2 Mandat, sammensetning og arbeid
2.1 Utvalgets mandat
I St.meld. nr.12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene varslet regjeringen Bondevik II at den ville sette ned et offentlig utvalg for å vurdere framtidens uføreordninger. I meldingen heter det blant annet:
«Utvalget skal kartlegge problemområder og gi forslag til endringer i dagens stønadsordninger ved uførhet for å finne fram til ordninger som kan fungere ved siden av et nytt framtidig alderspensjonssystem i folketrygden. Videre skal utvalget gi forslag til hvordan uførepensjonen skal utmåles og hvordan alderspensjonen skal utmåles for personer som har mottatt uførepensjon.»
Regjeringen nedsatte Uførepensjonsutvalget ved kongelig resolusjon av 5. august 2005. Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Med utgangspunkt i Pensjonskommisjonens rapport NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd, la Regjeringen 10. desember 2004 fram St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene. Stortinget behandlet meldingen 26. mai 2005, jf. Innst. S. nr. 195 (2004–2005). Stortinget vedtok da hovedprinsipper for en pensjonsreform.
Utgiftene under folketrygdens uføreordninger anslås for 2005 til om lag 44,5 mrd kroner. Det har vært en sterk vekst i antallet uføre de siste 10 årene. Ved utgangen av 1995 var det om lag 236 000 uførepensjonister. Ved utgangen av 2005 vil det anslagsvis være 320 000 personer på varig og tidsbegrenset uførepensjon. Fram mot 2025 viser framskrivninger at antallet uførepensjonister kan stige til mer enn 400 000.
Det er avgjørende for bærekraften i et framtidig pensjonssystem at det lønner seg å stå i arbeid for personer i yrkesaktiv alder og som har arbeidsevne. Utformingen av uføreordningen må ta hensyn til dette. Det er samtidig en forutsetning at uførepensjonsordningen skal sikre inntekt og et verdig livsopphold til personer som har varig nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte, og som av den grunn må slutte i arbeid før de kan gå av med alderspensjon. Ordningen skal også sikre et verdig livsopphold for personer som er født uføre eller som blir uføre i ung alder.
Med bakgrunn i dette skal utvalget analysere og komme med tilrådinger innen følgende problemområder:
Forholdet mellom uføreordningen og frivillig tidligpensjonering er en grunnleggende utfordring for bærekraften i det framtidige pensjonssystemet. Utvalget skal vurdere hvordan alternative allmenne tidligpensjonsordninger, herunder en tilnærmet aktuariell tidligpensjonsordning som foreslått i Pensjonsmeldingen, vil påvirke tilgangen til uførepensjon.
Ifølge Stortingets vedtak skal det tas stilling til utformingen av en allmenn tidligpensjonsordning først etter at uføreordningen er utredet. Utvalget skal gjennomgå og vurdere tildelingsreglene for uførepensjon basert på en forutsetning om at det vil bli etablert en allmenn tidligpensjonsordning, men uten at den konkrete utformingen er bestemt.
Utvalget skal vurdere og foreslå tiltak for å hindre at uføreordningen motvirker insentivene til arbeid i en allmenn fleksibel pensjonsordning.
Folketrygdens varige uførepensjon beregnes i dag etter samme prinsipper som dagens alderspensjon med framtidig opptjening av rettigheter fra uføretidspunktet til 67 år. Utvalget skal vurdere og ta stilling til om beregningsreglene for uførepensjon fortsatt skal følge systemet for alderspensjon, eller løsrives fra dette systemet og i stedet følge for eksempel prinsippene for tidsbegrenset uførestønad og andre korttidsytelser i folketrygden. Stortingets vedtak om hovedprinsipper for en pensjonsreform innebærer at Regjeringen skal komme tilbake med forslag til opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden. Utvalget vil få et tilleggsmandat når forslag til ny opptjeningsmodell er fremmet.
Utvalget skal med utgangspunkt i forslag til opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden, vurdere og foreslå hvordan alderspensjonen for personer som har mottatt uførepensjon skal beregnes, herunder hvordan delingstallet skal innarbeides.
