5 Generelt om samfunnets behov for eiendomsinformasjon
5.1 Innledning
Disposisjonsretten over arealressurser har fra de tidligste tider vært en av de mest sentrale rettigheter i et samfunn. Denne retten ga blant annet grunnlag for bolig, livsopphold og status.
At fast eiendom var objekt for interesser av ulik og til dels konkurrerende art, skapte behov for informasjon om slike goder og om rettighetene til dem. Det offentlige hadde behov for informasjon om eiendommer og eierforhold for å kunne foreta en rimelig fordeling av felles byrder, mens det i den private sektor var omsetning av faste eiendommer som først skapte behovet for informasjon.
Samfunnsutviklingen de siste årene, med økende kompleksitet i arealutnytting og transaksjoner i fast eiendom, har økt behovet for bedre informasjon om eiendomsenhetene og om rettighetene til dem.
God informasjon om fast eiendom kommer både den offentlige og den private sektor tilgode. Det offentliges behov som eiendomsbesitter vil for eksempel være sammenfallende med de privates behov som eiendomsbesitter. Nedenfor er imidlertid behovene plassert i den sektoren der de etter utvalgets vurdering gjør seg mest gjeldende. Utvalget forsøker her, ut fra en helt generell betraktning, å beskrive de mest sentrale behovene. Oversikten er ikke uttømmende.
Hvilken informasjon som konkret bør ligge i matrikkelen vurderes i kapittel 11 om datainnholdet i matrikkelen, mens spørsmålet om hvilke enheter som skal være bærere av denne informasjonen drøftes i kapittel 10 om enheter i matrikkelen.
5.1.1 Privat sektor
Færre tvister og mindre arbeid for rettsvesenet
Det oppstår ofte konflikter om grenser mellom eiendommer og rettigheter til grunnen. Dette gjelder konflikter mellom enkeltindivider i den private sektor såvel som konflikter mellom enkeltindivider og den offentlige sektor. Mange av disse sakene må bringes inn for domstolene. Samfunnet har derfor mye å tjene på å få i stand gode registre hva angår grenser og rettigheter til grunnen, for derved å fjerne kilder til konflikt, kostnader og ulemper.
Lettere og mer kostnadseffektive transaksjoner
Uten pålitelig informasjon om rettighetstilstanden vil transaksjoner (kjøp, pantsettelser osv.) i eiendom ofte bli både kostbare, tidkrevende og usikre. Det er normalt nødvendig å fastslå om den som anser seg som eier eller bruksrettshaver, faktisk har en legal rett til å gjøre avtaler om eiendommen. Dette er enkelte ganger en komplisert prosess, og i land som mangler gode registre er det vanlig å bruke eksperter for å finne ut av rettighetsforholdene. Kostnadene med dette kan bli betydelige. Med gode registre vil dette unngås, samtidig som det blir mulig å bruke enklere overføringsrutiner for eiendomsrett til fast eiendom.
Økte investeringer
Gode registre gir sikkerhet og beskyttelse for de som har rettigheter i fast eiendom. At rettigheter i fast eiendom blir registrert på en systematisk måte, kan i sin tur være med på å stimulere til investeringer av arbeid og kapital i fast eiendom og følgelig påvirke den økonomiske veksten. Dette er en svært viktig faktor som vi stadig får demonstrert, særlig i Øst-Europa og enkelte utviklingsland, der rettighetsforholdene ofte er uklare. Undersøkelser i Peru har vist at investeringene har økt med opptil 900 % etter at rettighetsforholdene for fast eiendom ble registrert.
Bedre finansieringsmuligheter
Uten likvider er det ikke mulig å foreta omfattende investeringer. Lån mot pant i fast eiendom er den mest vanlige og betydningsfulle måte å fremskaffe likvide midler på. For å få finansiert investeringer er det derfor viktig å ha gode registre. Dette gir kreditorene bedre grunnlag til å bedømme aktuelle eiendommer som sikkerhet for lån.
