2005.10

Partiloven § 3 stiller opp vilkår for registrering av partinavn i Partiregisteret. Partinavnet må ikke kunne forveksles med et annet registrert parti eller en samepolitisk enhet registrert hos Sametinget. Partiet må legge ved egenhendig underskrevne erklæringer fra minst 5 000 personer med stemmerett ved stortingsvalg om at de ønsker partinavnet registrert, jf. § 3 andre ledd bokstav d. Disse underskriftene skal være skrift på papir.

Innen 2. januar i valgåret må alle registrerte partier sende inn oppdaterte opplysninger eller bekrefte de opplysningene som allerede er registrert i Partiregisteret, om hvem som er medlemmer i partiets utøvende organ, jf. partiloven § 6 andre ledd. Partiets utøvende organ har blant annet en viktig rolle ved tvil om hvem som kan representere et registrert politisk parti lokalt.

Dersom partier som er registrert i Partiregisteret, ikke stiller liste i noe valgdistrikt ved to påfølgende stortingsvalg, vil registreringen opphøre, og partinavnet skal da strykes fra Partiregisteret, jf. partiloven § 5 første ledd. Partinavnet blir da fritt og kan benyttes av andre.

Valgmyndighetene skal legge til grunn opplysningene som er registrert i Partiregisteret per 31. mars i valgåret, ved forberedelsen av valg, jf. partilovforskriften § 1-5 andre ledd.

13.1.3 Valgstyrets og fylkesvalgstyrets behandling av listeforslagene

Behandling og kontroll av listeforslaget

Valgstyret og fylkesvalgstyret skal kontrollere at listeforslagene oppfyller kravene i loven. Dette innebærer blant annet å kontrollere overskriften, at kandidatene er valgbare og ikke er ført opp på flere listeforslag, at forslagsstillerne, det vil si de som har skrevet under på listeforslaget, har stemmerett i valgdistriktet, og at de ikke har skrevet under på flere listeforslag.

Valgstyret og fylkesvalgstyret skal legge listeforslagene ut til ettersyn etter hvert som de kommer inn, men det er ikke regulert nærmere hvordan dette skal skje. De utlagte listeforslagene skal ikke inneholde navnene på dem som har skrevet under på listeforslaget. Dette regnes som opplysninger om «noens personlige forhold» og er underlagt taushetsplikt. Opplysninger om hvem som er tillitsvalgte for listeforslaget, er likevel offentlig, jf. valgforskriften § 13 andre ledd.

Valgmyndighetene skal videre underrette kandidatene på listeforslagene om at de er satt opp på listeforslag, og opplyse om adgangen til å søke om fritak, jf. valgloven § 6-6 femte ledd. Det er valgstyret eller fylkesvalgstyret som setter frist for når erklæring om fritak må settes fram, jf. valgloven § 3-4 andre ledd. Det er ikke fastsatt hvor lang denne fristen skal være.

Retting av listeforslagene

Det er ikke noe absolutt krav om at listeforslaget må oppfylle alle kravene ved innleveringen. Dette følger implisitt av valgloven § 6-6 tredje ledd, som fastsetter at dersom et listeforslag ved innleveringen ikke oppfyller lovens krav, skal valgmyndighetene gjennom forhandlinger med listeforslagets tillitsvalgte forsøke å bringe forslaget i samsvar med loven. Bestemmelsen forutsetter at forslagsstillerne kan gjøre endringer etter at listen er innlevert. Det innleverte listeforslaget må imidlertid oppfylle visse minstekrav. Det må framgå at det er et forslag til valgliste, inneholde navnet på minst én kandidat og være underskrevet av minst én forslagsstiller med stemmerett i valgdistriktet.11

Valgforskriften § 15 første ledd fastsetter at når innleveringsfristen er utløpt, kan forslagsstillerne kun gjøre endringer på listeforslaget som er nødvendige for å bringe det i overensstemmelse med valgloven. Det er likevel anledning til å sette inn en ny kandidat på listeforslaget dersom en kandidat strykes fordi vedkommende er utelukket fra valg eller blir fritatt, jf. andre ledd. Alternativt kan de kandidatene som står etter den tomme plassen, rykke en plass opp, mens det settes inn et nytt navn nederst på listen.

Godkjenning av valglister

Valgstyret og fylkesvalgstyret skal senest 1. juni i valgåret avgjøre om de innleverte listeforslagene skal godkjennes, jf. valgloven § 6-6 andre ledd. Når de er godkjent, skal valgmyndighetene legge de offisielle valglistene ut til gjennomsyn. Valgmyndighetene skal videre kunngjøre overskriften på de godkjente listene og opplyse om hvor de er lagt ut, jf. valgloven § 6-7.

Valgforskriften § 18 første ledd fastsetter at så snart listene er godkjent, skal de tillitsvalgte underrettes om dette og få tilsendt en kopi av den godkjente listen. Dersom et listeforslag ikke godkjennes, skal de tillitsvalgte for listeforslaget underrettes snarest og opplyses om adgangen til og vilkårene for å klage, jf. andre ledd.

13.1.4 For få navn på listene – nytt valgoppgjør i perioden

Stortingsvalg

Etter valgloven § 14-1 første ledd skal fylkesvalgstyret, etter pålegg fra Stortinget, foreta et nytt valgoppgjør dersom en representantplass i Stortinget blir stående ubesatt. Det er imidlertid ikke fastsatt regler for hva som skal skje dersom det ikke er mulig å foreta et nytt valgoppgjør fordi det ikke finnes flere kandidater på listen, det vil si dersom listen har gått tom for kandidatnavn.

Valgloven har heller ingen bestemmelser om hva som skjer dersom en valgliste ved stortingsvalg får flere mandater enn det er kandidater på listen. Dagens krav til antall navn på listene gjør at en slik situasjon ikke kan oppstå.

Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Til forskjell fra ved stortingsvalg har valgloven ved kommunestyre- og fylkestingsvalg bestemmelser om hva som skjer dersom en valgliste får flere mandater enn det er valgbare kandidater på listen. Ifølge § 11-10 fjerde ledd og § 11-12 fjerde ledd skal det overskytende antallet mandater i slike tilfeller fordeles mellom de øvrige listene.

Loven har også bestemmelser om nytt valgoppgjør dersom en representantplass blir stående ubesatt. Ifølge § 14-2 første ledd skal fylkesordføreren eller ordføreren sørge for at fylkesvalgstyret eller valgstyret i slike tilfeller foretar et nytt valgoppgjør. Videre følger det av andre ledd at fylkesvalgstyret eller valgstyret også skal foreta et nytt valgoppgjør når en vararepresentantplass er blitt ledig, dersom fylkesordføreren eller ordføreren mener dette er nødvendig.

Det er også fastsatt regler om hvordan nye vararepresentanter skal pekes ut dersom dette ikke kan gjøres ved å foreta et nytt valgoppgjør til kommunestyret og fylkestinget. Ifølge § 14-2 tredje ledd kan partiet eller gruppen selv peke ut den personen som skal rykke inn på den ledige vararepresentantplassen dersom antallet av vararepresentanter er blitt utilstrekkelig i løpet av perioden. Partiet eller gruppen underretter deretter fylkesvalgstyret eller valgstyret, som velger vedkommende som vararepresentant dersom valgbarhetsvilkårene er oppfylt.

13.2 Nordisk rett

13.2.1 Sverige

Sverige har, i likhet med Norge, krav om et visst antall underskrifter på listeforslagene for å stille liste. Det følger av vallagen kapittel 2 § 3 at om et parti ikke er representert i det organet som listeforslaget gjelder, må partiet dokumentere støtte fra minst 1 500 personer med stemmerett i hele landet ved valg til Riksdagen. Ved valg til landstings- eller kommunfullmäktige må det dokumenteres støtte fra 100 respektive 50 personer med stemmerett i det landstinget eller den kommunen som valget gjelder.

I Sverige stiller valgloven ingen krav til antall kandidatnavn på listene, hverken minimum eller maksimum. Derimot er det bestemmelser i loven om at kandidatene må samtykke til å stå på listene. På hvilket tidspunkt kandidatene skal samtykke, avhenger av hvordan partiet utformer valglistene. Dersom partiet stiller såkalt låst liste, der kandidatnavn påføres valgsedlene (og dermed hindrer velgerne fra å nominere andre navn enn partiet ønsker skal stå på valgseddelen), skal kandidatene på forhånd sende inn samtykke til å stå på listen. Dersom et parti stiller med «åpen» liste der kun partinavnet står på valgseddelen (og der velgerne kan påføre navnet på ønsket kandidat på valglisten), må kandidaten senest to dager før valgdagen ha gitt sitt samtykke til å være kandidat for det partiet, jf. vallagen kapittel 2 §§ 9 og 20.

13.2.2 Danmark

I Danmark er det også krav om et visst antall underskrifter for å stille liste ved valg. Lov om kommunale og regionale valg § 19 angir at en kandidatliste til kommunalbestyrelsesvalg i utgangspunktet må være underskrevet av minst 25 velgere i kommunen. Ved kommunalbestyrelsesvalg i Århus, Odense og Ålborg kommuner er derimot minimumskravet doblet, til 50, og ved valg i København kommune er kravet satt til 150. Ved regionsrådsvalg må minst 50 velgere i regionen skrive under på kandidatforslaget. Valgmyndighetene fritar kandidatlister som ble representert i organet ved det forrige valget, fra kravet om underskrifter dersom de ber om det, jf. fjerde ledd.

Lov om kommunale og regionale valg § 24 angir videre at kandidatlistene må være underskrevet av de enkelte kandidatene, noe som i praksis innebærer at kandidatene samtykker til å stå på listen idet den leveres inn.

Ved folketingsvalg kan partier som ble valgt inn i Folketinget ved forrige valg, stille liste uten å samle inn underskrifter. For alle andre er kravet for å stille liste som et politisk parti at partiet må samle inn 1/175 av alle gyldige stemmer ved det siste avholdte folketingsvalget (tilsvarende omkring 20 000 underskrifter i 2019) etter folketingsvalgloven § 12. Dette tilsvarer hvor mange stemmer som er nødvendig for å få ett mandat i Folketinget. Kravet er dermed betydelig strengere enn kravet i Norge for partier som ikke allerede er representert i Folketinget. Bakgrunnen er å forhindre at useriøse eller små partier som ikke har en reell sjanse for å få et mandat ved valget, stiller liste. Det er videre anledning for kandidater å stille opp utenfor et parti. Vedkommende må da være anbefalt av minst 150 velgere.

13.3 Utvalgets vurdering

13.3.1 Krav til antall kandidatnavn på listen

13.3.1.1 Stortingsvalg

Utvalget peker på at krav til antall navn på valglisten ikke bare er en teknisk formalitet for å fylle plasser oppnådd ved valget, men bør også gjenspeile en ambisjon og et mål om et levende og aktivt demokrati. En valgliste skal vise mangfold og bredde av innbyggere som engasjerer seg, organiserer seg og er villige til å gjøre en jobb for å sikre et aktivt folkestyre. Velgerne skal også føle seg representert gjennom bredden av kandidater som stiller på listene.

Det er i første rekke partienes eget ansvar å ha mange nok kandidatnavn på listene til å fylle de mandatplassene de blir tildelt på Stortinget. Likevel er det hensyn som taler for å beholde et minimumskrav til antall kandidatnavn. Forholdet mellom velgerne og kandidatene er et sentralt aspekt her. Dette taler for at velgerne har en viss forsikring om at listen inneholder nok navn til å utpeke de representantene og vararepresentantene som listen får ved valget.

Utvalget mener imidlertid at dagens minimumskrav er for strenge og bør endres. Dagens krav rammer særlig små partier, som opplever at det er vanskelig å fylle listen med kandidatnavn i spesielt større valgdistrikter. Kravet om at listeforslaget skal inneholde så mange kandidater som det skal velges representanter til Stortinget fra valgdistriktet, kan også oppleves som unødvendig høyt: Det er bare få, om noen, partier som realistisk sett vil kunne forvente å få valgt inn så mange representanter og vararepresentanter.

Utvalget har vurdert om det heller bør settes et minimumskrav som er likt det antallet mandater det minste valgdistriktet har. Det vil da være opp til partiene selv å sikre at de har tilstrekkelig antall navn på lister i de større valgdistriktene. Dersom dagens valgdistriktsinndeling opprettholdes, vil det medføre at minimumskravet settes til fire kandidater. Dersom det isteden blir ny valgdistriktsinndeling som følger ny fylkesinndeling, vil det minste valgdistriktet få ni mandater. Da følger det at minimumskravet settes til ni kandidater.

Utvalget har imidlertid kommet fram til at det er bedre å ta utgangspunkt i et minimumskrav som tilsvarer det antallet kandidater som kreves for å utnevne representant og vararepresentanter dersom partiet får minst én kandidat valgt inn på Stortinget. Ettersom det etter gjeldende rett skal velges så mange vararepresentanter som listen får representanter med et tillegg av tre, vil det innebære at et minimumskrav bør settes til fem kandidater. Det vil for øvrig være partienes eget ansvar å sørge for at de har nok navn på listen til å fylle tildelte plasser. Partiene vil også ha en sterk egeninteresse i å fylle sine tildelte plasser.

En minimumsgrense på fem kandidater vil kunne oppleves som noe lavt i de større valgdistriktene, men utvalget mener likevel at det viktigste hensynet som må følges, er at alle som ønsker å stille liste, skal ha mulighet til dette – uavhengig av størrelsen på partiet/gruppen eller hvor i landet det stiller liste. Utvalget mener det først og fremst bør være partienes eget ansvar å sørge for at listen til partiet har tilstrekkelig antall navn, og foreslår at minimumskravet bør settes til fem kandidater.

Medlemmene Grimsrud, Holmås, Nygreen og Strømmen viser for øvrig til sin merknad i punkt 6.3.2, hvor disse medlemmene også ønsker å heve minstekravet til antall folkevalgte i kommunestyrer og fylkesting. Dette ønsket er basert på en målsetting om å styrke et aktivt og levende demokrati gjennom å gi flere innbyggere politisk erfaring og balansere en voksende administrasjon.

13.3.1.2 Fylkestingsvalg

I dag stiller valgloven krav til at et listeforslag ved fylkestingsvalg skal ha minimum sju kandidater og maksimalt så mange navn som tilsvarer det antall representanter som skal velges til fylkestinget, med et tillegg av inntil seks andre navn.

Utvalget mener det er tilsvarende argumenter for å beholde et minimumskrav ved fylkestingsvalget som ved stortingsvalget. Det bør også ved fylkestingsvalg være partiene som har hovedansvaret for å sørge for et tilstrekkelig antall navn på listene til at mandatfordelingen følger valgresultatet. Minimumskravet må være lavt nok til at alle seriøse grupper og partier som ønsker å stille liste, skal ha mulighet for dette, men det er samtidig viktig å ta hensyn til velgerne ved utformingen av regelverket.

Utvalget mener dagens krav, som treffer ulike partigrupper svært ulikt avhengig av om partiet stiller liste i et stort eller lite fylke, er problematisk og bør endres. Utvalget viser til at det er større sannsynlighet for at det oppstår situasjoner der partier eller grupper som stiller liste, kan gå tomme for kandidatnavn på listen i løpet av valgperioden ved fylkestingsvalg enn ved stortingsvalg. Ved fylkestingsvalg mister kandidatene valgbarheten dersom de flytter ut av fylket. Det er videre lettere å få fritak fra lokalpolitiske verv enn fra stortingsvervet. Dermed er det en større fare for at flere kandidater vil tre ut av vervet i løpet av perioden enn ved stortingsvalg. I tillegg vil de ulike partiene ofte bli representert med flere representanter i fylkestinget enn hva de blir fra de ulike valgdistriktene ved stortingsvalg. Dette gjør at det er viktigere å ha flere navn på listene.

Basert på ovennevnte mener utvalget at det bør lages et differensiert krav til antall kandidatnavn på listen til fylkestinget. Et alternativ er å knytte det til hvor mange medlemmer som skal velges til fylkestinget. Fylkestingene står fritt til å fastsette antall medlemmer selv, så lenge de overholder minimumskravene i kommuneloven.

Utvalget foreslår å endre minimumskravet til antall medlemmer i fylkestinget. Forslaget innebærer at fylkeskommuner med et innbyggertall som ikke overstiger 300 000 innbyggere, skal ha minst 35 medlemmer, fylkeskommuner med over 300 000, men ikke over 500 000 innbyggere, skal ha minst 43 medlemmer, mens de største fylkeskommunene (over 500 000 innbyggere) skal ha minst 51 medlemmer.

Utvalget går inn for å differensiere kravet til antall kandidater på listeforslagene ut fra antall medlemmer i fylkestinget og foreslår at ved valg til fylkesting som har 35–41 medlemmer, skal listeforslaget ha minst 5 kandidater på listen. Kravet økes deretter med 2 navn, slik at det må være minimum 7 kandidater når fylkestinget har 43–49 medlemmer, og minimum 9 kandidater når fylkestinget har minst 51 medlemmer.

Medlemmene Grimsrud, Holmås, Nygreen og Strømmen viser for øvrig til sin merknad i punkt 6.3.2, hvor disse medlemmene også ønsker å heve minstekravet til antall folkevalgte i kommunestyrer og fylkesting, ut fra en målsetting om å styrke et aktivt og levende demokrati gjennom å gi flere innbyggere politisk erfaring og balansere en voksende administrasjon.

13.3.1.3 Kommunestyrevalg

Valgloven stiller i dag samme krav til antall kandidatnavn på listeforslaget ved kommunestyrevalg som ved fylkestingsvalg. Det skal ha minimum sju navn og maksimalt så mange navn som tilsvarer det antallet representanter som skal velges til kommunestyret, med et tillegg av inntil seks andre navn.

Utvalget mener igjen det er gode argumenter for å beholde et minimumskrav, men at det også ved kommunestyrevalg i første rekke er partienes eget ansvar å sørge for et tilstrekkelig antall navn på listene til at de har nok navn ved mandatfordelingen.

Utvalget mener at det også ved kommunestyrevalg er naturlig å ta utgangspunkt i hvor mange medlemmer som skal velges til organet. Som med fylkestingene står kommunestyrene fritt til å velge antall medlemmer selv, så lenge de overholder minimumskravene i kommuneloven. Kommuneloven § 5-5 andre ledd angir at minimum antall medlemmer i kommunestyret må være minst 43 for de største kommunene (over 100 000 innbyggere), mens for de minste kommunene (ikke over 5 000 innbyggere) er minimumskravet 11.

Med sammenslåingen av kommuner er det blitt noen flere større kommuner og dermed også større kommunestyrer. Eksempelvis vil nye Ålesund kommune ha 77 representanter og nye Kristiansand kommune ha 71 representanter. På den andre siden av skalaen vil det være kommunestyrer som fortsatt er svært små, som Utsira kommune med kun 11 representanter (som er minimumskravet).

Utvalget mener de store forskjellene mellom antall medlemmer i kommunestyrene taler for å differensiere kravet til antall kandidatnavn på listene ved kommunestyrevalg. Kravet til antall kandidater bør avhenge av hvor mange medlemmer det er i kommunestyret.

Utvalget mener at for kommuner med kommunestyrer med inntil 33 medlemmer bør det settes et krav til minimum 5 kandidater. Kravet bør økes til 6 kandidater for kommunestyrer med 35–41 medlemmer og til 7 for kommunestyrer med 43 eller flere medlemmer. En slik gradvis økning i kravet til antall kandidater på listeforslagene vil øke sannsynligheten for at partiene og gruppene har tilstrekkelig antall kandidater på listene til å kunne fylle de plassene de får ved valget. Samtidig vil minimumskravene være lave nok til at alle grupper og partier som ønsker å stille liste, har mulighet til det.

Medlemmene Grimsrud, Holmås, Nygreen og Strømmen viser for øvrig til sin merknad i punkt 6.3.2, hvor disse medlemmene også ønsker å heve minstekravet til antall folkevalgte i kommunestyrer og fylkesting ut fra en målsetting om å styrke et aktivt og levende demokrati, dette gjennom å gi flere innbyggere politisk erfaring og balansere en voksende administrasjon.

13.3.2 For få navn på listene – nytt valgoppgjør i perioden

13.3.2.1 Stortingsvalg

Dersom kravet til antall kandidatnavn på listene blir redusert i tråd med utvalgets forslag, vil det teoretisk kunne oppstå en situasjon hvor en liste får valgt inn flere representanter på Stortinget enn den har kandidater. Enkelte av representantene kan også av ulike grunner gå ut av Stortinget i løpet av perioden. Dersom listen da har få kandidater, vil det kunne oppstå en situasjon hvor det ikke er mulig å erstatte de representantene som trer ut av Stortinget.

I mangel av regelverk som regulerer en slik situasjon, vil konsekvensen bli at ett eller flere mandater vil bli stående ubesatt, det vil si at vi får såkalte tomme seter i Stortinget. Utvalget antar likevel at det er svært usannsynlig at en slik situasjon vil oppstå, ettersom det er strenge krav til ombudsplikten, og siden partiene vil ha sterke insentiver til å sørge for å ha tilstrekkelig antall kandidater. Utvalget mener derfor at det ikke er behov for å regulere dette særskilt i valgloven, og viser til at det er partienes eget ansvar å sørge for at de har tilstrekkelig antall kandidatnavn og vararepresentanter på listen til å unngå at de går tom for kandidatnavn ved mandatfordelingen. Dersom partiet ikke har nok navn på listen til å fylle mandatplassene det blir tildelt i stortingssalen, må det bære konsekvensene selv. Utvalget mener at det partiet som skulle gå tom for navn på listen, må godta at det blir et tomt sete på Stortinget for dette partiet. En slik ordning vil etter utvalgets vurdering være mer i tråd med velgernes preferanser enn at plassen tildeles et annet parti.

Utvalget ønsker heller ikke å utforme nye regler som sikrer at et parti unngår tomme seter i løpet av stortingsperioden, dersom alle kandidatene på listen skulle miste valgbarheten eller få fritak fra ombudsplikten. Skulle en slik situasjon likevel oppstå, mener utvalget det bør bli et tomt sete i stortingssalen.

13.3.2.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Valgloven har regler for hva som skjer dersom en liste ved kommunestyre- eller fylkestingsvalg får flere mandater enn det er kandidater på listen. I et slikt tilfelle skal de resterende mandatene fordeles mellom de øvrige listene. På den måten sikres det at alle mandatene tilegnes en representant (unngår «tomme» seter). Utvalget mener disse reglene bør videreføres.

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er det mye større sjanse for at en representant mister valgbarheten eller får fritak fra vervet, enn ved stortingsvalg. Utvalget mener derfor at dagens regler som sikrer at et parti unngår tomme seter i løpet av perioden, eller at listen ikke har et tilstrekkelig antall vararepresentanter, bør videreføres.

Dette innebærer at reglene blir ulike ved stortingsvalg og ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Utvalget mener dette kan begrunnes med at det er større sjanse for at en plass vil kunne bli stående tom ved lokalvalg enn ved stortingsvalg, og at slike regler vil medvirke til at listestillerne gjør sitt ytterste for å hindre at listen går tom for kandidater.

13.3.3 Individuelle kandidater

Utvalget har vurdert om det bør være mulig å stille som individuell kandidat.

Utvalget viser til at OSSE tidligere har påpekt at det ikke er mulig å stille som individuell kandidat i Norge, og at dette bør vurderes.12 Som grunnlag for anbefalingen om å tillate individuelle kandidater har OSSE vist til artikkel 7.5 i det såkalte København-dokumentet fra 1990.13 Dette er en ikke-bindende erklæring fra medlemsstatene i OSSE som knesetter visse demokratiske og rettsstatlige prinsipper. Utvalget vil imidlertid peke på at ordlyden i artikkel 7.5 ikke pålegger statene å tillate individuelle kandidater i tillegg til valglister.14 Ingen internasjonale standarder for valglovgivning pålegger statene å tillate individuelle kandidater å stille til valg.

Etter utvalgets vurdering vil det å stille som enkeltkandidat ikke passe inn i den norske valgordningen, som er basert på partilister, og som stiller krav til antall kandidater på listeforslagene. Minimumskravet til antall kandidater ivaretar blant annet at det også velges vararepresentanter.

Utvalget peker også på at det er lave formelle terskler for å stille til valg i Norge. Valgloven krever blant annet ikke at en kandidat må være eller registrere seg som medlem av et politisk parti. Utvalget mener den norske ordningen ivaretar hensynet til at alle som ønsker det, kan stille som kandidat på en liste. Utvalget finner at det er flere negative aspekter ved å tillate individuelle kandidater å stille til valg enn det er positive, og utvalget ønsker derfor ikke å åpne for at individuelle kandidater kan få stille til valg.

13.3.4 Krav om skrift på papir

Utvalget mener tiden er moden for å endre på dagens regler om at underskrifter må være skrift på papir. Underskrifter på listeforslag må både kunne samles inn elektronisk, og de må kunne sendes inn til kommunen/fylkeskommunen elektronisk. Dette vil gjøre det lettere å samle inn underskrifter. Det vil også bli lettere for valgmyndighetene å behandle dem ettersom de slipper å måtte tyde ulike skrifttyper på papir.

I dag signeres en rekke dokumenter elektronisk. Det finnes også offentlige nettsider der innsamling av underskrifter foregår. Blant annet drifter Kommunal- og moderniseringsdepartementet en nettside (Minsak.no), der enkeltpersoner kan fremme forslag til innbyggerinitiativ og samle underskrifter til støtte for sin sak. Dersom saken får en viss oppslutning, må kommunestyret behandle den.

Utvalget mener det er viktig å lage tilgjengelige digitale tjenester så lenge sikkerheten i en slik ordning er tilfredsstillende. Utvalget vil likevel peke på at muligheten for kontroll vil endres med en slik endring i regelverket. Med håndskrevne underskrifter er det til en viss grad mulig å skille underskrifter fra hverandre (selv om det likevel ikke er noen garanti for at manipulasjon ikke har skjedd). Dersom kravet om skrift på papir fjernes, må bruken av elektroniske underskrifter reguleres på en måte som sikrer at underskriftene som samles inn, er autentiske. Utvalget mener at de nærmere reglene om hvordan en ordning med elektroniske signaturer skal utformes, bør fastsettes i forskrift.

Forslagsstillerne bør i tillegg til å kunne samle inn underskrifter elektronisk fortsatt kunne samle inn underskriftene på papir hvis de ønsker det.

Dersom kravet om skrift på papir for underskrifter fjernes, bør etter utvalgets vurdering kravet om skrift på papir for underskrifter til innsamling av erklæringer for å registrere et parti også fjernes. Partiloven bør endres i tråd med dette.

Det kreves i dag ikke samtykke fra kandidatene for å bli ført opp på et listeforslag i Norge. Etter valgloven § 6-6 femte ledd skal valgmyndighetene underrette samtlige kandidater på listeforslagene om at de er satt opp på listeforslag, og opplyse om adgangen til å søke om fritak.

Dagens ordning uten krav om samtykke kan synes tungvint ettersom valgmyndighetene må kontakte hver person som står på en liste, og underrette om at vedkommende er satt opp på listen, og om mulighetene for å kreve seg fritatt. Utvalget mener likevel at det fortsatt må være valgmyndighetenes ansvar å innhente samtykke fra de enkelte kandidatene, og vil ikke legge dette ansvaret over på partiene.

For å forenkle dette arbeidet mener utvalget departementet bør vurdere å utvikle en løsning slik at listestillerne kan legge inn listeforslaget direkte i EVA. Dette vil gjøre det enklere å sende ut informasjon om at en kandidat er satt opp på et listeforslag, og om adgangen til å be seg fritatt. Dette vil imidlertid kreve at partiene også legger inn e-postadressen til kandidatene.

13.3.5 Krav til antall underskrifter

Utvalget mener det er viktig å beholde et minimumskrav til antall underskrifter for å få stille liste. Dette vil sikre at det ligger en grad av seriøsitet og velgeroppslutning bak listeforslaget, og derigjennom begrense muligheten for at svært små partier eller grupper stiller lister ved valg. Utvalget mener det bør gjelde det samme minimumskravet til antall underskrifter for å stille liste ved stortingsvalg og fylkestingsvalg.

13.3.5.1 Stortingsvalg og fylkestingsvalg

I dag må partier og grupper som ved forrige stortingsvalg ikke fikk minst 500 stemmer i 1 valgdistrikt eller minst 5 000 stemmer i hele landet, samle inn underskrifter fra minst 500 personer med stemmerett i valgdistriktet.15 Det er imidlertid store forskjeller mellom antall stemmeberettigede i de ulike valgdistriktene, og kravet slår derfor veldig ulikt ut avhengig av hvilket valgdistrikt gruppen eller partiet stiller liste i.

Utvalget mener et minstekrav til antall underskrifter for å stille liste ved stortingsvalg og fylkestingsvalg bør differensieres slik at kravet beregnes ut fra en andel av de stemmeberettigede i valgdistriktet, istedenfor at det baseres på et fast tall. Dette vil gi et mer rettferdig krav for alle som stiller liste, uavhengig av størrelsen på valgdistriktet de stiller liste i.

Utvalgets flertall (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Røhnebæk, Storberget, Strømmen, Tørresdal, Aardal og Aarnes) mener kravet bør settes til én prosent av de stemmeberettigede ved forrige valg. Dette vil i praksis øke kravet til antall underskrifter. Disse medlemmene viser til at Veneziakommisjonen i «Code of Good Practice in Electoral Matters» anbefaler at loven ikke pålegger listeforslagene å ha underskrifter fra mer enn én prosent av velgerne i valgdistriktet.16 Begrunnelsen er at det sikrer at loven ikke hindrer noen partier eller kandidater fra å stille til valg.

Utvalgets mindretall (Holmås, Høgestøl, Nygreen, Stokstad og Aatlo) mener kravet heller bør settes til 0,5 prosent av de stemmeberettigede ved forrige valg. Dette vil også medføre en økning fra dagens krav for de fleste valgdistriktene, men likevel sikre at partier og grupper som ønsker å stille liste, har mulighet til å oppnå kravet uten altfor store omkostninger.

13.3.5.2 Kommunestyrevalg

Utvalget mener kravet om antall underskrifter for å kunne stille liste ved kommunestyrevalg også bør endres. I dag skal listeforslaget som hovedregel være underskrevet av et antall personer med stemmerett i kommunen som tilsvarer 2 prosent av antall stemmeberettigede innbyggere ved siste kommunestyrevalg. Som et minimum må listeforslaget likevel være underskrevet av like mange stemmeberettigede personer i kommunen som det skal velges medlemmer til kommunestyret. Det er imidlertid alltid tilstrekkelig med underskrifter fra 300 personer.

Kravet rammer partiene svært ulikt ut fra hvilken kommune de stiller liste i. Norge er et land med mange små kommuner, og det finnes kommuner med kun et par hundre velgere. Det er også kommuner med flere hundre tusen velgere.

Etter utvalgets vurdering bør det som et utgangspunkt kreves at minst én prosent av de stemmeberettigede i kommunen skriver under på listeforslaget. Dette vil også være mer i tråd med Veneziakommisjonens anbefalinger. Kravet om én prosent bør gjelde for alle kommuner uavhengig av størrelse, også for svært små kommuner. Utvalget mener det ikke bør gjelde et krav om at et listeforslag minimum skal være underskrevet av like mange stemmeberettigede personer i kommunen som det skal velges medlemmer til kommunestyret, slik kravet er i dag. Et slikt krav vil innebære at det blir forholdsmessig mye vanskeligere å stille liste i de minste kommunene.

I større kommuner, som Oslo eller Bergen, vil et krav om signatur fra 1 prosent innebære at veldig mange stemmeberettigede må skrive under på listeforslaget. I Oslo vil et slikt krav innebære at forslagsstillerne må samle inn omkring 5 000 underskrifter. Utvalget mener et krav om så mange underskrifter ved kommunestyrevalg vil gjøre det for vanskelig å stille liste. Utvalget foreslår derfor å sette en fast øvre grense for hvor mange underskrifter som alltid vil være tilstrekkelig for å fremme et listeforslag.

Utvalget har imidlertid delt seg i spørsmålet om hva kravet skal settes til. Utvalgets flertall (Anundsen, Christensen, Giertsen, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Røhnebæk, Storberget, Tørresdal, Aardal og Aarnes) mener det bør være tilstrekkelig med 1 000 underskrifter. Utvalgets mindretall (Grimsrud, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Stokstad, Strømmen og Aatlo) mener dagens krav om at det er tilstrekkelig med 300 underskrifter, bør videreføres.

13.3.6 Krav til antall underskrifter fra registrerte politiske partier

For registrerte politiske partier som ved forrige stortingsvalg fikk minst 500 stemmer i et valgdistrikt eller minst 5 000 stemmer i hele landet, er det tilstrekkelig at listeforslaget er underskrevet av 2 styremedlemmer i lokalavdelingen som har ansvaret for det valgdistriktet listeforslaget gjelder. Utvalget viser til at å stille krav om at partiet ved forrige stortingsvalg oppnådde en nærmere bestemt oppslutning blant velgerne for å komme inn under disse reglene, bidrar til å sikre at det er en viss grad av velgeroppslutning bak partier som stiller liste. Det medfører at det skal være en terskel for å stille liste, og at en registrering i Partiregisteret ikke automatisk gir rett til fritak fra kravet om å samle inn underskrifter. Det er flere relativt små partier i Partiregisteret som ved hvert valg må samle inn underskrifter fordi de ikke får tilstrekkelig antall stemmer.17

Utvalget mener det fortsatt bør gjelde et krav om at et registrert politisk parti oppnådde en viss oppslutning ved forrige stortingsvalg for å kunne stille liste med underskrift fra kun 2 styremedlemmer i partiets lokalavdeling i valgdistriktet. Etter utvalgets vurdering bør det imidlertid gjelde én felles grense for hvor mange stemmer partiet må ha fått for å komme inn under de mer lempelige kravene. Dette har blant annet å gjøre med at de ulike valgdistriktene er svært ulike i størrelse. Utvalget foreslår derfor at bare registrerte politiske partier som ved forrige valg fikk minst 5 000 stemmer totalt i hele landet, skal kunne stille liste med underskrift fra kun 2 styremedlemmer i partiets lokalavdeling i valgdistriktet. Dette vil sikre at partiene blir behandlet likt uavhengig av hvor i landet de mottar stemmer. Samtidig vil endringen gjøre det vanskeligere for små partier med oppslutning konsentrert i ett eller noen få valgdistrikter å komme inn under disse reglene.