I henhold til Stortingets vedtak skal det etableres et allment tidligpensjonssystem med mulighet for pensjonering fra 62 år og uten øvre aldersgrense for pensjonsopptjening. Utvalget skal vurdere og foreslå fra hvilket alderstrinn uførepensjonister skal gå over på alderspensjon, og den øvre aldersgrensen for å kunne bli tilstått uførepensjon.
Utvalget skal vurdere og foreslå overgangsordninger for de foreslåtte tiltakene.
Utvalget skal beskrive systemene for uførepensjonering og frivillig tidligpensjonering i andre land, herunder de nordiske. Det skal også gis en oversikt og vurdering over relevante erfaringer fra disse landene. Utvalget skal i denne sammenheng også gi en oversikt og vurdering over mulige årsaker til endringene i uførepensjoneringen i de senere årene.
Utvalget skal gjennomgå og presentere utredningsarbeid og tilrådinger i regi av OECD og eventuelt andre internasjonale organisasjoner.
Som bakgrunn for sine tilrådinger skal utvalget gi en oppdatert oversikt over utviklingen i antall uførepensjonister i Norge sammenliknet med andre land, og presentere framskrivninger av antall mottakere av uføreytelser fram mot 2050.
Utvalget skal legge fram sin utredning med tilrådinger for Arbeids- og sosialdepartementet innen 1. november 2006.»
I mandatet til Uførepensjonsutvalget heter det i punkt 4 at «Utvalget vil få et tilleggsmandat når forslag til ny opptjeningsmodell er fremmet». På bakgrunn av St.meld. nr. 5 (2006–2007) ble utvalget i brev av 2. november 2006 gitt følgende tilleggsmandat:
«Regjeringen la 20. oktober 2006 fram St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. I meldingen foreslår Regjeringen en ny opptjeningsmodell for alderspensjon med følgende egenskaper:
En inntektspensjon som innebærer at en hvert år tjener opp pensjonsrettigheter tilsvarende 1,35 pst. av inntekten for en person som tar ut pensjon fra 67 år gitt levealderen i 2010.
All inntekt mellom 0 G og 7 G (435 000 kroner) skal være pensjonsgivende.
En garantipensjon på nivå med dagens minstepensjon.
Garantipensjonen avkortes med 80 pst. mot opptjent inntektspensjon.
Regjeringen foreslår videre en modell for fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden som innebærer at:
Det åpnes for uttak av alderspensjon i folketrygden fra fylte 62 år.
Den fleksible alderspensjonen utformes slik at årlig pensjon reflekterer forventet antall år som pensjonist.
Det åpnes for uttak av hel eller delvis alderspensjon så lenge pensjonen fra fylte 67 år overstiger minstepensjonsnivået.
Det åpnes for å kombinere uttak av alderspensjon og arbeid uten avkorting av pensjonen.
I tillegg til pensjon fra folketrygden har mange i dag adgang til avtalefestet pensjon (AFP). Stortingsmeldingen inneholder ikke konkrete forslag til endringer i AFP-ordningen, men det understrekes at AFP må tilpasses endringene i folketrygden. Regjeringen vil invitere partene i arbeidslivet til en bred prosess om utformingen av en tilpasset ordning for avtalefestet pensjon. I dette arbeidet vil Regjeringen legge vekt på:
AFP-ordningen skal også i framtiden bidra til et godt tidligpensjonssystem fra 62 år. En tilpasset ordning skal understøtte målene for et nytt pensjonssystem, slik disse er trukket opp i Stortingets vedtak våren 2005.
Staten viderefører sitt samlede økonomiske bidrag til AFP-ordningen. Dette omfatter også verdien av skattefordeler og poengopptjening i folketrygden. Det økonomiske bidraget beregnes ut fra dagens uttaksrate, men justeres for det antallet som omfattes av ordningen. Staten bidrar med samme andel av den totale finansieringen som i dag.
AFP skal fortsatt sikre at de som ønsker det, kan gå av ved 62 år på en verdig måte. Dette sikres ved at AFP videreføres i form av et årlig påslag til alderspensjonen i folketrygden. Alderspensjon fra folketrygden og AFP skal kunne kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting i pensjonen. Det gis pensjonsopptjening i folketrygden for eventuell arbeidsinntekt, men ikke for pensjonen.
