4 Tiltak for å styrke den enkeltes arbeidsevne

Mange som står uten arbeid mangler kvalifikasjoner eller har helserelaterte utfordringer. Det kan gjøre det vanskelig å delta i et arbeidsliv med høye krav til effektivitet og kompetanse.

I dette kapittelet drøftes det nærmere hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen kan utvikle og forbedre virkemidler for at flere skal kunne delta i arbeidslivet.

Arbeidsmarkedspolitikken og utdanningspolitikken må gjennom et tettere samarbeid legge til rette for mer fleksible og tilpassede utdannings- og opplæringsløp slik at flere oppnår formell kompetanse. Det innebærer blant annet et bedre samspill mellom utdanningssektoren og arbeids- og velferdsforvaltningen når det gjelder fag- og yrkesopplæring for voksne.

Arbeidssøkere med helserelaterte utfordringer kan ha behov for tett oppfølging og tilrettelegging. Det er viktig med et godt samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten for å kunne tilby hjelp og tilpassede tjenester fra begge sektorene til dem som trenger det.

Det er særlig bekymringsfullt dersom unge blir stående varig utenfor arbeidslivet, og det er derfor behov for å videreutvikle og styrke innsatsen overfor denne gruppen. Kapittelet tar for seg hvordan arbeidsmarkeds-, helse- og utdanningssektoren gjennom et tettere og mer strukturert samarbeid kan følge opp unge med sammensatte utfordringer. Kapittelet beskriver også innsats overfor andre grupper som er utsatte i arbeidsmarkedet.

4.1 Tiltak for å styrke den enkeltes kvalifikasjoner

Personer som står utenfor arbeidslivet grunnet lave kvalifikasjoner utgjør en arbeidskraftreserve som i større grad må mobiliseres, kvalifiseres og inkluderes i arbeid.

Det er ofte vanskelig for personer som ikke har fullført utdanning ut over grunnskole å få en stabil tilknytning til arbeidslivet. Forskning viser at fullføring av videregående opplæring i voksen alder øker sysselsetting og lønn.1 Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av tiltak for å kvalifisere personer med grunnskole til fagbrev er høy, se NOU 2019: 23 Ny opplæringslov. Fullføringsreformen har gitt flere en ny mulighet til å fullføre videregående opplæring, noe som kan ha stor betydning for den enkeltes framtid. Det vil også være en god investering, siden det forventes færre jobber for ufaglærte og økt etterspørsel etter personer med gjennomgått fag- og yrkesopplæring framover.

For personer som opplever begrensninger i hverdagen som følge av nedsatt funksjonsevne, kan deler av arbeidsmarkedet være mer eller mindre utilgjengelig. I slike tilfeller kan kvalifisering gjennom høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning åpne flere dører og muligheter i arbeidslivet. Jobbmuligheter øker med utdanning, og spesielt høyere utdanning kan ha avgjørende betydning for deltakelse i arbeidslivet for personer med funksjonsnedsettelser.2

Noen trenger norskopplæring eller opplæring på grunnskolenivå for å kunne fullføre et utdanningsløp. Det gjelder særlig innvandrere. Andre kan ha behov for kortere kurs med yrkesrettet opplæring som kvalifiserer til ledige stillinger.

4.1.1 Arbeids- og velferdsetatens rolle og grenseflater mot utdanningsmyndighetene

Utdanningsmyndighetene har et hovedansvar for å tilby videregående opplæring, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning til befolkningen, herunder personer med behov for tilrettelegging og tilpasninger. Utdanningsmyndighetene har også hovedansvaret for livsopphold under utdanning og opplæring gjennom Lånekassen, som tilbyr lån og stipend til elever og studenter. Samtidig viser erfaring at personer med behov for spesiell tilrettelegging og oppfølging for å gjennomføre utdanning og kvalifiseres til arbeid, kan ha problemer med å nyttiggjøre seg det ordinære utdanningstilbudet med tilhørende ordninger for lån og stipend. Flere av disse vil henvende seg til et NAV-kontor.

Opplæring og utdanning kan gis på flere måter, som ordinær utdanning, i form av opplæringstiltak gjennom Arbeids- og velferdsetaten og gjennom kvalifiserende integreringstiltak for innvandrere.