13.3.7 Antall underskrifter for å registrere et politisk parti

Utvalget mener at partiloven også bør endres. I partiloven er det satt som krav for å registrere et partinavn i Partiregisteret at søknaden må følges av en erklæring fra minst 5 000 personer med stemmerett ved stortingsvalg om at de ønsker partinavnet registrert. Utvalget foreslår å endre dette kravet til underskrift fra minst 10 000 personer med stemmerett ved stortingsvalg. Utvalget viser her blant annet til utvalgets forslag om å åpne for at underskriftene kan samles inn elektronisk, slik at det ikke lenger skal være krav om at underskriften skal være skrift på papir, jf. partilovforskriften § 1-1 tredje ledd.

14 Ordensregler

14.1 Gjeldende rett

Valgloven har regler som forbyr velgerpåvirkning både under forhåndsstemmingen, jf. § 8-5, og på valgtinget, jf. § 9-4. Velgerpåvirkning innebærer for eksempel å drive valgkamp i form av stander e.l. Det omfatter både muntlige og skriftlige meningsytringer, som å sette opp oppslag eller å dele ut brosjyrer.

Under forhåndsstemmeperioden er det ikke tillatt med velgerpåvirkning i det rommet der forhåndsstemmingen foregår.

På valgtinget er forbudet mot velgerpåvirkning mer omfattende. Det er da ikke tillatt å drive velgerpåvirkning i valglokalet og i de rommene som velgeren må passere for å komme fram til valglokalet. Forbudet omfatter derimot ikke området utenfor bygningen der valglokalet ligger. Det er dermed ikke noe forbud mot listebæring i dette området.18

Valgloven § 9-4 fastsetter enkelte ordensregler for hvordan valgtinget skal gjennomføres. Ifølge første ledd er det i valglokalet eller i de rommene som velgeren må passere for å komme fram til valglokalet, ikke tillatt å utføre handlinger som kan forstyrre eller hindre en normal gjennomføring av valghandlingen. I dette området er det heller ikke tillatt for uvedkommende å samle informasjon om hvem som møter fram for å stemme, eller å foreta velgerundersøkelser e.l.

Dersom noen opptrer i strid med ordensreglene, kan stemmestyrets leder eller nestleder om nødvendig bortvise personen(e), jf. tredje ledd.

Tilsvarende ordensregler finnes ikke for forhåndsstemmeperioden.

14.2 Nordisk rett

Ifølge den svenske vallagen er det ikke lov å drive «propaganda» eller annen aktivitet som er ment å påvirke eller hindre velgerne i deres valghandling, hverken i valglokalet eller i «ett utrymme intill detta», jf. kapittel 8 § 3. I Sverige er reglene om velgerpåvirkning de samme under forhåndsstemmeperioden og på valgtinget.

I Danmark gjelder omtrent samme regler for velgerpåvirkning under forhåndsstemmeperioden som på valgtinget. Under forhåndsstemmeperioden har stemmemottakeren ansvaret for å påse at velgerne ikke utsettes for velgerpåvirkning eller annen form for «holdningsmæssig påvirkning i umiddelbar tilknytning til brevstemmeafgivningen», jf. lov om valg til Folketinget § 61 åttende ledd.19

På valgtinget har valgstyrene ansvaret for å påse det samme: at velgerne ikke utsettes for velgerpåvirkning eller annen form for «holdningsmæssig påvirkning», hverken i valglokalene eller i andre steder «i umiddelbar tilknytning», jf. § 50.

§ 107 bestemmer videre at justisministeren kan fastsette regler «til sikring af, at der ikke på eller ud til offentlig vej eller plads udøves valgagitation på en måde, der forstyrrer den offentlige orden».

14.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det er viktig at valgloven har regler som skjermer velgerne mot uønskede forstyrrelser eller påvirkning fra politikere eller andre når de skal stemme. Slike bestemmelser bidrar også til å sikre at stemmestyret og stemmemottakerne har kontroll med hva som skjer inne i valglokalet.

Utvalget peker på at begrepet «velgerpåvirkning» etter ordlyden vil omfatte alle former for politisk påvirkning i valglokalet. Dette vil gjelde muntlige og skriftlige meningsytringer, blant annet i form av oppslag og utdeling av brosjyrer eller lister.

Under forhåndsstemmeperioden er det i dag kun forbud mot velgerpåvirkning i selve rommet der velgerne stemmer. Det gjør det mulig å plassere forhåndsstemmelokaler inne i kjøpesentre, flerbrukshus, servicetorg, biblioteker og andre større offentlige bygg der mange mennesker samles. Sentrale valgmyndigheter oppfordrer til å bruke slike lokaler for å øke tilgjengeligheten for velgerne. Utvalget viser til at tilgjengelighet er et sentralt hensyn ved valggjennomføringen, og mener det vil være uheldig å sette begrensninger som gjør det vanskelig å plassere forhåndsstemmelokaler i slike bygg.

Når det gjelder spørsmålet om hvor omfattende et forbud mot velgerpåvirkning bør være på valgdagen, ønsker flertallet i utvalget (Christensen, Giertsen, Hagen, Holmøyvik, Høgestøl, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Aardal og Aarnes) å forby velgerpåvirkning kun inne i selve rommet der velgerne stemmer. Disse medlemmene mener dette forbudet bør gjelde for hele stemmeperioden, det vil si fra 1. juli til og med valgdagen.

På valgtinget er det med dagens regelverk forbudt å drive velgerpåvirkning også i de rom som må passeres for å komme til stemmelokalet. Disse medlemmene viser til hensynet til regelforenkling og mener det er uheldig med to ulike regler om valgagitasjon for forhåndsstemmeperioden og på valgtinget. Det kan føre til forvirring og uklarhet hos både valgmedarbeiderne, politikerne og velgerne. Disse medlemmene peker videre på at det er lov å drive valgkamp hele valgperioden, noe som taler for at det ikke bør være ulike regler for hvor valgkamphandlinger tillates.

Disse medlemmene har forståelse for at listebærere kan oppleves som pågående og forstyrrende for velgere, men mener at så lenge dette foregår utenfor valglokalet, er det ikke behov for å forby dette. I likhet med annen form for velgerpåvirkning må listebærere ansees som en naturlig del av valgkampen. Isteden vil disse medlemmene peke på at det er svært viktig at partiene selv tar grep og sørger for gode interne retningslinjer for listebærere, slik at de ikke oppleves som ubehagelige eller pågående eller skaper forvirring for velgere som skal inn i et valglokale for å stemme.

Mindretallet i utvalget (Anundsen, Grimsrud, Hoff, Holmås, Nygreen, Strømmen, Tørresdal og Aatlo) mener dagens bestemmelser om velgerpåvirkning ikke er omfattende nok. Disse medlemmene mener forbudet mot velgerpåvirkning bør utvides på valgtinget. På valgtinget bør et forbud mot velgerpåvirkning ikke bare omfatte det rommet der velgerne stemmer, men også det øvrige området i umiddelbar nærhet til valglokalet. Et slikt forbud vil både omfatte de rom som velgeren må passere for å komme til valglokalet, og uteområdet direkte utenfor bygningen. Disse medlemmene framhever at velgerne har krav på uforstyrret tilgang til valglokalet, og at området i umiddelbar nærhet av valglokalet, i likhet med inne i selve valglokalet, bør være nøytralt. Forslaget fra disse medlemmene innebærer at listebæring vil være forbudt i området utenfor valglokalet. Disse medlemmene foreslår ingen endringer for forhåndsstemmeperioden.

Utvalget mener at de øvrige av dagens bestemmelser som skal sikre at velgerne ikke blir forstyrret på valgtinget, i det store bør videreføres. Det er viktig med regler som forhindrer uro i valglokalet. Etter utvalgets vurdering bør imidlertid forbudet utvides noe, slik at det også blir forbudt å utilbørlig forstyrre eller hindre velgere på vei inn i rommet der de stemmer. Utvalget mener videre at slike ordensregler bør gjelde for hele stemmeperioden og ikke kun på valgtinget. Utvalget foreslår å videreføre at stemmestyrets leder eller nestleder kan bortvise den eller dem som opptrer i strid med ordensreglene på valgtinget. Utvalget mener stemmemottakere under forhåndsstemmingen også må ha denne muligheten. Det vil kunne forhindre situasjoner der det forekommer handlinger i lokalet der velgerne stemmer, som er til bry for velgerne, for eksempel ved at personer lager bråk i lokalet.

Utvalget foreslår ikke å videreføre en egen bestemmelse om forbud mot velgerundersøkelser eller liknende utspørring av velgerne. Slike undersøkelser bør vurderes opp mot forbudet mot å utføre handlinger i valglokalet eller dets umiddelbare nærhet som kan forstyrre valget.

15 Legitimasjon

15.1 Gjeldende rett

15.1.1 Legitimasjonsplikt

Valgloven § 8-4 sjette ledd regulerer legitimasjonsplikt under forhåndsstemmingen. Valgloven § 9-5 andre ledd inneholder tilsvarende regulering for stemmingen på valgtinget. En velger som er ukjent for stemmemottakeren, må legitimere seg. Det er dermed ikke noe absolutt krav om å vise legitimasjon.

Departementet har lagt til grunn at selv om loven kun omtaler stemmemottakere, vil også valgfunksjonærer i det aktuelle valglokalet kunne gå god for en velgers identitet.

Valgloven § 8-4 sjette ledd andre punktum regulerer forhåndsstemming på institusjon. Her kan velgerens identitet også bekreftes av en ansatt som legitimerer seg. Bestemmelsen er særlig aktuell ved stemming på helse- og omsorgsinstitusjoner og i fengsler. Bakgrunnen for unntaksbestemmelsen er at ikke alle som oppholder seg i slike institusjoner, har legitimasjonspapirer tilgjengelig. Bestemmelsen gjelder ikke for besøkende på institusjonen.

15.1.2 Krav til legitimasjon

Hverken loven eller forskriften har nærmere regler om hvilke konkrete typer legitimasjon som kan godkjennes. Av forarbeidene framgår det at legitimasjonen må inneholde bilde av og navn på velgeren, og at stemmemottakeren i hvert enkelt tilfelle må vurdere legitimasjonen velgeren viser fram.20

I tillegg til kravet om at legitimasjonen må inneholde velgerens navn og bilde, legger departementet i Valghåndboken til grunn at legitimasjonen må ha «et visst offisielt preg» og inneholde fødselsdato. Typiske legitimasjonspapirer vil være bankkort med bilde, førerkort og pass, men også andre typer legitimasjon med bilde kan godkjennes:

Departementet vil presisere at det er viktig å utvise godt skjønn ved vurderingen av om den foreviste legitimasjonen er tilstrekkelig dokumentasjon på velgerens identitet. Utgangspunktet må være at dersom legitimasjonen gir et troverdig inntrykk, har velgeren oppfylt sin legitimasjonsplikt. Så lenge stemmemottakeren ser at det er rette vedkommende man står overfor, må velgeren få lov til å avgi stemme. Dette bør gjelde selv om legitimasjonen har gått ut på dato. Stemmemottaker må likevel i hvert enkelt tilfelle vurdere «kvaliteten» på legitimasjonen.21

15.2 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 25 fastslår at

[e]nhver borger skal, uten noen form for forskjellsbehandling som nevnt i artikkel 2 og uten urimelige begrensninger, ha rett og anledning til […] [å] avgi stemme og bli valgt ved frie periodiske valg som skal bygge på alminnelig og lik stemmerett og hemmelig avstemning, som sikrer at velgernes vilje kommer fritt til uttrykk.

Etter dette må et krav om legitimasjon ikke få en slik utforming at det blir en urimelig avgrensning i stemmeretten.

15.3 Nordisk rett

I Sverige må ukjente velgere legitimere seg eller på andre måter «styrke sin identitet».22 Dersom en velger ikke har legitimasjon, kan en annen person bekrefte velgerens identitet. Personen som bekrefter en annens identitet, må i så fall vise legitimasjon.

I Danmark skal velgerne ha med valgkortet og levere dette samt oppgi fødselsdato før de får stemme. Velgere som har glemt valgkortet, får skrevet ut et nytt. En velger kan bli bedt om å opplyse navn og adresse for å sjekke identiteten, og i noen tilfeller kan en velger også bli bedt om å vise legitimasjon.23

15.4 Valgobservatørers anbefalinger og departementets oppfølging

15.4.1 Valgobservasjon ved stortingsvalget i 2005

Den norske Helsingforskomité inviterte internasjonale valgobservatører til stortingsvalget i 2005. Fram til 2007 inneholdt valgloven kun et krav om at stemmemottakeren kunne kreve at velgeren måtte identifisere seg. Valgobservatørene mente at manglende krav til legitimasjon kunne føre til valgjuks, og anbefalte at det ble innført krav om obligatorisk legitimasjon.

Departementet fulgte opp med et forslag om at en velger må legitimere seg dersom vedkommende er ukjent for stemmemottakeren, jf. Ot.prp. nr. 24 (2006–2007). Her viste departementet til at bestemmelsene om legitimasjon ble praktisert ulikt, og at mens det vanligvis ble spurt etter legitimasjon under forhåndsstemmeperioden, var det ikke så vanlig på valgdagen.

Departementet vurderte videre om det burde fastsettes krav til hvilke typer legitimasjon som kan brukes, og flere høringsinstanser mente det ville være nyttig. Departementet uttalte imidlertid:

Departementet er ikkje sikker på om det er nødvendig med ein slik regel. Særleg ved førehandsrøystegivinga blir alt i dag ukjende veljarar bedne om å legitimere seg. Departementet kjenner ikkje til at det har vore problem i samband med praktiseringa av dette. For å kunne fungere som legitimasjon må legitimasjonen innehalde namn på og bilete av personen. I utgangspunktet verkar det naturleg å be om pass, bankkort, førarkort eller annan legitimasjon som offentleg styresmakt har utferda. Dersom veljaren ikkje har slik legitimasjon, meiner departementet at det vil vere for strengt å avvise veljaren dersom vedkommande har ein annan type legitimasjon som røystemottakaren etter ei konkret vurdering finn å kunne godkjenne. Ved denne vurderinga vil det vere naturleg å leggje vekt på «kvaliteten» på den framviste legitimasjonen, til dømes kva slags type laminering som er nytta. Dette kan vere avgjerande for kor enkelt det vil vere å forfalske legitimasjonen. Ut frå dette har departementet komme til at det ikkje bør stå i forskrifta kva typar legitimasjon som kan godkjennast.

Departementet var opptatt av at krav til legitimasjon ikke måtte føre til at velgere uten legitimasjon ikke fikk stemt. Departementet foreslo i høringsnotatet at velgere som ikke kunne legitimere seg, kunne få identiteten bekreftet av en annen person som var over 18 år, og som legitimerte seg.

I høringsrunden var det flere som var skeptiske til forslaget, blant annet Datatilsynet. De pekte på at det ikke ville forhindre valgfusk, da det kun krever samarbeid mellom to personer. På bakgrunn av høringsrunden endret departementet forslaget sitt og tok vekk unntaksbestemmelsen.

15.4.2 Valgobservasjon ved stortingsvalget i 2017

Valgobservatører fra OSSE observerte stortingsvalget i 2017. De kom med enkelte anbefalinger til endringer i regelverk og rutiner. OSSE mente blant annet at det bør klargjøres hva som er akseptabel legitimasjon ved valg. De pekte på at nyere bankkort ofte ikke inneholder bilde og dermed ikke kan brukes som legitimasjon. OSSE ba om at Norge vurderer å utvide eller presisere hva som er akseptabel legitimasjon.

I tilbakemeldingen til OSSE uttalte departementet at de ikke mener det er nødvendig å ha en komplett liste over hvilke identifikasjonsbevis som er akseptable. Departementet viste til at også andre typer legitimasjon enn pass og førerkort kan brukes som legitimasjon. Hva som ligger i kravet til legitimasjon, og hva stemmemottakeren må vurdere, blir gjennomgått på opplæringene og er også omtalt i veiledninger.

15.5 Aktuelle problemstillinger

En undersøkelse Valgdirektoratet utførte etter valget i 2017, viste at 36 prosent av kommunene har avvist velgere fordi de ikke har med seg legitimasjon. Undersøkelsen sier ikke noe om hvor mange slike tilfeller det er i hver kommune, og heller ikke noe om hvorfor velgerne ikke har med seg legitimasjon. Det kan tenkes velgerne ikke var klar over at det er et krav om legitimasjon når en skal stemme, eller at velgerne har glemt legitimasjonen hjemme.

At en må vise legitimasjon for å kunne stemme, synes likevel å være godt kjent blant velgerne. Oppmerksomhetsmålinger som Oslo kommune har gjennomført, viser at 99 prosent av velgerne kjente til at de må ha med seg legitimasjon for å kunne stemme.24

Det kan også være at noen velgere rett og slett ikke har legitimasjon. Flere banker har sluttet å utstede bankkort med bilde, og det kan føre til at flere personer ikke lenger har legitimasjon med bilde. For personer uten førerkort er da pass den eneste offisielle legitimasjonen. Hvor mange det er som hverken har pass, førerkort eller bankkort med bilde, er ikke kjent.

Det vil også være noen som ikke har legitimasjon grunnet livssituasjon og økonomiske forhold. Departementet har tidligere oppfordret kommunene til å gi informasjon til NAV-kontoret og eventuelt andre etater i kommunen slik at de kan vurdere økonomisk stønad til legitimasjon, eventuelt etablere en ordning for utstedelse av midlertidig gratis legitimasjon.

Stortinget vedtok i 2015 en ny lov om ID-kort. Loven vil gi befolkningen tilbud om et offentlig utstedt identitetsbevis som vil være like pålitelig som passet og mer praktisk å bruke som legitimasjon. I forslaget til ny lov la departementet vekt på at ordningen med nasjonalt ID-kort er ment å være et tilbud til befolkningen, og at det ikke skal føre til større grad av identifikasjonsplikt.

I statsbudsjettet for 2018 skrev Justisdepartementet at produksjonen av nye pass og nasjonale ID-kort med eID ville starte ved årsskiftet 2018–2019. Det er imidlertid varslet ytterligere forsinkelser i arbeidet i etterkant av dette, og Politidirektoratet antar at nasjonale ID-kort vil være tilgjengelige i 2020.25 Utvalget legger uansett til grunn at nasjonale ID-kort vil være på plass før ny valglov trer i kraft. Velgerne må selv betale et gebyr for å få utstedt nasjonalt ID-kort.

Et annet element er at det har blitt lettere å forfalske legitimasjon med ny teknologi. Som en konsekvens av dette er det vanskeligere å kontrollere om legitimasjonen faktisk er ekte. I tillegg er det blitt mer komplisert og kostnadskrevende å utstede legitimasjon som ikke kan forfalskes. Dette er en av årsakene til at flere banker har sluttet å lage bankkort med bilde.

15.6 Utvalgets vurdering

Et krav om at velgeren må legitimere seg, er direkte knyttet til grunnleggende demokratiske prinsipper, som å unngå valgjuks ved at noen stemmer mer enn én gang. Dette henger også sammen med folks tillit til det demokratiske systemet. Utvalget mener derfor valgloven bør inneholde regler som bidrar til å forhindre at noen stemmer i en annen persons navn. Samtidig vil for strenge krav om legitimasjon kunne føre til at stemmeretten for noen i realiteten blir begrenset. Disse hensynene må veies mot hverandre.

15.6.1 Generelt legitimasjonskrav

Utvalget mener at utgangspunktet bør være at alle velgere identifiserer seg. Ved valg er det viktig å sikre at det er rett person som blir krysset av i manntallet, for å sikre at hver velger bare får én stemme. I de fleste kommuner praktiseres allerede reglene slik at alle viser legitimasjon. Utvalget foreslår at dagens bestemmelse endres, og at hovedregelen blir at alle velgere skal vise legitimasjon.

Samtidig mener utvalget at dersom en velger er kjent for stemmemottakeren eller valgfunksjonæren, bør vedkommende få stemme selv om vedkommende ikke har med seg legitimasjon. I praksis vil dermed ikke denne endringen ha stor betydning, men det er en prinsipiell endring som understreker at sikker identifisering av velgerne er viktig.

Stemmemottakere utfører mange oppgaver som krever at samfunnet har tillit til dem, og det er ikke grunn til å tvile på deres integritet knyttet til å identifisere velgere. Det har heller ikke vært avdekket problemer med dagens praksis.

15.6.2 Institusjonsstemming

Velgere på helse- og omsorgsinstitusjoner og i fengsler kan etter gjeldende regler stemme uten legitimasjon dersom en ansatt ved institusjonen kan bekrefte identiteten til vedkommende. Utvalget mener at det er gode grunner for dette unntaket, da velgere i slike institusjoner ikke alltid vil ha legitimasjon og deres identitet er kjent for dem som arbeider på institusjonen. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen videreføres, slik at alle beboere på helse- og omsorgsinstitusjoner og innsatte i fengsler har en reell mulighet til å stemme.

15.6.3 Velgere uten legitimasjon

Utvalget understreker at alle personer med stemmerett har rett til å få stemt. Det er viktig at kravet om å kunne legitimere seg ikke fører til at noen velgere i praksis fratas muligheten til å stemme. Utvalget har vurdert hva som kan gjøres for å sikre at også velgere som ikke har legitimasjon, får delta i valget. Det vil kunne være personer som av sosiale eller økonomiske årsaker ikke har legitimasjon med bilde og navn. Utvalget har sett på muligheten for å åpne opp for at velgere som ikke har legitimasjon, kan stemme dersom en annen person som legitimerer seg, kan bekrefte velgerens identitet. Dette vil innebære en liberalisering av dagens regler og vil sikre at velgere som mangler legitimasjon, kan stemme. Å åpne for at velgere kan stemme uten å måtte vise legitimasjon, vil imidlertid innebære risiko for valgjuks, ved at noen utgir seg for å være en annen og stemmer i dennes navn. Dette ønsker ikke utvalget å åpne for. Selv om det har vært lite problemer med valgjuks, ser utvalget at økt bruk av teknologi kan gjøre det enklere å identifisere velgere som ikke pleier å stemme, for å utnytte dette til valgjuks. Utvalget har vurdert om risikoen for valgjuks kan reduseres ved at velgere uten legitimasjon må stemme etter en egen prosedyre, og ved at stemmegivningen prøves særskilt etter de ordinære stemmene. Utvalget har imidlertid landet på at dette bare vil kunne redusere risikoen for valgjuks til en viss grad, og at det samtidig vil innføre en ny komplisert prosedyre for valgfunksjonærene. Utvalget mener derfor at det ikke bør åpnes for at personer uten legitimasjon kan stemme.

Utvalget peker på at det er varslet at det vil komme tilbud om et nasjonalt ID-kort i Norge. Utvalget har notert seg at ID-kortet ikke vil være gratis, men at det legges opp til selvkost. Utvalget antar likevel at innføringen av et nasjonalt ID-kort vil føre til at flere personer med stemmerett har legitimasjon. Det finnes i dag ingen mulighet til gratis å skaffe seg ordinær legitimasjon fra det offentlige for norske statsborgere og mennesker bosatt i Norge som kan brukes i valg.

Utvalget understreker at det er viktig at alle med stemmerett har mulighet til å skaffe seg legitimasjon. Om dette oppnås gjennom støtte til å anskaffe nasjonalt ID-kort, ved at en offentlig instans utsteder valglegitimasjon til dem som trenger det, eller på andre måter, tar ikke utvalget stilling til, men mener departementet må sikre at alle med stemmerett også har reell mulighet til å delta i valg. Det er særlig viktig at det blir satt i verk tiltak for å sikre at grupper uten ID-kort får mulighet til å stemme.

15.6.4 Krav til legitimasjonen

Bakgrunnen for at utvalget tar opp spørsmålet om det bør stilles krav til legitimasjonen, er dels at OSSE har stilt spørsmål ved om kravene bør presiseres, og dels at den teknologiske utviklingen har gjort det enklere å forfalske legitimasjon.

Utvalget har derfor vurdert om det bør stilles konkrete krav til hvilke typer legitimasjon velgerne kan benytte. Konkrete krav vil også gjøre det lettere å kommunisere til velgerne hva slags legitimasjon som godtas, slik OSSE har påpekt, og vil gjøre opplæringen av valgfunksjonærene enklere. Mer presise krav fører dessuten til likebehandling av velgere, ved at praksis blir lik, uavhengig av hvor en bor.

Den teknologiske utviklingen har ført til at det er enklere å forfalske legitimasjon, og dette tilsier at det stilles krav om at legitimasjonen er av en viss kvalitet. Samtidig er utvalget opptatt av at det skal være enkelt å stemme, og ønsker ikke å sette opp unødvendige hindre for å stemme. Selv om utvalget mener det er viktig å forhindre valgjuks, mener utvalget at dette fortsatt kan oppnås gjennom valgfunksjonærenes bruk av alminnelig skjønn. Utvalget legger vekt på at det ikke er kjente problemer med forfalsking av legitimasjon, og at det på nåværende tidspunkt ikke er behov for å skjerpe inn kravene til legitimasjon.

Utvalget mener at dagens krav om at legitimasjonen må inneholde navn, fødselsdato og bilde, motvirker valgjuks samtidig som det sikrer at det er enkelt å stemme. Utvalget går inn for at disse kravene tas inn i forskrift og ikke bare framgår av forarbeider og departementets tolkningsuttalelser. Forslaget representerer en videreføring av gjeldende rett. Utgangspunktet er at pass, bankkort, førerkort eller annen legitimasjon utstedt fra det offentlige skal godkjennes så lenge disse inneholder navn, fødselsdato og bilde. Annen type legitimasjon med navn, fødselsdato og bilde kan også godkjennes etter en konkret vurdering. I en slik vurdering står kvaliteten på den framviste legitimasjonen, blant annet om den har et visst offisielt preg, sentralt. Det er viktig at valgfunksjonærene utøver godt skjønn i vurderingen av om legitimasjonen skal godkjennes.

Utvalget mener det er viktig at departementet følger med på utviklingen for å kunne fange opp eventuelle problemer med forfalsket legitimasjon i framtiden. Det er mulig at utviklingen innen biometriområdet på sikt vil få konsekvenser for hvordan velgere kan legitimere seg. Det er behov for å kontinuerlig vurdere hvilke krav som kan og bør stilles til legitimasjon. Utvalget mener derfor at nærmere krav til hva slags legitimasjon som kan godkjennes, bør fastsettes i forskrift, og foreslår en forskriftshjemmel for dette i loven.

16 Tilgjengelighet og tilrettelegging

16.1 Innledning

Formålet med valgloven er å legge forholdene til rette slik at borgerne ved frie og hemmelige valg skal kunne velge sine representanter til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer, jf. valgloven § 1. Bestemmelsen må forstås slik at alle personer med stemmerett skal kunne stemme uavhengig av funksjonsevne. I sitt arbeid med temaet har utvalget tatt utgangspunkt i at personer med funksjonsnedsettelse møter ulike samfunnsskapte barrierer som utfordrer muligheten til å stemme.26 Det er valgmyndighetenes og kommunenes ansvar å bidra til å fjerne hindringer som gjør det vanskelig å stemme for denne gruppen. For å sikre at alle skal kunne stemme, har valgloven og valgforskriften nærmere bestemmelser om tilgjengelighet og tilrettelegging for velgerne. Disse kan tematisk deles i tre hovedkategorier:

• regler som skal sikre at velgerne kan ta seg inn i valglokalet

• regler som skal sikre at velgerne er i stand til å stemme i valglokalet

• regler som skal sikre at velgere som ikke er i stand til å komme til et ordinært valglokale, kan stemme andre steder

16.2 FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne

FNs konvensjon 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) skal sikre denne persongruppen lik mulighet til å delta i alle deler av samfunnslivet som funksjonsfriske. Konvensjonen ble ratifisert av Norge i 2013. Norge er etter artikkel 29 bokstav a forpliktet til «å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan delta fullt ut og på en effektiv måte i det politiske og offentlige liv på lik linje med andre […], herunder ved at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett og mulighet til å avgi stemme […]». For å oppnå dette nevner bestemmelsen enkelte tiltak:

• i) å sikre at framgangsmåter, lokaler, utstyr og materiell som benyttes i forbindelse med valg, er hensiktsmessige, tilgjengelige og lette å forstå og bruke,

• ii) å verne om den rett mennesker med nedsatt funksjonsevne har til hemmelig stemmegivning uten trusler ved valg og folkeavstemning […] og legge til rette for bruk av ny teknologi og tekniske hjelpemidler når det er hensiktsmessig,

• iii) å garantere at mennesker med nedsatt funksjonsevne fritt får gi uttrykk for sin vilje som velgere, og for dette formål, når det er nødvendig og de ber om det, tillate at en person de selv velger, hjelper dem med å stemme.

Artikkel 29 bokstav b fastsetter videre en plikt til å «arbeide aktivt for å fremme et miljø der mennesker med nedsatt funksjonsevne fullt ut og på en effektiv måte kan delta i ivaretakelsen av offentlige anliggender, uten diskriminering og på lik linje med andre […]».

16.3 Likestillings- og diskrimineringsloven mv.

Kommunene er underlagt krav til universell utforming etter lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering. Lovens formål er å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av blant annet funksjonsnedsettelse. Loven skal også bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes, jf. § 1.

Kravet om universell utforming gjelder så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, jf. § 17 tredje ledd. Etter § 19 skal offentlige virksomheter arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innen virksomheten. Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene framfor at det benyttes særløsninger for å sikre tilgjengelighet for personer med funksjonsnedsettelser. Aktivitetsplikten krever at kommunene har et bevisst forhold til hvordan valglokalene tilfredsstiller kravene til universell utforming. Også plan- og bygningslovgivningen inneholder krav til universell utforming. Blant annet skal byggverk for publikum og arbeidsbygninger som utgangspunkt være universelt utformet, jf. byggteknisk forskrift § 12-1.

16.4 Velgerne må kunne komme seg inn i valglokalet

16.4.1 Gjeldende rett

Det følger av valgloven § 8-3 første ledd og § 9-3 andre ledd at både forhånds- og valgtingsstemmingen skal legges til lokaler som er egnede og tilgjengelige. Velgerne skal kunne ta seg inn i lokalet uten hjelp. Skal lokaler som ikke møter disse kravene, benyttes, må det foreligge særlige grunner.

Forarbeidene presiserer at kravet om tilgjengelighet knytter seg til både geografisk plassering i kommunen, parkeringsmuligheter eller bussholdeplass nær lokalet, om lokalet ligger på et sted der mange ferdes, mv. Tilgjengelighetskravet gjelder på den måten for alle velgergrupper, slik at også forhold som at velgeren skal ha et valglokale i nærområdet sitt, må vurderes. Kommunene må derfor vurdere flere forhold knyttet tilgjengelighet. Forarbeidene peker i tillegg på at kravet om tilgjengelighet omfatter selve ruten fra parkeringsplass/stoppested til valglokalet. Videre gjelder kravet om tilgjengelighet også for inngangspartiet, trapper, ganger etc. som velgeren må passere på vei til valglokalet.27

Kommunen plikter i utgangspunktet å sette i verk tiltak som sikrer at lokalene er tilgjengelige for velgerne. Kun dersom det ikke finnes egnede lokaler som velgerne kan ta seg inn i uten hjelp, og det ikke er mulig eller det vil være uforholdsmessig dyrt å gjøre lokalene tilgjengelige for alle velgerne, kan andre lokaler benyttes.

Dersom valglokalet ikke er tilgjengelig for en velger, kan vedkommende på valgdagen avgi stemme til to valgfunksjonærer umiddelbart utenfor valglokalet, jf. valgloven § 9-6. Nærmere framgangsmåte for slik stemming finnes i valgforskriften § 32.

16.4.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener prinsipielt at alle valglokaler bør være tilgjengelige for alle velgergrupper. Det bidrar til å sikre valgdeltakelse som en sentral demokratisk rettighet for alle individer. Ifølge valggjennomføringsundersøkelsen for 2017 oppga 97 prosent av kommunene at samtlige valglokaler var tilgjengelige for alle velgergrupper under forhåndsstemmingen. 95 prosent av kommunene oppga at samtlige lokaler på valgdagen(e) var tilgjengelige for alle velgergrupper.

Etter gjeldende rett kan kommunene bruke andre valglokaler dersom det foreligger «særlige grunner». Særlige grunner markerer en høy terskel for når kommunene kan bruke lokaler som ikke møter kravene til tilgjengelighet. Utvalget mener det er rimelig at kommunene har en viss fleksibilitet til å benytte andre lokaler, slik loven tillater i dag. Slik fleksibilitet er etter utvalgets vurdering nødvendig dersom det ikke finnes tilgjengelige lokaler, og dersom det er umulig eller uforholdsmessig dyrt å gjøre lokalet tilgjengelig. Utvalget mener på den bakgrunn at gjeldende rett bør videreføres. Utvalget viser til at kommuner også har en aktivitetsplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 19 og derfor skal «arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming».

Norges Blindeforbund og FFO har imidlertid belyst flere problemer knyttet til praktiseringen av valgloven § 8-3 første ledd og § 9-3 andre ledd i møte med utvalget. Utvalget er opptatt av at kravet skal praktiseres strengt, og av at kvalifiserte vurderinger må ligge til grunn for at kommunen skal kunne fravike kravet. Sentralt i praktiseringen av bestemmelsene står beslutningen om hvilke lokaler som skal benyttes. Det følger forutsetningsvis av § 9-3 andre ledd første, andre, tredje og fjerde punktum om stemming på valgtinget at kravet til tilgjengelighet må vurderes, og at eventuelle avvik fra kravet må begrunnes. Valgstyret vurderer i utgangspunktet dette, jf. § 9-3 andre ledd. Valgstyret kan delegere myndighet til administrasjonen i kommunen dersom saken ikke er av prinsipiell betydning, jf. kommuneloven § 10. Utvalget mener beslutningen om hvilke valglokaler som skal brukes, er av prinsipiell art. Slike vedtak skal treffes av et folkevalgt organ, ikke av administrasjonen i kommunen. For å klargjøre at myndigheten i denne type saker ikke kan delegeres, foreslår utvalget at det blir presisert i valgloven at valgstyret «selv» bestemmer hvor stemmingen skal foregå. Dette vil også synliggjøre hvor viktig beslutningen om hvilke lokaler som skal brukes, er. Utvalget foreslår å presisere tilsvarende for forhåndsstemmingen.