Overgangen til en tilpasset AFP-ordning vurderes i lys av Regjeringens forslag til innfasing av den nye alderspensjonen i folketrygden. Et forslag til ny AFP skal foreligge i god tid før hovedoppgjøret i 2008.
I mandatet til Uførepensjonsutvalget heter det i punkt 4 at «Utvalget vil få et tilleggsmandat når forslag til ny opptjeningsmodell er fremmet». På bakgrunn av St.meld. nr. 5 (2006–2007) bes utvalget om følgende:
Utvalget bes legge Regjeringens forslag til modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden til grunn for arbeidet.
Det skal settes i gang en bred prosess om utformingen av en tilpasset ordning for AFP. Utvalget bes legge til grunn Regjeringens utgangspunkt for denne prosessen jf. de fire punktene over slik at en tilpasset AFP dermed vil innebære at pensjonssystemet samlet vil være tilnærmet nøytralt.
I stortingsmeldingen om arbeid, velferd og inkludering foreslås det endringer i de midlertidige inntektssikringsordningene. Utvalget bes legge dette forslaget til grunn for sitt videre arbeid. I tilknytning til dette ber Regjeringen Uførepensjonsutvalget vurdere om det bør innføres en obligatorisk revurdering av innvilget uførepensjon etter en tid.»
I brev av 8. juni 2006 utsettes utvalgets frist til 15. mars 2007 på grunn av at framleggelsen av St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden var utsatt til september. I brev av 23. februar 2007 ble fristen ytterligere forlenget, til 1. mai 2007.
2.2 Utvalgets sammensetning
Utvalget hadde ved oppnevningen følgende sammensetning:
Oluf Arntsen, leder, Kristiansand
Alf Erling Risa, professor, Bergen
Knut Røed, seniorforsker, Kolbotn
Gudrun Holgersen, professor, Nesttun
Astrid N. Heiberg, professor, Oslo
Merethe Storødegård, regiondirektør, Stjørdal
Dagfinn Bjørgen, fylkesleder, Trondheim
Anette Fosse, allmennlege, Mo i Rana
Arnt Holte, assisterende generalsekretær, Oslo
Ann Viljugrein, seniorrådgiver, Oslo
Erling Berg, underdirektør, Nittedal
Fra 1. januar 2006 ble utvalget supplert med:
Olav Magnussen, spesialrådgiver, Oslo
Liv Overaae, spesialrådgiver, Oppegård
Stein Reegård, sjeføkonom, Oslo
Astrid Nøklebye Heiberg har ikke deltatt i utvalgets arbeide etter påske på grunn av andre oppgaver.
Utvalget har hatt en referansegruppe med representanter fra organisasjoner i arbeidslivet, finansnæringen og for brukerorganisasjonene. Referansegruppen har hatt tre møter, og har hatt følgende sammensetning:
Advokat Marit Gjerdalen, Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede.
Direktør Käte Grøholt, Finansnæringens Hovedorganisasjon.
Spesialrådgiver Peter Hjort/Rådgiver Stian Oen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon.
Seksjonssjef Harald Jachwitz Andersen, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon.
Fagsjef Anders Kleppe, Akademikerne.
Nestleder Stine Strømsø Larsen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon Ungdom.
Direktør Bjørn Myhre, Arbeidsgiverforeningen NAVO.
Styreleder Evy Buverud Pedersen, Senter for seniorpolitikk.
Forbundsleder Eilin Reinaas, Samarbeidsforumet for funksjonshemmedes organisasjoner.
Sjeføkonom Bjørn Tore Stølen, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund.
Torolf Støyva, Norges Pensjonistforbund.
Utvalget har hatt et sekretariat med representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet (tidligere Rikstrygdeverket). Fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet har følgende deltatt: seniorrådgiver Roar Bergan, seniorrådgiver Grethe Hammarqvist, førstekonsulent Ingrid Kobbenes og rådgiver Hanne Haugen (fra 8. november 2006). Finansdepartementet har vært representert ved underdirektør Are Forbord (til 30. juni 2006), seniorrådgiver Lars Fjell Hansson (til 30. juni 2006) og seniorrådgiver Lars Wahl (fra 1. august 2006). Rikstrygdeverket/Arbeids- og velferdsdirektoratet har vært representert ved assisterende fylkestrygdedirektør Grethe Børsheim (til 19. september 2005), rådgiver Ole Alexander Opdalshei (fra 19. september 2005 til 31. desember 2005) og rådgiver Nina Lysø (fra 1. januar 2006). Roar Bergan har ledet arbeidet i sekretariatet.
