5 Folketrygdens uføreytelser

5.1 Innledning

Dette kapitlet gir en oversikt over folketrygdens inntektssikringsordninger ved uførhet, ytelser fra private og offentlige tjenestepensjonsordninger og gjeldende skatteregler for uføre med ytelse fra folketrygden. Avslutningsvis gis en kort oversikt over utviklingen fra de første trygdeordningene til dagens folketrygdytelser, med særlig vekt på utviklingen i det medisinske inngangsvilkåret. De viktigste endringene i uføreregelverket og tilstøtende ordninger etter 1990 og forslagene i St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering omtales mer detaljert.

Et hovedelement i det norske velferdssamfunnet er at den enkelte skal forsørge seg selv gjennom arbeid. Personer som av helsemessige årsaker ikke kan delta i arbeidslivet skal sikres inntekt enten midlertidig eller på varig basis. Sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon er alle ordninger som skal sikre inntekt ved helsesvikt.

Sykepenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger defineres vanligvis som korttidsytelser. Målet er at stønadsmottakerne skal tilbake i arbeid. Uførepensjon er i utgangspunktet en varig trygdeytelse fram til overgang til alderspensjon, mens tidsbegrenset uførestønad, som ble innført i 2004, befinner seg i en mellomstilling. Fra 2004 brukes fellesbetegnelsen uføreytelse om tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon.

Mange stønadsmottakere har løpende ytelser fra tjenestepensjonsordninger (uførerente) i tillegg til folketrygdytelsen. For å få et fullstendig bilde av ytelsesnivået i ordningene, er det nødvendig å se regler for trygd, skatt og ytelser fra offentlige og private tjenestepensjonsordninger i sammenheng.

5.2 Oversikt over ordninger som skal sikre inntekt ved sykdom og ­uførhet

De fleste stønadsforløp starter med sykefravær. Sykmeldte som ikke kommer tilbake i arbeid innen ett år går som regel over på rehabiliteringspenger eller på attføringspenger. Dersom behandlings- og attføringstiltak ikke fører til at personen kommer i arbeid, kan det innvilges tidsbegrenset uførestønad eller varig uførepensjon. Tabell 5.1 gir en skjematisk oversikt over de ulike inntektssikringsordningene knyttet til sykdom og uførhet.

Korttidsytelsene og langtidsytelsene i folketrygden er bygd opp etter ulike prinsipper. Ved beregning av korttidsytelsene og tidsbegrenset uførestønad legges inntekten på det tidspunktet arbeidsevnen ble nedsatt eller like før arbeidsevnen ble nedsatt til grunn, mens uførepensjon beregnes på grunnlag av opptjente og framskrevne pensjonspoeng etter samme prinsipp som alderspensjon. Bortsett fra sykepenger gir de helserelaterte folketrygdytelsene minsteytelser til personer som ikke har vært i arbeid eller som har hatt lav inntekt, og tillegg for forsørgede barn. Uførepensjonister kan også få forsørgingstillegg for ektefelle.

Mottakere av sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uføreytelser som samtidig omfattes av folketrygdens regler om yrkesskade har særfordeler.

Korttidsytelsene (sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger) skattlegges som arbeidsinntekt, mens mottakere av uføreytelser har skattefordeler.

Det kan utbetales ytelser fra offentlige tjenestepensjoner både til mottakere av korttidsytelser (med unntak av sykepenger) og til mottakere av langtidsytelser. Tjenestepensjoner i privat sektor gis ikke til mottakere av attføringspenger. Som hovedregel sikrer tjenestepensjonene en samlet ytelse fra folketrygden og tjenestepensjonsord­ningen som er lik den alderspensjonen en ville fått dersom en fortsatte å arbeide fram til pensjons­alderen.

5.3 Uføreordningene i folketrygden

To ulike uføreytelser

Fra 2004 er tidligere uførepensjon delt i en tids­begrenset og en varig ytelse.

Tidsbegrenset uførestønad er en midlertidig ytelse som skal gis når det er mulighet for at stønadsmottakeren kan komme tilbake i arbeid på heltid eller deltid. Tidsbegrenset uførestønad kan innvilges for en periode på fra ett til fire år. Stønaden skal deretter revurderes. Dersom stønadsmottakeren ikke kan gå tilbake i arbeid, kan det innvilges tidsbegrenset uførestønad for en ny periode eller stønadsmottakeren kan gå over på varig uførepensjon.

Varig uførepensjon skal gis når stønadsmot­takeren ikke antas å ha mulighet til å komme tilbake i arbeid eller til å kunne øke arbeidsinnsatsen vesentlig. Uførepensjon er i utgangspunktet en varig ytelse fram til overgang til alderspensjon, men skal revurderes dersom det skjer vesentlig endring i forhold som har betydning for inntekts-/arbeidsevnen.

Inngangsvilkårene og kravene til dokumentasjon av arbeidsuførheten er felles for tidsbegrenset uførestønad og varig uførepensjon, men stønadene beregnes etter forskjellige regler.

Felles inngangsvilkår

For begge ytelsene er det krav om at arbeids-/inntektsevnen er varig nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte. 1 Kravet til uførhetens varighet praktiseres imidlertid mindre strengt ved innvilgelse av tidsbegrenset uførestønad. Ved tildeling av tidsbegrenset uførestønad praktiseres et vilkår om uførhetens varighet på minst 4–5 år regnet fra sykmeldingstidspunktet. For uførepensjon er praksis minst sju års varighet.

Den medisinske lidelsen må ha medført en varig funksjonsnedsettelse av en slik art og grad at den utgjør hovedårsaken til nedsettelsen av inntektsevnen/arbeidsevnen. Det er presisert i loven at sosiale og økonomiske problemer ikke gir rett til uføreytelse. Arbeidsuførheten skal dokumenteres gjennom erklæring fra lege. Det skal dokumenteres at funksjonsevnen har vært vurdert av lege eller annet fagpersonell.