5.1.2 Offentlig sektor
Planlegging og forvaltning
Det fokuseres stadig sterkere på arealene som en nøkkelressurs for produksjon av matvarer, for en bærekraftig forvaltning av skog og utmark, for bevaring av biologisk mangfold, sikring av tilgang til friområder og friluftsliv, bevaring av kulturlandskapet, mv. Samtidig er mange av de viktigste arealene utsatt for et sterkt press med henblikk på utbygging. Et resultat av dette er at konfliktene mellom utbygging og vern øker i omfang og antall. Dette medfører større krav til de som skal forvalte arealene. Forvaltningsinstitusjoner innen ulike sektorer og på ulike geografiske nivå blir stadig mer avhengig av pålitelig informasjon om arealtilstand og arealbruk. Nytten er avhengig av at den informasjonen som finnes er lett tilgjengelig. I mange land har det vært vanlig praksis å etablere særskilte registre for den enkelte sektor, uten at informasjon i en sektor samordnes med andre sektorer.
Ved å samordne informasjonen vil samfunnet få et langt bedre hjelpemiddel, samtidig som det blir mindre dobbeltarbeid. Den enkelte sektor vil kunne stå ansvarlig for å holde sin spesialinformasjon oppdatert.
Gjennomføring av politikk, planer og prosjekter
Store og små utbyggingsprosjekter krever eiendomsinformasjon. Det samme gjør generelle utviklingsplaner av typen jordpolitikk og jordreformer. I slike tilfeller er også kart over eiendommene nødvendig. Erfaringer tilsier at selv om det er vedtatt slike planer, er det vanskelig å håndheve dem med mindre presis informasjon om eiendomsforholdene er tilgjengelig.
Bedre styring og kontroll
For å kunne videreutvikle arealpolitikken er det nødvendig å ha kunnskap om arealbruksutviklingen, og å vite i hvilken grad nasjonale mål og retningslinjer følges opp i praksis. Gjennom slik kunnskap kan nye tiltak og virkemidler vurderes, dersom utviklingen ikke går i ønsket retning. Det er også behov for aggregert kunnskap om de arealinngrep som har foregått.
I noen arealkategorier er det spesielt viktig å følge utviklingen nøye; for eksempel i strandsonen, byer og tettsteder, sammenhengende naturområder, områder som har stor verdi ut fra landskapsbildet, områder som ikke bør røres av hensyn til det biologiske mangfold, områder som har stor verdi for matproduksjon. Ellers er mange arealinngrep isolert sett små og skjer «bit for bit» over et lengre tidsrom, og det er vanskelig å skaffe seg et helhetlig bilde av omfanget på endringene uten å ty til arealdokumentasjon.
Det er desuten mulig å knytte bestemte kontrollrutiner til registreringer av grunnen; kontroll med oppstykking av grunnen, kontroll med at foreskrevne bygningsforbedringer er foretatt, at overdragelser følger gjeldende regler, at priser ikke overskrider bestemte nivå, osv.
Skattlegging
Eiendomsdata er et viktig grunnlag for skattlegging av eiendommer. Tilstrekkelig og lett tilgjengelig informasjon medfører en rekke fordeler.
For det første øker det de offentlige inntektene, gjennom at skattedekningen blir fullstendig. Erfaringer fra en rekke land tilsier at dersom en ikke opererer med et fullstendig system, kan tapene på grunn av dette bli betydelige.
For det andre fører tilstrekkelig informasjon til et mer rettferdig skattesystem, samt at det gir borgerne innsyn og mulighet til kontroll. Uten gode data om grenser og flateinnhold, blir det vanskelig å bestemme rettferdige skatter. Skattleggingen blir i så fall mere skjønnsmessig, og faren for forskjellsbehandling øker.
For det tredje blir skattleggingssystemet mer effektivt. Informasjon om eiendommer og deres respektive rettighetshavere letter skatteinnkrevingen.