Utvalget foreslår i tillegg å lovfeste at kommunene skal kunngjøre hvilke valglokaler som ikke møter kravene til tilgjengelighet. Dette innebærer også at kommunene skal opplyse nærmere om hvilke konkrete mangler lokalet har med henblikk på tilgjengelighet. Eksempelvis kan manglende tilgjengelighet skyldes fravær av heis, rampe mv. Slik informasjon vil gjøre personer med funksjonsnedsettelse i stand til å orientere seg om hvilke valglokaler i kommunen som er tilgjengelige, og som møter den enkeltes behov.

Når det gjelder hvordan informasjonen kunngjøres, mener utvalget det sentrale er at informasjonen når fram til kommunens innbyggere i rimelig tid før forhåndsstemmingen starter. Kunngjøringen kan skje på valgkortet, i lokalpressen, på kommunens internettsider, på valglokaler.no28 eller ved brev til de enkelte husstandene. Det er særlig viktig at informasjonen er tilgjengelig og forståelig for de ulike målgruppene. Utvalget foreslår at nærmere bestemmelser om slik kunngjøring bør fastsettes i forskrift.

Utvalget oppfordrer også til at valgstyret konfererer med representanter for de ulike brukergruppene, eksempelvis vedkommende fylkeslag under Norges Blindeforbund og FFO og de kommunale rådene for personer med funksjonsnedsettelse under planleggingen av valggjennomføringen. Et slikt samarbeid kan bidra til å sikre at flest mulig valglokaler tilrettelegges, og at tilretteleggingen skjer på en hensiktsmessig måte.

For øvrig vil utvalget peke på at kommunene etter stortingsvalget i 2017 oppga manglende behov for tilpasning som en hovedårsak til at ikke alle valglokalene tilfredsstilte kravet om tilgjengelighet. Utvalget vil vise til at det ikke vil være i tråd med lovforslaget å la være å tilrettelegge et lokale av den grunn at det ikke er behov for slik tilrettelegging i kretsen. Personer med nedsatt funksjonsevne bør ha tilsvarende fleksibilitet som resten av befolkningen til å kunne forhåndsstemme/stemme i en annen stemmekrets enn sin egen.

16.5 Velgerne i valglokalet må kunne stemme

16.5.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet er at velgerne skal stemme i enerom og usett, jf. valgloven § 8-4 første ledd og § 9-5 tredje ledd. Dette sikrer prinsippet om hemmelig valg og at velgeren ikke blir utsatt for utilbørlig påvirkning fra andre.

Tilrettelegging i valglokalet

Valgforskriften §§ 26 og 30 fastsetter at det ved tilrettelegging for stemming i valglokalene skal legges vekt på god tilgjengelighet for alle velgere. Forskriften innebærer blant annet krav til framkommelighet, skilting/merking, godt lys inne i stemmeavlukkene og at informasjonen i valglokalet er i stor nok skrift til at den kan leses av alle. Bestemmelsene nevner spesifikt at blinde og svaksynte velgere skal kunne stemme uten å måtte be om hjelp. Kravene gjelder både forhånds- og valgtingsstemmingen.

Kommunene bestemmer selv hvordan de tilrettelegger for at blinde og svaksynte velgere kan stemme uten hjelp fra andre.

Assistanse ved stemmingen

Etter valgloven §§ 8-4 åttende ledd og 9-5 femte ledd kan velgere som har behov for det, selv be stemmemottaker/stemmestyret om hjelp. Velgere med alvorlig psykisk eller fysisk funksjonsnedsettelse som har behov for hjelp, kan selv peke ut en ekstra hjelper i tillegg blant de personene som er til stede i valglokalet. Både valgfunksjonæren og den eventuelle ekstra hjelperen har taushetsplikt, jf. valgloven § 15-4. Valgfunksjonæren skal gjøre hjelperen oppmerksom på at vedkommende har taushetsplikt.

Lovens hovedregel er altså at det er valgfunksjonæren som skal bistå en velger som trenger hjelp til å stemme. Kun velgere med alvorlig psykisk eller fysisk funksjonsnedsettelse kan be om hjelp fra en annen person i tillegg til valgfunksjonæren. Dette er begrunnet slik i Ot.prp. nr. 44 (2004–2005) Om lov om endringar i lov 28. juni 2002 nr. 57 om val til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) s. 38:

Når det gjeld blinde og svaksynte veljarar som treng hjelp til å røyste, bør dei kunne peike ut sine eigne hjelparar. Det er fordi desse veljarane ikkje vil kunne kontrollere dei vala dei gjer, og at dei derfor må kunne bruke ein hjelpar dei har absolutt tillit til. Dette vil truleg vere ei heller lita gruppe veljarar i og med at det følgjer av valforskrifta at røystegivinga skal leggjast slik til rette at blinde og svaksynte veljarar skal kunne røyste på eiga hand. Også veljarar som på grunn av funksjonshemminga si treng hjelp av personar som dei kjenner, når dei skal kommunisere med valfunksjonærane, bør kunne peike ut sine eigne hjelparar.

Videre presiserer forarbeidene at de valgansvarlige i utgangspunktet bør la tvilen komme velgeren til gode i vurderingen av hvorvidt velgeren har en alvorlig psykisk eller fysisk funksjonsnedsettelse, slik at velgeren har rett til å velge assistent selv. Det vil være mer uheldig å nekte slik hjelp til en velger som har behov for en egen hjelper, enn å tillate at en velger som ikke trenger særskilt hjelp, får det.

Loven slår fast at velgeren selv skal peke ut den ekstra hjelperen. At velgeren selv må ta initiativ til å motta ekstra assistanse, reduserer risikoen for situasjoner der velgeren kan utsettes for utilbørlig påvirkning.

16.5.2 Anbefalinger fra OSSE

OSSE har flere ganger anbefalt at det gjøres tiltak for å bedre valget for blinde og svaksynte. I etterkant av valgobservasjonen i 2017 anbefalte OSSE at «[a]dditional measures should be undertaken to allow visually impaired voters to independently select candidates».29

OSSE ga i sin Election Expert Team Report i tillegg uttrykk for at det kan være i strid med internasjonal rett når blinde og svaksynte ikke kan gi personstemmer på egen hånd. OSSE viser blant annet til FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 29 bokstav b. Utvalget peker på at blinde og svaksynte har en rett til å bringe med seg en ekstra hjelper. At velgergruppen ivaretas på denne måten, synes etter utvalgets oppfatning å være i tråd med FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 29 bokstav a. Utvalget finner støtte for dette synet i en tolkningsuttalelse fra 2010 fra Veneziakommisjonen:

The right of people with disabilities to vote by secret ballot should be protected, inter alia, by «guaranteeing the free expression of the will of persons with disabilities as electors and to this end, where necessary, at their request, allowing them to use assistance technologies and/or to be assisted in voting by a person of their own choice» in conditions which ensure that the chosen person does not exercise undue influence.30

16.5.3 Utvalgets vurdering

16.5.3.1 Krav til tilrettelegging

Kommunene har ansvaret for tilrettelegging ved valg, og det er dermed opp til kommunene å oppfylle kravet til tilrettelegging. Utvalget mener det er viktig at kommunene sørger for at valglokalene er tilrettelagt for alle velgergrupper, og at universelt utformede løsninger benyttes i størst mulig grad.

Gjeldende forskrift pålegger kommunene å vektlegge god tilgjengelighet for alle velgere. For å sikre økt tilrettelegging mener utvalget det bør lovfestes at valgstyret skal sørge for at valglokalene tilrettelegges slik at alle kan stemme, og ikke at det bare skal legges vekt på god tilgjengelighet, slik det er i dag. En slik regel vil innebære at kommunenes ansvar for tilrettelegging blir strengere. For å oppfylle kravet om å sikre tilgjengelighet må kommunene blant annet sørge for framkommelighet, skilting/merking, godt lys inne i stemmeavlukkene og at informasjonen i valglokalet er i stor skrift.

For øvrig oppfordrer utvalget til at valgstyret involverer representanter for de ulike brukergruppene under planleggingen av valggjennomføringen. I tillegg oppfordrer utvalget kommunene til å vurdere ut fra lokale forhold hvorvidt enkelte valglokaler kan være særlig godt tilrettelagt. Utvalget understreker at alle valglokaler uansett må tilrettelegges slik at alle kan stemme.

16.5.3.2 Tilrettelegging for blinde og svaksynte

Det følger av valgforskriften §§ 26 og 30 at blinde og svaksynte velgere skal kunne stemme uten å måtte be om hjelp. I praksis ivaretas dette ved at stemmeseddelkassetter merkes med lapper med listeoverskriften i punktskrift (ofte kalt blindeskrift) og storskrift, eller ved en kartotekløsning hvor en bruker en koffert eller liknende med skilleark. Navnet på partiet er trykt i punktskrift og storskrift på arkfanen til skillearket. Valgdirektoratet produserer også en generell stemmeseddel som inneholder en liste med forkortelser av partinavnene til alle de registrerte politiske partiene i punktskrift.

Utvalget registrerer at dagens tiltak for at blinde og svaksynte skal kunne stemme uten hjelp, ikke fungerer tilfredsstillende for alle. Dette har sammenheng med at et stort antall blinde og svaksynte ikke bruker punktskrift.31 Alternativene vil heller ikke kunne sikre at blinde og svaksynte kan gi personstemmer uten assistanse. Dagens situasjon, der blinde ikke kan gi personstemmer alene, er en svakhet ved den norske valggjennomføringen, uavhengig av internasjonal rett.32 Utvalget viser i denne sammenheng til prinsippet om hemmelig valg. Det er også alvorlig at kun blinde/svaksynte som bruker punktskrift, kan stemme alene.

Utvalget mener det er viktig at valgmyndighetene legger til rette for at flest mulig kan gi både partistemme og personstemme i enerom og usett, slik hovedregelen er, jf. valgloven §§ 8-4 og 9-5. Utvalget foreslår derfor at Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Valgdirektoratet utreder alternative måter for blinde og svaksynte å stemme på. Dette bør skje i tett samarbeid med Norges Blindeforbund. Det bør også gjennomføres forsøk med de mest aktuelle løsningene.

Både Norges Blindeforbund og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon ønsker å innføre mulighet for å stemme over internett for å sikre at blinde og svaksynte kan få stemme alene.33 Utvalget har stor forståelse for dette ønsket, men flertallet i utvalget mener internettstemming hjemmefra fører med seg store utfordringer knyttet til hemmelig stemming. Utvalget mener at også elektronisk stemming i valglokalet vil kunne gjøre det mulig for personer med synshemning å stemme alene. Så lenge stemmingen foregår i valglokalet, fjernes utfordringene knyttet til hemmelig valg som stemming over internett medfører.

Utvalget mener at valgmyndighetene må utrede hvilke tekniske hjelpemidler som kan gjøre stemming enklere for denne gruppen, blant annet at det vurderes elektronisk stemming i valglokalet. Dette krever at den digitale utformingen er brukervennlig og kompatibel med ulike IKT-hjelpemidler, og at de sikkerhetsmessige aspektene vurderes grundig.

Et mindretall i utvalget mener også at det bør igangsettes forsøk med elektronisk stemming over internett for utvalgte grupper, se punkt 4.3.6.5. For blinde og svaksynte som i dag ikke kan stemme alene, vil det innebære en stor forbedring.

Utvalget mener det i forskrift bør fastsettes nærmere bestemmelser om tilrettelegging for at velgerne skal kunne stemme uten hjelp. Forskriftsbestemmelsen må etter utvalgets vurdering presiseres på to punkter. For det første må bestemmelsen reflektere at det i dag er kun blinde/svaksynte som bruker punktskrift, som kan stemme uten hjelp. For det andre må bestemmelsen ta høyde for at dagens løsninger ikke sikrer at blinde/svaksynte kan gi personstemmer alene.

16.5.3.3 Assistanse ved stemmingen

Valgloven § 8-4 åttende ledd og § 9-5 femte ledd skal ivareta hensynet til de velgerne som har behov for hjelp til å stemme. Bestemmelsene representerer unntak fra utgangspunktet om at valghandlingen skal skje i enerom og usett.

Riksvalgstyret behandlet i 2017 flere klagesaker om blinde og svaksynte velgere som hadde blitt nektet å bringe med seg en ekstra hjelper inn i stemmeavlukket. I sakene praktiserte valgfunksjonærene i kommunene regelverket om rett til ekstra hjelper feil. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 mottok ikke departementet klager av denne typen. Imidlertid har Norges Blindeforbund informert om at et større antall velgere også ved valget i 2019 ble nektet å bringe med seg en ekstra hjelper inn i stemmeavlukket. Disse problemene skyldtes ikke nødvendigvis regelverket, men praktiseringen av det.34

Utvalget har diskutert tre spørsmål knyttet til velgerens rett til assistanse: for det første om det er behov for å endre reglene om hvem som skal ha rett til assistanse, for det andre spørsmålet om hvem som skal avgjøre om en velger har en slik rett, og for det tredje hvorvidt retten til assistanse bør inneholde større valgfrihet for velgeren.

Utvalget mener det er behov for å forenkle og presisere reglene om hvem som har rett til assistanse når de stemmer. Etter dagens regelverk kan velgere som har behov for det, motta hjelp fra en valgfunksjonær. Dette er lovens hovedregel. Rettigheten omfatter personer med språkproblemer og andre som trenger bistand.35 Videre har velgere med alvorlig psykisk eller fysisk funksjonsnedsettelse som har behov for hjelp, en særlig rettighet til å peke ut en egen hjelper i tillegg til valgfunksjonæren. Utvalget mener regelverket bør forenkles og presiseres slik at alle velgere som grunnet fysisk eller psykisk funksjonsnedsettelse ikke kan stemme alene, har krav på assistanse fra selvvalgt hjelper. Til forskjell fra gjeldende rett innebærer forslaget at alle grader av fysisk og psykisk funksjonsnedsettelse utløser rett til assistanse fra selvvalgt hjelper så lenge funksjonsnedsettelsen medfører at velgeren ikke kan stemme på egen hånd.

Når det gjelder øvrige velgere, mener utvalget at hovedregelen i § 8-4 åttende ledd første punktum og § 9-5 femte ledd første punktum om bistand fra en valgfunksjonær inne i valgavlukket undergraver utgangspunktet om at valghandlingen skal skje i enerom og usett, mer enn nødvendig. Personer som ikke omfattes av den særlige retten til assistanse grunnet fysisk eller psykisk funksjonsnedsettelse mv., vil imidlertid ha krav på veiledning i kraft av valgmedarbeidernes generelle veiledningsplikt. Til forskjell fra dagens regel omfatter en slik generell rett på veiledning ikke bistand under selve stemmingen inne i valgavlukket. En valgmedarbeider kan likevel vise velgeren til rette og forklare hvordan velgeren kan stemme, før vedkommende går ut og lar velgeren foreta sine valg alene i valgavlukket. Utvalget mener at det er viktig at blant annet ikke-norskspråklige velgere mottar veiledning slik at de får stemt. Valgfunksjonærens generelle plikt til å veilede en velger, inkludert til å forklare velgeren hvordan han eller hun går fram for å stemme, vil ivareta denne velgergruppen på en tilstrekkelig måte. Etter dette foreslår utvalget at den generelle bestemmelsen om assistanse, jf. § 8-4 åttende ledd første punktum og § 9-5 femte ledd første punktum, ikke blir videreført. Forslaget medfører at regelverket blir enklere.

Utvalget har videre vurdert hvem som skal avgjøre hvorvidt en velger har krav på assistanse. Utvalget mener at ved forhåndsstemmingen bør det være tilstrekkelig at en av stemmemottakerne avgjør om velgeren har krav på assistanse. På valgdagen mener utvalget at avgjørelsen prinsipielt bør treffes av stemmestyret. Utvalget har likevel landet på at dette vil være en for byråkratisk ordning. Der det ikke er tvil om at vilkårene for å motta assistanse er oppfylt, bør derfor den valgfunksjonæren eller det stemmestyremedlemmet som velgeren henvender seg til med ønske om assistanse, kunne innvilge slik hjelp. Dersom valgfunksjonæren eller stemmestyremedlemmet mener at vilkåret for rett til assistanse ikke er oppfylt, skal spørsmålet avgjøres av stemmestyret. Når de valgansvarlige tar stilling til om en velger kvalifiserer til å få slik assistanse, bør en eventuell tvil komme velgeren til gode. For øvrig er det sentralt at valglokalene har skilter med informasjon om muligheten for å få assistanse. Dette vil sikre at velgere som har krav på slik hjelp, får dette.

Når det gjelder innholdet i retten til assistanse, har Norges Blindeforbund tatt opp at retten til assistanse fra en selvvalgt hjelper bør inneholde større valgfrihet for velgeren. Rettigheten gjelder velgere med alvorlig fysisk eller psykisk funksjonshemning som har behov for hjelp, men er foreslått utvidet til å gjelde velgere som grunnet fysisk eller psykisk funksjonsnedsettelse ikke kan stemme alene. Norges Blindeforbund er av den oppfatning at de velgerne som kan kreve en ekstra hjelper, bør ha rett til å assisteres av denne hjelperen alene. Dette er forskjellig fra gjeldende bestemmelse, der en valgfunksjonær også må være til stede ved stemmingen. Flere av organisasjonens medlemmer ønsker ikke at en valgfunksjonær skal få kjennskap til hva vedkommende stemmer. Dette kan gjelde situasjoner der velgeren kjenner eller har et tilknytningsforhold til valgfunksjonæren, eksempelvis i små kommuner. I slike situasjoner opplever flere velgere det som svært ubehagelig å tilkjennegi hva de ønsker å stemme på. Slike forhold har ifølge Norges Blindeforbund ført til at flere har stemt noe annet enn de ønsker. En del velgere har også gitt uttrykk for at de vil avstå fra å stemme ved neste valg.

Spørsmålet om velgere skal ha rett til å velge en assistent i stedet for en valgfunksjonær, beror på en avveining mellom hensynet til velgerens valgfrihet og verdighet på den ene siden og hensynet til å motvirke utilbørlig påvirkning av velgeren på den andre.

Bakgrunnen for kravet om at en valgmedarbeider alltid skal være til stede, er hensynet til å sikre at velgeren ikke utsettes for utilbørlig påvirkning, jf. Ot.prp. nr. 44 (2004–2005) s. 38:

Når det gjeld veljarar som skal kunne peike ut sine eigne hjelparar, må ein vurdere om denne hjelparen skal komme i tillegg til eller i staden for ein hjelpar frå dei valansvarlege. Slik departementet ser det, bør det alltid vere ein hjelpar frå dei valansvarlege til stades ved assistert røystegiving. Dette er den einaste måten ein kan sikre at veljarane ikkje blir utsette for utilbørleg påverknad frå den utpeikte hjelparen. Departementet ser likevel ikkje nokon grunn til at det bør setjast noko generelt krav om at det alltid skal vere to hjelparar til stades. Departementet meiner at i dei tilfella der røystemottakarar, valfunksjonærar eller røystestyremedlemmer fungerer som hjelparar, må det kunne leggjast til grunn at hjelpa vil bli gitt i medhald av regelverket.

Å sikre at velgeren ikke utsettes for utilbørlig påvirkning, berører to grunnleggende prinsipper i valgordningen: frie valg og lik stemmerett. Velgeren skal få stemme etter eget ønske, uten innblanding eller påvirkning fra offentlige myndigheter eller andre, og ingen skal få mer enn én stemme gjennom å utøve utilbørlig press på en annen. Når en valgmedarbeider er til stede inne i avlukket sammen med velgeren og hans eller hennes hjelper, vil det kunne forhindre at hjelperen påvirker velgeren.

Utvalget mener at hensynet til å sikre alle en verdig måte å stemme på, uavhengig av funksjonsevne, må veie tungt. Når det gjelder persongrupper med psykisk eller fysisk funksjonsnedsettelse som har behov for hjelp, mener utvalget at retten til assistanse må innordnes på en måte som er i tråd med denne gruppens ønsker. Det må tas på alvor at velgere selv ønsker å avgjøre hvem som assisterer dem, og hvem som på denne måten får kjennskap til hva vedkommende stemmer. Valgfrihet for en velger angående hvem han eller hun får assistanse av, kan være avgjørende for at velgeren fritt stemmer på det partiet vedkommende ønsker.

På bakgrunn av dette foreslår utvalget å lovfeste at en hjelper som velgeren selv peker ut, kan bistå i stedet for en valgfunksjonær. Utvalget understreker at retten kun vil gjelde velgere med psykisk eller fysisk funksjonsnedsettelse som på grunn av funksjonsnedsettelsen trenger hjelp til å stemme.

16.6 Stemming utenfor ordinære valglokaler

16.6.1 Gjeldende rett

Det følger av valgloven § 8-3 andre ledd bokstav b (for forhåndsstemmeperioden) og § 9-3 andre ledd (for valgtinget) at valgstyret bestemmer hvor velgerne skal kunne stemme. De fleste velgere stemmer i disse valglokalene. Alle velgere har imidlertid ikke mulighet til å komme seg til disse valglokalene. Etter valgloven § 8-3 andre ledd bokstav a skal det derfor være mulig å forhåndsstemme på helse- og omsorgsinstitusjoner. I tillegg kan velgere som på grunn av sykdom eller uførhet ikke kan komme seg til et valglokale, søke om å forhåndsstemme der de oppholder seg (ambulerende stemming).

Helse- og omsorgsinstitusjoner

Når det er forhåndsstemming på helse- og omsorgsinstitusjoner, kan det også tas imot stemmer hjemme hos velgere som oppholder seg i trygde- og omsorgsboliger i umiddelbar tilknytning til institusjonen, jf. valgforskriften § 25. Det er ikke adgang til å vedta at det bare skal holdes forhåndsstemming på enkelte helse- og omsorgsinstitusjoner. Det skal være mulig å forhåndsstemme minst én dag ved alle institusjonene.36

Andre steder

Det følger av valgloven § 8-3 andre ledd bokstav b at velgerne kan forhåndsstemme der valgstyret bestemmer at det skal mottas forhåndsstemmer. Denne bestemmelsen kan benyttes til forhåndsstemming på for eksempel kommunehuset, offentlige servicekontorer, kjøpesentre, utdanningsinstitusjoner, i fengsler mv.37 Departementet har uttalt at de samme hensynene som begrunner forhåndsstemming på helse- og omsorgsinstitusjoner, tilsier at det er mulig å forhåndsstemme i alle fengsler.

Ambulerende stemming

Velgere som ikke kan komme til et valglokale på grunn av sykdom eller uførhet, kan etter søknad til valgstyret forhåndsstemme der de oppholder seg, jf. valgloven § 8-3 sjette ledd. Det gjelder ingen formelle krav til søknaden. Søknaden må imidlertid angi at velgeren på grunn av sykdom eller uførhet ikke kan forhåndsstemme et annet sted.

16.6.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at dagens bestemmelser om forhåndsstemming på helse- og omsorgsinstitusjoner fungerer tilfredsstillende og ikke trenger å endres. Utvalget mener imidlertid at det bør sees nærmere på regelverket for stemming i fengsler og for ambulerende stemming.

16.6.2.1 Fengsler

Det kan være vanskelig for innsatte i fengsler å stemme på ordinær måte. Det er derfor vanlig å legge til rette for å kunne forhåndsstemme i fengsler. Utvalget foreslår å lovfeste at velgere som oppholder seg i fengsler, skal kunne forhåndsstemme der. Valglovens formålsbestemmelse legger opp til at alle velgere skal kunne stemme. De samme hensynene som begrunner forhåndsstemming på helse- og omsorgsinstitusjoner, taler for at det også bør være mulig å forhåndsstemme i fengsler. Dette tilsier at valgloven uttrykkelig bør stille krav om forhåndsstemming i fengsler på lik linje med i helse- og omsorgsinstitusjoner.

16.6.2.2 Ambulerende stemming

Utvalget viser til at en velger som oppfyller vilkårene, har krav på å få stemme der vedkommende oppholder seg. Vilkårene er at personen på grunn av sykdom eller uførhet ikke kan stemme annet sted. Utvalget viser til at retten til ambulerende stemming gjelder uavhengig av om velgeren oppholder seg i den kommunen hvor vedkommende er manntallsført. Kommunen som velgeren oppholder seg i, plikter å tilby ambulerende stemming. Utvalget foreslår å videreføre adgangen til å forhåndsstemme der velgeren oppholder seg.

For øvrig vil utvalget peke på at det kan være syke eller uføre velgere som har rett til ambulerende stemming fordi de ikke av eget tiltak kan møte fram i et valglokale, men som likevel er i stand til å la seg transportere til et valglokale. For den enkeltes valgfrihet og verdighet kan muligheten til å stemme på ordinær måte være viktig. Utvalget mener at tilrettelagt transport til valglokalet for noen kan være et godt alternativ, og at kommunene ut fra lokale forhold kan vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig å tilby transport som alternativ til ambulerende stemming. Tilrettelagt transport kan også tilbys på valgdagen, i motsetning til ambulerende stemming som kun gjelder under forhåndsstemmeperioden. Utvalget ønsker likevel ikke å lovfeste en slik ordning.

17 Stemming, prøving og opptelling

17.1 Innledning

Regelverket for hvordan velgeren stemmer, prøving av stemmegivninger og stemmesedler samt opptelling av stemmesedler skal ivareta sentrale hensyn som hemmelighold, tillit og åpenhet. For eksempel er både ordensreglene og reglene for opptelling i stor grad utformet for å sikre hemmelighold. Det er blant annet lov å telle stemmesedler kretsvis bare der det er mer enn 100 velgere i manntallet. Regelverket skal også sørge for at alle har mulighet til å stemme, og for at ingen får mulighet til å stemme mer enn én gang. Det må videre være lett for velgerne å forstå hvordan de kan stemme, og reglene må være enkle å sette ut i praksis for valgmedarbeiderne.

Like viktig som et godt regelverk er informasjon til velgerne, slik at de er kjent med sine rettigheter og muligheter. Det er også viktig med tilstrekkelig opplæring av valgmedarbeiderne for å sikre at regelverket følges.

17.2 Gjeldende rett

17.2.1 Manntallet

Det følger av valgloven § 2-2 tredje ledd at velgeren må være innført i manntallet i en kommune på valgdagen for å kunne utøve stemmeretten sin. Valgloven § 2-4 regulerer i hvilke kommuner velgerne skal manntallsføres. Alle som har stemmerett og er bosatt i Norge, skal føres inn i manntallet i den kommunen der de var folkeregistrert som bosatt den 30. juni i valgåret.38 Det er i denne kommunen velgeren må stemme på valgtinget, og stemmen skal telles med.

Personer med stemmerett som er bosatt utenfor Norge, skal føres inn i manntallet i den kommunen der de sist var folkeregistrert som bosatt. Utenlandsboende som ikke har vært folkeregistrert som bosatt i Norge noen gang i løpet av de ti siste årene før valgdagen, må søke valgstyret om å bli innført i manntallet. Det gjelder enkelte særregler for manntallsføring av ansatte i diplomatiet eller konsulatvesenet og deres husstand. Disse skal også som hovedregel manntallsføres i den kommunen der de sist var registrert som bosatt. Dersom de aldri har vært registrert som bosatt i Norge, skal de manntallsføres i Oslo kommune. Denne gruppen velgere trenger ikke å søke om innføring i manntallet selv om de har vært bosatt i utlandet mer enn ti år, jf. § 2-4 fjerde ledd.

Det skal føres felles manntall for kommunestyrevalg og fylkestingsvalg, jf. valgloven § 2-3 første ledd.

17.2.2 Valgkort

Valgkort skal sendes til alle stemmeberettigede som er innført i manntallet i kommunen, og som har bostedsadresse innenriks, unntatt på Svalbard og Jan Mayen. Valgloven legger oppgaven til departementet, som har delegert den til Valgdirektoratet.39

Valgforskriften § 22 første ledd fastsetter at det er manntallet per 8. juli som skal legges til grunn for produksjonen av valgkortene. Alle oppdateringer som kan foretas i manntallet til og med denne datoen, skal innarbeides i manntallet før det «fryses» for produksjon av valgkort.

Hensikten med valgkortet er å gi informasjon til velgeren om hvor vedkommende er manntallsført, og praktiske opplysninger om hvordan velgeren kan stemme. I tillegg inneholder valgkortet informasjon som gjør prosessen i valglokalet enklere. Velgerne må imidlertid ikke ha med seg valgkortet når de skal stemme. Alle valglokaler har mulighet for å skrive ut valgkort enten maskinelt eller manuelt dersom forhåndsstemmen skal sendes til en annen kommune.

17.2.3 Tidligstemme

Valgloven åpner for at velgere kan stemme før den ordinære forhåndsstemmingen starter 10. august, jf. § 8-1 fjerde ledd. Etter denne bestemmelsen kan velgere som oppholder seg innenriks, unntatt på Svalbard og Jan Mayen, og som ikke kan stemme i den ordinære forhåndsstemmeperioden eller på valgtinget, henvende seg til kommunen og stemme fra 1. juli og fram til den ordinære forhåndsstemmingen starter. Valgstyret har ansvaret for å tilrettelegge for at alle velgere som henvender seg til kommunen i denne perioden (såkalt tidligstemming), får stemme, jf. valgforskriften § 24 a. Valgstyret skal fastsette sted for tidligstemming og bør «så langt det lar seg gjøre, ta hensyn til velgers ønske med hensyn til tidspunkt for stemmegivning».

Tidligstemming er ment som en særordning som skal være enkel å håndtere. Det er for eksempel ikke et krav om at det må være to stemmemottakere til stede, slik det er ved den ordinære forhåndsstemmingen. Dette kommer av at stemmegivningen ikke prøves ved mottak ved tidligstemming. Valgforskriften § 24 a tredje ledd presiserer likevel at valgloven og valgforskriftens regler for forhåndsstemmer skal gjelde tilsvarende for tidligstemming så langt de passer.

Ved tidligstemming skal velgeren ikke legge stemmeseddelen direkte i urnen, jf. valgforskriften § 24 a fjerde ledd. Årsaken er at manntallet ikke er klart fra 1. juli. Etter at stemmemottakeren har stemplet stemmeseddelen, legger velgeren denne selv i en stemmeseddelkonvolutt og limer igjen. Stemmemottakeren skriver under på valgkortet og påfører tid og sted for når stemmen ble avgitt. Stemmemottakeren legger deretter stemmeseddelkonvolutten sammen med valgkortet i en omslagskonvolutt som limes igjen. Velgeren legger omslagskonvolutten i en urne. Dersom velgeren tidligstemmer i en annen kommune enn der vedkommende er manntallsført, vil stemmen sendes til riktig kommune og prøves der.

Tidligstemming er ment som et supplement for velgere som ikke har mulighet til å stemme innenfor den ordinære forhåndsstemmeperioden eller på valgtinget. Det er likevel ikke krav om at velgerne skal kunne dokumentere at de har behov for å tidligstemme for å få stemme.

17.2.4 Forhåndsstemme innenlands

17.2.4.1 Tidspunkt

Valgloven § 8-1 første ledd fastslår at forhåndsstemmingen innenlands, unntatt på Svalbard og Jan Mayen, begynner 10. august i valgåret. Faller 10. august på en lørdag eller en helligdag, starter forhåndsstemmingen første påfølgende hverdag, jf. valgloven § 15-5. Forhåndsstemmingen avsluttes siste fredagen før valgdagen innenlands, inkludert på Svalbard og Jan Mayen, jf. valgloven § 8-1 andre ledd. For å sikre at forhåndsstemmene fra Svalbard kommer fram i tide, kan sysselmannen fastsette at forhåndsstemmingen der skal avsluttes på et tidligere tidspunkt.40

Valgstyret skal kunngjøre når og hvor velgerne kan forhåndsstemme, jf. valgforskriften § 24.

17.2.4.2 Mottak

Etter valgloven § 8-1 femte ledd må minst to stemmemottakere være til stede ved mottak av forhåndsstemmer i den ordinære forhåndsstemmeperioden. Kravet om at det skal være to stemmemottakere til stede, gjelder ikke på Svalbard og Jan Mayen.41

Valgloven § 8-2 første ledd bokstav a bestemmer at stemmemottakere oppnevnes av valgstyret. På Svalbard er det sysselmannen (som igjen kan oppnevne andre stemmemottakere) som er stemmemottaker, jf. bokstav b i samme ledd.

Ifølge valgloven § 8-3 første ledd skal velgerne stemme i et egnet og tilgjengelig lokale. Velgere som oppholder seg innenlands, unntatt på Svalbard og Jan Mayen, og som på grunn av sykdom eller uførhet ikke kan stemme etter andre ledd (dvs. på helse- og omsorgsinstitusjoner og der valgstyret ellers vedtar at det skal mottas forhåndsstemmer), kan etter søknad til valgstyret forhåndsstemme der de oppholder seg.

17.2.4.3 Framgangsmåte

Ifølge valgloven § 8-4 første ledd skal velgeren, i enerom og usett, brette sammen stemmeseddelen slik at det ikke er synlig hvilken valgliste velgeren stemmer på. Dette er vesentlig for å sikre prinsippet om hemmelig valg og gjelder for alle typer valg.

Stemme i egen kommune

Det følger av valgloven § 8-4 andre ledd at velgere som er manntallsført i den kommunen der de forhåndsstemmer, selv skal legge stemmeseddelen i en urne etter at den er stemplet. Stemmemottakeren setter kryss i manntallet ved velgerens navn. Velgere som er ukjente for stemmemottakeren, skal legitimere seg, jf. valgloven § 8-4 sjette ledd.

Alle kommuner benytter et elektronisk manntall under forhåndsstemmeperioden. Dette gjør det mulig for stemmemottakerne å godkjenne stemmegivningen på stedet dersom velgeren stemmer i egen kommune. Da kan stemmemottakeren krysse av velgeren i manntallet, og stemmeseddelen kan legges direkte i urnen.

I noen tilfeller vil kommunen ta imot forhåndsstemmer der det ikke er mulig å prøve stemmegivningen på stedet selv om velgeren skulle være manntallsført i kommunen. Det vil være tilfelle dersom stemmemottakerne ikke har tilgang til et elektronisk manntall. Dette kan for eksempel gjelde fengsler eller helse- og omsorgsinstitusjoner. I slike tilfeller vil stemmeseddelkonvolutt og omslagskonvolutt benyttes, og valgstyret vil prøve stemmegivningen i ettertid.