Det er videre krav om at søkeren skal ha gjennomgått hensiktsmessig behandling og at yrkesrettet attføring skal være forsøkt med mindre åpenbare grunner tilsier at attføring ikke er hensiktsmessig. Med behandling menes medisinske tiltak som har til formål å bedre personens helsetilstand, mens attføring henspeiler på yrkesrettede tiltak som har til hensikt å bedre arbeidsevnen.

Nedre aldersgrense for å få uføreytelse er 18 år. Uføreytelser kan innvilges fram til fylte 67 år.

Hovedregelen er at en må ha vært medlem i folketrygden de siste tre årene før uføretidspunktet. I de fleste tilfeller innebærer dette at en skal ha vært bosatt i Norge.

Fastsetting av uføregrad

Uføregraden angir i hvilken grad arbeidsevnen/inntektsevnen er nedsatt. Ved fastsetting av uføregrad skal en ta hensyn til personens reelle inntektsmuligheter etter uførhet sammenliknet med vedkommendes inntektsmuligheter før uførheten oppsto. Ved vurderingen av den reelle inntektsmuligheten skal det tas utgangspunkt i inntektsevnen i ethvert arbeid som personen eventuelt kan utføre. Det skal legges vekt på alder, utdanning, evner, yrkesbakgrunn, arbeidsmuligheter på hjemsted og arbeidsmuligheter på andre steder der det er rimelig at vedkommende tar arbeid.

Særregler for hjemmearbeidende

Hjemmearbeidende kan innvilges uførepensjon etter spesielle regler. Det er et vilkår at evnen til å utføre arbeid i hjemmet er varig nedsatt med minst 50 prosent. Ved fastsetting av uføregrad skal evnen til å utføre arbeid i hjemmet sammenliknes med tilsvarende evne før uførheten oppsto. Særbestemmelsen gjelder bare for gifte og samboende. Enslige blir alltid vurdert i forhold til yrkeslivets krav. Gifte eller samboende som er hjemmearbeidende, men hvor det anses som sannsynlig at de ville ha begynt i arbeid dersom uførheten ikke hadde inntruffet, skal alltid vurderes i forhold til yrkeslivet. Det gjelder også dersom ektefellen/samboeren har inntekt som er lavere enn to ganger grunnbeløpet i folketrygden. Det er ingen tilsvarende bestemmelse om ytelse til hjemmearbeidende i ordningen med tidsbegrenset uførestønad.

Ulike beregningsregler

Tidsbegrenset uførestønad beregnes etter tilsvarende regler som rehabiliteringspenger og attføringspenger. Ved beregningen av stønaden benyttes inntekten det siste året eller et gjennomsnitt av inntekten i de siste tre årene før arbeidsevnen ble nedsatt. Beregningsgrunnlaget er begrenset oppad til seks ganger grunnbeløpet (377 400 kroner fra 1. mai 2006).

Kompensasjonsgraden før skatt er på 66 prosent av inntektsgrunnlaget. Personer som ikke har vært i arbeid eller som har hatt lav inntekt, får en minsteytelse på 1,8 G (113 200 kroner).

Varig uførepensjon beregnes etter samme prinsipper som alderspensjon på grunnlag av opptjente og framskrevne pensjonspoeng til og med det året personen fyller 66 år. Ved fastsetting av årlige pensjonspoeng ses det bort fra inntekt over tolv ganger grunnbeløpet, og bare 1/3 av inntekt mellom seks og tolv ganger grunnbeløpet tas med. Det er spesielle regler for framskriving av pensjonspoeng.

Uførepensjonen består av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg. Gjennomsnittlig kompensasjonsgrad er mellom 50 og 60 prosent før skatt. Kompensasjonsgraden er høyere for lave inntekter enn for høye inntekter.

Uføreytelsene graderes i intervaller på fem prosent. Ved opptrapping av arbeidsinnsatsen kan uførepensjonen graderes ned til 20 prosent.

Det er et øvre tak for inntekt/stønad som innebærer at summen av uføreytelse og arbeidsinntekt (inkludert friinntekt) til sammen ikke kan overstige inntektsnivået før uførheten. Eventuelle forsørgingstillegg holdes utenfor denne beregningen.

Garantiordningen for unge uføre

Personer som er født uføre eller er blitt uføre før fylte 26 år er sikret en høyere uføreytelse enn minstepensjonen. Unge uføre får tilleggspensjonen beregnet på grunnlag av medregnede pensjonspoeng på 3,3 årlig fra uføretidspunktet og fram til 67 år. Dette tilsvarer en årlig inntekt på 4,3 G eller 270 400 kroner. Med full opptjeningstid gir dette en minsteytelse på om lag 2,4 G. Personer som mottar tidsbegrenset uførestønad og som ville ha fylt vilkårene for å få uførepensjon beregnet etter reglene for unge uføre, har en minsteytelse på 2,4 G (150 900 kroner).

Det er et vilkår for å komme inn under ordningen for unge uføre at arbeidsuførheten skyldes en varig og alvorlig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert. Det medisinske inngangsvilkåret er dermed strengere enn det som gjelder generelt.

Målet med ordningen er å unngå at personer som er født uføre eller er blitt uføre i ung alder og ikke har hatt mulighet til å opptjene pensjonspoeng, skal bli minstepensjonister. For å omfattes av garantiordningen, må vilkårene være oppfylt før fylte 26 år. Personer som har vært mer enn 50 prosent yrkesaktive etter fylte 26 år, kan likevel omfattes av ordningen dersom det er klart dokumentert at vilkårene var oppfylt før fylte 26 år. Det er da en forutsetning at det settes fram krav før fylte 36 år.

Forsørgingstillegg

Uførepensjonister med forsørgingsansvar for ektefelle og barn kan ha krav på ektefelletillegg og barnetillegg. Barnetillegget og ektefelletillegget er behovsprøvd mot stønadsmottakers og ektefelle/samboers inntekt. Fullt barnetillegg utgjør 40 prosent av grunnbeløpet (25 157 kroner fra 1. mai 2006) pr. barn pr. år, mens fullt ektefelletillegg utgjør 50 prosent av grunnbeløpet (31 446 kroner) pr. år.