Opplæringstiltak via Arbeids- og velferdsetaten representerer en mulighet for personer med manglende kvalifikasjoner som står utenfor arbeidslivet til å tilegne seg nødvendig kompetanse for å komme i arbeid. Opplæringstiltak i Arbeids- og velferdsetaten består av tre varianter, se boks 4.1.

Opplæringstiltak innebærer også oppfølging og støtte som skal gjøre det mulig for arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne å nyttiggjøre seg det ordinære opplærings- og utdanningstilbudet. Arbeids- og velferdsetaten kan alternativt tilby opplæring og utdanning som et supplement til det ordinære tilbudet, enten ved å samarbeide med utdanningsmyndighetene om særlig tilrettelagte tilbud, eller ved å anskaffe eget tilbud. Se nærmere om opplæringstiltak i avsnitt 4.1.3.

Endringer i ansvarsfordeling og grenseflater mellom arbeidsmarkedspolitikken og utdanningspolitikken

Det er viktig at ansvarsfordelingen mellom arbeidsmarkedspolitikken og utdanningspolitikken er hensiktsmessig utformet, og at samspillet mellom virkemidlene fungerer godt, slik at den samlede innsatsen bidrar til å øke sysselsettingen blant utsatte grupper.

Oppgave- og ansvarsfordeling mellom arbeidsmarkeds- og utdanningsmyndighetene om videregående opplæring innebar tidligere at arbeidsmarkedsmyndighetene ga tilbud til personer med nedsatt arbeidsevne eller personer som stod uten rett til opplæring etter opplæringsloven og introduksjonsloven,3 mens utdanningsmyndighetene ga tilbud til dem med rett til opplæring. De senere årene er det gjort flere endringer som har påvirket denne ansvarsfordelingen.

Fra juli 2019 ble regelverket for opplæringstiltaket endret slik at flere fikk tilgang til ordinær utdanning. For arbeidsledige med mangelfulle formelle kvalifikasjoner ga endringen i regelverket muligheter for å ta lengre opplæringstiltak som gir yrkeskompetanse i form av fag- og svennebrev, og høyere yrkesfaglig utdanning. Det ble også gjort endringer i regelverket for kortvarige arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO), ved at disse som hovedregel skulle gi dokumenterbar kompetanse. Endringene skulle bidra til at flere kvalifiseres til ledige jobber og får en mer stabil tilknytning til arbeidslivet.

Samtidig med endringene i opplæringstiltaket ble mulighetene for å gjennomføre utdanning, opplæring og læretid innenfor det kommunale kvalifiseringsprogrammet utvidet. Se nærmere omtale av kvalifiseringsprogrammet i avsnitt 4.6.1.

I 2021 ble det iverksatt endringer i dagpengeregelverket som gir bedre mulighet til å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning i ledighetsperioden. Endringene kom etter at flere offentlige utvalg hadde pekt på behovet for mer fleksibilitet i mulighetene for å ta utdanning mens man mottar ytelser.4 Regelverket legger særlig til rette for at arbeidsledige og permitterte kan fullføre grunnskole, videregående opplæring og høyere yrkesfaglig utdanning i dagpengeperioden, men det er også muligheter for å gjennomføre høyere utdanning i en viss utstrekning.

I de senere årene har Lånekassens ordninger blitt bedre tilpasset behovene til voksne. Den nedre grensen på 50 prosent av fulltidsutdanning for at utdanninger kan bli godkjent for utdanningsstøtte, ble avviklet i 2020. Personer som kombinerer dagpenger med opplæring og utdanning, kan også ha rett til utdanningsstøtte fra Lånekassen i den samme perioden. Fra høsten 2024 er begrensninger i tilgangen til utdanningsstøtte fra Lånekassen til personer som deltar i opplæring som er satt i gang av, eller som foregår i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten, avviklet. Det innebærer at videregående opplæring for voksne gir rett til lån og stipend uavhengig av hvordan opplæringen er organisert. Samtidig styrkes tilgangen til utdanningsfinansiering for unge voksne mellom 19 og 25 år som mangler videregående opplæring.