Kart
Kart er en verdifull del av et eiendomsregister. Informasjon om størrelse, form, beliggenhet og naboskap vises best på kart. Kartet har også en viktig funksjon som inngangsnøkkel til annen informasjon. I en EDB-basert løsning vil en bruker ofte søke seg fram til informasjon ved å peke på eiendommer i kartet.
Eiendomskart foreligger vanligvis i større målestokk enn 1:10 000. Erfaringer viser at så snart slike kart er tilgjengelige, vil de kunne brukes til en rekke ulike formål. Slike kart vil særlig være nyttige og fleksible verktøy hvis de er digitaliserte og inneholder forskjellig informasjon i ulike lag. Med et slikt system er det lett å variere målestokk og innhold i kartet, og ajourføringen blir enklere. Undersøkelser viser at etterspørselen etter slike produkter i industrialiserte land er så høy at nytten langt overstiger kostnadene.
5.2 Eiendomsinformasjon og transaksjonskostnader
Aktører i offentlig og privat sektor har behov for eiendomsinformasjon i en rekke sammenhenger. Det kan spørres om ikke aktører i privat sektor klarer å skaffe seg den informasjonen de trenger på egen hånd, hvorfor skal det være en samlet offentlig oppgave ? Og hvorfor kan ikke ulike grener av offentlig sektor sørge for seg ?
I denne sammenheng vil innsikt i institusjonelle forhold kunne gi en bedre forståelse av hva dette dreier seg om. Utvalgets utgangspunkt er at lovgivning omkring eiendomsregistrering er en viktig del av de institusjonelle rammer som får eiendomsretten til å fungere.
Tradisjonelle økonomiske modeller bygger på en rekke forutsetninger. En av disse er at aktører som driver med transaksjoner i fast eiendom skaffer seg full informasjon uten at det koster dem noe, og at resultatet blir en effektiv allokering av ressursene. En forutsetter på sett og vis at det finnes et perfekt og kostnadsfritt informasjonssystem. Selv om slike modeller er kraftfulle analyseverktøy, er flere av forutsetningene de bygger på urealistiske. Her vil vi særlig dra fram informasjonskostnader som del av de mer generelle transaksjonskostnadene . Dette er kostnader som springer ut av det å samhandle med andre mennesker.
Transaksjonskostnadene består for det første av målekostnader , dvs. kostnader ved å måle egenskaper ved det godet transaksjonen gjelder. I tradisjonelle økonomiske modeller elimineres disse kostnadene gjennom forutsetningen om at objektene er identiske. Denne forutsetningen er uholdbar for transaksjoner med fast eiendom. Det som kjennetegner fast eiendom er at objektene er unike for en rekke forskjellige egenskaper, så som beliggenhet, størrelse, lys, helning, produksjon, osv. Verdien for en aktør ligger i visse egenskaper ved objektet. Dette betyr at det koster å måle egenskapene, og å definere og måle de rettene som blir overført.
Foruten målekostnader vil transaksjonskostnadene for transaksjoner i fast eiendom bestå av tryggingskostnader . Dette er kostnader med å trygge rettene. Disse påvirkes av måleproblemet. Så lenge forutsetningen om at det er enkelt og greit å måle egenskaper ved objekter opprettholdes, ville det også være nokså enkelt og billig å lage system som sikrer gjennomføringen av slike transaksjoner.
Det er sammenheng mellom institusjoner og transaksjonskostnader. Med institusjon i denne sammenheng menes samfunnets spilleregler for handlinger og atferd ved samhandling mellom aktører. Dette kan være regler av ulike slag, deriblant juridiske regler som for eksempel lover, forskrifter, rettspraksis og kontrakter, men det kan også være kulturelt betingede rammer for atferd. Institusjonene legger bånd på aktørene, som får den enkelte til å handle annerledes enn han ville gjort ut fra den helt frie, individuelle motiveringen. Institusjoner former derfor mellommenneskelige handlinger og utgjør rammevilkårene for transaksjoner med goder.