Mottakere av tidsbegrenset uførestønad fikk fram til 1. juni 2006 et ikke-behovsprøvd barnetillegg på 17 kroner pr. barn pr. dag. Fra 1. juni 2006 har disse stønadsmottakerne fått barnetillegg etter samme regler som uførepensjonister. Overgangsregler sikrer at løpende stønadstilfeller som ikke har krav på behovsprøvd barnetillegg ikke skal gå ned i inntekt.

Friinntekt og avkorting

Når det har gått ett år etter innvilgelse, kan mottakere av tidsbegrenset uførestønad og varig uførepensjon ha en arbeidsinntekt på ett grunnbeløp (62 892 kroner) uten at uføreytelsen reduseres. Denne såkalte friinntekten er uavhengig av tidligere inntekt og uavhengig av uføregrad, men summen av arbeidsinntekt og uføreytelse kan ikke være høyere enn inntekten før uførhet. Dersom friinntektsgrensen overskrides, skal uføregraden revurderes.

Stønadsmottakere som prøver seg i arbeid har en «hvilende pensjonsrett», som innebærer en rett til å få tilbake stønaden dersom arbeidsforsøket mislykkes. For uførepensjonister gjelder den ­hvilende pensjonsretten i fem år, mens mottakere av tidsbegrenset uførestønad har en hvilende ­pensjonsrett i stønadsperioden. Uførepensjonister som har meldt fra om inntektsøkning og har hvilende pensjonsrett får avkortet stønaden etter spesielt gunstige regler («reaktiviseringsforskriften»), som gjør at det alltid vil lønne seg å øke arbeidsinntekten. 2

Pensjonsopptjening

Tidsbegrenset uførestønad regnes i likhet med sykepenger, dagpenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger, som pensjonsgivende inntekt. Uførepensjonister får godskrevet pensjonspoeng på grunnlag av den inntekten som ble lagt til grunn ved beregning av uførepensjonen. For mottakere av tidsbegrenset uførestønad som går over på uførepensjon, blir uføretidspunktet fastsatt til tidspunktet for sykmelding. De får dermed godskrevet pensjonspoeng på grunnlag av den inntekten som legges til grunn for beregningen av uførepensjonen, også i den perioden de mottok tidsbegrenset uførestønad.

5.4 Uføredekning i tjenestepensjonsordningene

Mange uføre har ytelser fra private eller offentlige tjenestepensjonsordninger i tillegg til folketrygden. Fra 1. juli 2006 er tjenestepensjon for alderspensjon obligatorisk i Norge.

Tjenestepensjon i privat sektor

Bedriftene står i prinsippet fritt i utformingen av pensjons- og forsikringsordninger for sine ansatte. I praksis velger de aller fleste å utforme ord­ningene slik at premien gir rett til fradrag etter skatteloven. De sentrale reglene for tjenestepensjon i privat sektor går fram av lov om foretakspensjon (LOF), lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (LOI) og lov om obligatorisk tjenestepensjon.

Det er bare én ytelse som er obligatorisk ved uførhet, såkalt premiefritak ved uførhet . Dette er en forsikringsordning som innebærer at den enkelte fortsetter å opparbeide rett til alderspensjon dersom vedkommende blir ufør.

Reglene åpner i tillegg for at tjenestepensjonsordningene kan ha en uføreytelse i form av en såkalt uførerente . Det er en løpende ytelse i perioden som ufør, og uførerente er den viktigste ytelsen fra supplerende ordninger ved uførhet. De fleste eksisterende tjenestepensjonsordninger inkluderer uførerente; de offentlige tjenestepensjonene og om lag 80 prosent av tjenestepensjonene i privat sektor før innføringen av obligatorisk tjenestepensjon. Andelen med uførerente i de nye avtalene som er inngått etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon er trolig en god del lavere.

Enkelte bedrifter har også uførekapitalforsikring . Uførekapital er et engangsbeløp som kommer til utbetaling når uførheten oppstår. Uførekapitalforsikringen er ikke en del av tjenestepensjonsordningen, og er vesentlig mindre utbredt enn uførerente.

Reglene for uførerente går fram av kapittel 6 i lov om foretakspensjon. Noen sentrale punkter er:

• Det kan bestemmes at det kan ytes uførerente til medlemmer med en uføregrad ned til 20 prosent. Det kan ikke settes som vilkår at uføregraden er mer enn 50 prosent.

• Uførerenten begynner å løpe ett år etter at ervervsevnen ble redusert, men det utbetales ikke uførerente dersom en mottar attføringspenger.

• Dersom uføregraden er 50 prosent eller mer, skal uføregraden i folketrygden legges til grunn for pensjonsberegningen, og dersom uføregraden er lavere skal den fastsettes «etter folketrygdens regler».

• Uførerenten «skal svare til den alderspensjon medlemmet ville ha rett til etter regelverket», og «skal ytes i forhold til uføregraden til enhver tid».

Det betales uførerente fra tjenestepensjonsord­ningen til personer som mottar uførepensjon, tidsbegrenset uførestønad og rehabiliteringspenger. Mottakere av attføringspenger har imidlertid ikke rett til ytelse fra de private tjenestepensjonsord­ningene.

Uførepensjon (uførerente) fra private tjenestepensjonsordninger beregnes som hovedregel etter samme prinsipper som uførepensjonen fra folketrygden, og skal tilsvare den alderspensjonen vedkommende ville fått rett til ved pensjonsalderen. Uførepensjonen beregnes ved at en tar utgangspunkt i ytelsesnivået i ordningen – for eksempel 66 prosent – og gjør et fratrekk for en såkalt «beregnet folketrygd». Dette er en standardberegning som er uavhengig av hva som faktisk utbetales fra folketrygden. Det gjøres også fradrag for beregnet folketrygd dersom uføregraden er lavere enn 50 prosent og det ikke utbetales ytelser fra folketrygden. Fradraget for beregnet folketrygd gjøres på samme måte, uavhengig av om en mottar uførepensjon, tidsbegrenset uførestønad eller rehabiliteringspenger.

I ytelsesordningene var det tidligere vanlig at uføreordningene også ga rett til fripolise dersom en gikk ut av ordningen. Fripolisen ga rett til uførepensjon fra ordningen dersom en senere ble ufør. Flere bedrifter har imidlertid valgt ordninger uten fripolise for å redusere kostnadene.