Stemme i annen kommune

Valgloven § 8-4 femte ledd angir at velgere som forhåndsstemmer i en annen kommune enn der de er manntallsført, ikke skal legge stemmeseddelen direkte i urnen. Dette kommer av at stemmegivningen skal godkjennes i den kommunen der velgeren er manntallsført.

Etter at stemmeseddelen er stemplet, skal velgeren legge den i en stemmeseddelkonvolutt og lime konvolutten igjen. Stemmemottakeren legger stemmeseddelkonvolutten sammen med valgkortet i en omslagskonvolutt, og deretter legges omslagskonvolutten i en urne, jf. valgforskriften § 27 fjerde ledd. Forhåndsstemmen skal sendes videre til den kommunen der velgeren er manntallsført, jf. valgloven § 8-4 femte ledd. Valgforskriften § 27 åttende ledd bestemmer at de to siste ukene av forhåndsstemmeperioden skal stemmene sendes videre til velgerens hjemkommune hver dag. Det skal benyttes egne forsendelseskonvolutter. Stemmegivningen vil ikke godkjennes før den vurderes av valgstyret i den kommunen velgeren er manntallsført.

Alle forhåndsstemmegivninger skal godkjennes før valgdagen i den utstrekning det er mulig, jf. valgloven § 10-1 tredje ledd.

17.2.4.4 Ansvar for at forhåndsstemmene kommer fram i tide til å kunne godkjennes

Det følger av valgloven § 8-1 tredje ledd at det er velgeren selv som har ansvaret for å forhåndsstemme så tidlig at stemmen kommer inn til valgstyret innen klokken 17.00 dagen etter valgdagen.

17.2.5 Forhåndsstemme i utlandet

17.2.5.1 Tidspunkt

Forhåndsstemming i utlandet starter 1. juli i valgåret, jf. valgloven § 8-1 første ledd, og avsluttes nest siste fredag før valgdagen, jf. valgloven § 8-1 andre ledd. Dette gjøres for å sikre at stemmene kommer fram innen fristen for godkjenning av forhåndsstemmer, som er tirsdagen etter valgdagen klokken 17.00.

Valgloven § 8-2 andre ledd fastsetter hvem som kan være stemmemottakere i utlandet. Det kan enhver utenrikstjenestemann ved en lønnet norsk utenriksstasjon, men også – etter særskilt tillatelse fra Utenriksdepartementet – en utenrikstjenestemann ved en ulønnet norsk utenriksstasjon. Stasjonssjefen kan også oppnevne en eller flere av stasjonens funksjonærer til å motta forhåndsstemmer dersom det er nødvendig. På andre steder enn ved en norsk utenriksstasjon er det etter loven departementet som oppnevner stemmemottakerne.

17.2.5.2 Mottak

Ifølge valgloven § 8-3 fjerde ledd skal mottak av forhåndsstemmer ved norske utenriksstasjoner skje på stasjonen. Stasjonssjefen kan likevel bestemme at stemmemottak kan foregå utenfor stasjonens område. Hos stemmemottakere som er oppnevnt av departementet, kan velgeren stemme der departementet bestemmer, jf. valgloven § 8-3 femte ledd. Forhåndsstemming til en stemmemottaker i utlandet følger samme prosedyre som for velgere som forhåndsstemmer i en annen kommune enn der velgeren er manntallsført.

Loven inneholder også en unntaksbestemmelse om at velgere som oppholder seg i utlandet og ikke har mulighet til å oppsøke en stemmemottaker, kan stemme ved brevpost uten at en stemmemottaker er til stede når velgeren stemmer, jf. valgloven § 8-2 fjerde ledd.

17.2.5.3 Framgangsmåte

Framgangsmåten for å brevstemme er nærmere beskrevet i valgforskriften § 28. Stemmeseddelen skal legges i en stemmeseddelkonvolutt (ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg brukes samme stemmeseddelkonvolutt til begge valg), som så legges i en omslagskonvolutt som limes igjen. Omslagskonvolutten skal påføres navn og adresse til riktig valgstyre (der velgeren er manntallsført) og navn og fødselsnummer til velgeren. Videre må velgeren påføre adressen på hjemstedet sitt per 30. juni i valgåret, eventuelt siste adresse i Norge dersom velgeren har meldt flytting til utlandet, og når og hvor velgeren stemte. Velgeren skal signere på omslagskonvolutten. Om mulig bør det være et vitne til stede som bekrefter riktigheten av det som er påført omslagskonvolutten, jf. valgforskriften § 28 femte ledd. Vitnets adresse og fødselsdato skal påføres omslagskonvolutten. Det er ikke et krav å ha vitne for å få brevstemmen godkjent.

Velgeren kan få tilsendt stemmemateriell fra en utenriksstasjon dersom velgeren ber om dette. Det er likevel ikke nødvendig med offisielt stemmemateriell for å brevstemme. En velger bosatt i utlandet kan stemme ved å skrive navnet på listen på et ark og inkludere nødvendig informasjon om seg selv og sende stemmen til valgstyret i den kommunen vedkommende er manntallsført.

17.2.5.4 Ansvar for at forhåndsstemmene kommer fram i tide til å kunne godkjennes

Som med andre forhåndsstemmer følger det av valgloven § 8-1 tredje ledd at velgeren selv har ansvaret for å forhåndsstemme så tidlig at stemmen kommer inn til valgstyret innen klokken 17.00 dagen etter valgdagen.

17.2.6 Stemming på valgtinget

17.2.6.1 Hvor velgeren kan stemme

Det følger av valgloven § 9-5 at når valgtinget åpner, skal velgere som er innført i manntallet i kommunen, «gis adgang til å avgi stemme». Enkelte velgere er registrert med hemmelig adresse, noe som medfører at de ikke står i manntallet som er ute på valglokalet, men i et eget manntall som valgstyret har tilgang til. Disse velgerne skal også få stemme, men stemmen skal da legges i et særskilt omslag.

Er velgeren manntallsført i en annen kommune, skal vedkommende velger i utgangspunktet henvises dit. Dersom velgeren likevel vil stemme, skal han eller hun få lov til det, men også slike stemmer skal legges i et særskilt omslag, jf. valgforskriften § 31. Slike stemmegivninger vil som hovedregel bli forkastet, jf. § 10-2 første ledd bokstav a.

17.2.6.2 Tidspunkt

Valg til Stortinget skal holdes i alle kommuner på en og samme dag i september måned i det siste året av hver stortingsperiode, jf. valgloven § 9-1 første ledd. Etter andre ledd skal valg til fylkesting og kommunestyrer holdes i alle kommuner på en og samme dag i september måned hvert fjerde år, i det andre året av hver stortingsperiode.

Etter valgloven § 9-2 er det Kongen som fastsetter valgdagen. Dette gjøres gjennom en kongelig resolusjon i god tid før valget. Kommunestyret kan vedta at det på ett eller flere steder i kommunen skal holdes valg også på søndagen før den offisielle valgdagen (såkalt todagersvalg).42

Det er valgstyret som bestemmer åpningstidene til valglokalene. Ifølge valgloven § 9-3 andre ledd kan kommunestyret selv, med tilslutning fra minst én tredjedel av medlemmene, vedta å holde valglokalene åpne lenger enn det valgstyret har vedtatt. Etter § 9-3 andre ledd skal likevel ikke stemmingen foregå senere enn klokken 21.00 på valgdagen mandag. Alle som har møtt fram ved valglokalet når stemmelokalet stenger, skal få stemme, jf. § 9-7.

Valgstyret skal kunngjøre når og hvor velgerne kan stemme på valgtinget, jf. valgloven § 9-3 tredje ledd.

17.2.6.3 Stemmekretser

Det er opp til kommunestyret, eller valgstyret etter delegering, å avgjøre hvor mange stemmekretser kommunen skal deles inn i, jf. valgloven § 9-3 første ledd. Sentral matrikkelmyndighet (Statens kartverk) skal orienteres om endringer i stemmekretsinndelingen innen 31. mars i valgåret. Det skal være kun ett valglokale i hver stemmekrets. I tillegg er § 9-3 i praksis tolket slik at valglokalet må være geografisk plassert innenfor stemmekretsen.

17.2.6.4 Framgangsmåte

Når velgeren kommer til stemmelokalet, skal han eller hun i enerom og usett, normalt i et valgavlukke, brette sammen stemmeseddelen slik at det ikke er synlig hvilken valgliste velgeren stemmer på, jf. valgloven § 9-5 tredje ledd. Dette gjøres for å sikre hemmelig valg. Etter at velgeren har legitimert seg (hvis velgeren er ukjent), skal stemmeseddelen stemples, og velgeren krysses av i manntallet. Velgeren legger selv stemmeseddelen ned i en urne.43 Dette er den normale prosedyren, men rekkefølgen er ikke lovfestet.

17.2.6.5 Bruk av elektronisk manntall på valgtinget

Kommunene kan vedta å benytte elektronisk avkryssing i manntallet på valgtinget, jf. valgloven § 9-5 a. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 var det 58 kommuner som ikke brukte elektronisk manntall på valgdagen.

Når elektronisk manntall benyttes, skal stemmestyret krysse av i det elektroniske manntallet både for velgere som er manntallsført i vedkommende stemmekrets, og for velgere som er manntallsført i andre stemmekretser i kommunen, jf. § 9-5 a andre ledd.

I forarbeidene understreker departementet at kommuner som bruker elektronisk avkryssing i manntallet på valgdagen, må legge til rette for dette i alle valglokalene i kommunen.44 Dette sikrer at ingen får stemme flere ganger.

17.2.6.6 Bruk av papirmanntall

De kommunene som ikke benytter elektronisk manntall, skriver ut papirmanntall for hver stemmekrets. Dersom en velger stemmer i en annen stemmekrets enn den kretsen velgeren er manntallsført, skal en egen prosedyre følges, jf. valgloven § 9-5 fjerde ledd. Velgeren skal i slike tilfeller ikke legge stemmeseddelen rett i urnen. Isteden skal han eller hun legge stemmeseddelen, etter at den er blitt stemplet av stemmemottaker, i en stemmeseddelkonvolutt og gi denne til stemmestyret. Stemmen regnes da som en såkalt fremmed stemme. Stemmestyret legger stemmeseddelkonvolutten i en omslagskonvolutt, limer den igjen og påfører velgerens navn, bostedsadresse og fødselsdato. Stemmestyret legger omslagskonvolutten til side, og valgstyret prøver stemmegivningen etter at valglokalene er stengt.

Det følger av § 31 i valgforskriften at velgere som allerede er krysset av i manntallet, eller som ikke står i avkryssingsmanntallet (for eksempel på grunn av hemmelig adresse), heller ikke skal legge stemmeseddelen rett i urnen. De skal få lov til å stemme, men stemmen skal behandles på samme måte som stemmer fra velgere som ikke står i manntallet i kretsen. Disse stemmegivningene blir kalt stemmegivninger i «særskilt omslag».

17.2.6.7 Beredskapsprosedyre ved bruk av elektronisk manntall

Ved et strømbrudd eller kommunikasjonsbrudd med manntallet vil det ikke være mulig å prøve stemmegivningene mot manntallet. Det er derfor fastsatt en egen beredskapsprosedyre for denne situasjonen, jf. § 9-5 a fjerde ledd.45 I slike tilfeller skal velgeren, etter at stemmeseddelen er stemplet, legge denne i en stemmeseddelkonvolutt og lime konvolutten igjen. Stemmestyret legger stemmeseddelkonvolutten i en beredskapskonvolutt sammen med valgkortet.

Når beredskapssituasjonen opphører, skal beredskapskonvoluttene leveres valgstyret for godkjenning. I kommuner med todagersvalg skal eventuelle beredskapsstemmer mottatt på søndag behandles og krysses av i det elektroniske manntallet før valglokalene åpner på mandag, jf. valgforskriften § 31 a fjerde ledd.

Dersom tilgangen til det elektroniske manntallet gjenopprettes, skal beredskapsrutinen avsluttes umiddelbart. Velgerne skal da stemme på ordinær måte etter valgloven § 9-5 tredje ledd.

17.2.7 Fellesregler for forhåndsstemming og stemming på valgtinget

17.2.7.1 Hvem som ikke kan være stemmemottaker eller valgfunksjonær

Ifølge valgloven § 8-2 tredje ledd og § 9-3 fjerde ledd kan ikke kandidater som er oppført på valgliste ved kommunestyrevalget, oppnevnes til stemmemottaker eller valgfunksjonær i valglokalene i vedkommende kommune. Kandidater som er oppført på valgliste ved stortingsvalget eller fylkestingsvalget, kan ikke oppnevnes til stemmemottaker eller valgfunksjonær i valglokalene i kommunene i vedkommende valgdistrikt.

17.2.7.2 Stempling

Alle stemmesedler som avgis innenlands, unntatt på Svalbard og Jan Mayen, skal stemples før de legges i urnen (eller i en stemmeseddelkonvolutt). En stemmeseddel må ha stempel for å godkjennes, jf. valgloven § 10-3 første ledd. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg skal begge sedlene stemples dersom velgeren stemmer ved begge valg. Dette gjelder både ved forhåndsstemming og ved stemming på valgtinget. Det følger videre av valgforskriften § 39 a at valgstyret i ettertid skal stemple en stemmeseddel som ved forhåndsstemmingen innenlands eller på valgtinget er lagt i stemmeseddelkonvolutt, dersom stemmeseddelen ikke er påført stempel. Tilsvarende følger det av valgforskriften § 40 a at valgstyret skal stemple stemmesedler avgitt utenlands dersom disse skal telles maskinelt.

17.2.8 Prøving av stemmegivninger

Før valgmyndighetene kan prøve (godkjenne eller forkaste) stemmesedlene, må de ta stilling til om velgerens stemmegivning skal godkjennes. Prøving av stemmegivningen innebærer å kontrollere om velgeren er innført i manntallet, og om de formelle kravene til valghandlingen (for eksempel at velgeren ikke allerede har stemt) er oppfylt. Dersom valglovens krav til stemmegivningen er oppfylt, krysses velgeren av i manntallet, og stemmegivningen er med det godkjent. Dersom vilkårene ikke er oppfylt, forkaster valgmyndighetene stemmegivningen.

Valgloven fastsetter vilkår for å godkjenne stemmegivninger fra valgtinget (§ 10-2), forhåndsstemmegivninger avgitt i urne (§ 10-1 a) og forhåndsstemmegivninger avgitt i stemmeseddelkonvolutt både innenriks og utenriks (§ 10-1).

Vilkårene for å godkjenne stemmegivninger er de samme for stemmegivinger som er avgitt på valgtinget og for forhåndsstemmegivninger hvor stemmeseddelen legges rett i en urne.

For at stemmegivningen skal godkjennes, må velgeren for det første være innført i manntallet i kommunen. For det andre må velgeren ha fått anledning til å stemme. Dette vilkåret er oppfylt dersom velgeren legger stemmeseddelen i urnen. Vilkåret er også oppfylt dersom velgeren blir krysset av i manntallet, men forlater valglokalet uten å legge stemmeseddelen i urnen. Vilkåret er videre oppfylt dersom velgerens stemmegivning på valgtinget er lagt i særskilt omslag.4647 For det tredje er det et krav at velgeren ikke allerede har fått godkjent en stemmegivning.

For at valgstyret skal kunne godkjenne en forhåndsstemmegivning avgitt i stemmeseddelkonvolutt, gjelder tilsvarende krav om at velgeren må være innført i manntallet i kommunen, og at velgeren ikke allerede har avgitt godkjent stemmegivning. Videre er det krav om at stemmegivningen inneholder tilstrekkelig opplysninger til å fastslå hvem velgeren er, og at stemmegivningen er levert til rett stemmemottaker – med mindre den er avgitt som brevstemme. Omslagskonvolutten må i tillegg ikke ha vært åpnet eller forsøkt åpnet.

Stemmegivningen må videre være avgitt til rett tid og være kommet inn til valgstyret innen klokken 17.00 dagen etter valgdagen. Før valgloven ble endret i 2016, måtte forhåndsstemmene være kommet inn til valgstyret innen klokken 21.00 på valgdagen for å kunne bli godkjent. Fristen ble forskjøvet fordi Stortinget vedtok en ny postlov hvor Posten ikke lenger har leveringsplikt på lørdager.48

17.2.9 Prøving av stemmesedler

Etter at stemmegivningene er godkjent, må også stemmesedlene prøves. En stemmeseddel skal etter valgloven § 10-3 godkjennes

• dersom den har offentlig stempel. Dette skal sikre at velgeren ikke leverer mer enn én stemmeseddel. Manglende stempel på stemmesedler i stemmeseddelkonvolutt fører likevel ikke til at stemmeseddelen blir forkastet. Valgstyret skal stemple stemmeseddelen i ettertid, jf. valgforskriften § 39 a,

• dersom det framgår hvilket valg stemmeseddelen gjelder

• dersom det framgår hvilket parti eller hvilken gruppe velgeren har stemt på

• dersom partiet eller grupper stiller liste i valgkretsen. Stemmeseddel beregnet på en annen valgkrets kan bare godkjennes dersom den gjelder et registrert politisk parti.

Det er ikke et krav at velgeren må benytte de offisielle stemmesedlene som valgmyndighetene har trykt. Velgeren kan derfor benytte en annen trykt eller håndskreven stemmeseddel. Dersom velgeren benytter en stemmeseddel som ikke er lik den offisielle valglisten, skal stemmeseddelen likevel behandles som om den hadde det samme innholdet som den offisielle valglisten. Dersom velgeren har benyttet en trykt stemmeseddel som ikke er enslydende med den offisielle valglisten, skal det sees bort fra velgerens eventuelle rettinger.

Valgforskriften § 39 regulerer situasjonen der en velger ved samme valg har levert flere stemmesedler til samme parti og noen av dem er rettet. Dette er bare aktuelt for stemmesedler som blir lagt i stemmeseddelkonvolutt. Dette henger sammen med at stemmesedler som blir lagt rett i urnen, skal stemples, og det er da kun stemmesedler med stempler som kan godkjennes. Reglene er som følger:

• Når bare én av stemmesedlene er rettet, godkjennes denne.

• Når flere stemmesedler er rettet på samme måte, godkjennes én av stemmesedlene.

• Når flere stemmesedler er rettet ulikt, godkjennes én av stemmesedlene, men det sees bort fra rettingene.

Det sentrale hensynet bak reglene om prøving av stemmesedler er at færrest mulig forhold skal føre til forkastelse.

17.2.10 Opptelling av stemmesedler

Valgstyret har ansvaret for opptellingen av stemmesedlene og avgjør i utgangspunktet hvem som teller opp stemmene, og på hvilken måte. Valgloven § 10-4 fastsetter likevel noen regler for opptellingen og stiller blant annet krav om at valgstyret, eller de personene valgstyret bestemmer, skal telle stemmesedlene i to omganger, én foreløpig og én endelig opptelling, etter valgloven §§ 10-5 og 10-6. I den foreløpige opptellingen skal stemmesedlene telles manuelt, jf. valgforskriften § 37 a.

Valgstyret avgjør i utgangspunktet om valgstyret eller de enkelte stemmestyrene skal telle stemmene i den foreløpige opptellingen. Det er ikke noe krav om at hver stemmekrets skal telles opp for seg. Kretsvis opptelling er derimot bare tillatt dersom den delen av manntallet opptellingen gjelder, inneholder minst 100 navn. I motsatt fall må opptelling skje sammen med en eller flere andre kretser. Formålet med dette er å ivareta hensynet til hemmelig valg. Hensynet til hemmelig valg er også bakgrunnen for regelen i valgforskriften § 37 om at valgstyret skal holde et visst antall forhåndsstemmer utenfor den foreløpige opptellingen og blande disse sammen med forhåndsstemmer som kommer inn etter at den foreløpige opptellingen er begynt. Senest fire timer før stemmingen er avsluttet ved samtlige valglokaler i kommunen, skal opptellingen av forhåndsstemmer starte. Dette skal kun gjøres dersom opptellingen kan skje uten å stride mot prinsippet om hemmelig valg. Om dette ikke er mulig, skal opptellingen starte så snart samtlige forhåndsstemmegivninger er godkjent. Den foreløpige opptellingen av stemmesedler avgitt på valgtinget skal starte så fort som mulig etter at stemmingen på valgtinget er avsluttet.

Den endelige opptellingen tar til umiddelbart etter at den foreløpige opptellingen er avsluttet og alle stemmene er kommet inn til valgstyret. Til forskjell fra den foreløpige opptellingen må den endelige opptellingen skje under valgstyrets tilsyn, jf. § 10-6. Valgstyret skal her for det første kontrolltelle stemmesedlene fra den foreløpige opptellingen. For det andre skal valgstyret godkjenne eller forkaste stemmesedlene som stemmestyrene la til side i den foreløpige opptellingen, og stemmegivninger der stemmeseddelen er lagt i særskilt omslag. Stemmesedlene som valgstyret godkjenner, telles sammen med de øvrige stemmesedlene. Valgstyret registrerer for det tredje rettinger velgerne har gjort på stemmesedlene, det vil si personstemmer og slengere ved kommunestyrevalg, personstemmer ved fylkestingsvalg og renummereringer og strykninger ved stortingsvalg.

17.2.11 Kontroll ved stortingsvalg og fylkestingsvalg – fylkesvalgstyrets opptelling

Etter valgloven § 10-8 skal valgstyret så snart som mulig sende nærmere angitt materiell til fylkesvalgstyret. Materiellet skal pakkes i god orden i forsvarlig forseglet emballasje og sendes på hurtigst betryggende måte. Valgforskriften § 34 fastsetter nærmere regler om transport, blant annet at valgstyret skal etablere betryggende rutiner for transport av valgmateriellet, at valgmateriellet skal forsegles dersom det ikke er under direkte oppsyn av valgmyndighetene, og at andre enn dem som oppbevarer forseglingsutstyret, skal transportere valgmateriellet. Ved overlevering av valgmateriell fra valgstyret til fylkesvalgstyret skal det utferdiges en kvittering med nærmere krav til innhold, jf. valgforskriften § 34 a. Det er i utgangspunktet ikke noe krav om direkte overlevering fra valgstyret til fylkesvalgstyret. Valgstyret står fritt til å velge forsendelsesmåte så lenge valgmateriellet blir transportert på «hurtigst betryggende måte», jf. valgloven § 10-8.

Materiellet valgstyret skal sende til fylkesvalgstyret, er bekreftet avskrift av det som er protokollert i forbindelse med valget, alle godkjente stemmesedler,49 alle forkastede stemmegivninger og stemmesedler, alle valgkort fra forhåndsstemmingen, alle omslagskonvolutter fra forhåndsstemmer utenriks og på Svalbard og Jan Mayen og kopi av innkomne klager, jf. valgloven § 10-8.

Fylkesvalgstyret skal kontrollere gjennomføringen av stortingsvalget og fylkestingsvalget i kommunene med grunnlag i materiellet de får tilsendt fra valgstyrene etter § 10-8, jf. § 10-9. Fylkesvalgstyret teller opp alle godkjente stemmesedler for alle kommunene i valgdistriktet. Fylkesvalgstyret kontrollerer videre valgstyrets prøving av stemmegivninger og stemmesedler. Dersom fylkesvalgstyret finner feil ved valgstyrets avgjørelser om å godkjenne eller forkaste stemmegivninger eller stemmesedler eller feil i valgstyrets opptelling, skal feilene rettes. Dersom feilene ikke kan rettes, skal fylkesvalgstyret redegjøre for forholdet i protokollen (ofte kalt møtebok) over gjennomføringen av valget.

Ved stortingsvalg er fylkesvalgstyrets kontroll foreløpig og ligger til grunn for Stortingets endelige kontroll. Fylkesvalgstyret sender derfor utskrift av protokollen til Stortinget og riksvalgstyret. Ved stortingsvalg gjelder det egne regler for Oslo kommune. Her skal Fylkesmannen i Oslo og Viken foreta kontrollen som fylkesvalgstyrene foretar i de andre valgdistriktene, jf. valgloven § 10-9 andre ledd. Fylkesmannen kan imidlertid ikke rette feil i valgstyrets prøving og opptelling av stemmene. Fylkesmannen skal derimot protokollere slike feil og sende protokollen til Stortinget og riksvalgstyret.

17.2.12 Valgorganene

Det er valgorganer på både nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt nivå som har oppgaver knyttet til gjennomføringen av valg. Disse beskrives i valgloven §§ 4-1 til 4-4. Riksvalgstyret har kun oppgaver knyttet til stortingsvalg, mens fylkesvalgstyret har oppgaver ved både fylkestingsvalg og stortingsvalg. Valgstyrene har oppgaver ved alle valg. I kommuner der velgerne kan stemme på flere steder på valgdagen, skal det være et stemmestyre i hvert valglokale. I figur 17.1 gis det en skjematisk oversikt over disse valgorganene og deres viktigste oppgaver.

17.3 Nordisk rett

17.3.1 Sverige

17.3.1.1 Stemming

I Sverige foregår både kommunale, regionale og nasjonale valg på samme dag (andre søndagen i september). Det er ikke lov til å holde todagersvalg – men det er til gjengjeld mulig å forhåndsstemme også på selve valgdagen. Forhåndsstemmene sendes til den kommunen velgerne er manntallsført i.

Forhåndsstemmeperioden er mye kortere i Sverige enn den er i Norge. I henhold til vallagen kapittel 10 § 2 første ledd kan det tidligst 18 dager før valgdagen åpnes for forhåndsstemming innenlands. I utlandet kan forhåndsstemmingen starte tidligst 24 dager før valgdagen, jf. andre ledd.

Kun papirmanntall anvendes ved valgene i Sverige. Velgeren skal legge stemmeseddelen i en konvolutt inne i stemmeavlukket og deretter levere denne til stemmemottakeren. På selve valgdagen legges konvolutten direkte i urnen, men under forhåndsstemmingen legges konvolutten til side dersom stemmingen foregår i et valglokale. Forhåndsstemmene sendes deretter til kommunen der velgeren er registrert, slik at disse ligger klare i valglokalet på valgdagen. Dette er et resultat av at det i Sverige er lov til å stemme om igjen på valgdagen selv om en har stemt under forhåndsstemmingen. Dette kalles ångerröstning og står beskrevet i vallagen kapittel 9 § 14. Dersom forhåndsstemmen finnes i valglokalet der velgeren går for å stemme på valgdagen, får velgeren kun lov til å stemme om igjen når han eller hun har fått tilbake den allerede avgitte forhåndsstemmen av stemmemottakeren.

I Sverige gjelder ikke samme krav til plassering av stemmesedlene som i Norge. Der legges de fleste steder stemmesedlene uskjermet utenfor stemmeavlukkene, og velgerne må plukke med seg sedler i full offentlighet og ta med inn i stemmeavlukket. Som i Norge trykkes det langt flere stemmesedler enn det som brukes. Det er én seddel per parti som stiller til valg.

Åpningstidene for valglokalene ved nasjonale og lokale valg er angitt i loven og skal være mellom klokken 08.00 og klokken 20.00, jf. vallagen kapittel 4 § 21 første ledd nr. 2.

Det er også mulig å stemme ved bruk av bud i Sverige, det vil si at en annen person kan ta med stemmen til valglokalet.

17.3.1.2 Opptelling

I Sverige foregår opptellingen i to omganger, begge ved manuell telling. En foreløpig opptelling (preliminär rösträkning) foretas på stemmestedet, se vallagen kapittel 11. Opptellingen kan ikke starte før stemmingen er avsluttet og alle konvoluttene som skal legges i valgurnen, er lagt i denne. De stemmene som ikke ble telt opp i valglokalene, blir telt opp av valnämnden i kommunen i en foreløpig opptelling etter vallagen kapittel 12. Valnämndens opptelling foregår på onsdagen etter valgdagen og inkluderer de forhåndsstemmene som ikke rakk fram til stemmestedene på selve valgdagen. Länsstyrelsen foretar en endelig opptelling av alle stemmesedler.

17.3.2 Danmark

17.3.2.1 Stemming

I Danmark kan alle velgere forhåndsstemme i enhver kommune i landet, jf. folketingsvalgloven § 53 og lov om kommunale og regionale valg § 59. Forhåndsstemmer skal (som hovedregel) avgis til to stemmemottakere, jf. folketingsvalgloven § 55 og lov om kommunale og regionale valg § 61.

Velgerne kan forhåndsstemme de tre siste ukene før valgdagen ved folketingsvalg og seks uker før valgdagen ved lokale valg. Har velgeren forhåndsstemt, kan vedkommende ikke stemme om igjen på valgdagen.

I Danmark kan velgerne på valgdagen kun stemme i et annet stemmelokale enn det de tilhører etter manntallet, dersom de søker om dette på forhånd, og kun dersom dette er begrunnet i velgerens «handicap eller nedsatte førlighed». Dette gjelder for alle typer valg, jf. folketingsvalgloven § 47 a, jf. § 47 og lov om kommunale og regionale valg § 53 a, jf. § 53.

Åpningstidene for valglokalene ved nasjonale valg er, i likhet med i Sverige, angitt i loven og skal være mellom klokken 08.00 og klokken 20.00. Dersom stemmingen er på en lørdag, søndag eller andre helligdager, skal åpningstidene være fra klokken 09.00 til klokken 20.00.

Til forskjell fra i Norge og Sverige er stemmeseddelen i Danmark å regne som et verdipapir, og hver velger får kun utdelt én stemmeseddel. Alle partiene og alle kandidatene er ført opp på den samme seddelen, som derfor blir svært stor.

17.3.2.2 Opptelling

Stemmene telles i to omganger ved alle valg. Den første opptellingen foregår på de enkelte stemmestedene når stemmingen er avsluttet, jf. folketingsvalgloven § 68 og lov om kommunale og regionale valg § 74. Senest dagen etter valgdagen skal valgbestyrelsen fintelle stemmene i den aktuelle kretsen, jf. folketingsvalgloven § 72 og lov om kommunale og regionale valg § 77. Begge opptellinger skjer manuelt.

17.4 Forsendelse av stemmer

17.4.1 Bakgrunn

Dersom en velger forhåndsstemmer utenfor den kommunen der han eller hun er manntallsført, skal stemmen sendes til hjemkommunen for prøving og opptelling. Fristen for når slike stemmer må være kommet fram til valgstyret i denne kommunen, er klokken 17.00 tirsdagen etter valgdagen. Forhåndsstemmer som kommer fram senere enn dette, blir forkastet og dermed ikke tatt med i valgoppgjøret.

Ved stortingsvalget i 2017 kom 1 051 stemmer for sent fram.50 For å kunne gjøre noe med dette problemet er det viktig å kjenne årsakene til at stemmer kommer for sent fram. I Innst. 1 S (2017–2018) redegjør departementet for problemstillingen:

Tilbakemeldingene fra kommunene tilsier at hovedårsaken til at forhåndsstemmer kommer for sent fram er feil fra valgmedarbeideren. Dette er ikke akseptabelt. Departementet vil sørge for at Valgdirektoratet gir grundig innføring i hvor viktig det er med korrekt adressering og at kommunene må sørge for at forhåndsstemmer sendes i så god tid som mulig før fristen for godkjenning. Kommunene må også forstå konsekvensen av å ikke følge rutiner for forsendelse.

Hovedårsaker til feil er mangelfull adressering eller at stemmene var innlevert til Posten så sent at de ikke rakk fram i tide med ordinær postgang.51

Slike feil kan unngås ved bedre rutiner og opplæring av valgmedarbeiderne. Samtidig vil dette kanskje ikke være tilstrekkelig. Redusert posttilbud i framtiden vil ha betydning for hvordan det kan sikres at forhåndsstemmer som er avgitt i rett tid, kommer fram tidsnok til at de blir telt med i valgoppgjøret.

Over én million velgere forhåndsstemte ved stortingsvalget i 2017. Erfaringer fra de siste valgene viser dessuten at de fleste som forhåndsstemmer, gjør dette den siste uken, spesielt de siste to dagene av forhåndsstemmeperioden.

Ved valget i 2019 mottok Oslo kommune 107 forhåndsstemmer etter fristen. Av disse var 6 forhåndsstemmer fra andre kommuner som var sendt som ordinært brev (ikke gjennom distribusjonsavtalen med Posten), og 101 forhåndsstemmer fra utlandet.

Utenlands kan velgerne forhåndsstemme til og med nest siste fredag før valgdagen. Posten opplyser at det tar lengre tid enn tidligere å få sendt brev til Norge, og at det er store variasjoner i hvor lang tid det tar. Erfaringene fra Oslo ved valget 2019 synes å bekrefte dette.

Oslo kommune har ved å se på poststemplingsdatoen beregnet hvor lang tid det tar å sende stemmer fra utlandet til Norge. Det er også grunn til å notere seg at dette var stemmer som skulle til Oslo. Det var ikke stemmer som skulle sendes videre til kommuner over hele landet. Her kommer noen eksempler for å vise forsendelsestidene:

• Spania, Alicante 19 dager

• Spania, Madrid 9 dager

• Thailand 23 dager

• Belgia, Brussel 12 dager

• Frankrike 25 dager

• Sverige 6 dager

• Danmark, København 3 dager

• Australia, Sydney 27 dager

• Australia, Melbourne 23 dager

17.4.2 Redusert posttilbud og hva det vil ha å si for forsendelsestiden

Postloven ble endret i 2016 slik at Posten ikke lenger har leveringsplikt på lørdager.52 Videre ble A- og B-post fra 1. januar 2018 slått sammen til én felles brevstrøm.53 I henhold til en midlertidig konsesjon til Posten Norge AS skal minst 85 prosent av brevpost innenlands være framme innen to dager etter innlevering med de nye rutinene. Tidligere var kravet til framsendingstid strengere, ved at 85 prosent av prioritert brevpost innenlands (A-post) skulle være framme innen dagen etter innlevering.