Gode institusjoner gjør blant annet tolkingen av virkeligheten enklere, ved at usikkerheten reduseres. Effekten av dette er at målekostnader og tryggingskostnader reduseres. Mangel på gode institusjoner vil kunne hindre komplekse transaksjoner, fordi transaksjonskostnadene kan bli så store at transaksjoner ikke kommer i stand.
Etter hvert som det har vokst fram spesialiserte og sofistikerte eieformer i fast eiendom, er det blitt stadig viktigere med gode institusjoner som gjør det mulig å foreta kompliserte transaksjoner. Gode institusjoner er derfor en nøkkelfaktor for den økonomiske utviklingen for transaksjoner i fast eiendom.
Også internasjonalt, og i bistandssammenheng fokuseres det i økende grad på fordeling og sikring av eiendomsrett som en forutsetning for bærekraftig utvikling og økonomisk vekst. Verdensbanken og Den Europeiske Unionen bruker betydelige midler på å støtte utvikling av institusjoner på eiendomsområdet, som basis for privatisering av eiendomsrett, og som grunnlag for finansiering med pant i fast eiendom. I Stortingsmelding nr. 19 (1995–96) om norsk bistandspolitikk understreker regjeringen blant annet betydningen av « eiendomslovgivning med regelverk og systemer for eiendomsregistrering og pantelån » som et viktig ledd for utvikling av lokalt næringsliv.
Mancur Olson, en av USA’s ledende økonomer og professor ved University of Maryland, pekte på følgende i artikkelen « Landenes økonomiske vekst – en gåte? », Aftenposten den 6. januar 1997:
«Virkelig store fremskritt kan ikke frembringes ved hjelp av ukoordinerte individuelle handlinger. De kan bare frembringes der det finnes institusjoner som på en upartisk måte sikrer at kontrakter blir respektert og eiendomsrett trygget. Dette er de sosiale institusjonelle imperativer som former de incentiver – de sporer og impulser – som enkeltmennesket møter. Det er incentivenes struktur som i det store og hele avgjør hvordan de økonomiske resultatene blir. Følgelig er det beste et samfunn kan gjøre for å øke velstanden, å opptre klokt når det treffer sine valg om institusjoner.»
Lov om eiendomsregistrering vil sammen med lov om tinglysing utgjøre den viktigste delen av det institusjonelle rammeverket omkring informasjon om fast eiendom, og vil dermed ha mye å si for transaksjoner, bruk og regulering av arealressurser. Det er derfor viktig at det gjennom denne lovgivningen legges til rette for et godt eiendomsinformasjonssystem. De dramatiske endringene i Øst-Europa, med overgang fra kollektive rettigheter til privat og individuell eiendomsrett, men med manglende utvikling av slike institusjoner, har demonstrert hvor viktig dette er.
5.3 Behovet for å kunne sammenstille informasjon fra flere registre
Delingsloven har medvirket til å legge grunnlag for en omfattende registrering av viktig informasjon, til bruk både i den offentlige og private sektor, gjennom etablering og føring av GAB-registeret. Men GAB dekker bare en del av behovet for tilgang til eiendomsinformasjon. Mange brukere har behov for data fra andre registre, og det er verken realistisk eller hensiktsmessig å samle all eiendomsinformasjon i ett register. En revisjon av delingsloven må derfor gjøres med utgangspunkt i at loven bare regulerer en del av en større helhet av registre med eiendomsinformasjon, og det må legges vekt på at opplysninger fra flere registre kan settes sammen og formidles til brukerne på en hensiktsmessig måte. I dette bildet står tinglysingsregisteret (grunnboka) og matrikkelen sentralt.
Internasjonalt omtales helheten av offentlige eiendomsregistre som spiller sammen i et organisert system ofte som «kataster». Den internasjonale landmålerorganisasjonen (FIG) har gitt følgende beskrivelse av innholdet i et klassisk kataster:
Eiendomsregister, med identifikasjon av eiendommene, og opplysninger om viktige egenskaper ved disse.
Rettighetsregister, som gir opplysninger om hjemmelsforhold og heftelser vedrørende fast eiendom.
Kart, som viser eiendomsgrenser og andre fysiske forhold.