Tjenestepensjon i offentlig sektor

Omtrent 1/3 av alle arbeidstakere i Norge omfattes av en offentlig tjenestepensjonsordning. Dette er arbeidstakere i stat, kommune, fylkeskommune og noen virksomheter med offentlig tilknytning. Medlemskapet i offentlige tjenestepensjonsordninger er kollektivt. Alle arbeidstakere skal være omfattet dersom de oppfyller minstekravet til medlemskap.

Ytelsene fra de offentlige pensjonsordningene er forholdsvis like, men ordningene skiller seg når det gjelder hjemmel og finansiering. Den statlige ordningen er lovfestet og er finansiert løpende over statsbudsjettet, mens den kommunale ord­ningen er tariffestet og forskuddsfinansiert (fondert) gjennom premier betalt av de enkelte medlemsvirksomhetene. Rettighetene i Statens Pensjonskasse er garantert av staten, jf. § 1 i lov om Statens Pensjonskasse. Av forskrift av 22. april 1997 nr. 374 om pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte, går det fram at ordningene ikke skal gi høyere ytelser enn etter lov om Statens Pensjonskasse. Dette betyr i praksis at pensjons­ytelsene fra kommunale og fylkeskommunale pe­nsjonsordninger i hovedsak er lik ytelsene fra Statens Pensjonskasse.

Uførepensjon (uførerente) fra de offentlige tjenestepensjonsordningene utmåles i prinsippet som den alderspensjonen personen ville fått ved å stå i arbeid til aldersgrensen på 70 år. Ordningene skal sikre en samlet ytelse fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen på 66 prosent av sluttlønn etter en opptjeningstid på 30 år. I praksis får de fleste med full opptjeningstid en høyere ytelse enn dette som følge av reglene for samordning med ytelsen fra folketrygden.

Det er i prinsippet ingen minstekrav til grad av arbeidsuførhet i de offentlige tjenestepensjonsordningene. I praksis innvilges uførepensjon ned til en uføregrad på 5 prosent.

Uførepensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning utbetales når en mottar varig uførepensjon, tidsbegrenset uførestønad, attføringspenger og rehabiliteringspenger. For attføringspenger er det altså en forskjell mellom de offentlige og private tjenestepensjonsordningene.

5.5 Skatteregler

Personer som mottar pensjonsytelser betaler lavere skatt enn lønnstakere med samme inntekt. Alderspensjon, avtalefestet pensjon (AFP) og varig uførepensjon regnes som pensjonsinntekt. Dersom en har rett til uførepensjon fra en tjenestepensjonsordning blir en beskattet etter reglene for uførepensjon, uavhengig av om en mottar uførepensjon fra folketrygden. Dette gjelder ikke skatteyter som samtidig mottar attføringspenger eller rehabiliteringspenger fra folketrygden. 3

Trygdeavgift

Det betales trygdeavgift etter en sats på 3,0 prosent av uførepensjon, alderspensjon og AFP. Av midlertidige ytelser som tidsbegrenset uførestønad og rehabiliterings- og attføringspenger beregnes det 7,8 prosent trygdeavgift, altså etter samme sats som for yrkesaktive.

Skattebegrensningsregelen

Personer som har varig uførepensjon og nedsatt ervervsevne med minst 2/3 omfattes av skattebegrensningsregelen, som sikrer at pensjonister med lave og midlere inntekter betaler lavere skatt enn etter ordinære regler for pensjonsinntekt. Regelen er tilpasset slik at pensjonister som kun mottar minstepensjon fra folketrygden, ikke betaler skatt. Fordelen av skattebegrensningsregelen avtrappes mot høyere inntekter. Inntekter fra midlertidige trygdeytelser som tidsbegrenset uførestønad, attføringspenger og rehabiliteringspenger gir ikke rett til skattebegrensning.

Særfradrag

Skattyter som har varig nedsatt ervervsevne med minst 2/3 og mottar foreløpig uførepensjon, 4 tidsbegrenset uførestønad eller varig uførepensjon, har rett til særfradrag for uførhet (særfradrag for sterkt nedsatt ervervsevne), som i 2007 utgjør 1614 kroner pr. måned fra den måneden skatteyter har rett til ytelsene. Det vil si 19 368 kroner pr. år. Skatteyter kan gis 1/2 særfradrag dersom ervervsevnen er redusert mindre enn 2/3. Ektefeller hvor den ene er ufør og den andre er alderspensjonist kan til sammen normalt bare motta ett fullt særfradrag for alder og uførhet. Særfradraget for uførhet bortfaller dersom den ene ektefellen gis særfradrag for alder, bortsett fra i de tilfellene hvor begge ektefellene har hatt rett til særfradrag for uførhet før fylte 67 år.

5.6 Kort historikk

Fram til 1936 var ulykkestrygden eneste form for uførepensjonering. Ordningen var begrenset til spesielle yrkesgrupper med stor ulykkesrisiko. Det var et vilkår at stønadsmottakeren var blitt skadet i arbeidsulykke. I 1936 kom midlertidig lov om hjelp til blinde og vanføre som omfattet personer med alvorlige og varige funksjonshemminger. Trygdeordningen for blinde og vanføre ble avløst av en generell lov om uføretrygd i 1961.

Av forarbeidene til uføretrygdloven går det fram at lovens sykdomsbegrep skulle være avhengig av hvordan den medisinske vitenskap til enhver tid utformer dette begrepet. For å ha rett til uføretrygd etter uføretrygdloven måtte det imidlertid foreligge alvorlige og varige, objektivt registrerbare symptomer på sykdom, skade eller lyte. Dette innebar at personens subjektive angivelse av symptomer måtte kunne påvises gjennom medisinske undersøkelser. I forarbeidene ble det foretatt en avgrensning mot bestemte tilstander i grenselandet mellom psykiske lidelser og sosiale problemer (rusavhengighet, atferdsforstyrrelser). Alvorlige og varige psykiske og somatiske følgetilstander av rusmiddelbruk ble godtatt som grunnlag for uførepensjon. Avhengighet av rusmidler ble videre godtatt hvis avhengigheten var oppstått som en følge av andre sykdommer.