Én felles brevstrøm for brevpost, to dagers forsendelsestid og bortfall av lørdag som leveringsdag fører til flere utfordringer for levering av forhåndsstemmer. Disse endringene medfører at et stort antall forhåndsstemmer som avgis siste fredagen før valgdagen, ikke vil komme fram med ordinær postforsendelse innen fristen for godkjenning.54 Dette er en følge av at forhåndsstemmer som mottas etter Postens innleveringsfrist fredag, først regnes som innlevert på mandag med de nye endringene. Med to dagers framsendingstid vil forhåndsstemmene dermed normalt ikke være framme hos valgstyret før på onsdag, det vil si etter fristen tirsdag klokken 17.00. Noen forhåndsstemmer vil bli ytterligere forsinket, da kravet om 2 dagers framsendingstid gjelder for 85 prosent av brevposten. Det er derfor også risiko for at forhåndsstemmer som avgis torsdag før valgdagen, vil komme for sent fram til å kunne godkjennes.

Stortinget vedtok i 2019 å endre kravene til utleveringsdager i postloven. Kravet er endret fra fem dager i uken til annenhver dag, mandag til fredag i en toukers syklus.55 Endringen innføres fra juli 2020. Samferdselsdepartementet skriver følgende om betydningen for forsendelse av forhåndsstemmer:

Endringen i antall omdelingsdager kommer i liten grad til å påvirke fremsending av forhåndsstemmer. Det vil fortsatt være daglig innsamling av postsendinger fra Post i butikk og terminaler og daglig bokslegging av sendinger i postboksanleggene. Dette innebærer at det bare er forhåndsstemmer som enten sendes som frimerkefrankert brev lagt i en rød postkasse som befinner seg i en distribusjonsrute eller som utleveres andre steder enn i et postboksanlegg, som vil bli påvirket av den foreslåtte endringen.

For kommunene vil det da være viktig å sikre at innlevering av postsendinger som inneholder forhåndsstemmer skjer til Post i Butikk eller på en måte som sikrer daglig innsamling av sendingene. Videre er det en fordel om adressen til valgstyret er knyttet til en postboksadresse, slik at det sikres daglig utlevering. […]

Dersom adressering av forhåndsstemmer til postboksadresser anses som umulig å gjennomføre, vil et alternativ være å sikre innsamling og utlevering av forhåndsstemmer siste helg før valgdagen med hjemmel i postloven § 12. Dette kan gjøres ved statlig kjøp av ekspresstjenester eller ved et pålegg i samsvar med postloven § 12. Valgdirektoratet har i 2018 foretatt en interesseforespørsel for et kjøpt av denne typen.56

Allerede fra juli 2020 vil posten kun bli delt ut 2,5 ganger per uke (2 dager den ene uken og 3 dager den andre uken). De som har postboks, vil få post hver dag. Det innebærer ifølge Posten at ved 2021-valget vil forhåndsstemmene kunne sendes som brevpost til og med onsdagen før valget, det vil si som ved valget i 2019, forutsatt at alle kommuner opererer med en postboksadresse for forhåndsstemmene.

Over tid må det antas at postnettet bygges ytterligere ned, det vil da ta lengre tid å sende forhåndsstemmer via Postens ordinære distribusjonssystem. Dette vil kunne bety at alle forhåndsstemmer som blir avgitt den siste uken før valgdagen, vil måtte sendes via en særskilt distribusjonsløsning. Hensikten med denne framgangsmåten er å kunne være sikker på at de kommer fram tidsnok til å kunne godkjennes. Posten anslår at dette vil kunne være nødvendig allerede fra 2023- eller 2025-valget.

Posten oppgir videre at det på sikt vil kunne bli vanskeligere å tilby en slik spesialløsning som i 2019 for hele landet. Dette skyldes at postnettet bygges ned, og nedbemanninger. Posten er i tillegg mange steder avhengig av andre aktører for å få fram stemmene i tide (bl.a. Widerøe). I grisgrendte strøk kan det da være at leveringstiden vil måtte økes med én dag. For å sikre at ikke forhåndsstemmer avgitt fredag (siste dagen av forhåndsstemmeperioden) må forkastes fordi de kommer for sent fram, må da forsendelsesfristen endres til onsdag.

17.4.3 Avtale om distribusjon av forhåndsstemmer ved valget i 2019

Valgdirektoratet inngikk foran kommunestyre- og fylkestingsvalget 2019 en avtale med Posten Norge AS om forsendelse av forhåndsstemmer avgitt siste torsdag og fredag før valgdagen. Forhåndsstemmer som ble avgitt før disse dagene, ble sendt som vanlig brevpost.

Forsendelsesavtalen bygde på følgende elementer:

• Kommunene pekte ut kontaktpersoner som Posten kunne kontakte.

• Kommunene måtte selv pakke forhåndsstemmer avgitt torsdagen og fredagen før valgdagen i forsendelseskonvolutter adressert til hver mottakerkommune, én konvolutt per kommune. Disse konvoluttene samlet de i egne ferdig adresserte esker.

• Posten hentet esken på avtalt tidspunkt. Esken ble skannet, slik at den kunne spores. Alle eskene var adressert til Posten Norge, Østlandsterminalen, Lørenskog.

• Eskene ble samlet i lokale opphentingssentraler og sendt videre til Østlandsterminalen med fly/bil.

• På Østlandsterminalen ble eskene åpnet, og forsendelseskonvoluttene ble sortert per kommune. Disse ble lagt i en ny eske, som ble adressert til den enkelte kommune.

• Deretter ble eskene sendt som Bedriftspakke Ekspress.

Posten hentet forhåndsstemmer i 33 kommuner på torsdag, i 340 kommuner på fredag og i Oslo på lørdag (i noen kommuner flere av dagene). Stemmene var framme på Østlandsterminalen på lørdag, hvor de ble sortert samme dag. De ferdig sorterte eskene til kommunene kom deretter ut i Postens distribusjonsnett på søndag, og eskene ble levert ut på mandag. Det skjedde enkelte feilsorteringer, men de ble oppdaget på mandag og sendt ut til kommunene på tirsdag. For å kunne rette opp feil er det nødvendig å beregne en «ekstra» dag forsendelsestid.

17.4.4 Utvalgets vurdering

Utvalget understreker at forkastede stemmer som skyldes feil eller forsinkelser med forsendelsen, er en alvorlig innskrenkning av velgerens demokratiske rettigheter. Velgerens stemme vil ikke telles med i valgoppgjøret, og velgeren vil heller ikke ha anledning til å klage ettersom vedkommende ikke vil få informasjon om at forhåndsstemmen ble forkastet fordi den kom for sent fram til å kunne godkjennes.

Så lenge stemmer avgis på papir og skal prøves og telles hos den kommunen der velgeren er manntallsført, vil det være utfordringer knyttet til forsendelse av stemmer.

Det er etter utvalgets vurdering ikke akseptabelt at valgmedarbeiderne i kommunene gjør feil ved forsendelse av stemmesedler som fører til at velgernes stemmer forkastes. Det er viktig at departementet sørger for tilstrekkelig informasjon, opplæringstiltak og klare rutiner, og at valgstyrene rundt om i landet tar ansvaret sitt på alvor for å unngå at slike situasjoner oppstår. Utvalget mener det er viktig at forsendelseskonvoluttene får riktig adresse slik at stemmene sendes riktig sted, og at de nærmere prosedyrene for å forhindre feiladresseringer på forsendelseskonvoluttene er best mulig. En mulighet kan være at valgmedarbeidere får mulighet til å skrive ut en adresseetikett med riktig adresse hentet rett fra EVA, slik at faren for menneskelige feil minimeres betraktelig.

Selv om kommunene gjør alt rett, vil en med dagens postsystem måtte regne med at forhåndsstemmer kommer for sent fram dersom de sendes som vanlig brevpost. Dette kompliseres ytterligere av at posttilbudet reduseres. Utvalget har derfor vurdert ulike løsninger for å forhindre at stemmer blir forkastet fordi de kommer inn til valgstyret etter fristen for å kunne godkjennes. De ulike løsningene vil ha varierende konsekvenser for både velgernes tilgjengelighet og selve valgoppgjøret samt ulike økonomiske konsekvenser.

En mulighet er å avslutte forhåndsstemmeperioden tidligere enn i dag. Utvalget mener imidlertid at å innskrenke tilgjengeligheten til velgerne ved å avslutte forhåndsstemmeperioden tidligere, for eksempel torsdagen før valgdagen, ikke er en god løsning. Det vil innebære å innskrenke en godt innarbeidet mulighet som velgerne i stor grad benytter seg av, uten at det erstattes med et fullgodt alternativ. Dette er ikke ønskelig.

Utvalget har også vurdert om det kan være aktuelt å gjøre endringer i regelverket for når stemmene må være kommet fram for å kunne godkjennes. Utvalget er innforstått med at valgoppgjøret trolig blir forsinket som en konsekvens av en slik endring. Dersom valgoppgjøret kommer enda tettere på tidspunktet for når Stortinget trer sammen i oktober, vil tidsrommet for forsvarlig kontroll og klagebehandling reduseres. Utvalget mener derfor problemet med for sent framkomne stemmer bør søkes løst med en egen avtale med Posten, eller en tilsvarende postdistributør, som garanterer for en raskere forsendelse av stemmer enn det som er mulig med dagens postdistribusjonssystem, jf. avtalen mellom Valgdirektoratet og Posten ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019. Utvalget peker på at både i Sverige og i Danmark har det vært inngått spesialavtaler med distributører for å sikre at forhåndsstemmer kommer fram raskest mulig.

Den særskilte forsendelsesavtalen ved valget i 2019 fungerte meget godt. Det var så å si ingen av disse forhåndsstemmene som kom for sent fram til velgernes hjemkommuner.

Samlet sett mener utvalget at en egen distribusjonsavtale vil være det mest hensiktsmessige tiltaket for å unngå at forhåndsstemmer kommer for sent fram. Dette bør kombineres med økt opplæring av valgmedarbeiderne i kommunene for å unngå at de gjør feil som fører til at stemmer ikke kommer fram i tide. Erfaringene fra valget i 2019 viser etter utvalgets vurdering at det bør inngås tilsvarende avtaler ved kommende valg som den som ble inngått mellom Valgdirektoratet og Posten i 2019.

Utvalget viser for øvrig til at det kan være behov for å fastsette et tidspunkt for når forhåndsstemmingen slutter på fredagen før valgdagen. Utvalget omtaler dette i punkt 17.6.4 om avslutning av forhåndsstemmeperioden.

Utvalget legger til grunn at en egen avtale om forsendelse av forhåndsstemmer innenlands gjør at det ikke er behov for å videreføre bestemmelsen i valgloven § 8-1 tredje ledd. Denne bestemmelsen fastsetter at det er velgeren selv som har ansvaret for å forhåndsstemme så tidlig at stemmen kommer inn til valgstyret innen klokken 17.00 dagen etter valgdagen.

Utvalget ser med bekymring på at mange forhåndsstemmegivninger fra utlandet blir forkastet. Det kan være flere tiltak som kan bidra til å redusere antall forkastede stemmegivninger. Et tiltak kan være å endre regelverket for når det er mulig å stemme utenriks. Det er for eksempel mulig å avslutte forhåndsstemmeperioden tidligere. Utvalget viser imidlertid til at oversikten fra Oslo kommune tydeliggjør at det tar til dels svært lang tid å sende stemmene hjem til Norge. Utvalget antar at stemmene i disse tilfellene stort sett er sendt som ordinær post. Det å avslutte forhåndsstemmeperioden så tidlig at alle stemmene kommer fram tidsnok hvis de sendes i posten, det vil si opptil én måned tidligere enn i dag, mener utvalget ikke er et alternativ. Det vil føre til et sterkt innskrenket tilbud om å kunne stemme for velgere som bor eller oppholder seg i utlandet.

Utvalget antar at det er mye å hente ved bedre informasjon til stemmemottakerne og til dem som brevstemmer, om at de ikke må sende stemmene som ordinær post, men at stemmene bør sendes med kurerpost (DHL e.l.), eller diplomatpost dersom det er et alternativ, for å sikre at stemmene kommer fram i tide.

Utvalget mener at departementet også bør se på muligheten for at stemmene som kommer fra utlandet, videresendes til rett kommune i Norge med den samme løsningen som brukes for forsendelse av de øvrige forhåndsstemmene innenlands. Det samme bør etter utvalgets vurdering også gjøres for forhåndsstemmer avgitt på Svalbard. Alle disse forsendelsene vil uansett gå via Postens sentrale distribusjonsterminal på Lørenskog, før de skal videresendes til rett sted i Norge.

17.5 Utvalgets vurdering – valgorganene

Utvalget mener at ansvarsdelingen mellom kommune, fylkeskommune og nasjonalt nivå ved gjennomføringen av valg er god, og foreslår ingen endringer her. Når det gjelder valgorganene, foreslås det enkelte endringer som henger sammen med andre problemstillinger utvalget har vurdert.

Utvalget foreslår at det fortsatt skal være et riksvalgstyre på nasjonalt nivå, men gjør store endringer i sammensetning og myndighet. Dette henger sammen med endringene som foreslås i klageordningen. For mer informasjon om riksvalgstyret henvises det til kapittel 20.

På fylkesnivå foreslås det en mindre justering som henger sammen med at det ved stortingsvalg vil være flere valgdistrikter i en rekke fylker. Det foreslås derfor å skille mellom det organet som har oppgaver knyttet til stortingsvalg (distriktsvalgstyret), og det organet som har oppgaver knyttet til fylkestingsvalg (fylkesvalgstyret).

Når det gjelder de kommunale valgorganene, foreslår utvalget også noen justeringer. Bakgrunnen er de endringene i krav til opptelling som utvalget foreslår i punkt 17.8. For å sikre at det er to ulike organer som teller stemmene den første og den andre gangen ved kommunestyrevalg, foreslår utvalget at det opprettes et sentralt stemmestyre i hver kommune. Dette kommer i tillegg til de stemmestyrene som har ansvar for valglokalene på valgdagen. Mens stemmestyrene i valglokalene har ansvar for den første tellingen av stemmene som legges rett i urne på valgdagen, har det sentrale stemmestyret ansvar for den første tellingen av forhåndsstemmene. I tillegg har det sentrale stemmestyret ansvar for den første opptellingen av stemmer som er avgitt i konvolutt på valgdagen. Det gjøres ikke endringer i ansvaret for den siste opptellingen. Ved kommunestyrevalg vil det være valgstyret som har denne oppgaven. Ved fylkestingsvalg vil det være fylkesvalgstyret som har ansvar for den siste opptellingen, og ved stortingsvalg vil det være distriktsvalgstyret som har dette ansvaret.

I figur 17.2 gis det en skjematisk oversikt over valgorganene utvalget foreslår, og oppgavene de er tiltenkt. Oversikten er bygd opp på samme måten som figur 17.1, som gir en tilsvarende oversikt over valgorganene i gjeldende rett.

17.6 Utvalgets vurdering – stemming

17.6.1 Kommunenes tilrettelegging

Utvalget viser til at det i dag er opp til kommunestyret, eller valgstyret etter delegering, å avgjøre hvor mange stemmekretser kommunen skal deles inn i.57 For kommunene vil fastsettelsen av antall kretser ofte bero på en avveining mellom kostnadsbesparelser og tilgjengelighet. I forkant av stortingsvalget i 2017 reduserte 20 prosent av kommunene antall kretser.58 Utvalget mener at praktiske hensyn ved valggjennomføringen og kostnader er legitime hensyn i vurderingen av hvor mange stemmekretser kommunen skal deles inn i. Velgerne vil nødvendigvis ha ulik reisetid til valglokalet avhengig av hvor de bor. Likevel bør ikke kommunens inndeling i stemmekretser være vilkårlig eller grunngitt i utenforliggende hensyn. Geografisk store kommuner bør ikke uten videre la økonomiske hensyn være avgjørende dersom konsekvensen er at det blir vesentlig vanskeligere å stemme for større grupper velgere. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at kommunestyret, eller valgstyret etter delegering, skal legge særlig vekt på hensynet til reiseavstander og transporttilbud når det deler kommunen inn i stemmekretser.

Utvalget vil også understreke at store stemmekretser kan føre til at det blir kø når velgerne skal stemme. Dette kan skape misnøye blant velgerne, og enkelte velgere vil da på grunn av lang ventetid kunne forlate stemmestedet uten å ha fått stemt. Lang ventetid vil også kunne være særlig problematisk for eldre velgere og velgere med nedsatt funksjonsevne. Utvalget mener det derfor er viktig at kommunene ved inndelingen av kommunen i stemmekretser også legger vekt på å unngå kø. Dette trenger ikke innebære at kommunen må inndeles i flere stemmekretser. Vel så viktig er det hvor mange stemmeavlukker og valgmedarbeidere det er i det enkelte valglokalet.

Utvalget vil peke på at dagens krav om at valglokalet geografisk må ligge i stemmekretsen, kan medføre at andre, mer egnede lokaler utenfor stemmekretsen ikke kan benyttes. Bakgrunnen for dette har vært å sikre at valglokalene ligger nær der velgerne er manntallsført. Samtidig er det ikke noen begrensning på hvor store kretsene kan være. Utvalget mener derfor at kravet om at valglokalet geografisk skal ligge i stemmekretsen, ikke i seg selv sikrer tilgjengelighet. Utvalget har tillit til kommunenes vurderinger og mener det bør være rom for at kommunene gjør vurderinger av hvor det er hensiktsmessig å legge et valglokale. Utvalget understreker derfor at utvalgets forslag ikke viderefører gjeldende rett om at valglokalet må ligge i stemmekretsen. Valgstyret kan vedta at stemmingen skal foregå i et valglokale som ikke ligger i stemmekretsen, dersom det mener dette lokalet er mer egnet og tilgjengelig. Dette betyr for eksempel at kommunen kan dele kommunen inn i flere mindre stemmekretser som har valglokale i den samme bygningen, eksempelvis på en skole, men at det benyttes separate rom for hvert valglokale. Dette vil kunne gi oversiktlige stemmekretser og bidra til en raskere opptelling og bedre kontroll.

Utvalget har i kapittel 3 redegjort for at forskere som har analysert effekten av todagersvalg i Norge med data fra valgene i 1997 og 2011, ikke fant noen effekt på valgdeltakelsen på kommunalt nivå. Forskerne sier likevel at det kan tenkes at en lavere tilgjengelighet sammenliknet med dagens nivå kan ha en negativ effekt på valgdeltakelsen i Norge.59

Utvalget viser til at ved stortingsvalget i 2017 var det todagersvalg i 173 av 426 kommuner. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 hadde 154 av 356 kommuner todagersvalg.60 Selv om andelen kommuner med todagersvalg økte fra 40,6 prosent ved valget i 2017 til 43,3 prosent ved valget i 2019, var det færre kommuner som hadde todagersvalg i 2019 enn i 2017.61 Utvalget mener det fortsatt bør være opp til kommunene om de kun ønsker å ha valgting på valgdagen mandag, eller om velgerne også skal kunne stemme på søndag før valgdagen. Utvalget vil likevel peke på at det er viktig at valgstyrene vurderer spørsmålet om todagersvalg nøye, hvor det blant annet blir lagt vekt på avstand til valglokalene, om mange pendler, hvor mange valglokaler det er i kommunen, hvor lenge valglokalene er åpne på mandagen, mv.

Utvalget er kjent med at enkelte kommuner ved valget i 2019 endret tiden for når det var mulig å forhåndsstemme etter at åpningstidene var trykt på valgkortene og kunngjort i kommunen og på valg.no. Utvalget ser at det kan være behov for å endre både tid og sted for hvor velgerne kan stemme. Utvalget mener derfor det bør presiseres hvor tett opp til valgdagen dette kan gjøres, og hvordan endrede steder og tider for stemmingen skal kunngjøres. Utvalget mener at slike regler hører hjemme i forskrift, og foreslår derfor å gi departementet hjemmel til å gi nærmere regler om disse spørsmålene.

17.6.2 Hvem som ikke kan være stemmemottaker, valgfunksjonær eller delta i opptellingen

Etter gjeldende rett kan ikke kandidater på en valgliste til kommunestyrevalget oppnevnes til stemmemottaker eller valgfunksjonær i valglokalene i vedkommende kommune. Tilsvarende regler gjelder ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Utvalget støtter at det er behov for slike begrensninger i hvem som kan være stemmemottakere og valgfunksjonærer i valglokalene.

Når det gjelder valgstyret, er det ingen slik begrensning. Dette har vært begrunnet med at valgstyrene er tverrpolitisk sammensatt, og med at møtene er åpne. Det er heller ingen begrensning i hvem som kan bistå valgstyret i opptellingen.

Av hensyn til tilliten til valggjennomføringen mener utvalget at personer som stiller til valg, heller ikke bør kunne delta i opptellingen av stemmesedler sentralt i kommunen. Utvalget foreslår derfor at kandidater på en valgliste ved kommunestyrevalg ikke skal kunne delta i opptellingen av stemmesedlene ved kommunestyrevalget i vedkommende kommune. På tilsvarende måte skal kandidater ved stortingsvalget eller fylkestingsvalget ikke kunne delta i opptellingen av stemmesedler ved henholdsvis stortingsvalget og fylkestingsvalget i noen av kommunene i valgdistriktet.

17.6.3 Tidligstemme

Det er viktig at alle får mulighet til å stemme. Utvalget viser til at i Norge er det mulig å stemme fra det åpnes for å tidligstemme 1. juli, og fram til valgdagen i september.62 Ved valget i 2017 ble det avgitt 12 582 tidligstemmer, noe som utgjorde omtrent 0,4 prosent av godkjente stemmer totalt. Perioden for å stemme innenlands, når tidligstemming inkluderes, er omtrent 70 dager. Til sammenlikning er den i Sverige 18 dager og i Danmark 3 uker ved folketingsvalg og 6 uker ved lokale valg. Likevel har både Danmark og Sverige høyere valgdeltakelse enn Norge.

Utvalgets flertall (Anundsen, Grimsrud, Hagen, Holmøyvik, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Strømmen, Aarnes og Aatlo) mener at muligheten til å tidligstemme ikke bør avskaffes på det nåværende tidspunktet ettersom det vil innskrenke tilgjengeligheten for de velgerne som ikke har mulighet for å stemme under den ordinære forhåndsstemmeperioden. Disse medlemmene viser til at tidligstemming kom inn som ny ordning ved stortingsvalget i 2009. Ordningen ble innført for å sikre at norske innbyggere som befinner seg på steder der de ikke har mulighet til å forhåndsstemme i (den ordinære) forhåndsstemmeperioden, også får stemt. Ordningen sikrer at blant annet fiskere som er ute lenge til havs, får mulighet til å forhåndsstemme. Flertallet peker likevel på at ordningen ikke er tilstrekkelig til at personell som oppholder seg på Troll forskingsstasjon i Antarktis, kan stemme. De drar til Antarktis før tidligstemmingen starter. Før en kommer opp med en bedre løsning som sikrer at alle har mulighet for å stemme innenfor den ordinære forhåndsstemmeperioden, mener disse medlemmene at tidligstemmeordningen bør fortsette.

Utvalgets mindretall (Christensen, Giertsen, Hoff, Tørresdal og Aardal) mener at tidligstemming gjør forhåndsstemmeperioden i Norge uforholdsmessig lang, og at ordningen bør fjernes. Disse medlemmer viser også til at stemmeperioden i Norge er svært lang sammenliknet med i andre nordiske land.

Disse medlemmene peker videre på at forhåndsstemming i Norge allerede er svært godt tilrettelagt, og at den gir velgerne gode muligheter for å stemme i løpet av den ordinære forhåndsstemmeperioden. Det er dessuten få personer som benytter seg av tidligstemming. I tillegg fører tidligstemming til at hele valgkampperioden og forberedelsene til valget må starte tidligere, både for politikerne og valgmyndighetene. En risikerer dessuten at folk blir mindre engasjert i valgkampen dersom de stemmer så tidlig i valgperioden.

Utvalget foreslår videre at det må være to stemmemottakere til stede også når velgerne tidligstemmer. Dette vil sikre likt regelverk for tidligstemming og ordinær forhåndsstemming. Tidligere har det kun vært krav om to stemmemottakere når stemmen legges rett i urnen. Tanken har vært at når stemmegivningene ikke godkjennes direkte, er det ikke nødvendig å være to stemmemottakere til stede. Utvalget mener at det også ved mottak av tidligstemmer bør være to stemmemottakere. Det sikrer kontroll og vil framstå mer tillitvekkende for velgerne.

17.6.4 Når forhåndsstemmeperioden skal slutte

I dag kan velgerne stemme fra 1. juli og fram til valgdagen, med unntak av lørdagen før valgdagen.63 Forhåndsstemmelokalene har varierende åpningstider, og mange av lokalene holder stengt lørdager og søndager. Utvalget har vurdert om det også bør være mulig å forhåndsstemme på lørdagen før valgdagen, ved at forhåndsstemmeperioden utvides med én dag.

Utvalget legger på bakgrunn av de opplysningene utvalget har fått fra Posten, til grunn at ved forhåndsstemming på lørdag vil fristen for når forhåndsstemmene må være kommet fram for å kunne godkjennes, om få år måtte forskyves til torsdag klokken 17.00 for å sikre at stemmene kommer fram i tide.

Utvalgets flertall (alle bortsett fra Holmås og Nygreen) mener med noe ulik begrunnelse at det ikke bør åpnes for å forhåndsstemme på lørdag før valgdagen. En del av flertallet legger vekt på at forhåndsstemmene i så fall ikke vil rekke fram innen dagens frist, det vil si innen tirsdag klokken 17.00, noe som medfører at fristen må forskyves, på sikt antakelig til torsdag klokken 17.00. Det vil forsinke valgresultatet og redusere mulighetene for en god kontroll av valget før Stortinget skal tre sammen i begynnelsen av oktober. En annen del av flertallet mener at tilgjengeligheten allerede er god, og at det er greit at det er en «hviledag» som skiller forhåndsstemming fra valgtingstemming. Disse medlemmene understreker at en slik «hviledag» vil gi kommunene tid til å forberede stemmingen på valgtinget. Dette innebærer både å ta ned forhåndsstemmelokaler og forberedelse av valglokaler som skal brukes på valgtinget, og i enkelte kommuner, oppdatere kretsvise manntallslister på papir.

Flertallet foreslår videre at forhåndsstemmingen skal avsluttes senest klokken 18.00 den siste fredagen før valgdagen. Det vil gjøre forsendelsen av forhåndsstemmer mer forutsigbar og bidra til å sikre at forhåndsstemmene kommer fram innen fristen for å kunne godkjenne dem.

Utvalgets mindretall (Holmås og Nygreen) mener det bør åpnes for å forhåndsstemme på lørdag før valgdagen. Det vil øke velgernes mulighet til å delta i valget. Mindretallet mener at dette hensynet er viktigere enn at valgresultatet blir forsinket. Mindretallet foreslår derfor å lovfeste at det skal være mulig å forhåndsstemme også lørdagen før valgdagen.

17.6.5 Stemme utenfor egen kommune på valgdagen

17.6.5.1 Innledning

Utvalget har vurdert om det kan legges til rette for at velgere som ønsker det, kan få stemme på valgdagen også i andre kommuner enn der de er manntallsført. Dette skyldes i hovedsak et ønske om å unngå at stemmer forkastes fordi velgere møter opp i feil valglokale.

Det vil ikke være mulig å åpne for at velgere kan stemme på valgtinget i en annen kommune enn der de er manntallsført, og samtidig beholde dagens bestemmelser om lokal telling og godkjenning av stemmegivningene med dagens frister for godkjenning. Det ville ha medført at mange stemmer ble forkastet. Dersom det skal åpnes for å stemme i alle kommuner også på valgdagen, må det derfor gjøres flere endringer i regelverket. Videre vil det kreve at alle kommuner har tilgang til et elektronisk manntall på valgtinget for raskt å kunne fastslå hvor velgeren har stemmerett, og for å kunne skrive ut et valgkort med informasjon om hvor stemmen skal sendes.

17.6.5.2 Flytte frist for godkjenning

Utvalget har konkludert med at det bør inngås en egen distribusjonsavtale for å sikre at forhåndsstemmene kommer fram i tide til å kunne godkjennes. Dersom det åpnes for å stemme utenfor egen kommune på valgdagen, vil det med en slik avtale være nødvendig å endre fristen for når en forhåndsstemme må være kommet fram, til fredag klokken 17.00.

For lokalvalg vil det ikke innebære store problemer at valgoppgjøret blir ferdig noen dager senere enn i dag. For stortingsvalg er det imidlertid allerede svært kort tid mellom når valgoppgjøret foreligger, og tidspunktet for når Stortinget skal tre sammen. For å ha tilstrekkelig tid til en forsvarlig kontroll og klagebehandling bør da også valgdagen være så tidlig som mulig i september.64

17.6.5.3 Endre regler for prøving og godkjenning

Utvalget har vurdert om problemstillingen kan løses ved at valgtingsstemmer fra personer manntallsført i en annen kommune ikke telles med i den kommunale opptellingen, men sendes direkte til distriktsvalgstyret ved stortingsvalg og fylkesvalgstyret ved fylkestingsvalg. På den måten vil disse stemmene kun telles på valgdistriktsnivå.

Det bør være mulig å få sendt slike stemmer til hvert av distriktsvalgstyrene eller fylkesvalgstyrene innen fredag etter valgdagen. Hvis øvrige stemmer telles på samme måte som i dag, med frist for godkjenning tirsdag etter valgdagen klokken 17.00, vil kommunene være ferdige med opptellingen tirsdag ettermiddag/kveld. Materiellet skal så sendes til distriktsvalgstyret eller fylkesvalgstyret, som deretter gjennomfører telling onsdag, torsdag eller fredag – litt avhengig av transportavstander. Stemmer fra valgdagen som sendes direkte til distriktsvalgstyret eller fylkesvalgstyret, vil da kunne komme fram i tide til en opptelling i valgdistriktet på fredag.

Det vil være krevende for distriktsvalgstyrene og fylkesvalgstyrene å godkjenne og sortere stemmegivningene på hver kommune, særlig i valgdistrikter med mange kommuner. Det vil stille store krav til organisering og nøyaktighet for at ikke ulike valgoppgjør skal bli blandet sammen. En annen utfordring gjelder hemmelig valg. Dersom det kun kommer én slik stemme til et kommuneoppgjør, vil det ikke være mulig å holde denne stemmen hemmelig. Hemmelighold for de sene forhåndsstemmene løses i dag ved at kommunene holder igjen et lite antall forhåndsstemmer, som ikke telles før de er blandet med eventuelle forhåndsstemmer som kommer inn tirsdagen. En tilsvarende løsning er vanskelig å organisere i distriktsvalgstyrene og fylkesvalgstyrene siden de ikke får andre forhåndsstemmer.

Hvor arbeidskrevende dette vil være, vil avhenge av hvor mange som benytter seg av muligheten til å stemme på valgdagen i en annen kommune. Selv om det ikke er mange som møter opp for å gjøre det i dag, må det antas at dette vil endre seg dersom også slike stemmer godkjennes.

En slik løsning vil innebære endringer i det administrative systemet kommunene bruker, da distriktsvalgstyrene og fylkesvalgstyrene både må få adgang til avkryssingsmanntallet og mulighet til å «åpne» valgoppgjøret for å legge inn stemmer. Det vil også innebære at noe myndighet som i dag ligger hos valgstyret, overføres til distriktsvalgstyret og fylkesvalgstyret. Dersom det viser seg at et stort antall velgere stemmer på valgdagen, må det også vurderes om det er tilstrekkelig at disse stemmene kun telles én gang.

En ordning hvor stemmer avgitt utenfor egen kommune på valgdagen sendes til distriktsvalgstyret eller fylkesvalgstyrene for opptelling, vil kunne brukes ved stortingsvalg og fylkestingsvalg, mens det ved kommunestyrevalg blir mer komplisert. Fylkesvalgstyrene har ingen rolle ved kommunestyrevalg, og ettersom kommunestyrevalg og fylkestingsvalg gjennomføres samtidig, bør det være like regler, det vil si at stemmene sendes til kommunene. Ved lokalvalg har en imidlertid mer tid til rådighet, og forsinkelse av valgoppgjøret vil ikke være så problematisk.

At det er ulike regler for når forhåndsstemmer må være kommet inn til valgstyret ved lokalvalg og stortingsvalg, vil komplisere regelverket og øke risikoen for at valgmedarbeidere misforstår og gjør feil. Det vil derfor være svært viktig med god veiledning og opplæring til både kommuner og fylkeskommuner.

17.6.5.4 La stemmer avgitt utenfor egen kommune på valgdagen kun telle i utjevningsmandatoppgjøret

Utvalget har vurdert om stemmer som er avgitt på valgdagen i en annen kommune enn der velgeren er manntallsført, kan telles opp sentralt for hele landet og bare telle med i utjevningsmandatoppgjøret. En slik løsning vil kun være aktuell ved stortingsvalg.

Fordelen med denne løsningen er at den sikrer at også slike stemmer teller med i en viss grad. Ved å sende alle disse stemmene til en sentral opptelling, eksempelvis hos Valgdirektoratet, vil stemmene komme fram i god tid før utjevningsmandatene skal kåres. Også i denne løsningen overføres det myndighet fra valgstyrene, og stemmene vil kun telles én gang.

En avgjørende innvending mot dette er at velgeren da fratas muligheten til å påvirke de direktevalgte mandatene. Dette strider mot prinsippet om én velger, én stemme. Det vil også kunne oppstå feilsendinger, ved at også disse stemmene blir sendt til valgstyret i kommunene. Ordningen vil være krevende å forklare velgerne. Selv om løsningen er ment som en sikkerhetsventil for å unngå å forkaste stemmer, vil en regelendring kunne føre til at flere og flere benytter seg av løsningen.

Ettersom denne løsningen også bare vil gjelde for stortingsvalg, vil det føre til at regelverket blir mer komplisert.

17.6.5.5 Sende stemmesedler elektronisk fra et valglokale til et annet

Utvalget har også vurdert om ulike tekniske løsninger kan bidra til å gjøre det mulig å stemme på valgdagen utenfor egen kommune. Som diskutert i kapittel 4 innebærer elektronisk stemming i valglokalet flere sikkerhetsutfordringer, men vil ikke på samme måte som internettstemming (fra ukontrollerte omgivelser) utfordre prinsippet om hemmelig valg.

Utvalget mener at det er interessant å se nærmere på muligheten for at velgeren stemmer på papir, men at stemmeseddelen deretter skannes og sendes elektronisk til rette kommune. Det vil da være mulig å la velgere stemme utenfor egen kommune på valgdagen, uten å risikere at stemmer kommer for sent fram. Samtidig vil det være en papirstemmeseddel som kan sjekkes og kontrolltelles dersom det blir tvil om valgresultatet.