Verdi og takstdata, blant annet for skatteformål.
Med norske ord består et kataster ofte av grunnbok, matrikkel med kart, og skatteregister over fast eiendom. Det er ikke innarbeidet noe begrep for denne helheten i Norge. Utvalget mener det er viktig å få innarbeidet et slikt begrep og har valgt å bruke ordet « eiendomsinformasjons-systemet ». «Kataster» ville vært et alternativ, men det er ukjent hos oss, og brukes i noe forskjellig betydning internasjonalt.
Utvalget mener at kjernen i et norsk eiendomsinformasjons-system vil bestå av matrikkelen og grunnboka, eventuelt med tillegg av planregister. Til denne kjernen kan det mer eller mindre permanent knyttes andre registre. Mange kommuner og sektormyndigheter vil ha behov for egne registre i tillegg til det som dekkes av grunnbok og matrikkel.
Innenfor helheten er det en sentral oppgave for matrikkelen å angi alle offisielle betegnelser for matrikkelenheter, bygninger og leiligheter og offisielle adresser. Matrikkelen vil dessuten inneholde en rekke opplysninger som mange brukere har behov for, og som det ikke er hensiktsmessig å registrere i grunnboka, i andre statlige registre, eller bare lokalt i kommunen.
Utvalget mener at matrikkelen må omfatte kart over eiendommene.
Selv om matrikkelen vil være sammensatt av en kartdel og en registerdel, forutsetter utvalget at matrikkelen skal fremstå som ett register der kartdelen er fullt integrert med annen informasjon. Gjør man et oppslag på en matrikkelenhet i matrikkelen, må det være mulig å finne ut hvilke arealer på kartet som svarer til denne enheten. Tilsvarende må det være mulig å «peke» på kartet og få fram de opplysningene i matrikkelen som hører til dette arealet.
Utvalget mener at funksjonsdelingen mellom matrikkelen og grunnboka må gjøres tydeligere. Grunnbokas hovedoppgave bør være å registrere opplysninger om hjemmelsforhold og heftelser vedrørende fast eiendom. Grunnboka må være et rettighetsregister, der det er rettsvernfunksjonen som skal ivaretas. Matrikkelen bør på sin side inneholde opplysninger som ikke trenger rettsvern gjennom tinglysing. Mange brukere har behov for opplysninger om offentlige pålegg og restriksjoner som gjelder grunn og bygninger, som er sikret rettsvern gjennom alminnelig lovgivning, og hvor matrikkelen vil dekke behovet for publisitet. En slik funksjonsdeling mellom grunnbok og matrikkel er i tråd med tilrådinger i NOU 1982: 17 om ny tinglysingslov.
Stortinget vedtok i 1994 at informasjon fra den elektroniske grunnboka (EG) og GAB skulle samordnes, slik at brukere innen offentlig og privat sektor kunne få presentert landsdekkende eiendomsinformasjon på en mest mulig økonomisk og brukervennlig måte. Fra årsskiftet 1994/95 er det laget et felles system for avgivelse av data fra de to registrene, med betegnelsen EDR (Eiendomsregisteret).
Utvalget legger til grunn at offentlige og private aktører også i fremtiden vil etterspørre en samlet tilgang på grunnboka og matrikkelen, og mener at enhver systemløsning må legge til rette for dette.
Det kan tenkes flere modeller for systemløsning:
Ingen særskilt samordning utover det at justis- og miljøsektoren samarbeider om systemutvikling, som legger til rette for at sammenstilling av informasjon kan foretas av konkurrerende distributører og brukerne selv.
Et felles databasesystem for grunnboka og matrikkelen.
Et samordnet system for avgivelse etter modell av dagens EDR.
Når det gjelder modell 1 har utvalget liten tro på at sammenstilling av data kan gjøres på brukernivå på en forsvarlig måte, selv om justis- og miljøsektoren skulle kunne klare å utarbeide likeartete rutiner for søking i de respektive databaser. Det er neppe økonomi i at flere distributører skal utvikle konkurrerende avgivelsessystemer, og rasjonalisering av statens samlede oppgaver med hensyn til registrering av eiendomsinformasjon er neppe mulig med en slik løsning.