Vilkåret om alvorlig og objektivt registrerbar sykdom ble praktisert strengt den første tiden. Mange fikk avslag fordi de medisinske inngangsvilkårene ikke var oppfylt. Uførebegrepet i lov om uføretrygd ble kritisert av fagmiljøer. Dette gjaldt både kravet til sykdommens ytringsform, kravet til den medisinske uførhetens størrelse/alvorlighetsgrad og utestengingen av enkeltdiagnoser av psykisk karakter. Etter hvert skjedde det en viss liberalisering av praksis der en i større grad tok hensyn til individuelle forhold.

Uføretrygden av 1961 omfattet alle i yrkesaktiv alder og var ikke økonomisk behovsprøvd. Ytelsen var på samme nivå som alderstrygden og var uavhengig av tidligere inntekt.

I 1967 ble lov om uføretrygd avløst av lov om folketrygd. Hovedtrekkene i det regelverket som da ble fastlagt gjelder fortsatt. Med folketrygdloven ble uførepensjonen gjort inntektsavhengig, mens personer uten tidligere inntekt ble sikret minstepensjon.

Uførebegrepet ble vurdert på nytt. Forar­beidene diskuterte om en skulle beholde en egen definisjon av medisinsk uførhet. Det ble pekt på at uttrykket «objektivt registrerbare symptomer» hadde skapt tolkingsproblemer. Konklusjonen ble at en sløyfet vilkårene om objektivt registrerbare symptomer og at lidelsen skulle være av en viss størrelse/alvorlighetsgrad, mens vilkåret om at uførheten må skyldes sykdom, skade eller lyte ble beholdt.

Sløyfing av kravet om «objektiv registrerbarhet» og «alvorlighet» førte til en vesentlig utvidelse av uførebegrepet. Blant annet ble lettere psykiske problemer omfattet av den nye loven. Tilstander som alkoholisme og narkomani var derimot fortsatt ikke godkjent som uførhetsårsak. Utover på 1970- og 1980-tallet skjedde det en gradvis utvidelse av det medisinske sykdomsbegrepet, og den sterke veksten i antallet nye uførepensjonister hadde trolig sammenheng med en mer liberal praktisering av det medisinske inngangsvilkåret.

I 1975 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som fikk som mandat å utrede folketrygdens uførebegrep. I NOU 1977: 14 Folketrygdens uførebegrep foreslo arbeidsgruppen primært at kravet om at det skal foreligge sykdom, skade eller lyte skulle sløyfes, og at retten til uførepensjon skulle knyttes til to betingelser: «1) Trygdede må ha gjennomgått hensiktsmessig behandling og attføring. 2) Trygdede må være minst 50 pst. varig ervervsmessig ufør.» Forslaget ble begrunnet med at: «Ved en slik omlegging vil oppmerksomheten bli rettet mot trygdedes funksjonsevne og om tilstanden er varig. Slik uførepensjonsordningen i dag fungerer, blir oppmerksomheten i for stor grad rettet mot trygdedes sykdom.» Subsidiært foreslo arbeidsgruppen at alvorlige sosiale problemer ble akseptert som uføreårsak. Dersom en valgte å beholde kravet om sykdom, skade eller lyte, foreslo arbeidsgruppen at alkoholisme, narkomani og psykopati skulle kunne gi grunnlag for uførepensjon.

Forslaget i NOU 1977: 14 om å sløyfe sykdomsvilkåret ble ikke fulgt opp. Etter en trygderettskjennelse i 1976 ble imidlertid alkoholisme likestilt med sykdom og kan gi rett til uførepensjon.

I 1988 ble det nedsatt en ny arbeidsgruppe som skulle utrede visse sider ved uførepensjonsord­ningen, blant annet om det var grunn til å gjeninnføre kravet om at lidelsen skal være objektivt regi­strerbar. Arbeidsgruppens flertall kom til at det ikke var grunnlag for å foreslå innstramming i det medisinske vilkåret for rett til uførepensjon (NOU 1990: 17 Uførepensjon ). Flertallet mente at det heller ikke burde foretas noen innstramming i form av å kreve en mer tydelig årsakssammenheng mellom den medisinske lidelsen og den nedsatte ervervsevnen. Arbeidsgruppen mente videre at en i større grad burde involvere trygdeetatens rådgivende leger i saksbehandlingen. Antallet rådgivende legestillinger i trygdeetaten ble foreslått økt og attføringskravet for personer under 35 år ble foreslått skjerpet. Disse forslagene ble fulgt opp.

5.7 De viktigste endringene i folketrygdens inntektssikringsytelser ved uførhet og tilgrensende ytelser etter 1990

Det er i de senere årene gjort flere endringer i uf­øreregelverket med sikte på å begrense til­gangen til uføreordningen og å motivere til arbeidsdeltakelse blant uførepensjonister.

5.7.1 Innstramminger i de medisinske ­inngangsvilkårene

De medisinske vilkårene for å få trygdeytelser (sykepenger, rehabiliteringspenger, uførepensjon) ble innskjerpet på begynnelsen av 1990-tallet. Bakgrunnen for innstrammingen var blant annet den sterke veksten i uføretilgangen på 1980-tallet, som en mente hadde sammenheng med en utvidelse av sykdomsbegrepet. Den medisinske og rettslige avgrensningen mellom sykdom og tilstander som følger av en vanskelig livssituasjon ble ansett som problematisk. På denne bakgrunnen mente en at det var behov for en nærmere regulering av de medisinske vilkårene for trygdeytelsene.

I Ot.prp. nr. 62 (1990–91) ble liberal praksis i Trygderetten pekt på som en årsak til økt uførepensjonering, særlig praktiseringen av kravet om at det skal være sammenheng mellom medisinsk tilstand og arbeidsevne. En antok at oppfatningen av hva som lå i kravet om årsakssammenheng i en del tilfeller kunne være uklar. Når den medisinske uførheten er liten og/eller vanskelig å påvise ved objektive funn, antok en at det ville kunne være tvil om det er søkerens sykdom eller andre forhold som har medvirket til at vedkommende har falt ut av arbeidslivet.