2.3 Utvalgets arbeid
Utvalget har hatt i alt 16 møter i perioden fra september 2005 til april 2007, hvorav fire møter har vært over to dager.
En rekke forskere, etater og institusjoner har vært invitert til å holde innlegg på utvalgsmøtene. Følgende temaer er tatt opp:
«Uførepensjonsordningen og pensjonsreformen», ved forsker Axel W. Pedersen, NOVA.
«Lov om obligatorisk tjenestepensjon», ved avdelingsdirektør Erling Rikheim, Finansdepartementet.
«Innledning om uførepensjon i Danmark», ved professor Einar Øverbye, Høgskolen i Oslo.
«Årsaker til uførepensjon», ved seniorøkonom Einar Bowitz, ECON Analyse.
«Disability pension: Experiences from OECD-countries», ved prosjektleder Christopher Prinz, OECD.
«Forskjeller i pensjoneringsmønstre», ved forsker Tove Midtsundstad, Fafo.
«Erfaringer fra omstillingene ved Aker Verdal», ved direktør Bjørnar Skjevik, Aker Kværner.
«Den skjøre solidariteten», ved førsteamanuensis Kåre Hagen, Handelshøyskolen BI.
«Den nye staten: Konsekvenser av store omstillinger og nedbemanninger», ved forsker Espen Løken, FAFO.
«Uførepensjon: KLPs erfaringer og idéer», ved direktør Knut Bratland og direktør Roy Halvorsen, KLP.
«Uførepensjon, psykiske lidelser og egen oppfatning av funksjonsevne», ved dr. psychol. Arnstein Mykletun, Universitetet i Bergen.
På et todagersmøte i Mo i Rana i mai 2006 var det følgende innledninger:
«Avindustrialisering og omstilling, institusjonelle føringer og tiltaksarbeid: Erfaringer fra Ranas arbeidsmarked i tida etter nedbyggingen av Jernverket og Koksverket», ved professor Ståle Seierstad, Høgskolen i Bodø.
«Trygdeetatens erfaringer med omstillingen – noe å lære?», ved rådgiver Liv Hauknes, Rana trygdekontor.
«Sosiologiske refleksjoner og erfaringer om prosesser som leder til yrkespassivisering», ved professor Ståle Seierstad, Høgskolen i Bodø.
Utvalget har fått bistand fra Einar Bowitz ved ECON Analyse i arbeidet med kapittel 7Årsaker til uførepensjonering . Bowitz har foretatt en gjennomgang av eksisterende litteratur på området, som danner grunnlaget for kapitlet. I tillegg har Arbeids- og velferdsdirektoratet bistått utvalget med beregninger og analyser, og Statistisk sentralbyrå har gjort spesialkjøringer for utvalget.
Sekretariatet har besøkt departementene og aktuelle institusjoner i Danmark og Sverige for å få kunnskap om disse landenes uføreordninger, utviklingstrekk og erfaringer fra reformer av pensjonssystemer og uføreordninger det siste tiåret.
2.4 Oversikt over utredningen
Kapittel 3 beskriver bakgrunnen for at utvalget er satt ned og gir en kort oppsummering av hvordan utvalget forstår mandatet i lys av dette.
I kapittel 4 diskuteres begrunnelser for velferdsstaten og velferdsstatens utfordringer. Kapitlene 5–9 beskriver det faktagrunnlaget som utvalget er bedt om å etablere som grunnlag for utvalgets vurderinger og forslag.
Kapittel 10 beskriver Regjeringens forslag til modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, slik det er presentert i St.meld. nr. 5 (2006–2007). Videre diskuteres hvilket behov for tilpasninger i uføreordningen som forslagene skaper.
Kapitlene 11–14 inneholder utvalgets vurderinger av, og forslag til endringer i, uføreordningen, blant annet forslag til ny modell for beregning av uføreytelser (kapittel 12), forslag til ny modell for alderspensjon til personer som har mottatt uføreytelse (kapittel 13) og forslag til overgangsregler (kapittel 14).