Modell 2 vil systemteknisk sett skape et omfattende og komplisert system.
Utvalget mener det er mest hensiktsmessig å bygge videre på dagens EDR-løsning, dvs. modell 3. Dette foreslås også i rapporten «Krav til fremtidig tinglysingssystem», avgitt i 1998 av en arbeidsgruppe nedsatt av Justisdepartementet.
Det overordnede informasjonsperspektivet som utvalget har lagt til grunn nedfeller seg i lovforslagets formålsbestemmelse (§ 1). Der heter det blant annet at:
«Loven har til formål å sikre at det blir ført et ensartet, pålitelig og landsomfattende register (matrikkelen) over faste eiendommer med tilhørende opplysninger»
Utvalget legger vekt på at det skal være en ensartet registrering av faste eiendommer i hele landet. Med dette mener utvalget at matrikkelen skal fremstå som et nasjonalt ensartet register, som holder samme standard for hele landet. Matrikkelen skal fremstå som en sømløs database, hvor informasjon kan hentes på tvers av kommunegrensene.
Det er også viktig å sikre at relevante databaser kan «spille sammen» i et samordnet eiendomsinformasjons-system. Dette er i tråd med St. meld. nr. 29 (1996–97) om regional planlegging og arealpolitikk hvor det understrekes at:
«Det gjenstår i dag mye arbeid før samfunnet kan trekke nytteverdien og rasjonaliseringsgevinstene ut av de sett av arealdata som foreligger. Det er gjennom en årrekke samlet inn store mengder flatedekkende arealdata, men registreringene og kunnskapsoppbygging som er gjort er spredt på mange forvaltere, og når ikke alltid lett frem til andre brukere. En viktig oppgave de nærmeste årene blir å skape en enhetlig og standardisert basis av geografiske data og et lagrings- og distribusjonssystem for disse, slik at tilgjengeligheten til geografiske data blir bedre for brukerne.»
I denne sammenheng er det viktig at databaser med informasjon om eiendommer og bygninger bruker de identifikasjonsnumre (matrikkelnummer, adresser, bygningsnummer og leilighetsnummer) som er angitt i matrikkelen.
Matrikkelen må inneholde så god informasjon at private og offentlige aktører kan basere seg på registeropplysningene som et viktig hjelpemiddel i sin oppgaveløsning. Tiltak for å sikre kvalitet på informasjonen er et sentralt ledd i arbeidet med revisjon av delingsloven.
5.4 Oppsummering
Innen privat sektor er eiendomsinformasjon viktig blant annet for å få færre tvister, mindre arbeid for rettsvesenet, lettere og mere kostnadseffektive transaksjoner om fast eiendom, økte investeringer og bedre finansieringsmuligheter.
Innen offentlig sektor er eiendomsinformasjon viktig blant annet for planlegging, utbygging og forvaltning, gjennomføring av politikk, styring, kontroll og skattlegging.
Mange brukere har behov for eiendomsinformasjon fra flere kilder. Det må legges til rette for at data fra disse kildene kan sammenstilles og formidles på en hensiktsmessig måte til brukerne.
Det fremtidige norske eiendomsinformasjons-systemet bør bygge på matrikkelen og grunnboka som kjerne. Også i fremtiden må det tilbys en samlet tilgang på grunnboka og matrikkelen, slik Eiendomsregisteret gjør i dag. Det må legges til rette for at denne kjernen kan spille sammen med andre registre på statlig og kommunalt nivå.
Funksjonsdelingen mellom grunnboka og matrikkelen må tydeliggjøres. Grunnboka bør rendyrkes som et rettighetsregister, mens matrikkelen bør inneholde informasjon som ikke trenger det rettsvernet som tinglysing gir.
Matrikkelen må utformes slik at informasjonen blir lett tilgjengelig for publikum.