Lovendringen i 1991 førte til en innskjerping av kravet om årsakssammenheng mellom den medisinske lidelsen og nedsatt arbeids-/inntektsevne. Det ble lovfestet hvilke krav som skulle stilles til sykdom, skade eller lyte for å få uførepensjon. Ingen diagnoser ble utelatt, men for lidelser uten objektive diagnostiske funn, var de medisinske vilkårene for uførepensjon bare oppfylt dersom det forelå en bred medisinskfaglig enighet i det enkelte tilfellet.

En prinsippkjennelse i Trygderetten i 1994 førte til ny lovendring i 1995. Forskriften fra 1991 ble opphevet, og lidelser uten objektive funn ble igjen akseptert som grunnlag for innvilgelse av uførepensjon uten noe tilleggskrav om at det måtte foreligge bred medisinskfaglig enighet. Det ble presisert i loven at sosiale og økonomiske problemer ikke gir rett til uførepensjon. I Ot.prp. nr. 42 (1994–95) ble det presisert at hensikten med lovendringen på uføreområdet var å få et mer entydig og oversiktlig regelverk. I 1993 var det blitt tatt inn tilsvarende formuleringer i regelverket for sykepenger og attføringspenger.

Fra 1998 ble de medisinske vilkårene for å få garantipensjon som ung ufør strammet inn. Det ble stilt vilkår om at det skal foreligge en alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert for å bli omfattet av ordningen. Lov­endringen har ført til at blant andre rusmiddel­misbrukere og personer med uklare sykdomstilstander ikke får rett til garantert minste tilleggspensjon, selv om de fyller alderskravet og de generelle vilkårene for uførepensjon. Tidligere fikk alle som ble innvilget uførepensjon under en viss alder (i dag 26 år) beregnet tilleggspensjonen etter reglene for ung ufør. Dette gjaldt også for unge med rehabiliteringspenger og att­føringspenger. Etter innstrammingen er det ikke lenger en slik automatikk.

Etter inngåelsen av IA-avtalen i 2001 har funksjonsbegrepet stått sentralt. I sykepengeregel­verket er det tatt inn bestemmelser om at vurder­ingen av arbeidsuførheten skal ta utgangspunkt i en funksjonsvurdering. Funksjonsvurdering er både et virkemiddel for å vurdere i hvor stor grad arbeidsevnen er nedsatt og et grunnlag for iverksetting av tiltak. I 2005 ble det presisert i uføre­regelverket at det ved behandling av krav om uføreytelse skal foreligge dokumentasjon som viser at funksjonsevnen har vært vurdert av lege eller annet fagpersonell.

5.7.2 Strengere krav til geografisk og yrkesmessig mobilitet, innskjerping av ­attføringskravet

Det er siden slutten av 1980-tallet iverksatt flere tiltak for å få flere uførepensjonssøkere til å forsøke attføring. I 1989 ble attføringskravet for unge rusmisbrukere som søkte om uførepensjon innskjerpet. To år senere ble det presisert at det ved vurdering av om attføring er hensiktsmessig skal legges vekt på om vedkommende kan få arbeid ved å pendle/flytte. I St.meld. nr. 39 (1991–92) Attføringsmeldinga ble begrepet «arbeidslinja» introdusert. Det ble pekt på behovet for en aktiv og samordnet attføringsinnsats. Virkemidlene ble samlet i Aetat, mens vedtaksmyndigheten ble delt mellom trygdeetaten og Aetat.

I Revidert nasjonalbudsjett 2000 ble det foreslått å skjerpe kravet om at attføring skal være forsøkt for store grupper uførepensjonssøkere. Alle søkere under 35 år og alle søkere under 45 år med muskel- og skjelettlidelser og lettere psykiske lidelser skulle prøves på attføringstiltak. Personer under 60 år skulle tilbys attføringsbistand i de fleste tilfellene. Dette var et administrativt tiltak (ikke nedfelt i lov).

Skjerpingen av attføringskravet i 2000 førte til en økning i andelen avslag på søknad om uførepensjon med begrunnelse at attføring ikke er forsøkt fra 21,7 prosent av søknadene i 1999 til 37,5 prosent i 2001. Samtidig økte omgjøringsprosenten i Trygderetten, og en del saker gikk videre til Lagmannsretten og ble omgjort der. En vanlig begrunnelse for omgjøring var at det ikke gikk fram av lov eller forskrift at attføringsvilkåret skulle være strengere for personer med muskel- og skjelettlidelser eller psykiske lidelser.

I 2005 ble attføringskravet i uføreordningene skjerpet ytterligere gjennom lovfesting av at yrkesrettet attføring alltid skal forsøkes med mindre åpenbare grunner tilsier at attføring ikke er hensiktsmessig. Innskjerpingen i attføringsvilkåret var generell, dvs. at den omfattet alle alders- og diagnosegrupper.

For å sikre at behovet for yrkesrettet attføring blir vurdert så tidlig som mulig i et stønadsforløp, ble det med virkning fra 2004 tatt inn bestemmelser i regelverket om at yrkesrettet attføring skal vurderes senest ved utløpet av sykepengeperioden, og at det skal foretas ny vurdering etter seks måneder med rehabiliteringspenger.

All vedtaksmyndighet som gjelder yrkesrettet attføring ble fra 1. juli 2004 samlet i Aetat. Dette gjaldt også vurderingen av om det medisinske inngangsvilkåret for attføring er oppfylt.

5.7.3 Endringer i regelverket som har hatt betydning for nivået på ytelsen

Med virkning fra 1. januar 1992 ble reglene for opptjening av pensjon (inkludert uførepensjon) endret. Pensjonsprosenten, som benyttes ved beregning av tilleggspensjonen, ble redusert fra 45 til 42, og den nedre grensen for redusert opptjening av pensjon ble senket fra 8 G til 6 G. Fra samme tidspunkt ble det innført behovsprøving av forsørgingstilleggene (ektefelletillegg og barnetillegg).