For å sikre hemmelighold bør den skannede stemmeseddelen sendes uten informasjon om velgeren som har avlagt den. Dersom kommunene har elektronisk manntall på valgdagen, vil det være mulig å godkjenne stemmegivningen og sette kryss i manntallet der stemmen mottas. En slik måte å sende stemmesedler på vil dermed, slik utvalget ser det, forutsette at reglene for hvem som godkjenner stemmegivninger, endres, og at det blir krav om at alle kommuner har elektronisk manntall på valgdagen. Utvalget ser at en slik løsning må utredes grundig, både teknisk, sikkerhetsmessig og juridisk, og vil derfor ikke foreslå en lovendring på dette punktet nå. Utvalget vil også understreke at dersom en sikker teknisk løsning for sending av skannede stemmesedler blir en realitet, vil det på sikt også kunne være en løsning på utfordringen med forsendelse av forhåndsstemmer.

17.6.5.6 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det er et mål at velgerne bør kunne stemme på valgtinget også i kommuner der de ikke er manntallsført. Utvalget understreker at det er en demokratisk rettighet å kunne bruke stemmeretten på valgdagen, og at valget bør tilrettelegges slik at flest mulig går for å stemme. Videre er det viktig at flest mulig velgere som gjør en innsats for å stemme, får stemmen sin telt med i valgoppgjøret. Befolkningen er mobil, og mange oppholder seg i andre kommuner enn der de har fast bopel. Utvikling av bedre infrastruktur og teknologi burde kunne muliggjøre praktiske løsninger for at alle skal kunne stemme i den kommunen der de oppholder seg på valgdagen. Å åpne for at alle velgere kan stemme på valgdagen uavhengig av hvor i landet de befinner seg, vil dessuten gi velgerne en reell mulighet til å følge valgkampen i hele valgperioden før de bestemmer seg for hva de skal stemme. Slik dagens ordning er lagt opp, mister valgkampen betydning etter hvert som valgdagen nærmer seg, ettersom flere og flere velgere da allerede har stemt.

Utvalget vil likevel ikke foreslå å åpne for at velgere på valgtinget kan stemme i en annen kommune enn der de er manntallsført. Utvalgets flertall (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Strømmen, Aardal og Aatlo) viser til at de skisserte løsningene har betydelige ulemper og usikkerhet knyttet til seg. Det er dessuten grunn til å frykte at antallet stemmer avgitt utenfor velgernes hjemkommune på valgdagen vil kunne bli betydelig om det åpnes for dette. Antallet kan bli så stort at det ikke vil kunne foreligge et foreløpig, troverdig valgresultat i løpet av valgnatten. Det er ikke ønskelig at det kan gå flere dager før et troverdig resultat foreligger. Utvalget peker også på at forhåndsstemmeperioden er svært lang allerede, og på at muligheten for å stemme er godt tilrettelagt for alle.

Utvalgets mindretall (Holmås, Høgestøl, Nygreen, Tørresdal og Aarnes) peker på at det ved sist stortingsvalg var 4 089 stemmer som ble forkastet fordi de ikke var manntallsført i kommunen. I tillegg kommer de som lot være å stemme fordi de oppholdt seg i en annen kommune enn kommunen de var manntallsført, på valgdagen. Disse medlemmene mener at Valgdirektoratet bør utrede videre hvordan utvalgets mål om at alle skal kunne stemme på valgtinget, også i kommuner der de ikke er manntallsført, kan oppnås.

17.6.6 Brevstemme

Velgere som oppholder seg utenriks og ikke har mulighet til å oppsøke en stemmemottaker, kan stemme med brevpost. Disse velgerne kan få tilsendt valgmateriell fra utenriksstasjonene. I forkant av hvert valg er det tilgjengelig en veileder for hvordan velgerne kan brevstemme på valg.no.

Brevstemmingen bryter med sentrale prinsipper for valggjennomføring som hemmelighold, autentisering og å sikre at hver velger kan stemme uten utilbørlig påvirkning fra andre. Utvalget har derfor vurdert om ordningen bør avskaffes.

Utvalget mener at ordningen med brevstemming bør videreføres. Å fjerne ordningen vil gjøre det svært vanskelig for enkelte utenlandsboende å delta i valget. Utvalget understreker likevel at det ikke anser brevstemming som en optimal løsning ettersom det bryter med grunnleggende prinsipper ved valgordningen.

17.6.7 Forhåndsstemme ved universiteter, høyskoler og forsvarsanlegg

Utvalget har vurdert om loven bør endres for å gjøre det enklere for spesielt studenter og vernepliktige å forhåndsstemme. Dette er velgergrupper som ikke nødvendigvis vil oppholde seg der de er folkeregistrert, og som i så tilfelle ikke vil ha anledning til å stemme på valgtinget med dagens regelverk.65

Spørsmålet har blitt reist av departementet og diskutert i Stortinget ved flere anledninger,66 men utfallet har vært at hverken Stortinget eller departementet har ønsket å pålegge kommunene å legge stemmelokaler til universiteter eller høyskoler. Isteden har kommunene blitt oppfordret til å tilrettelegge for valg på en god måte for alle velgere og til å vurdere å legge forhåndsstemmelokaler til studiesteder i kommunen.

Utvalget støtter at det er viktig at kommunestyrene legger til rette for både forhåndsstemming og stemming på valgtinget på en slik måte at flest mulig velgere gis gode muligheter til å stemme. Dette innebærer at kommunestyret bør vurdere forhåndsstemming på høyskoler og universiteter og ved forsvarsanlegg for å sikre at studenter og personer i militærtjeneste har gode muligheter for å stemme selv når de befinner seg på steder der de ikke er manntallsført.

Utvalget vil likevel ikke lovfeste noe krav om at valgstyrene må legge forhåndsstemmelokaler til universiteter/høyskoler eller militære anlegg. Kommunestyrenes egne vurderinger av lokale forhold må ligge til grunn for plasseringen av valglokaler og for hvor det skal være mulig å forhåndsstemme i kommunen. Utvalget viser til at det allerede er mange kommuner med høyskole og/eller universitet som tilbyr forhåndsstemming på disse studiestedene.67 Utvalget vil oppfordre kommunene til å fortsette samarbeidet med universiteter og høyskoler om gjennomføring av valg på slike studiesteder.

17.7 Utvalgets vurdering – forkastelsesgrunner

17.7.1 Velgere som ikke står innført i manntallet

Utvalget viser til at vilkåret om at velgeren må være innført i manntallet i kommunen, var hovedårsaken til at stemmegivninger ble forkastet ved stortingsvalget i 2017. 4 391 stemmegivninger ble forkastet av denne grunnen, hvorav 4 089 var stemmegivninger fra valgtinget.68 Grunnen til at disse stemmegivningene ble forkastet, kan ha vært at velgeren ikke hadde stemmerett ved stortingsvalg. En annen grunn kan ha vært at personene ikke var kjent med at stemmene ville bli forkastet hvis de på valgtinget stemte i en annen kommune enn der de var manntallsført. Utvalget peker på at slike forkastelser er korrekte og en konsekvens av regelverket. Mer nyanserte forkastelsesgrunner vil kunne gi mer informasjon og også skille mellom forkastelse fordi personen er manntallsført i en annen kommune, og forkastelse fordi personen ikke har stemmerett ved stortingsvalg. Det vil kunne legge til rette for mer målrettede tiltak.

Utvalget mener at det er viktig at departementet i informasjonsarbeidet sørger for at alle har god informasjon om hvor de kan stemme. Regelen om at velgeren på valgtinget må stemme i den kommunen han eller hun er manntallsført, bør være sentral i denne informasjonen. Utvalget viser til en undersøkelse Oslo kommune gjorde etter valget i 2019, som viser at 55 prosent av velgerne vet at de kun kan stemme i egen kommune på valgtinget.69 Utvalget mener dette er en altfor lav andel.

Utvalget mener videre at det må være lett for velgerne å finne ut hvor de er manntallsført. Dette er opplysninger som framkommer på valgkortet, som i dag sendes til hver enkelt velger. Det er imidlertid ikke alle som får valgkortet sitt, og det bør vurderes andre løsninger der velgerne enkelt kan søke opp hvor de er manntallsført. Det er i dag krav om at manntallet skal legges ut for offentlig gjennomsyn, men det er lite tilgjengelig – særlig for velgere som ikke oppholder seg i kommunen de er manntallsført. Utvalget er kjent med at dette berører regler for folkeregistrering og problemstillinger knyttet til personvern, og ber departementet avklare hvordan dette kan gjøres.

Det er også svært viktig at velgerne får god informasjon når de kommer for å stemme. Valgfunksjonæren bør informere om hva som kan være grunnene til at vedkommende ikke står i manntallet, inkludert at velgeren kan være manntallsført i en annen kommune. Utvalget mener dette bør presiseres i opplæringen til kommunene.

Utvalget har vurdert om velgeren bør få beskjed om utfallet av prøvingen av stemmegivninger der stemmeseddelen legges i konvolutt. Utvalget mener det vil kunne gi velgeren nyttig informasjon om hvilke rettigheter han eller hun har. Samtidig ser utvalget at informasjon til den enkelte velgeren om hvorvidt stemmegivningen blir godkjent, vil medføre merarbeid i en allerede arbeidsintensiv periode. I tillegg vil informasjonen i de aller fleste tilfeller komme for sent til at velgeren skal kunne klage. Utvalget har også lagt vekt på at manntallet ved norske valg generelt har svært god kvalitet, og på at velgerne har mulighet i forkant av valget til å undersøke om han eller hun er innført i manntallet. Utvalget har derfor falt ned på å ikke stille et slikt krav, men heller be om at det lages gode rutiner for stemmemottakerne om hva de skal si til velgere i en slik situasjon.

17.7.2 Stemme utenfor forhåndsstemmeperioden

Fullmaktskomiteen uttalte følgende i Innst. 1 S (2017–2018): «Komiteen mener det bør vurderes om ikke alle utenriks stemmegivninger som kommer inn til valgstyret i vedkommende kommune innen fristen kl. 17 dagen etter valgdagen, bør kunne godkjennes […].»

Utvalget legger til grunn at det innenlands kun tas imot forhåndsstemmer i den perioden det er lov å forhåndsstemme. I utlandet kan situasjonen være noe annerledes, kanskje særlig ved brevstemming og ved stemming hos oppnevnt stemmemottaker. For at en forhåndsstemmegivning avgitt i stemmeseddelkonvolutt skal kunne godkjennes, må stemmen være avgitt til rett tid. Forhåndsstemmingen i utlandet skal avsluttes nest siste fredag før valgdagen, jf. valgloven § 8-1 andre ledd. Denne fristen er satt for å sikre at stemmene kommer fram til valgstyret i tide.

Utvalget antar at stemmer avgitt i utlandet etter utløpet av forhåndsstemmeperioden utgjør et svært lite problem. Etter det utvalget har tatt rede på, bygger også uttalelsen til fullmaktskomiteen på en feilregistrering av forkastelsesgrunner.70 Det er imidlertid vanskelig å se hvordan det å fjerne dette kravet kan misbrukes. Hensynet til velgerne og at deres stemme skal telle med, bør derfor være avgjørende, og utvalget går på bakgrunn av dette inn for å fjerne denne forkastelsesgrunnen. Det kan heller ikke utelukkes at enkelte utenlandsboende vil brevstemme før forhåndsstemmeperioden starter 1. juli i valgåret. Utvalgets forslag innebærer at en stemme avgitt utenfor det tidsrom loven setter, ikke skal forkastes på dette grunnlaget. Da hensynet til velgerne og at deres stemme skal telle, vil gjelde tilsvarende for stemming innenriks, presiserer utvalget at det heller ikke for forhåndsstemmer avgitt innenriks skal være en forkastelsesgrunn at stemmen ikke er avgitt til rett tid. Utvalget viser til at dagens regelverk allerede forutsetter at stemmer avgitt før eller etter forhåndsstemmeperioden må oppbevares og deretter vurderes av valgstyret. Forskjellen med utvalgets forslag er at stemmer avgitt utenfor forhåndsstemmeperioden ikke lenger skal forkastes av den grunn.

17.7.3 Omslagskonvolutten har vært forsøkt åpnet

Vilkåret om at omslagskonvolutten ikke har vært åpnet eller vært forsøkt åpnet for å kunne godkjenne en forhåndsstemmegivning, kom inn i valgloven i 2002.71 Intensjonen var en innholdsmessig videreføring av valgloven av 1985 § 47 som fastsatte at forhåndsstemmegivningen skulle forkastes dersom omslagskonvolutten ikke var klebet igjen, eller dersom noe tydet på at omslagskonvolutten hadde vært åpnet.

Utvalget mener at vilkåret om at omslagskonvolutten ikke har vært forsøkt åpnet, er for strengt i lys av hensynet til at færrest mulig forhold bør føre til forkastelse. Så lenge omslagskonvolutten ikke er åpnet, vil det ikke være mulig å endre innholdet i konvolutten. Dersom det derimot er sannsynlig at omslagskonvolutten har vært åpnet, vil en ikke kunne vite om stemmeseddelen er tuklet med, og utvalget mener stemmegivningen i slike tilfeller bør forkastes. Utvalget foreslår å endre ordlyden i bestemmelsen. Dersom det er grunn til å tro at en omslagskonvolutt er blitt åpnet, skal stemmen forkastes. Utvalget antar at dette også er slik bestemmelsen er blitt praktisert.

17.7.4 Stemmeseddelen mangler stempel

Utvalget viser til at kravet om offentlig stempel på stemmesedler ble innført i 2002 og erstattet bruk av stemmeseddelkonvolutt. Offentlig stempel viser at stemmeseddelen er gyldig, og sikrer at velgeren ikke, hverken bevisst eller ubevisst, får godkjent flere stemmesedler.72

Manglende offentlig stempel på stemmeseddelen var den vanligste forkastelsesgrunnen ved stortingsvalget i 2017. 4 520 stemmesedler ble forkastet av denne grunnen. Årsaken til at en stemmeseddel mangler stempel, kan være at velgeren legger flere stemmesedler inne i hverandre, enten som følge av at de bruker en stemmeseddel som omslag, eller for å forsøke å avgi flere stemmesedler. Det er dermed usikkert hvorvidt det høye antallet har bakgrunn i bevisst juks eller misforståelser. Stemmeseddelen kan også mangle stempel fordi valgfunksjonæren glemmer å stemple stemmeseddelen. Manglende stempel vil medføre et avvik mellom antall kryss i manntallet og antall stemplede stemmesedler.

Utvalget har diskutert hvordan antallet forkastede stemmesedler på grunn av manglende offentlig stempel kan reduseres. Et tiltak vil kunne være å sørge for bedre informasjon til velgerne om regelverket. Det er mulig å kjøre informasjonskampanjer for å hindre at velgeren bruker flere stemmesedler. Et annet tiltak kan være å trykke en tekst på stemmeseddelen om at stemmeseddelen ikke må brukes som omslag, da kun den stemplede stemmeseddelen blir godkjent. Et tredje tiltak kan være at valgfunksjonæren opplyser velgerne om at de ikke må legge en annen stemmeseddel rundt stemmeseddelen de ønsker å bruke, da det kun er stemmeseddelen med stempel som blir godkjent. Dette bør kunne gjøres kort og enkelt. Slike tiltak kan være godt egnet til å hindre både misforståelser og forsøk på juks. Disse tiltakene vil alle kunne virke avdempende på problemet, og krever ikke lovendring.

Utvalget peker også på at det er en del variasjon mellom valgdistriktene på hvor mange slike forkastelser det er. I Oslo utgjorde i 2017 antall stemmesedler som ble forkastet fordi de manglet stempel, 0,07 prosent av antall godkjente stemmesedler. I Hordaland var det tilsvarende tallet 0,25 prosent og i Sør-Trøndelag 0,23 prosent. Dette indikerer etter utvalgets vurdering at det er mye å hente på å innskjerpe rutinene hos valgmedarbeiderne.

En annen måte å tilnærme seg problemet på vil være å gjeninnføre bruk av stemmeseddelkonvolutten. Å fjerne stemmeseddelkonvolutten var imidlertid en viktig forenkling. På den måten unngikk en 1) løse stemmesedler i urnen som måtte forkastes, 2) at flere stemmesedler ble godkjent fra den samme velgeren fordi det ikke ble oppdaget at det lå flere stemmesedler i konvolutten, og 3) å måtte foreta konvoluttoppgjør som tok mye tid og medførte mange feilregistreringer. I tillegg går valgoppgjøret raskere, og en sparer både papir og penger.73 Utvalget mener at ulempene med å gjeninnføre stemmeseddelkonvolutten framstår som større enn fordelene, og vil ikke gå inn for dette.

Etter en helhetlig vurdering har utvalget kommet til at problemstillingen med at stemmesedler blir forkastet fordi de ikke er stemplet, bør løses gjennom informasjon og veiledning, ikke lovendring. Utvalget vil også understreke at det ikke nødvendigvis er et problem at stemmesedler forkastes på grunn av manglende stempel, da dette er et effektivt vis å forhindre at en velger får avgitt mer enn én stemme.

Utvalget vil for øvrig peke på at siden stemmesedler som avgis utenlands, ikke stemples når velgeren stemmer, må stemmesedlene stemples på et senere tidspunkt for at de skal kunne godkjennes. Gjeldende rett synes ikke å fastsette at stemmesedler som er avgitt utenlands, men som bare telles opp manuelt, skal stemples i ettertid av valgstyret. Utvalget mener at dette bør presiseres i valgforskriften.

17.8 Utvalgets vurdering – opptelling og prøving

17.8.1 Antall opptellinger

En korrekt og tillitvekkende opptelling er sentralt for valgets integritet. En viktig fordel med å ha papirstemmer er at det er mulig å telle på nytt dersom det er tvil om resultatet. Reglene for opptelling bør være hensiktsmessige og bør legge til rette for en så effektiv opptelling som mulig uten at det går på bekostning av kvaliteten og tilliten til opptellingen.

I dag krever valgloven at kommunene teller stemmene to ganger ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. I tillegg utfører også fylkeskommunen en kontrolltelling. Stemmesedlene blir dermed totalt telt tre ganger. Ved kommunestyrevalg blir stemmesedlene kun telt to ganger av kommunene selv. Til sammenlikning blir stemmesedlene ved valg til Riksdagen i Sverige kun telt to ganger – én gang av kommunene og én gang av länsstyrelsen. På samme måte telles stemmene ved folketingsvalget i Danmark først på de enkelte stemmestedene, før valgbestyrelsen foretar den endelige opptellingen.

Utvalget stiller spørsmål ved om det er nødvendig at kommunen gjennomfører to opptellinger ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Dette har også vært vurdert tidligere. I Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) reises spørsmålet om en andre opptelling unødig forsinker forsendelse av materiell til fylkesvalgstyret. Departementet mente imidlertid at kravet til et riktig opptellingsresultat måtte gå foran hensynet til raskest mulig videresending av materiell. Departementet viste til at det ifølge fylkesvalgstyrenes møtebøker var avdekket store feil i opptellingen. Derfor mente departementet at det var nødvendig med to opptellinger på kommunenivå.

Utvalget understreker at tellingen som gjøres på kommunalt nivå, er viktig, og at den bør være så nøyaktig som mulig.

Utvalget viser til at maskinell opptelling av stemmesedlene er mye mer vanlig nå enn for 15–20 år siden. I dag teller om lag halvparten av alle kommuner maskinelt, og ettersom dette er de store kommunene, betyr det at et stort flertall av stemmesedlene blir telt maskinelt i kommunene. I tillegg benytter alle fylkeskommunene seg av maskinell opptelling. Når både den endelige tellingen i kommunene og kontrolltellingen i fylkeskommunene gjøres maskinelt med samme type utstyr og programvare, stiller utvalget spørsmål ved om det er en reell kvalitetsheving.

Utvalget har på denne bakgrunn kommet til at det er tilstrekkelig at kommunene teller stemmene ved stortingsvalg og fylkestingsvalg én gang. Dette medfører at kravet til antall tellinger blir likt ved alle typer valg.

17.8.2 Ansvar for opptellingen

Utvalget peker på at det er viktig at regelverket for opptelling utformes slik at det sikrer at opptellingen blir riktig. Det er særlig to forhold som er viktig for å sikre at opptellingen blir riktig – for det første at alle stemmesedlene, både fra forhåndsstemmingen og fra valgtinget, telles opp to ganger, og for det andre at den siste opptellingen innebærer en reell kontroll med den første opptellingen. Dette innebærer etter utvalgets vurdering at det ikke bør være det samme organet som har ansvaret for begge opptellingene. I tillegg bør regelverket være mest mulig likt ved alle tre valgene, da det gjør det enklere å formidle regelverket og innarbeide rutinene, noe som vil redusere risikoen for feil.

Utvalget mener det er naturlig at organet som har ansvaret for valgoppgjøret, også har ansvaret for den siste opptellingen. Ved stortingsvalg vil det være distriktsvalgstyret som godkjenner valgoppgjøret, og som derfor også bør ha ansvaret for den siste tellingen. Ved fylkestingsvalg er det fylkesvalgstyret som godkjenner valgoppgjøret, og som bør ha ansvaret for den siste opptellingen, som i dag. Ved kommunestyrevalg er det valgstyret som godkjenner valgoppgjøret, og valgstyret bør derfor også ha ansvaret for den siste opptellingen, slik det også har i dag.

17.8.2.1 Opptelling av forhåndsstemmesedler

Opptellingen av stemmesedlene fra forhåndsstemmingen skjer sentralt i kommunen. Det er i dag valgstyret som har ansvaret for både foreløpig og endelig opptelling av forhåndsstemmene. Ved kommunestyrevalg foreslår utvalget at valgstyret skal ha ansvaret for den siste opptellingen. For å sikre en reell kontroll med opptellingen kan ikke valgstyret ha ansvaret for den første opptellingen også. Det må da være et annet organ som har ansvaret for den første opptellingen.

Etter utvalgets vurdering er det ikke noe eksisterende valgorgan i kommunen dette ansvaret kan legges til. Utvalget foreslår at det for å bøte på dette også velges et sentralt stemmestyre i kommunene. Dette skal da ha ansvaret for å gjennomføre den første opptellingen av forhåndsstemmene ved kommunestyrevalg. I og med at fylkestingsvalget foregår samtidig med kommunestyrevalget, er det naturlig at det sentrale stemmestyret også får ansvaret for den første opptellingen av forhåndsstemmesedler ved fylkestingsvalget. Utvalget legger videre vekt på at reglene bør være mest mulig like ved alle valg. Utvalget foreslår derfor at det sentrale stemmestyret også ved stortingsvalg skal ha ansvaret for den første opptellingen av forhåndsstemmesedler, selv om denne oppgaven ved stortingsvalg ut fra et rent kontrollhensyn kunne ha vært lagt til valgstyret i stedet.

17.8.2.2 Opptelling av valgtingsstemmesedler

Ved kommunestyrevalg skjer som nevnt over både den første og den siste opptellingen av stemmesedler i kommunen. Valgstyret har ansvaret for den siste opptellingen. Av kontrollhensyn må derfor et annet organ ha ansvaret for den første opptellingen. Stemmesedlene avgis på valgtinget i et valglokale. I hvert valglokale er det et folkevalgt organ, stemmestyret, som har ansvaret for gjennomføringen av valget i valglokalet. Etter utvalgets vurdering bør derfor stemmestyrene få ansvaret for den første opptellingen av stemmesedlene ved kommunestyrevalg. Utvalget mener likevel det bør være åpning for at valgstyret bestemmer at opptellingen skal skje sentralt i kommunen. Den første opptellingen skal i så fall det sentrale stemmestyret ha ansvaret for.

Stemmer som legges til side for særskilt prøving, må prøves og telles sentralt i kommunen. Dette omfatter stemmer fra personer som ikke står i manntallet, og stemmer fra personer som allerede er krysset av i manntallet. I kommuner med papirmanntall vil dette også omfatte fremmede stemmer (stemmer som er avgitt utenfor egen krets). Utvalget foreslår at det sentrale stemmestyret også får ansvaret for den første opptellingen av slike stemmer.

I og med at fylkestingsvalget skjer samtidig med kommunestyrevalget, er det naturlig at stemmestyret også får ansvaret for den første opptellingen av valgtingsstemmesedler ved fylkestingsvalget. Som nevnt over legger utvalget vekt på at reglene bør være mest mulig like ved alle valg. Stemmestyret bør derfor også ved stortingsvalg ha ansvaret for den første opptellingen av valgtingsstemmer.

17.8.2.3 Særskilt om Oslo

Det er etter gjeldende rett fylkesvalgstyret som ved stortingsvalg foretar kontrolltelling av kommunenes opptelling. I Oslo er det Fylkesmannen i Oslo og Viken som gjør dette, da Oslo ikke er en del av en fylkeskommune. Utvalget peker på at fylkesmennene i dag ikke har noen oppgaver ved gjennomføring av valg. Fylkesmannen er derfor i praksis helt avhengig av Oslo kommune for å gjennomføre kontrollen. Utvalget mener det er uheldig at det er egne regler for Oslo kommune, og mener det er viktig at det også i Oslo er to ulike organer som har ansvaret for opptellingen.

Utvalget foreslår at ved stortingsvalg skal det opprettes distriktsvalgstyrer som har ansvaret for de oppgaver som i dag ligger til fylkesvalgstyret. Oslo kommune er et eget valgdistrikt ved stortingsvalg. Utvalget foreslår at det skal være et distriktsvalgstyre også i Oslo. Dette skal ha de samme oppgavene og det samme ansvaret som distriktsvalgstyret i de andre valgdistriktene. Forslaget innebærer at ansvaret for kontrolltellingen ved stortingsvalg blir lagt til det samme organet i Oslo kommune som i de øvrige valgdistriktene. Det vil da være like regler for alle valgdistrikter og tilsvarende regler for alle tre valg.

17.8.3 Krav til gjennomføring av opptellingen

Utvalget har vurdert om kravene til hvordan stemmene skal telles opp, bør endres. Utvalget er opptatt av at opptellingen skal skje korrekt og på en tillitvekkende måte. Dette sikrer at valgresultatet har legitimitet. Utvalget vil derfor lovfeste at den første og den siste opptellingen må foregå på to uavhengige måter, men mener at valgstyret er nærmest til å vurdere på hvilken måte den første opptellingen skal foregå, så lenge valgstyret ikke vedtar å benytte de samme personene og det samme utstyret som distriktsvalgstyret eller fylkesvalgstyret benytter i opptellingen. I dag benytter alle fylkene seg av maskinell opptelling. For å oppfylle kravet om to uavhengige opptellingsmåter kan valgstyret for eksempel gjøre bruk av en skanner fra en annen leverandør med en annen programvare enn de skannere som fylkesvalgstyret benytter. Et annet alternativ er at valgstyret beslutter at den første opptellingen skal skje manuelt. Denne opptellingsmetoden er mer transparent og lettere å observere enn maskinell opptelling. Erfaringene fra valget i 2017 og 2019 viste også at kravet til manuell opptelling ikke førte til forsinkede valgresultater.

Utvalget presiserer at det kan være nødvendig å fastsette nærmere tekniske og praktiske bestemmelser om hvordan opptellingen skal foregå. Eksempelvis kan det være aktuelt å gi nærmere regler for det tilfelle at resultatet fra den første og den siste opptellingen avviker fra hverandre, eller nærmere regler om hvordan manuell opptelling skal foregå. Utvalget vil derfor videreføre innholdet i valgloven § 10-10 som fastsetter at departementet kan gi forskrift om prøving av stemmegivninger og stemmesedler, om opptelling av stemmesedler og om protokollering av valg.

17.8.4 Tidspunkt for opptelling av forhåndsstemmene

Etter dagens regelverk skal den foreløpige opptellingen av forhåndsstemmene starte senest fire timer før stemmingen er avsluttet ved samtlige valglokaler i kommunen. Opptellingen kan bare starte dersom dette ikke strider mot prinsippet om hemmelig valg. I motsatt fall skal opptellingen starte så snart samtlige forhåndsstemmegivninger er godkjent. Bestemmelsen er tolket slik at det ikke er adgang til å starte opptellingen før valgdagen.

Hensynet til et raskt valgoppgjør tilsier at kommunene bør få frihet til selv å vurdere når opptellingen av forhåndsstemmer bør starte. Det vil også kunne være en fordel for organiseringen av valggjennomføringen dersom opptellingen ikke må starte for tett på innspurten av valgtinget. Det er viktig at krav til hemmelighold av tellingen overholdes, og opptellingen må organiseres på en slik måte at færrest mulig kjenner til opptellingsresultater. I dag vil særlig større kommuner klargjøre for telling på søndagen. Dette innebærer blant annet å åpne konvolutter og sortere stemmesedler. På bakgrunn av dette mener utvalget at opptellingen av forhåndsstemmer også bør kunne starte dagen før valgdagen, det vil si søndagen. Utvalget foreslår derfor at valgloven fastsetter både når opptellingen av forhåndsstemmer tidligst kan starte, og når den senest skal starte. Dette betyr at kommunenes opptelling kan starte tidligst dagen (søndagen) før valgdagen og må være igangsatt senest fire timer før stemmingen er avsluttet, ved samtlige valglokaler i kommunen. Forutsetningen bør fortsatt være at opptelling kan skje uten å stride mot prinsippet om hemmelig valg. Innholdet i kravet om at opptellingen må samsvare med prinsippet om hemmelig valg, bør imidlertid presiseres, dette av hensyn til likebehandling og hensyn til at reglene skal være enkle å praktisere for valgmedarbeiderne. Utvalget foreslår at det skal være en forutsetning for at opptellingen kan starte, at opptellingen omfatter minst 30 forhåndsstemmer, og at 30 forhåndsstemmer holdes utenfor den første opptellingen for å blandes sammen med forhåndsstemmer som eventuelt kommer inn etter at opptellingen er begynt.

17.8.5 Kunngjøring av opptellingsresultatene

I etterkant av sin valgobservasjon i 2017 anbefalte OSSE at valgresultatene i Norge bør publiseres kretsvis: «Except where vote secrecy is challenged, results should be published by polling station to enhance transparency and allow for greater scrutiny of results.»74

For å kunne kunngjøre valgresultater per krets må opptellingen organiseres slik at det telles kretsvis. Valgloven stiller i dag ikke krav til at opptellingen må foregå kretsvis. Begrunnelsen for at det ikke er et krav om kretsvis opptelling, er blant annet at vi i Norge har noen svært små stemmekretser der kretsvis opptelling ikke vil gjøre det mulig å sikre hemmelighold. Dette er bakgrunnen for valgloven § 10-4 andre ledd, som sier at stemmekretser der manntallet har mindre enn 100 navn, ikke kan telles opp særskilt.

Det forrige valglovutvalget foreslo å senke kravet for hvor mange navn det må være i manntallet for at kretsvis opptelling skal kunne gjennomføres, fra 500 til 100. Utvalget mente at 100 navn i manntallet ville være tilstrekkelig til å ivareta krav om hemmelig valg, og at dette ville innebære en økt adgang til å kunne foreta foreløpig opptelling og dermed kunne oppnå et tidligere foreløpig valgresultat.75 Loven ble endret i samsvar med dette.

Utvalget peker på at kretsvis opptelling og kunngjøring av valgresultatene kan bidra til økt åpenhet og bedre kontroll. Ordningen gjør det lettere å avdekke eventuelt valgjuks. En avgrenset mengde stemmesedler vil gjøre det enklere for valgmedarbeiderne å ha oversikt og dermed kunne bidra til færre feil og mer nøyaktige tellinger.

Av hensyn til hemmelighold mener utvalget at det fortsatt må være slik at stemmekretser med mindre enn 100 navn i manntallet ikke kan telles kretsvis. For øvrig mener utvalget at det i de fleste tilfeller vil være en fordel om stemmene telles kretsvis, og begrunner dette med hensynet til åpenhet og kontrollmuligheter. Ved kretsvis opptelling gis også befolkningen en god mulighet til å observere opptellingen i sitt nærmiljø. Utvalget foreslår at stemmestyrene i utgangspunktet skal ha ansvaret for opptellingen i valglokalene, det vil si at opptellingen skjer per stemmekrets. Valgstyret skal likevel kunne bestemme at opptellingen skal skje sentralt i kommunen. Da skal det sentrale stemmestyret ha ansvaret for opptellingen. Utvalget vil derfor ikke stille krav om at opptelling skal gjøres kretsvis. Utvalget mener imidlertid at beslutningen om å ikke telle kretsvis er en prinsipiell avgjørelse som bør legges til valgstyret, som det ikke bør være mulig å delegere.

Etter det utvalget kjenner til, blir ikke alltid valgresultatene publisert på stemmekretsnivå selv om opptellingen har skjedd på dette nivået. Utvalget viser til at publisering av resultater fra hvert valglokale er ønskelig av hensyn til åpenhet og kontrollmuligheter, slik OSSE påpeker. I tillegg vil kretsvise resultater være en fordel også for partiene. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at resultatet av opptellingen skal kunngjøres på det laveste mulige nivået. Dette innebærer for eksempel at kommunene må kunngjøre resultatet av opptellingen fra det enkelte valglokalet dersom opptellingen foregikk på stemmekretsnivå.

Forhåndsstemmer avgitt i egen kommune har siden 2013 blitt lagt rett i urnen.76 Det er derfor ikke mulig å vite hvilke stemmesedler som tilhører hvilken krets i kommunen. Dette innebærer at stemmesedlene ikke kan henføres til velgerens krets. Utvalget mener likevel at kommuner som teller forhåndsstemmer etter hvilket valglokale de er avgitt i (fra egen kommune), også bør kunngjøre forhåndsstemmeresultater etter forhåndsstemmelokale.

Utvalget gjør oppmerksom på at den høye andelen forhåndsstemmer samt at fremmede stemmer blir lagt direkte i urnen i kommuner som bruker elektronisk manntall, innebærer at publisering av valgresultatene fra de enkelte stemmekretsene ikke gir informasjon om hva personer som er manntallsført i kretsen, har stemt. De kretsvise resultatene vil isteden gi informasjon om hva de som har avlagt stemme i dette lokalet, har stemt. Utvalget mener uansett at valgresultatene bør kunngjøres på valglokalenivå av hensyn til åpenhet og kontrollmuligheter.