I 1998 ble minstepensjonen økt med 1000 kroner pr. måned gjennom en økning i særtillegget. Dette førte til en økning i antallet minstepensjonister.

Barnetilleggene til alders- og uførepensjonister er økt flere ganger de senere årene, som et ledd i satsingen på å redusere fattigdommen blant lavinntektsgrupper med barn. Barnetillegget var opprinnelig på 25 prosent av grunnbeløpet pr. barn. Siden 2002 har barnetillegget vært på 40 prosent av grunnbeløpet pr. barn. Stønadsmottakere med tidsbegrenset uførestønad har fra 1. juni 2006 fått barnetillegg etter samme beregningsregler som for uførepensjonister.

Beregningsreglene for rehabiliteringspenger og attføringspenger ble endret med virkning fra 1. januar 2002. Formålet med endringen var å markere et skille mellom korttidsytelser og pensjons­ytelser. Rehabiliteringspenger og attføringspenger ble tidligere beregnet på samme måte som uførepensjon. I dagens beregningsmodell for rehabili­teringspenger og attføringspenger tas det ikke hensyn til tidligere pensjonsopptjening. De nye beregningsreglene førte til at mange fikk en høyere ytelse enn de ville ha fått med pensjons­beregning. Tidsbegrenset uførestønad, som ble innført i 2004, beregnes etter samme prinsipper.

5.7.4 Regelendringer med formål å få uførepensjonister tilbake i arbeid

Fra midten av 1990-tallet ble det gjort flere end­ringer i uførepensjonsregelverket med formål å motivere personer som allerede er innvilget uførepensjon til å prøve seg i arbeid. Mange av tiltakene var en oppfølging av forslag i St.meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldinga .

I 1994 ble det innført ett års «hvilende pensjonsrett» i forbindelse med arbeidsforsøk. Lovend­ringen innebar at uførepensjonister som prøver seg i arbeid kan få tilbake uførepensjonen uten ny vurdering dersom arbeidsforsøket ikke lykkes. «Frysperioden» er senere utvidet til tre år i 1997 og til fem år fra 2006.

Friinntektsgrensen ble hevet fra ½ G til 1 G i 1997. For å stimulere til økt arbeidsinnsats, ble det samme år innført en forsøksordning med mulighet til å gradere uførepensjonen ned til en uføregrad på 20 prosent i forbindelse med opptrapping av arbeidsinnsatsen. Ordningen, som senere er blitt permanent, gjelder etter arbeidsforsøk med hvilende pensjonsrett.

En lovendring fra 1998 om mulighet for å «fryse» retten til garantert minste tilleggspensjon, skal sikre at unge uføre ikke senere taper pensjon ved å prøve seg i arbeid. Personer som fyller vilkårene for garantert tilleggspensjon, det vil si er blitt uføre før fylte 26 år, får mulighet til å prøve seg i arbeid og likevel beholde retten til minstegarantien i 10 år.

5.7.5 Tiltak for å få uførepensjonister tilbake i arbeid

Fra 2001 har trygdeetaten og Aetat samarbeidet om å få uførepensjonister tilbake i arbeid. For å motivere uførepensjonister til å øke arbeidsinnsatsen utover friinntektsgrensen på 1 G, ble det forskriftsfestet spesielle avkortingsregler for uførepensjonister som er på reaktiviseringstiltak som gjør at det alltid lønner seg å øke arbeidsinnsatsen.

Arbeidsgivere som er villig til å ta inn uførepensjonister for å prøve ut arbeidsevnen med tanke på ansettelse i bedriften, kan få støtte i form av lønnstilskudd. Det ble i 2002 etablert en lønnstilskuddsordning som var spesielt forbeholdt uførepensjonister.

Fra 2005 kan den enkeltes uførepensjon betales direkte til arbeidsgiveren. Uførepensjonistene som deltar på tiltaket er sikret tarifflønn. Dette er en forsøksordning begrenset til fem fylker. I de resterende fylkene kan arbeidsgivere som ansetter uførepensjonister få lønnstilskudd gjennom Arbeids- og velferdsetaten. Målet med tiltakene er permanent ansettelse på deltid eller heltid.

Satsingen på å bistå uføre tilbake til arbeid har så langt gitt beskjedne resultater. Svært få har kommet tilbake i fulltidsarbeid, og det er få arbeidsgivere/uføre som har benyttet lønnstilskuddsordningene.

5.7.6 Innføring av tidsbegrenset uføre­stønad og innstramming i perioden som det er mulig å motta rehabiliteringspenger

Innføringen av tidsbegrenset uførestønad i 2004 hadde som mål å redusere tilstrømmingen til ­uførepensjon. En antok at en del uføre ville kunne komme tilbake til arbeid etter noen år, og at det gir feil signaler å alltid innvilge en varig ytelse. Vel 40 prosent av de nye uføre får nå tidsbegrenset ­uførestønad.

Mottakere av tidsbegrenset uførestønad har i utgangspunktet ingen aktivitetsplikt. Trygdekontoret skal imidlertid, i samarbeid med stønadsmottakeren, lage en oppfølgingsplan. Av planen skal det gå fram hvilke tiltak som vil kunne bringe personen tilbake i arbeid. Arbeidet med planen skal starte opp innen tre måneder etter innvilgelse av stønaden.

Med innføringen av tidsbegrenset uførestønad ble det i 2004 iverksatt et forsøk med mulighet til å innvilge tidsbegrenset uførestønad til personer som har nedsatt arbeidsevne med mindre enn 50 prosent. Seks fylker deltar i forsøket som opprinnelig gikk ut 2006, men som er forlenget ut 2008. I tre av fylkene kan stønaden graderes ned til 30 prosent. I de resterende tre fylkene må arbeidsevnen være nedsatt med minst 40 prosent. Målgruppen for forsøket er personer under 55 år som har en klar medisinsk diagnose. Målet med forsøket har vært å legge til rette for at stønadsmottakerne skal kunne utnytte eventuell arbeidsevne fullt ut.

Med virkning fra 1. januar 2004 ble den såkalte kombinerte vurderingen av deltidsarbeidende kvinner opphevet. Dette gjelder både ved søknad om tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon. Etter denne regelendringen blir personer som har hatt deltidsarbeid alltid vurdert fullt ut mot yrkes­livets krav.

Samtidig ble lengden på den perioden som det er mulig å motta rehabiliteringspenger begrenset. Tidligere kunne en motta rehabiliteringspenger i mange år etter unntaksbestemmelser, men etter 1. januar 2004 skal rehabiliteringspenger bare helt unntaksvis kunne gis i mer enn to år. Endringen hadde betydning for tilgangen til uføreytelsene i 2004.

Agderforskning har evaluert endringen i rehabiliteringspengeordningen, jf. Olsen m.fl. (2006). Evalueringen viser at noen flere er blitt aktivisert etter regelendringen, det vil si er kommet i delvis jobb, har startet yrkesrettet attføring, er studenter eller arbeidssøkere. Det synes ikke som om flere mottar økonomisk sosialhjelp. Agderforskning mener likevel at reformen ikke har vært særlig vellykket. Det konkluderes med at det er behov for en mer helhetlig tilnærming. Mangelfulle behandlingstilbud, spesielt innenfor rus/psykiatri, hindrer framdriften for en del brukere. I tillegg opplever en del at arbeidstreningstilbud kommer for sent i rehabiliteringsprosessen. Det etterlyses også bedre kompetanse på vurdering av funksjons- og arbeidsevne.

5.7.7 Endringer i sykepengeregelverket

I tilknytning til inngåelsen av intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) i 2001 ble det gjort flere endringer i sykepengeregelverket. Det ble presisert i loven at vurderingen av arbeidsuførheten skal ta utgangspunkt i en funksjonsvurdering og at legen og annet helsepersonell plikter å gi en vurdering av arbeidstakerens funksjonsevne. Den sykmeldte fikk en tilsvarende plikt til å gi opplysninger til arbeidsgiver og trygdeetat om egen funksjonsevne og bidra til at hensiktsmessige tiltak blir iverksatt. Arbeidsgivere fikk fritak for arbeidsgiveransvar for gravide arbeidstakere når omplassering ikke er mulig.

Fra 1. juli 2004 er det innført aktivitetskrav for å få sykepenger. Legen skal alltid vurdere om det er tungtveiende medisinske grunner til at en person skal være borte fra arbeid. Arbeids- og velferdsetaten skal senest etter tolv ukers fravær (når arbeidstakeren ikke har vært i aktivitet) innhente en oppfølgingsplan fra arbeidsgiver. Det er en tilsvarende bestemmelse i arbeidsmiljøloven om arbeidsgivers plikt til å lage oppfølgingsplan for sykmeldte arbeidstakere.

Etter forslag fra Sykefraværsutvalget (Stoltenbergutvalget), som avga sin innstilling 6. november 2006, er det gjort endringer i folketrygdloven og arbeidsmiljøloven. Arbeidsgivers frist til å utarbeide oppfølgingsplan er redusert fra åtte uker til seks uker. For å forsterke samarbeidet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver er det videre lovfestet en plikt for arbeidsgiver til å innkalle til dialogmøte, med mindre slikt møte er åpenbart uhensiktsmessig. Når virksomheten har bedriftshelsetjeneste skal denne delta på dialogmøtene. Behandlende lege skal delta når arbeidstaker/arbeidsgiver eller arbeidstaker alene ønsker det. Dialogmøtet skal avholdes senest innen tolv ukers fravær. Arbeids- og velferdsetaten skal, når det er hensiktsmessig, avholde et nytt dialogmøte mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, og eventuelt behandlende lege, senest etter seks måneders sykefravær. Lovendringene trådte i kraft 1. mars 2007.

5.7.8 St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering – foreslåtte ­endringer og tiltak

I stortingsmeldingen om Arbeid, velferd og inkludering foreslås det å slå sammen rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uføre­stønad til en ny tidsbegrenset inntektssikringsordning. De tre eksisterende ordningene forvaltes fra 1. juli 2006 av Arbeids- og velferdsetaten. Sammenslåingen skal bidra til å vri ressursbruken i etaten fra stønadsforvaltning til aktive tiltak og opp­følging. Målet er å få til en bedre og mer samordnet yrkesrettet oppfølging av stønadsmottakere som har en uavklart arbeidsevne. Utgangspunktet skal være den enkeltes behov for tiltak for å komme i arbeid.

Det presiseres i meldingen at det skal være en tydelig kobling mellom mottak av livsoppholdsytelsen og individuelt tilpassede, rimelige krav til egenaktivitet med sikte på å komme tilbake til arbeid. Det legges til grunn at den nye ytelsen skal beregnes som dagens rehabiliteringspenger og attføringspenger. Det legges videre opp til at den nye ytelsen skal ha et standardisert barnetillegg, at mottakerne ikke skal ha rett til friinntekt, og at ytelsen skal skattlegges som arbeidsinntekt. Dette skal bidra til gode insentiver til arbeid. Nærmere utforming av ytelsen, herunder nivået på barnetillegget, forutsettes avklart i forbindelse med den påfølgende lovproposisjonen. Det skal arbeides videre med å finne fram til gode oppfølgingsrutiner for mottakerne av den nye ytelsen med klare stoppunkter underveis. I meldingen tas det ikke stilling til hvor lenge det skal være mulig å motta den nye ytelsen. Departementet legger opp til at den nye tidsbegrensede inntektssikringen skal innføres fra 1. januar 2009.

I stortingsmeldingen foreslås det også å sette i gang forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd for personer med varig nedsatt arbeidsevne. Tidsubestemt lønnstilskudd skal vurderes før en behandler søknad om uførepensjon, men kan også være aktuelt i forbindelse med tilbakeføring til arbeid for personer som allerede er innvilget uførepensjon. Tilskuddets størrelse og varighet skal vurderes regelmessig av Arbeids- og velferds­etaten, første gang etter et halvt år og deretter minst en gang i året. Det tas sikte på iverksetting i fem fylker i 2007.

Uførepensjonsutvalget bes i meldingen om å vurdere om det bør innføres obligatorisk revur­dering av innvilget uførepensjon etter en tid, jf. utvalgets tilleggsmandat.