17.8.6 Prøving av stemmegivninger der stemmeseddelen er lagt i en stemmeseddelkonvolutt, og av tvilsomme stemmesedler

Utvalget mener at det er viktig at alle stemmesedler blir telt to ganger, også stemmesedler fra stemmegivninger som er lagt i en stemmeseddelkonvolutt og en omslagskonvolutt, og stemmesedler som i første omgang blir lagt til side som tvilsomme. Utvalget mener videre at et annet organ enn det som fattet vedtaket, bør kontrollere vedtak om å forkaste stemmegivninger hvor det er benyttet stemmeseddelkonvolutt og omslagskonvolutt, og vedtak om å forkaste stemmesedler. En slik kontroll skjer ikke ved kommunestyrevalg i dag. I tillegg bør regelverket være mest mulig likt ved alle valg. Disse forutsetningene legger føringer på hvilket organ som skal foreta den første prøvingen av stemmegivninger hvor det er benyttet stemmeseddelkonvolutt og omslagskonvolutt, og av tvilsomme stemmesedler.

Den andre (siste) prøvingen bør foretas av det valgorganet som har ansvaret for valgoppgjøret. Ved stortingsvalg vil dette være distriktsvalgstyret, ved fylkestingsvalg fylkesvalgstyret og ved kommunestyrevalg valgstyret.

For å legge til rette for en kontroll også ved kommunestyrevalg av prøvingen av tvilsomme stemmesedler og stemmegivninger hvor det er benyttet stemmeseddelkonvolutt og omslagskonvolutt, må et annet organ enn valgstyret ha ansvaret for den første prøvingen. Utvalget mener at for forhåndsstemmingen bør det sentrale stemmestyret få ansvaret for å foreta den første prøvingen av stemmegivninger hvor det er benyttet stemmeseddelkonvolutt og omslagskonvolutt, og av tvilsomme stemmesedler ved alle valg, jf. utvalgets forslag om at det sentrale stemmestyret skal ha ansvaret for å foreta den første opptellingen av forhåndsstemmer. Det sentrale stemmestyret bør ved alle valg også ha ansvaret for å prøve stemmegivninger hvor det på valgtinget er benyttet stemmeseddelkonvolutt og omslagskonvolutt, samt tvilsomme stemmesedler fra valgtinget.

17.8.7 Prøving av stemmegivninger der stemmeseddelen er lagt direkte i urne

Etter gjeldende rett skal stemmegivningen til en velger som er innført i manntallet i en kommune, og som ikke allerede har avgitt godkjent stemmegivning, godkjennes dersom velgeren har fått anledning til å stemme. Det skal da settes kryss ved velgerens navn i manntallet. Dette gjelder for velgere som stemmer på valgtinget, eller som forhåndsstemmer i egen kommune etter valgloven § 8-4 andre ledd. Det kan imidlertid krysses av ved velgerens navn i manntallet selv om velgeren ikke stemmer. For at stemmegivningen skal kunne godkjennes, er det tilstrekkelig at velgeren har fått anledning til å stemme. Dersom prosedyren i valglokalet er at det krysses av ved velgerens navn når velgeren kommer inn, det vil si før vedkommende stemmer, kan det oppstå situasjoner der velgeren av ulike grunner forlater lokalet uten å ha stemt. Vedkommende kan senere ikke få godkjent en ny stemmegivning grunnet kravet om at velgeren ikke allerede kan ha avgitt godkjent stemmegivning. Dette vil innebære at velgeren i praksis fratas stemmeretten.

Utvalget mener regelen bør endres slik at velgeren først skal krysses av i manntallet når stemmeseddelen er stemplet. Utvalget er kjent med at vilkåret i dag i stor grad praktiseres slik at velgeren først krysses av samtidig eller like før eller etter at vedkommende har lagt stemmeseddelen i urnen. Endringen innebærer derfor liten eller ingen realitetsforskjell. Vilkåret om at velgeren må ha fått anledning til å stemme, må derfor fjernes.

17.8.8 Kryss i manntallet

Utvalget viser til at valgstyret skal føre protokoll over forberedelser til og gjennomføring av valget. En del av kontrollen er å sammenlikne antall kryss i manntallet med antall stemmesedler (godkjente og forkastede (inkludert blanke)) som er mottatt. Denne sammenlikningen er blant annet viktig for å kunne avsløre valgfusk. Dagens ordning med felles manntall for kommunestyrevalg og fylkestingsvalg innebærer at det settes ett felles kryss i manntallet for begge valgene. Dette medfører at det ofte oppstår avvik mellom antall kryss i manntallet og antall mottatte stemmesedler, selv om det ikke har skjedd noe feil. Disse avvikene kan det være vanskelig å forklare med sikkerhet. Uten å ha registrert hvor mange velgere som eventuelt stemte bare ved det ene valget, kan en ikke med sikkerhet si om dette er årsaken til et avvik, eller om avviket har andre årsaker.

Separate manntall ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg er imidlertid ikke i seg selv tilstrekkelig for å forhindre eventuelle avvik mellom kryss i manntallet og antall stemmesedler. Det må også være på plass rutiner som gjør det mulig å krysse av i manntallet for om velgeren har stemt ved ett eller begge valg, eventuelt registrere om velgeren har blitt krysset av i manntallet uten å levere stemmesedler til både fylkestingsvalget og kommunestyrevalget. Når stemmemottakeren stempler stemmeseddelen/stemmesedlene, vil stemmemottakeren se hvilke valg velgeren stemmer ved. Når stemmeseddelen legges direkte i urnen, enten det er ved forhåndsstemmingen eller på valgtinget, skal stemmemottakeren krysse av i ett eller begge manntallene. Det vil dermed i utgangspunktet ikke oppstå avvik. Dersom stemmesedlene blir lagt i den samme stemmeseddelkonvolutten, slik det er i dag, vil ikke den som på et senere tidspunkt prøver stemmegivningen, se hvilke(t) valg velgeren har stemt ved, uten å åpne stemmeseddelkonvolutten. Dette bør unngås av hensyn til prinsippet om hemmelig valg. Løsningen kan da være å legge stemmesedlene i hver sin stemmeseddelkonvolutt for hvert sitt valg, med et lite hull i underkant på konvolutten. Det vil da være mulig å se hvilke valg velgeren har stemt ved, og om stemmeseddelkonvolutten inneholder en stemmeseddel. Det kan da settes kryss i manntallet ved de valgene velgeren har stemt ved. Det er viktig at stemmemottakeren er påpasselig med å bare gi ut stemmeseddelkonvolutter til de valgene velgeren stemmer ved, slik at det ikke blir levert inn tomme stemmeseddelkonvolutter. Det kan likevel skje at en stemmeseddelkonvolutt ikke inneholder noen stemmeseddel. For å kunne forklare eventuelle differanser mellom antall kryss i manntallet og antall stemmesedler mener utvalget at det er behov for å registrere antallet tomme stemmeseddelkonvolutter og eventuelt andre forhold av betydning for kontrollen. Utvalget foreslår at de nærmere reglene om hvordan dette skal gjøres, fastsettes i forskrift.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det ikke lenger skal settes ett felles kryss i manntallet ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, men ett kryss for hvert valg velgeren stemmer ved.

17.8.9 Overlevering av valgmateriell til distriktsvalgstyret og fylkesvalgstyret

Valgforskriften stiller ikke krav om at valgstyret overleverer materiellet direkte til fylkesvalgstyret. Valghåndboken anbefaler at valgstyrene benytter praktiske ordninger basert på lokale forhold for å få materiellet hurtigst mulig fram til fylkesvalgstyret. Der det er praktisk mulig, bør valgstyret organisere direkte transport til fylkesvalgstyret.

Ved stortingsvalget i 2017 ble valgoppgjøret for Vega kommune sendt 13. september, men det kom ikke fram før 18. september. I Innst. 1 S (2017–2018) uttalte fullmaktskomiteen: «Komiteen mener det før neste valg må være på plass løsninger som sikrer hurtig og trygg forsendelse av valgmateriell fra alle kommuner til vedkommende fylkeskommune uansett beliggenhet.»

Utvalget peker på at sikker transport av valgmateriellet er essensielt for et riktig valgresultat og dermed for borgernes tillit til valggjennomføringen. Utvalget mener derfor at valgmateriellet bør være under valgmyndighetenes oppsyn under transporten. Dette innebærer at en eller flere valgansvarlige eller ansatte i kommunens administrasjon personlig og direkte bør besørge overlevering av valgmateriellet. Valgstyrene i kommuner med store avstander til distriktsvalgstyret og fylkesvalgstyret kan vurdere samkjøring av materiellet. Ordningen krever noe ressurser fra kommunene. Det er allerede i dag praksis mange steder at en eller flere valgansvarlige eller ansatte i kommunens administrasjon transporterer valgmateriellet med bil til fylkesvalgstyret. Utvalget mener på denne bakgrunn at det ikke er nødvendig å fastsette mer detaljerte regler om hvem som skal overlevere valgmateriellet. Gjeldende regelverk er etter utvalgets vurdering tilstrekkelig. Etter utvalgets vurdering bør imidlertid distriktsvalgstyrene og fylkesvalgstyrene utarbeide retningslinjer til valgstyrene om hvordan transporten av valgmateriell skal foregå til distriktsvalgstyret og fylkesvalgstyret.

18 Praktiske forhold ved valg til Sametinget

18.1 Innledning

Ved lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) ble det bestemt at «[d]en samiske folkegruppe skal ha et landsomfattende sameting valgt av og blant den samiske befolkning», jf. § 1-2. Også Sverige og Finland har egne sameting. Sametingets valgmanntall bestod i 2017 av totalt 16 958 personer.77 Det har vært en økning i Sametingets valgmanntall ved hvert valg siden det første sametingsvalget ble gjennomført i 1989 med 5 500 personer i manntallet.78 Valgdeltakelsen ved sametingsvalget i 2017 var på 70,3 prosent. Det var en økning på 3,4 prosentpoeng sammenliknet med valget i 2013 og på nivå med deltakelsen ved valget i 2009.

Valg til Sametinget holdes som forholdstallsvalg i september hvert fjerde år, samtidig med stortingsvalget. I likhet med kommunestyrevalg gjennomføres valget som flertallsvalg dersom det ikke foreligger mer enn ett godkjent listeforslag i en valgkrets. Det velges 39 representanter til Sametinget fra 7 valgkretser, jf. sameloven § 2-4.

Sametinget er øverste valgmyndighet, jf. sameloven § 2-10. Det innebærer at Sametinget kontrollerer valgets gyldighet, kan påby omvalg og kan overprøve andre valgorganers avgjørelser. Ansvaret for gjennomføringen er som ved øvrige valg lagt til kommunene.

18.2 Gjeldende rett

18.2.1 Samelovens regler om valg til Sametinget

Sameloven kapittel 2 har bestemmelser om Sametinget, inkludert enkelte overordnede bestemmelser om valg til Sametinget. Kapitlet har bestemmelser om valgmåte, valgtidspunkt og valgperiode (§ 2-3), valgkretser og mandatfordeling (§ 2-4), stemmerett (§ 2-5), Sametingets valgmanntall (§ 2-6), valgbarhet og forslagsrett (§ 2-7), plikt til å motta valg, fritaksgrunner og møteplikt (§ 2-8), fritak og uttreden i valgperioden (§ 2-9) og valgmyndighet (§ 2-10).

Av sentral betydning for gjennomføringen av sametingsvalget er bestemmelsen i sameloven § 2-3 som slår fast at i kommuner med færre enn 30 manntallsførte har velgerne kun adgang til å forhåndsstemme og er dermed avskåret fra å stemme på valgdagen. Begrensningen ble innført i 2008 for å sikre et raskere valgoppgjør. Det ble vurdert som viktig at valgresultatet foreligger raskt, da det trolig vil bidra til økt deltakelse og større legitimitet.79 Dette skillet har betydning for hvor godkjenningen av stemmegivningene skal skje, og for opptellingen av stemmesedlene. Ved sametingsvalget i 2017 var det 362 kommuner med færre enn 30 innført i Sametingets valgmanntall og 64 kommuner med 30 eller flere manntallsførte.80 Omtrent halvparten av de godkjente stemmegivningene til sametingsvalget i 2017 var forhåndsstemmer.

Sameloven § 2-11 gir Kongen hjemmel til å gi utfyllende bestemmelser om valg til Sametinget. Det forutsettes i forarbeidene til loven at «utfyllende bestemmelser ikke vil bli gitt uten at Sametinget har hatt anledning til å uttale seg», jf. Ot.prp. nr. 33 (1986–87) s. 121. Kongens myndighet etter § 2-11 er delegert til Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

18.2.2 Forskrift om valg til Sametinget

Innledning

Med hjemmel i sameloven §§ 2-1, 2-4, 2-7 og 2-11 er det gitt utfyllende bestemmelser om valg til Sametinget i forskrift 19. desember 2008 nr. 1480 om valg til Sametinget. Formål med forskriften er «å legge forholdene til rette slik at den samiske befolkningen ved frie, direkte og hemmelige valg skal kunne velge sine representanter til Sametinget», jf. § 1. Forskriften har samme oppbygning som valgloven, og reglene for gjennomføringen av sametingsvalg er svært like reglene for gjennomføringen av øvrige valg. Regelsettene er imidlertid ulike på enkelte områder, dette blir omtalt nedenfor.

Valgorganene

Kapittel 4 i forskriften har bestemmelser om valgorganene ved sametingsvalg som til dels skiller seg fra valglovens bestemmelser. Det skal være et samevalgstyre som velges av kommunestyret selv i de kommunene som har 30 eller flere i valgmanntallet, jf. forskriften § 17 første ledd. I flere kommuner består valgstyret og samevalgstyret imidlertid av de samme personene. Samevalgstyret har blant annet ansvaret for den foreløpige opptellingen i disse kommunene. I kommuner med færre enn 30 i manntallet fungerer valgstyret i kommunen som samevalgstyre.

I hver krets er det et opptellingsvalgstyre som har ansvaret for den foreløpige opptellingen i kommuner som har færre enn 30 manntallsførte, og for den endelige opptellingen i alle kommuner. Samevalgstyrene i Tana, Karasjok, Alta, Tromsø, Narvik, Steinkjer og Oslo kommuner fungerer som opptellingsvalgstyrer i valgkretsene. Opptellingsvalgstyret skal foreta valgoppgjøret for kretsen og fordele kretsens mandater mellom listene.

Når opptellingen og valgoppgjøret er ferdigstilt, sendes protokoller og eventuelle klager til Sametingets valgnemnd, som «har ansvar for forberedelse og avvikling av valget», jf. forskriften § 70 første ledd. Nemnda oppnevnes av Sametinget og skal bestå av minimum fem medlemmer med varamedlemmer. Medlemmene og varamedlemmene må ha stemmerett ved sametingsvalget. Det er Sametingets valgnemnd som kunngjør oppfordring om å sende inn forslag til valgliste, behandler listeforslag og sørger for trykking av stemmesedler og utferdiger fullmakt til og underretter de valgte representantene.

Valgmanntallet

Valgmanntallet til sametingsvalget skal føres kommunevis og utarbeides både i de årene det er valg til Sametinget, og i de årene det er valg til kommunestyrer og fylkesting, jf. forskriften § 4. Det er Sametinget som har ansvaret for å utarbeide valgmanntallet for den enkelte kommune og gjøre det tilgjengelig for vedkommende samevalgstyre og opptellingsvalgstyre, jf. forskriften § 6. Melding med begjæring om å bli innført i Sametingets valgmanntall må være mottatt av Sametinget senest 30. juni.

Det framgår av forskriften at folkeregistermyndigheten har ansvar for at Sametinget får de folkeregisteropplysninger som er nødvendige for å utarbeide manntallet.

Samevalgstyret kunngjør i likhet med valgstyret ved øvrige valg tid og sted for utleggingen av manntallet samt om adgangen til og framgangsmåten for å kreve feil rettet. Forskriften åpner for å utelate kunngjøring dersom det ikke er registrert noen personer i valgmanntallet i kommunen. Kunngjøring kan dessuten skje i form av direkte meddelelse til hver enkelt innført i manntallet i kommuner der lokale forhold tilsier det. Dette er aktuelt dersom det er registrert svært få personer i valgmanntallet i kommunen.

Til forskjell fra valgforskriften skal manntallseksemplarene som gis til dem som stiller liste ved sametingsvalg, leveres tilbake innen seks måneder etter valget. Etter valgforskriften skal valgstyret sørge for at de blir levert tilbake innen to år. Forskrift om valg til Sametinget oppstiller i tillegg et ansvar for mottaker av manntallseksemplarene for at de leveres tilbake. Målsettingen er å ansvarliggjøre mottakerne av manntallseksemplarene, slik at eksemplarene ikke kommer på avveie. En tilsvarende plikt finnes ikke i valgforskriften.

Listeforslag

Forskriftens bestemmelser om listeforslagene og behandlingene av disse i kapittel 6 sammenfaller i stor grad med valglovens regler. Forskriften gir i tillegg hjemmel for at Sametinget kan bestemme at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent blant de foreslåtte kandidatene på hver liste.

Stemmesedler og velgernes adgang til å gjøre endringer på stemmesedlene

Som ved stortingsvalg kan velgeren endre rekkefølgen kandidatene er satt opp i på stemmeseddelen ved å skrive inn ønsket kandidatnummer, jf. forskriften § 39. Ved sametingsvalg er imidlertid muligheten til å gjøre endringer begrenset til de fem øverste kandidatene på stemmeseddelen eller til det samlede antallet mandater som skal velges i kretsen, hvis dette overstiger fem. Formålet med å innføre en slik begrensning var å gi velgerne større mulighet til å påvirke personsammensetningen i Sametinget.81 Stemmeseddelen har dermed en kolonne med ruter til venstre for kandidatnavnet kun for de øverste kandidatene, jf. forskriften § 36. Velgeren kan ikke gjøre andre endringer på stemmeseddelen. Som ved kommunestyre- og fylkestingsvalg og til forskjell fra stortingsvalg kan velgeren ikke stryke kandidater.

Stemmingen

Til forskjell fra øvrige valg bruker velgerne ved sametingsvalg også stemmeseddelkonvolutt når de forhåndsstemmer i egen kommune, og når de stemmer på valgtinget, jf. forskriften §§ 43 og 50. Det er av den grunn ikke krav om at stemmeseddelen skal stemples, slik det er ved øvrige valg. Det benyttes papirmanntall for alle kommuner ved sametingsvalg. Forskriften har av den grunn ikke fastsatt regler om elektronisk avkryssing i manntallet slik som valgloven § 9-5 a har.

Forhåndsstemmene skal fortløpende sendes til samevalgstyret i kommunen der velgeren er manntallsført, eller til opptellingsvalgstyret i kretsen dersom det er færre enn 30 manntallsførte i kommunen velgeren er manntallsført.

Forbud mot offentliggjøring av valgresultater og prognoser

Det er tatt inn et tilsvarende forbud mot å offentliggjøre valgresultater og prognoser i forskriften § 55 som i valgloven § 9-9. Ved overtredelse av bestemmelsen er det imidlertid ikke tatt inn regler om overtredelsesgebyr i forskriften, slik som det er etter valgloven § 15-11.

Opptelling og protokollering

Prinsippene for opptelling er i stor grad sammenfallende med opptellingsprinsippene for øvrige valg, jf. forskriften § 64. Stemmesedlene skal også ved sametingsvalg telles i to omganger, ved en foreløpig og en endelig opptelling. Stemmer avgitt på forhånd og stemmer avgitt på valgting skal telles opp hver for seg. All opptelling skal til forskjell fra i øvrige valg foregå under samevalgstyrets eller opptellingsvalgstyrets tilsyn. Ved øvrige valg er det kun krav om at valgstyret fører tilsyn med den endelige opptellingen.

All opptelling ved sametingsvalg skjer i motsetning til ved øvrige valg manuelt. Det ble dermed ikke ved sametingsvalget fastsatt krav om at den foreløpige opptellingen skulle gjøres manuelt, slik som det ble for opptellingen av stemmesedlene til stortingsvalget i 2017.

Samevalgstyret i kommunen har ansvaret for den foreløpige opptellingen av forhåndsstemmer og valgtingsstemmer i kommuner med 30 eller flere personer i valgmanntallet, jf. forskriften § 62 første ledd. Når den foreløpige opptellingen i kommuner med 30 eller flere manntallsførte er avsluttet, skal samevalgstyret sende alle stemmegivninger og stemmesedler til opptellingsvalgstyret i valgkretsen. Dette skal skje innen onsdag etter valget klokken 15.00.

Forskriften har særskilte bestemmelser om behandlingen av stemmer i kommuner med færre enn 30 manntallsførte. I disse kommunene er det opptellingsvalgstyret i kretsen som har ansvaret både for den foreløpige og den endelige opptellingen av forhåndsstemmene, jf. forskriften § 62.

Forhåndsstemmer avgitt i kommuner med færre enn 30 manntallsførte sendes uåpnet til opptellingsvalgstyre. Hensikten er å sikre hemmelig valg for den enkelte velger.

Den endelige opptellingen skal foretas hos opptellingsvalgstyret, jf. forskriften § 66. Opptellingen og valgoppgjøret skjer samlet for hele kretsen. På samme måte som for øvrige valg skal stemmesedlene telles på nytt i den endelige opptellingen, og godkjente stemmesedler som ikke ble tatt med i den foreløpige opptellingen, telles sammen med de øvrige stemmesedlene.

Protokollering er regulert i forskriften § 67 og er i stor grad sammenfallende med protokolleringen ved øvrige valg. Særskilt for sametingsvalg er at det er Sametinget som fastsetter formular for opptellingsvalgstyrets protokollering i forbindelse med opptelling og valgoppgjør.

Forskjellige bestemmelser

Forskriften har ikke en tilsvarende bestemmelse som valgloven § 15-1 om at Kongen etter søknad kan samtykke til at det gjennomføres forsøk der valg gjennomføres på annen måte.

Forskriften har i likhet med valgloven § 81 en bestemmelse om tilgang til manntallet og det øvrige materiellet i § 81. Myndigheten til å gi samtykke til utlevering av manntallet er her lagt til Sametinget, ikke folkeregistermyndigheten, slik som ved de øvrige valgene. Sametinget kan i tillegg gi samtykke til utlevering av manntallet til «andre». Det kan ikke gis etter valgloven.

Forskriften § 82 har tilsvarende bestemmelse om taushetsplikt som valgloven § 15-4. Bestemmelsen om beregning av frister i § 83 er også tilsvarende som for øvrige valg. Valgloven § 15-5 fjerde ledd fastslår imidlertid at melding, erklæring eller klage som gis etter utløpt frist, bare kan tas til behandling dersom oversittelsen skyldes forhold hos vedkommende som plikter å overholde fristen, som han eller hun ikke hadde herredømme over og ikke kunne forutse. Forskriften har ikke tilsvarende bestemmelse.

I § 86 har forskriften en egen bestemmelse om utgiftene ved sametingsvalget. Statskassen dekker utgiftene til opptellingsvalgstyrene med 28 kroner per person registrert i valgmanntallet i valgkretsen. I tillegg dekkes utgiftene til Sametingets valgnemnd for gjøremål etter sameloven og forskrift om valg til Sametinget.

18.3 Utvalgets vurdering

Utvalget har vurdert de ulike sidene ved gjennomføringen av valg til Sametinget. Av hensyn til kvaliteten på kommunenes valggjennomføring ved sametingsvalg bør reglene for gjennomføring av sametingsvalg samsvare med reglene for valggjennomføring i valgloven med mindre det er prinsipielle eller praktiske grunner for å fastsette avvikende regler. Det er hensiktsmessig både for velgerne og valgmyndighetene at valget gjennomføres på mest mulig lik måte.

De fleste ulikhetene ved sametingsvalg og stortingsvalg er knyttet til de samepolitiske forholdene og de overordnede sidene ved valgordningen og faller utenfor utvalgets mandat. Forskjeller ved gjennomføringen som er knyttet til at sametingsvalget har særskilte valgorganer med ansvar for ulike oppgaver, ansees i utgangspunktet som samepolitiske forhold som faller utenfor utvalgets mandat. Dette gjelder for eksempel ordningen med et eget samevalgstyre i kommuner med over 30 manntallsførte og at det er opptellingsvalgstyre i hver valgkrets som har ansvaret for den endelige opptellingen. Også hjemmelen for at Sametinget kan bestemme at hvert parti skal ha minst 40 prosent av hvert kjønn på valglistene, at velgerne kun kan gjøre endringer på de øverste kandidatene på stemmeseddelen, at Sametinget fastsetter protokoll for opptellingsvalgstyret, og at Sametinget kan samtykke til utlevering av manntallsopplysningene, må ansees som samepolitiske forhold og faller derfor utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil påpeke viktigheten av at Sametinget gir god informasjon til de stemmeberettigede i Sametingets valgmanntall, slik at de er kjent med sine rettigheter og muligheter.

Utvalget er kjent med at Sametinget mener det er behov for å styrke hjemmelsgrunnlaget for folkeregistermyndighetens ansvar for å stille manntallet til disposisjon for Sametinget. Listeforslagsstillerne har behov for tilgang til manntallet før listeforslagsfristen har utløpt. Ordlyden i forskriften § 4 andre ledd er som følger: «Folkeregistermyndigheten har ansvar for at Sametinget får de folkeregisteropplysninger som er nødvendige for utarbeidelse av valgmanntallet.» Ifølge lov 9. desember 2016 nr. 88 om folkeregistrering (folkeregisterloven) § 10-2 kan taushetsbelagte opplysninger utleveres til offentlige myndigheter og virksomheter og til private virksomheter som har hjemmel i lov til å innhente opplysninger fra folkeregisteret uten hinder av taushetsplikt. Utvalget mener at det bør tas inn en bestemmelse i sameloven om folkeregistermyndighetens plikt til å utlevere de nødvendige opplysningene uten hinder av taushetsplikt innen den relevante fristen.

Utvalget mener videre at forskriften bør inneholde samme mulighet for å sanksjonere brudd på forbudet mot å offentliggjøre valgresultater og prognoser som valgloven. Sameloven bør også inneholde en tilsvarende bestemmelse som valgloven om muligheten til å gjennomføre forsøk. Det er ikke praktiske eller prinsipielle grunner til å skille mellom de ulike valgene på disse områdene.

For å ivareta prinsippet om hemmelig valg er det etter utvalgets vurdering imidlertid nødvendig å ha regler for gjennomføring av sametingsvalg som avviker noe fra reglene for gjennomføring av øvrige valg. Utvalget mener det derfor ikke er aktuelt, slik enkelte kommuner har fremmet forslag om, å kunne stemme uten stemmeseddelkonvolutt på valgtinget eller ved mottak av forhåndsstemmer fra velgere manntallsført i kommunen. Stemmestyret i det enkelte valglokalet skal føre protokoll for å dokumentere valggjennomføringen slik som ved øvrige valg. For å føre protokoll må stemmestyret telle opp antall stemmer i urnen og sammenholde disse med antall kryss i manntallet. Urnetellingen må foretas i det enkelte valglokalet for å sikre at det ikke har skjedd feil eller tap av stemmesedler under transport av urnene fra valglokalet til valgstyret. For eksempel, dersom det kun blir avgitt én stemme til sametingsvalget i én av Oslo kommunes 103 kretser, vil en risikere at det ikke vil være hemmelig valg for denne ene velgeren hvis det ikke blir benyttet konvolutt. Konvolutten ivaretar hemmeligholdet i tilfeller hvor det blir mottatt få stemmer ved valget.

Utvalget anser reglene om at det kun er anledning til å forhåndsstemme i kommuner med færre enn 30 manntallsførte, for å være et prinsipielt spørsmål som faller utenfor mandatet. Utvalget påpeker likevel at det kan stilles spørsmål ved om 30 manntallsførte er et tilstrekkelig høyt antall til fullt ut å ivareta prinsippet om hemmelig valg i alle kommuner.

Det følger av sametingsvalgforskriften § 86 at statskassen dekker utgiftene opptellingsvalgstyrene har ved sametingsvalg, med 28 kroner per registrert stemmeberettiget i valgmanntallet i valgkretsen. Satsen ble økt fra 25 til 28 kroner i 2008. Utvalget mener opptellingsvalgstyrene i større grad bør få dekket utgiftene sine ved valg.

Utvalget mener for øvrig at det må gjøres språklige og regeltekniske endringer i forskrift om valg til Sametinget i tråd med ny valglov og valgforskrift.

19 Andre temaer

19.1 Valgloven kapittel 15

Valgloven kapittel 15 inneholder en rekke ulike bestemmelser som tematisk ikke passer inn i de andre kapitlene. Utvalget redegjør her kort for disse reglene.

19.1.1 Gjeldende rett

19.1.1.1 Egen forsøkshjemmel

Valgloven § 15-1 inneholder en hjemmel for å gjennomføre forsøk der valg gjennomføres på andre måter enn det som følger av valgloven. Det kan med hjemmel i loven også gjennomføres forsøk med direkte valg av andre organer enn de valgloven gjelder for.

Lov om forsøk i offentlig forvaltning 26. juni 1992 nr. 87 inneholder en hjemmel for å gjennomføre forsøk. Denne hjemmelen overlapper delvis med hjemmelen i valgloven. Den gjeldende bestemmelsen i valgloven ble tatt inn i loven av Stortinget, som mente at det var viktig ikke å ha for snevre grenser for hvilke forhold det kunne gjennomføres forsøk med når det gjelder valg.

19.1.1.2 Oppbevaring, avhending og tilintetgjøring av valgmateriell

Det følger av valgloven § 15-2 at arkivloven og arkivforskriften gjelder for oppbevaring, avhending og tilintetgjøring av valgmateriell.

19.1.1.3 Tilgang til valgmateriell – offentlighet

§ 15-3 setter begrensninger for hvem som kan få tilgang til manntallet og annet valgmateriell.

Manntallet kan bare utleveres til

• offentlig ansatte når det er nødvendig av hensyn til tjenesten

• forskere i vitenskapelig øyemed etter samtykke fra folkeregistermyndigheten

• andre når det følger av valgloven eller valgforskriften

Tilgang til annet valgmateriell kan bare gis til forskere i vitenskapelig øyemed. Vedkommende valgmyndighet må samtykke til slik utlevering.

19.1.1.4 Taushetsplikt

Valgloven § 15-4 første ledd fastslår at forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt gjelder tilsvarende ved valg. Dette følger også direkte av forvaltningsloven § 13, som sier at «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får tilgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om […] noens personlige forhold».

Taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 og valgloven § 15-4 første ledd gjelder kun for den som «utføre[r] tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Det er derfor tatt inn en egen bestemmelse om taushetsplikt i valgloven § 15-4 andre ledd for personer som hjelper en velger med å stemme. De har taushetsplikt om hvordan velgeren har stemt.

19.1.1.5 Beregning av frister – oversittelse

Valgloven § 15-5 har bestemmelser om beregning av frister og om adgang til å behandle meldinger, erklæringer og klager hvor fristen ikke er overholdt.

Første og andre ledd inneholder bestemmelser for tilfeller hvor frister knyttet til en dato starter og løper ut på en lørdag eller helligdag. Der utgangspunktet for fristen er en lørdag eller helligdag, starter fristen først å løpe nærmeste etterfølgende hverdag. Dersom valgstyret kunngjør valgoppgjøret på lørdag, vil dermed klagefristen på valgoppgjøret først begynne å løpe mandag. Der fristen løper ut på en lørdag eller helligdag, vil fristen først løpe ut nærmeste etterfølgende hverdag. Dersom klagefristen på valgstyrets valgoppgjør løper ut på en lørdag etter reglene i klagekapitlet, vil bestemmelsen i andre ledd om beregning av frister føre til at klagefristen likevel ikke løper ut før på mandag.

Tredje ledd fastslår at bestemmelsene i første og andre ledd gjelder tilsvarende der en dato som er det tidligste eller seneste tidspunktet for en handling etter valgloven, faller på en lørdag eller helligdag. Dersom datoen for når forhåndsstemmeperioden starter (10. august), faller på en lørdag, innebærer bestemmelsen at forhåndsstemmeperioden ikke vil starte før mandag 12. august. Tredje ledd innebærer videre at dersom 31. mars faller på en søndag (når et listeforslag må være levert inn), vil listeforslaget kunne leveres inn innen mandag klokken 12.00.

19.1.1.6 Opplysningsplikt

Etter valgloven § 15-6 plikter alle offentlige ansatte så langt det er mulig, å gi valgmyndighetene de opplysningene de måtte kreve til bruk ved forberedelsen og gjennomføringen av valget. Bestemmelsen er først og fremst rettet mot folkeregistermyndighetene, jf. Ot.prp. nr. 45 (2001–2002), som skal gi valgmyndighetene de opplysningene de trenger for å kunne kontrollere listeforslagene.

Folkeregistermyndighetene har også et ansvar etter valgloven § 2-5 for å stille til disposisjon for valgmyndighetene opplysninger om hvem som skal innføres i manntallet i kommunen per 30. juni. I 2013 ble det tatt inn en egen bestemmelse i § 2-5 som påla folkeregistermyndighetene å stille til disposisjon for valgmyndighetene en oversikt over hvem i kommunene som fylte valgbarhetsvilkårene (foreløpig manntall). Det ble i tillegg i 2013 tatt inn en bestemmelse i § 2-5 andre ledd om at folkeregistermyndigheten skal overføre oppdateringer av det foreløpige manntallet og manntallet per 30. juni til departementet. Etter disse lovendringene regulerer valgloven § 15-6 og § 2-5 dermed i praksis de samme forholdene.

19.1.1.7 Valgstatistikk

Valgstyrene og fylkesvalgstyrene plikter etter valgloven § 15-7 å gi departementet eller Statistisk sentralbyrå de opplysningene som er nødvendige for å offentliggjøre valgresultater eller lage offisiell valgstatistikk. Det er departementet og Statistisk sentralbyrå som bestemmer hvilke opplysninger som er nødvendige.

19.1.1.8 Kommuner som utgjør et eget fylke

Valgloven 15-8 presiserer at lovens bestemmelser om fylkestingsvalg ikke gjelder for kommuner som er et eget fylke. Dette henger sammen med at det ikke skal holdes fylkestingsvalg i disse kommunene. Velgere som har stemmerett i kommuner i andre fylker, skal likevel kunne forhåndsstemme også i disse kommunene.

19.1.1.9 Utgifter som dekkes av staten

Etter valgloven av 1985 fikk kommunene refundert sine utgifter til stortingsvalg fra staten etter satser fastsatt av departementet. Staten dekket også fylkesvalgstyrenes virksomhet ved stortingsvalg, inkludert trykking av stemmesedler.

I Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) la regjeringen opp til at kommunene og fylkeskommunene skulle få dekket sine utgifter ved stortingsvalg gjennom overføringer via inntektssystemet. I tråd med dette ble den eksisterende refusjonsordningen innlemmet i inntektssystemet fra og med 2003. Det står likevel fortsatt i valgloven at statskassen dekker utgiftene til kommunenes og fylkeskommunenes lovpålagte virksomhet ved stortingsvalg, jf. valgloven § 15-9.

19.1.1.10 Valgobservasjon

Valgloven fikk i 2009 en ny paragraf om valgobservasjon, § 15-10. Bestemmelsen ble tatt inn for å klargjøre det ansvaret Norge har for å legge til rette for valgobservasjon, og regulerer to forhold. For det første gis departementet kompetanse til å akkreditere norske og internasjonale valgobservatører fra institusjoner eller organisasjoner for å observere gjennomføring av valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer. For det andre pålegges kommunene å ta imot akkrediterte valgobservatører og tilrettelegge for valgobservasjon.

19.1.1.11 Overtredelsesgebyr

Valgloven § 15-11 om overtredelsesgebyr ved brudd på valgloven § 9-9 om offentliggjøring av valgresultater og prognoser ble tatt inn i valgloven i 2009. Etter første ledd kan Medietilsynet ilegge foretak et overtredelsesgebyr på inntil 28 ganger grunnbeløpet i folketrygden ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av valgloven § 9-9.

Foretaket kan påklage overtredelsesgebyret til en uavhengig klagenemnd oppnevnt av Kongen.

Medietilsynet og klagenemnda kan ikke instrueres av Kongen, hverken ved generelle instrukser om håndhevingen av kompetansen eller i enkelttilfeller: Kongen kan heller ikke omgjøre vedtak truffet av disse organene. Klagenemnda kan ikke omgjøre Medietilsynets vedtak etter eget tiltak.

Det er i forskrift gitt nærmere bestemmelser om blant annet sammensetningen av klageorganet.

19.1.2 Utvalgets vurdering

19.1.2.1 Innledning

Bestemmelsene i valgloven kapittel 15 er ikke nevnt i mandatet til utvalget, og utvalget har ikke registrert at noen mener det er behov for å endre disse reglene. Utvalget kan heller ikke se at det er behov for å gjøre vesentlige endringer i dette regelverket, og foreslår med enkelte unntak å videreføre innholdet i disse bestemmelsene.

19.1.2.2 Taushetsplikt

Utvalget er kjent med at enkelte velgere må ha hjelp for å stemme. En hjelper kan derfor få informasjon om hva velgeren har stemt. I dag blir det brukt papirstemmesedler. Det kan være mulig at digitale systemer i framtiden, for eksempel valgmaskiner, lekker informasjon som avslører hva den enkelte velger har stemt. Utvalget mener som følge av dette at det kan være hensiktsmessig å lovfeste taushetsplikt for enhver som får kjennskap til hva enkeltvelgere har stemt.

19.1.2.3 Opplysningsplikt

Utvalget viser til at § 15-6 i praksis er overflødig etter at folkeregistermyndighetens plikter i § 2-5 ble utvidet. Utvalget mener derfor det ikke er behov for å videreføre § 15-6 i ny valglov.

19.1.2.4 Utgifter som dekkes av staten

Det at staten (i ulik grad) skal dekke kommunenes utgifter ved stortingsvalg, har stått i ulike valglover i over 100 år. Staten har oppigjennom disse årene refundert kommunenes utgifter i større eller mindre grad. Utvalget viser til at kommunene og fylkeskommunene fra og med 2003 har fått dekket sine utgifter ved stortingsvalg gjennom overføringer via inntektssystemet, som er den ordinære måten å dekke kommunenes utgifter på. Det er ikke vanlig å lovfeste at kommunene skal få dekket de lovpålagte oppgavene sine. Utvalget har derfor vurdert om bestemmelsen bør oppheves. Utvalget har kommet til at bestemmelsen bør videreføres i ny valglov. Dette er fordi å holde stortingsvalg er en statlig oppgave selv om en stor del av valggjennomføringen av praktiske årsaker er lagt til kommunene og fylkeskommunene. Dekning av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter ved stortingsvalg skiller seg derfor etter utvalgets vurdering fra dekning av utgifter kommunene og fylkeskommunene har knyttet til mer genuine kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Utvalget foreslår derfor det fortsatt bør framgå av valgloven at statskassen dekker utgiftene til kommunenes og fylkeskommunenes lovpålagte virksomhet ved stortingsvalg. Utvalget mener videre at det bør presiseres i loven at dekningen av disse utgiftene skal skje gjennom overføringer via inntektssystemet, i tråd med gjeldende praksis.

19.1.2.5 Overtredelsesgebyr

Etter gjeldende rett kan Medietilsynets vedtak om å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelse av valgloven § 9-9 påklages til en uavhengig klagenemnd som oppnevnes av Kongen. Utvalget er enig i at slike klager bør behandles av et uavhengig klageorgan. Utvalget mener imidlertid at det er unødvendig å ha en egen klagenemnd på dette området. Klager på ilagt overtredelsesgebyr etter valgloven bør heller behandles av et eksisterende klageorgan. Klagenemnda for mediesaker behandler klager på enkeltvedtak fattet av Medietilsynet etter kringkastingsloven, jf. kringkastingsloven § 2-14. Utvalget foreslår at Klagenemnda for mediesaker også skal behandle klager på Medietilsynets vedtak om å ilegge overtredelsesgebyr etter valgloven.

Det er bare «foretak» som kan ilegges overtredelsesgebyr etter valgloven § 15-11 for å ha overtrådt forbudet i valgloven § 9-9. Personer kan ikke ilegges overtredelsesgebyr.

Daværende Kommunal- og regionaldepartementet begrunnet hvorfor kun foretak og ikke også privatpersoner skulle kunne ilegges overtredelsesgebyr, slik i Ot.prp. nr. 32 (2008–2009) Om lov om endringar i valgloven og kommuneloven (tidlegrøyster, valobservasjon mv.) s. 31:

Ein må leggje til grunn at da forbodet kom, var det i første rekkje meint å skulle ramme mediebedrifter som offentleggjer valdags- og meiningsmålingar. Det er ved offentleggjering av målingar som inkluderer informasjon om kva ei stor mengd med personar faktisk har røysta at potensialet for utilbørleg påverknad er stort. Da forbodet vart innført, var det nok i liten grad tenkt på offentleggjering frå privatpersonar. Med internett, der kven som helst kan leggje ut informasjon på nettet, gir dette nye utfordringar. Slik departementet vurderer det, er det likevel ikkje særleg aktuelt at enkeltpersonar står bak valdagsmålingar og meiningsmålingar. Vi viser til at det må leggjast til grunn som ein føresetnad at dei målingane lova er meint å ramme, er gjennomførte ut frå ein særskild metodikk, mellom anna når det gjeld utvalet av personar som deltek. Privatpersonar som utfører og offentleggjer private målingar, til dømes mellom venner og kjende, og legg desse ut på nettet til dømes i bloggar, vil etter departementet si vurdering falle utanfor målingar slik vallova meiner det.

Handlingsnorma i vallova § 9-9 må såleis først og fremst seiast å rette seg mot føretak og det tilseier at berre føretak kan få lovbrotsgebyr.

Utvalget er enig i at det er mindre aktuelt for privatpersoner enn for foretak å utføre den typen valgdagsmålinger og meningsmålinger som forbudet i valgloven § 9-9 er ment å gjelde for. Utvalget ser likevel ikke bort fra at det vil kunne forekomme at privatpersoner gjør dette. I så fall mener utvalget at også privatpersoner bør kunne ilegges overtredelsesgebyr. Utvalget foreslår derfor å utvide virkeområdet for bestemmelsen om overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr bør kunne ilegges enhver som forsettlig eller uaktsomt overtrer forbudet mot å offentliggjøre valgresultater eller prognoser som er lagd på grunnlag av undersøkelser på valgdagen eller dagen før. Dersom en ansatt i et foretak overtrer forbudet i sitt arbeid for foretaket, er det foretaket som skal ilegges overtredelsesgebyret, ikke den ansatte enkeltpersonen.

19.2 Arbeidstidsbestemmelser

19.2.1 Innledning

Spørsmålet om det er behov for særskilte arbeidstidsbestemmelser for valgmedarbeidere i kommunene, er særskilt framhevet i utvalgets mandat. Bakgrunnen for dette er at Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) i 2014 mottok en henvendelse fra Bergen og Trondheim kommuner hvor det ble vist til at det er en utfordring å overholde arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid i forbindelse med arbeidet med gjennomføringen av valg. Andre kommuner pekte på den samme utfordringen i evalueringen av stortings- og sametingsvalget i 2013. Kommunenes oppfatning er at hverken avtaleadgangen eller dispensasjonsadgangen som følger av arbeidsmiljøloven, er fleksible nok til å omfatte de unntakene det er behov for ved gjennomføring av valg.

Det er i dag ikke fastsatt særskilte arbeidstidsbestemmelser for arbeid med valg i lov eller forskrift. Det er i flere større kommuner inngått avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstakers tillitsvalgte om å gjøre unntak fra arbeidstidsbestemmelser i forbindelse med valgarbeid, jf. arbeidsmiljøloven § 10-6 femte ledd. Utvalget er ikke kjent med i hvilket omfang det er inngått slike avtaler.

19.2.2 Gjeldende rett

19.2.2.1 Innledning

Arbeidsmiljøloven kapittel 10 har bestemmelser om arbeidstid. Formålet med reglene er å verne arbeidstakerne mot for lang og ubekvem arbeidstid av hensyn til deres helse og sosiale velferd. Det framgår av loven § 10-2 at arbeidstidsordningen ikke skal innebære at arbeidstakerne utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger.

Lengre arbeidstid enn det bestemmelsene fastslår, kan bare avtales der det er gitt adgang til det i loven, jf. arbeidsmiljøloven § 1-9.

Arbeidstakere i «ledende stilling» og arbeidstakere i «særlig uavhengig stilling» omfattes ikke av arbeidstidsbestemmelsene, jf. § 10-12 første og andre ledd.

19.2.2.2 Hovedregel om arbeidstid

Arbeidsmiljøloven § 10-4 har regler om alminnelig arbeidstid. Som utgangspunkt skal den alminnelige arbeidstid ikke overstige 9 timer i løpet av 24 timer og 40 timer per uke. Arbeidstiden skal normalt være mellom klokken 06.00 og klokken 21.00, jf. arbeidsmiljøloven § 10-11 fjerde ledd.

19.2.2.3 Gjennomsnittsberegning av arbeidstid

Arbeidsmiljøloven § 10-5 gir mulighet for å gjennomsnittsberegne den alminnelige arbeidstiden. Gjennomsnittsberegning av arbeidstiden forutsetter skriftlig avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte i virksomhet som er bundet av tariffavtale eller samtykke fra Arbeidstilsynet.

Ved avtale mellom arbeidstaker og arbeidsgiver og avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte i virksomhet som er tariffbunden, skal arbeidstiden ordnes slik at den i løpet av en periode på høyst 52 uker ikke blir lengre enn den arbeidstiden beskrevet i § 10-4.

Ved avtale mellom arbeidstaker og arbeidsgiver kan den alminnelige arbeidstiden ikke overstige 10 timer i løpet av 24 timer og 48 timer i løpet av 7 dager. Grensen på 48 timer kan gjennomsnittsberegnes over en periode på 8 uker, men må likevel være slik at den alminnelige arbeidstiden ikke overstiger 50 timer i noen enkeltuke.

Ved avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte i tariffbunden virksomhet skal den alminnelige arbeidstiden ikke overstige 12,5 timer i løpet av 24 timer og 48 timer i løpet av 7 dager. Grensen på 48 timer kan gjennomsnittsberegnes over en periode på 8 uker, men må likevel være slik at den alminnelige arbeidstiden ikke kan overstige 54 timer i noen enkeltuke.

Ved samtykke fra Arbeidstilsynet kan den alminnelige arbeidstiden i løpet av en periode på 26 uker i gjennomsnitt ikke bli lengre enn den som er beskrevet i § 10-4. Den samlede arbeidstiden kan ikke overstige 13 timer i løpet av 24 timer og 48 timer i løpet av 7 dager. Grensen på 48 timer kan gjennomsnittsberegnes over en periode på 8 uker. Arbeidstidsordningen skal drøftes med arbeidstakernes tillitsvalgte før samtykke gis, og Arbeidstilsynet skal i avgjørelsen legge særlig vekt på hensynet til arbeidstakers helse og velferd.

19.2.2.4 Overtidsarbeid

Arbeid utover lovens grense for alminnelig arbeidstid regnes som overtidsarbeid. Arbeidstaker kan pålegges overtidsarbeid dersom det foreligger et særlig og tidsavgrenset behov for det, jf. § 10-6 første ledd. Overtidsarbeidet skal ikke overstige 10 timer i løpet av 7 dager, 25 timer i 4 sammenhengende uker og 200 timer innenfor en periode på 52 uker. Arbeidstid utover dette kan bare pålegges arbeidstakere som i det enkelte tilfelle har sagt seg villig til det. I tillegg kan ikke samlet arbeidstid overstige 13 timer i løpet av 24 timer eller 48 timer i løpet av 7 dager. Grensen på 48 timer kan gjennomsnittsberegnes over en periode på 8 uker, men må likevel være slik at den samlede arbeidstiden etter §§ 10-5 andre ledd og 10-6 femte ledd ikke overstiger 69 timer i noen enkelt uke.

Arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte i virksomhet som er tariffbunden, kan skriftlig avtale overtidsarbeid på inntil 20 timer i løpet av 7 dager, men slik at samlet overtidsarbeid ikke overstiger 50 timer i 4 sammenhengende uker. Overtidsarbeidet må ikke utgjøre mer enn 300 timer innenfor en periode på 52 uker. I tillegg kan disse partene skriftlig avtale unntak fra 13-timersgrensen, som beskrevet ovenfor, men dette må likevel være slik at den samlede arbeidstiden ikke overstiger 16 timer i løpet av 24 timer. Arbeidstaker skal i så fall sikres tilsvarende kompenserende hvileperioder eller, der dette ikke er mulig, annet passende vern.

Arbeidstilsynet kan tillate samlet overtidsarbeid på inntil 25 timer i løpet av 7 dager og 200 timer i løpet av en periode på 26 uker. Ved avgjørelsen skal Arbeidstilsynet legge særlig vekt på hensynet til arbeidstakernes helse og velferd.

19.2.2.5 Nattarbeid og arbeid på søndager og helgedager

Arbeid på søndager og helgedager samt nattarbeid er ikke tillatt med mindre arbeidets art gjør det nødvendig, jf. arbeidsmiljøloven §§ 10-10 og 10-11. Arbeid mellom klokken 21.00 og klokken 06.00 er nattarbeid. Arbeidsgiver skal drøfte nødvendigheten av nattarbeid og behovet for søndags- og helgedagsarbeid med arbeidstakernes tillitsvalgte før det iverksettes.

Arbeidsgiver og arbeidstaker kan inngå skriftlig avtale om at arbeidstaker på eget initiativ kan utføre arbeid mellom klokken 21.00 og 23.00. Ved tariffbunden virksomhet kan arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte inngå skriftlig avtale om nattarbeid og arbeid på søndager og helgedager dersom det foreligger et særlig og tidsavgrenset behov for dette.

19.2.2.6 Daglig og ukentlig arbeidsfri

Det følger av arbeidsmiljøloven § 10-8 at arbeidstaker skal ha minst 11 timer sammenhengende arbeidsfri mellom to hovedarbeidsperioder i løpet av 24 timer. I tillegg skal arbeidstaker i løpet av 7 dager ha en sammenhengende arbeidsfri periode på 35 timer. Arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte i tariffbunden virksomhet kan fravike bestemmelsen om daglig og ukentlig arbeidsfri. Partene kan bare inngå slik avtale dersom arbeidstaker sikres tilsvarende kompenserende hvileperioder eller annet passende vern der dette ikke er mulig. Partene kan ikke avtale kortere arbeidsfri enn 8 timer i løpet av 24 timer eller 28 timer i løpet av 7 dager. Også ved virksomhet som ikke er bundet av tariffavtale, kan arbeidsgiver og arbeidstakernes representanter på samme vilkår skriftlig avtale arbeid i den arbeidsfrie perioden når det er nødvendig for å unngå alvorlige driftsforstyrrelser.

19.2.2.7 Avvikende arbeidstidsbestemmelse i tariffavtale

Fagforening med innstillingsrett, det vil si fagforening med mer enn 10 000 medlemmer, kan inngå tariffavtale om å fravike arbeidstidsbestemmelsene med enkelte unntak, jf. arbeidsmiljøloven § 10-12 fjerde ledd. Partene kan etter denne bestemmelsen avtale søndags- og helgearbeid, nattarbeid, forlenge den alminnelige arbeidstiden og gjennomsnittsberegne arbeidstiden utover lovens rammer og vilkår. Partene kan også avtale utvidet overtid dersom det foreligger et særlig og tidsavgrenset behov for det. Ved unntak fra daglig og ukentlig hvile kreves kompenserende hvile eller annet passende vern. Bestemmelser som tas inn i en slik avtale, kan ikke stride mot overordnet tariffavtale med mindre de overordnede tariffpartene godkjenner den.

19.2.2.8 Arbeidstilsynets tillatelse til å fravike arbeidstidsordninger

Arbeidstilsynet kan gi samtykke til arbeidstidsordninger som fraviker § 10-8 første og andre ledd. Samtykke kan kun gis dersom arbeidstakerne sikres kompenserende hvile eller annet passende vern der dette ikke er mulig.

19.2.2.9 Forskriftshjemmel for arbeid av særegen art

Dersom arbeidet er av så særegen art at det vanskelig lar seg tilpasse bestemmelsene i kapitlet om arbeidstid, er departementet gitt hjemmel til å gi særlige regler og fastsette unntak fra bestemmelsene i forskrift, jf. § 10-12 åttende ledd. Det er med hjemmel i denne bestemmelsen fastsatt forskrift 25. mai 2017 nr. 1052 om arbeidstid for avlastere, forskrift 26. juni 2009 nr. 873 om unntak fra arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser for polititjenestemenn mv., forskrift 3. juli 2008 nr. 783 om arbeidstid mv. for arbeidstakere i grensekryssende jernbanetrafikk, forskrift 16. desember 2005 nr. 1567 om unntak fra arbeidsmiljøloven for visse typer arbeid og arbeidstakergrupper, forskrift 24. juni 2005 nr. 686 om arbeidstid i institusjoner som har medleverordninger, og forskrift 10. juni 2005 nr. 543 om arbeidstid for sjåfører og andre innenfor vegtransport.

Bestemmelsen gjelder ikke bare for arbeid som ikke lar seg tilpasse bestemmelsene i arbeidstidskapitlet, slik tidligere arbeidsmiljølov (1977) § 41 var utformet, men også der arbeidet vanskelig lar seg tilpasse med bestemmelsene. Bestemmelsen har altså en noe videre unntaksadgang enn den tidligere bestemmelsen.

19.2.2.10 Arbeidstidsdirektivet

EUs rådsdirektiv 2003/88/EF av 4. november 2003 om visse aspekter i forbindelse med organiseringen av arbeidstiden oppstiller minimumsregler for organisering av arbeidstiden og den nasjonale regulering. Unntak fra arbeidstidsbestemmelser må ligge innenfor arbeidstidsdirektivet.

Direktivet gir adgang til å gjøre unntak gjennom lov, forskrift eller tariffavtale fra blant annet krav til daglig og ukentlig hvile. Direktivet oppstiller en liste over hvilke aktiviteter som kan gi grunnlag for å gjøre unntak, blant annet «aktiviteter, der er kendetegnet ved nødvendigheden af at sikre kontinuerlige ydelser eller vedvarende produktion», jf. artikkel 17 nr. 3 bokstav c, jf. nr. 2. Listen er ikke uttømmende, jf. EU-domstolens dom C-428/09.

Det følger av artikkel 17 nr. 2 at arbeidstakerne må sikres «tilsvarende kompenserende hvileperioder, eller – i usædvanlige tilfælde, hvor det af objektive grunde ikke er muligt at yde sådanne tilsvarende kompenserende hvileperioder – på betingelse af, at der ydes de pågældende arbejdstagere en passende beskyttelse».

19.2.3 Utvalgets vurdering

19.2.3.1 Behovet for å gjøre unntak fra arbeidstidsbestemmelsene og virkeområdet for unntaket

At valg til kommunestyrer, fylkesting, Stortinget og Sametinget gjennomføres på en korrekt måte, er avgjørende for demokratiet. Valggjennomføring er et omfattende arbeid. Omtrent 30 000 valgmedarbeidere var med på å avvikle valget i 2017.82 Arbeidet krever kompetanse om gjeldende regelverk, det elektroniske valgadministrative systemet og den praktiske gjennomføringen for øvrig. Denne kompetansen er begrenset i den enkelte kommune, og det blir dermed stor arbeidsbelastning på enkelte medarbeidere. Det kreves også stor grad av kontinuitet i arbeidet med å gjennomføre valg.

Flere av oppgavene ved valget forutsetter kveldsarbeid. Det er nødvendig med arbeid i helgen før valgdagen(e) og på valgnatten. Arbeidet med valget for personer som har et overordnet ansvar for gjennomføringen, kan innebære at disse i flere uker før valgdagen, valgdagen og de påfølgende dagene ikke overholder arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Arbeidsbelastningen er imidlertid størst i perioden kort tid før valgdagen, på valgdagen og kort tid etter valgdagen.

Også for andre som er ansatt for å arbeide med valget, vil arbeid utover arbeidsmiljølovens rammer forekomme. Arbeidet på valgdagen vil pågå fra morgenen. Det vil variere fra kommune til kommune når arbeidet på valgdagen avsluttes. I større kommuner kan opptellingen pågå utover natten. Opptellingen av sent innkomne forhåndsstemmer vil pågå utover tirsdag ettermiddag og eventuelt kveld, avhengig av omfang. Valgresultatet forventes å foreligge så snart som mulig. Materiell fra stortingsvalg og fylkestingsvalg skal dessuten oversendes henholdsvis distriktsvalgstyret og fylkesvalgstyret så snart som mulig.

Det er viktig å sikre at valggjennomføringen, opptellingen og valgoppgjøret skjer effektivt og mest mulig korrekt. Utvalgets vurdering er at arbeidstidsreglenes normalrammer er til hinder for tilstrekkelig kontinuitet med arbeidet med gjennomføringen av valget. Utvalget er kjent med at det er inngått lokale avtaler om å fravike arbeidstidsbestemmelsene i enkelte større kommuner, men ikke i hvilket omfang slike avtaler er benyttet.

Utvalget mener på denne bakgrunn at kommunens ansvar for gjennomføring av valget er av så særegen art at det vanskelig lar seg tilpasse arbeidstidsreglene i loven. Adgangen til å fastsette forskrift ansees dermed for oppfylt. Utvalget understreker at det kun gis unntak for en mindre og avgrenset gruppe arbeidstakere i kommunen og ikke et vidtgående unntak for en stor gruppe arbeidstakere. Unntaket vil dessuten gjelde i et svært begrenset tidsrom hvert andre år.

Utvalget tar utgangspunkt i at valgansvarlige i kommunen og andre som arbeider med valg, ikke innehar «særlig uavhengig stilling» eller «ledende stilling». Utvalget legger til grunn at arbeidstakerne i kommunen som jobber med gjennomføring av valg, som hovedregel er omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid.

Utvalget foreslår at unntaket skal gjelde for arbeidstakere i kommunen eller fylkeskommunen som på ulike områder har et overordnet ansvar for valggjennomføringen. Kontinuitet i arbeidet er viktig for effektiviteten og kvaliteten på gjennomføringen av valg.

Videre foreslår utvalget at unntaket skal gjelde for stemmemottakere og valgfunksjonærer som arbeider på valgdagen (og valgnatten) samt for arbeidstakere som teller opp stemmesedler, uavhengig når dette foregår. Unntaket vil ikke gjelde for valgmedarbeidere som sådan, men knytte seg til de konkrete arbeidsoppgavene som skal utføres i dette forholdsvis korte tidsrommet. Utvalget mener det er viktig med kontinuitet i arbeidet med mottak av stemmer på valgdagen og opptellingen av stemmesedler etter at valglokalene er stengt. Stemmemottakere og øvrige personer som har arbeidet i valglokalet, vil ha kunnskap om stemmegivningen som kan ha betydning ved opptellingen av stemmesedler.

Utvalget mener imidlertid at arbeid med mottak av forhåndsstemmer i forhåndsstemmeperioden må kunne organiseres innenfor arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser ved å ha tilstrekkelig bemanning og en hensiktsmessig vaktordning. Forhåndsstemmelokalenes åpningstider er etter utvalgets vurdering ikke til hinder for at arbeidet organiseres innenfor arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

Etter utvalgets vurdering er det behov for tilsvarende unntak fra arbeidstidsbestemmelsene for ansatte i Valgdirektoratet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og på Stortinget som har oppgaver ved valget. Utvalget legger til grunn at medlemmer av det foreslåtte riksvalgstyret ikke er omfattet av arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven, og dermed er det ikke behov for å gjøre unntak for disse medlemmene.

Arbeidstidsdirektivets krav til kompenserende hvile eller annet passende vern ved anvendelsen av unntaket bør tas inn som et krav i forskriften.

19.2.3.2 Hvilke arbeidstidsbestemmelser det kan gjøres unntak fra

Utvalget foreslår at det gis unntak fra arbeidsmiljøloven § 10-6, som gir regler om overtid og samlet arbeidstid for arbeidstakere i kommunen som arbeider på valgdagen og valgnatten, for at det i en begrenset periode skal kunne utføres arbeid med valggjennomføringen sammenhengende over flere timer enn det arbeidsmiljøloven tillater. Det vil si at det gjøres unntak fra regelen om at den samlede arbeidstiden ikke skal være over 13 timer i løpet av 24 timer. Overtidsbegrensningene vil ikke gjelde.

For arbeidstakere i kommunen med overordnet ansvar for valggjennomføringen på ulike områder og arbeidstakere i Valgdirektoratet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og ansatte på Stortinget som arbeider med valggjennomføring, foreslår utvalget at det i tillegg gis unntak fra arbeidsmiljøloven § 10-8, som gjelder daglig og ukentlig arbeidsfri. Det vil si at forskriften gjør unntak fra reglene om 11 timer daglig arbeidsfri og 35 timer ukentlig hvile.

19.3 Medienes tilgang til valgresultater

19.3.1 Gjeldende rett

Det følger av valgloven § 9-9 at hverken valgresultater eller prognoser som er lagd på grunnlag av undersøkelser foretatt den dagen eller de dagene valget foregår, kan offentliggjøres før tidligst klokken 21.00 på valgdagen mandag.

Forbudet gjelder offentliggjøring av faktiske valgresultater samt av prognoser basert på intervjuer med velgere på valgtinget (mandag og eventuelt søndag). Den prognosen som Valgdirektoratet lager, baserer seg på faktiske forhåndsstemmeresultater og omfattes dermed også av forbudet. Forbudet omfatter ikke prognoser basert på undersøkelser som er foretatt tidligere.

Bakgrunnen for valgloven § 9-9 er et ønske om å skjerme selve valgdagen og sikre at velgerne er upåvirket av valgresultater. Departementet framhevet i forslag til ny valglov at fristen for offentliggjøring av valgresultater og prognoser burde settes slik at en er sikker på at samtlige valglokaler er stengt. Samtidig mente departementet at det ikke var ønskelig å utsette offentliggjøring av valgresultater lenger enn det som var strengt nødvendig for å sikre at velgerne ikke blir utsatt for uheldig påvirkning.83

Valgloven har ingen regler om medias tilgang til valgresultater. Praksis er likevel at media etter avtale kan få tilgang til valgresultater og prognoser basert på forhåndsstemmer en og en halv time før valglokalene stenger. Dette gjør det mulig for mediene å forberede sendingene sine og være klare til å rapportere hva valgresultatet viser, klokken 21.00. I dag er det Valgdirektoratet som gjør avtaler med medier som ønsker slik tilgang, og data leveres da ut klokken 19.30, direkte gjennom EVA resultat.84

Praksisen med å gi tilgang til resultater før valglokalene stenger, går langt tilbake. I høringsnotat om endringer i valgloven etter valget i 2007 tas denne problemstillingen opp i forbindelse med innføring av overtredelsesgebyret i § 15-15.85 Her viser departementet til at det ikke foreligger en plikt for departementet til å gi ut resultater til media, og at det har vært vurdert å stramme inn praksisen. Dette synes imidlertid ikke å ha blitt fulgt opp av konkrete forslag eller endring i praksis.

Det har også vært diskutert om kommuner kan gi opplysninger om valgresultatet til media før klokken 21.00. I Valghåndboken86 framgår det at

[d]et er ikke adgang til å offentliggjøre resultater fra den foreløpige opptellingen før kl. 21.00 valgdagen mandag, jf. valgloven § 9-9. Å gi opplysninger om resultatet til media eller til forskere er ikke ensbetydende med offentliggjøring. Dersom valgstyret gir slike opplysninger om resultatet før kl. 21.00, må det også gjøres oppmerksom på sperrefristen. Den som mottar informasjon om resultater fra stemmegivningen før fristen har gått ut, har et eget selvstendig ansvar for å påse at informasjonen ikke offentliggjøres før kl. 21.00.

Hvorvidt kommunene har gitt ut valgresultater til media i tillegg til det som følger av tilgangen til EVA resultat, er ikke kjent.

19.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget har diskutert gjeldende praksis knyttet til at media får tilgang til foreløpige valgresultater og prognoser basert på resultatet av opptalte forhåndsstemmer. Utvalget mener utgangspunktet må være at valgresultatet ikke skal være kjent før etter at alle valglokaler er stengt. Det skaper like vilkår for alle velgere og bidrar til at alle velgere får tatt sitt valg upåvirket av valgresultatet.

Det er etter utvalgets vurdering uheldig at praksisen med å gi media tilgang til valgresultater før klokken 21.00 er ulovfestet. Det er eksempelvis ikke fastsatt regler om hvem som kan få tilgang til valgresultater før klokken 21.00. Utvalget peker på at medielandskapet er endret, og at det kan stilles spørsmål ved om også andre aktører skal kunne få tilgang til slike resultater før klokken 21.00. Det har tidligere kommet forespørsler fra blogger og andre nettsteder om å få tilgang til valgresultater, men dette har blitt avvist. Utvalget ser at det i dag er vanskeligere å klart definere hvilke aktører som har behov for tidlig tilgang til valgresultater. Prinsippet om likebehandling kan tale for at enten alle som ønsker tilgang til valgresultater før klokken 21.00, får det, eller at ingen medier får et slikt fortrinn. Utvalget stiller også spørsmål ved om det er nødvendig å gi tilgang til valgresultater allerede klokken 19.30, eller om det hadde vært tilstrekkelig å gi ut foreløpige valgresultater en halv time før klokken 21.00.

Flertallet i utvalget (alle unntatt Giertsen og Grimsrud) mener at media ikke lenger skal få tilgang til valgresultatet før klokken 21.00. Så lenge stemmelokalene er åpne, bør så få som mulig kjenne til valgresultatene. Dette er viktig for å sikre at alle velgere stemmer under samme forutsetninger. Dette innebærer at hverken Valgdirektoratet eller kommunene kan gi ut opplysninger om valgresultatet før klokken 21.00.

Mindretallet i utvalget (Giertsen og Grimsrud) mener at ordningen med at medier som har hatt avtale med valgmyndighetene, får tilgang til valgresultater fra klokken 19.30 valgkvelden, bør videreføres. Disse medlemmene slutter seg til flertallet i at økningen i antall medier – særlig de som er nettbasert – kan gjøre det vanskelig å fastsette hvilke medier som bør ha tilgang til valgresultater før tidspunktet for alminnelig offentlighet, som er klokken 21.00 valgkvelden.

En avgrensning av hvilke medier som har den tilstrekkelige seriøsiteten til å kunne motta valgresultater før klokken 21.00, kan skje ved å legge til grunn medier som dekkes av mediefrihetsloven.87 Skatteforvaltningsloven bygger på denne avgrensningen for tilgang til skattelistene.88 Domstolsadministrasjonen foretar en liknende avgrensning når det gjelder tilgang til uanonymiserte rettsavgjørelser og tiltalebeslutninger.89 Det er derfor etter disse medlemmenes vurdering mulig å finne kriterier for hvilke medier som har den nødvendige seriøsitet til å få tilgang til resultater fra klokken 19.30 valgkvelden.

I spørsmålet om medier fortsatt bør ha tilgang til valgresultater fra valgkvelden klokken 19.30, vil medlemmene Grimsrud og Giertsen for det første legge vekt på at det ikke er kjente tilfeller av misbruk av denne ordningen, for det andre vil tilgang for mediene klokken 19.30 gi mulighet for å planlegge profilen på reportasjer og kommentarer, med de positive følger det har for kvaliteten i valgdekningen, og for det tredje vil tilgang klokken 19.30 gi mediene mulighet for å utarbeide egne prognoser for hele landet og for fylker og kommuner med publisering klokken 21.00.

Hvis mediene ikke lenger får tilgang klokken 19.30, vil det være sannsynlig at de eneste prognosene klokken 21.00 vil stamme fra den statlige valgmyndigheten. Det er uvanlig i internasjonal sammenheng at staten ved valgmyndigheten utarbeider prognoser. Medier som i Norge vil utarbeide egne nasjonale eller lokale prognoser, vil i praksis få en betydelig ulempe hvis dette arbeidet først kan starte opp klokken 21.00. En reell konkurranse mellom prognoser utarbeidet av valgmyndigheten og medier som utarbeider egne prognoser, vil da bli vanskelig.

Også mindretallet mener at kommunene ikke skal kunne gi ut opplysninger om valgresultatet før klokken 21.00.