Ansvarsfordelingen mellom arbeidsmarkedspolitikken og utdanningspolitikken påvirkes også av reformer i utdanningssektoren, se blant annet Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden, og ny opplæringslov som ble iverksatt fra 1. august 2024. Regjeringens mål er at alle skal kunne fullføre videregående opplæring. Dette målet omfatter også personer med manglende kvalifikasjoner som står utenfor arbeidslivet. Med ny opplæringslov vil både ungdom og voksne ha rett til opplæring fram til fullført studie- eller yrkeskompetanse. For de som har studie- eller yrkeskompetanse fra før er det innført en yrkesfaglig rekvalifiseringsrett. Det gir nye muligheter også for arbeids- og velferdsforvaltningens brukere. Samtidig vil det fortsatt være brukergrupper med behov for ekstra oppfølging og tilrettelegging, hvor det kan være aktuelt at arbeids- og velferdsforvaltningen bidrar i finansieringen og tilretteleggingen av opplæringstilbudet.

Sammen med utvidede rettigheter i ny opplæringslov er modulstrukturert opplæring innført som hovedmodell for opplæring for voksne, både på nivået under videregående opplæring5 og i utvalgte lærefag i videregående opplæring. Det vil også være mulig å tilby opplæringsløp som kombinerer moduler fra ulike nivåer. At opplæringen deles inn i moduler skal gjøre den mer tilpasset den enkeltes behov og livssituasjon, og gjøre terskelen lavere for å begynne på og fullføre et opplæringsløp og ta i bruk nye og utvidede rettigheter i opplæringsloven. Evalueringen av forsøk med modulstrukturert opplæring viser at modulisert fag- og yrkesopplæring for voksne når flere, også Arbeids- og velferdsetatens brukere, og at flere oppnår et fag- eller svennebrev.6

Samlet sett innebærer endringene at både samarbeidsflatene og grenseflatene mellom arbeidsmarkeds- og utdanningspolitikken er blitt større. Utdanningstilbudet og utdanningsstøtteordningen er blitt mer fleksibel og bedre tilrettelagt for ulike grupper. Flere får rett til å fullføre videregående opplæring enn tidligere. Arbeidsmarkedsmyndighetene har på sin side tatt et større ansvar for å gi tilbud til personer som står utenfor arbeid og utdanning, og som har behov for formell kompetanse for å komme i arbeid.

Regjeringen mener dette gir et bedre tilbud til flere, og vil støtte opp under og videreutvikle samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og utdanningsmyndighetene. Konsekvenser av regelverksendringer og nye satsinger vil evalueres og vurderes. Se nærmere omtale i avsnitt 4.1.5.

4.1.2 Utfordringer ved bruk av opplæringstiltak

Det har av ulike grunner vært en svak utvikling i bruk av opplæringstiltak de siste årene. Antall deltakere i opplæringstiltaket har gått ned siden 2011, både i absolutt antall og som andel av totalt antall tiltaksdeltakere, se figur 4.1. Det har vært nedgang både blant arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Nedgangen har vært særlig stor i den delen av opplæringstiltaket som har vært knyttet til ordinær utdanning, men det har også vært nedgang i AMO-kurs, se figur 4.2. Siden 2020 har antall tiltaksdeltakere på opplæring gått opp igjen, særlig for personer med nedsatt arbeidsevne.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Funn fra en undersøkelse av Nicolaisen og Kann (2019) om praksis for bruk av opplæring og utdanning overfor unge tyder på at regelverksendringer i forbindelse med innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 ga mindre rom for å innvilge formell utdanning.7 Svak utvikling i bruk av opplæringstiltak forklares også delvis med at kortvarige tiltak prioriteres og at mål om «arbeid først» er blitt hengende igjen i Arbeids- og velferdsetaten. Det kan også skyldes mangelfull kompetanse om utdanningssystemet.

Veilederne i undersøkelsen opplevde også andre barrierer. Mange brukere har lav motivasjon for utdanning. I tillegg kan helsemessige og sosiale utfordringer gjøre det vanskelig for mange å gå på skole. Det kan føre til at brukere ikke ønsker å ta fatt på et lengre utdanningsløp. Det gjelder særlig de yngste brukerne. Evne og motivasjon til utdanning ser ut til å øke noe med alder.

En annen gruppe som har svake forutsetninger for å kunne benytte seg av opplæringstiltak og andre kvalifiseringstilbud er innvandrere med svake grunnleggende kvalifikasjoner, lave norskferdigheter og lite relevant arbeidserfaring. Ideas2evidence (2023) har kartlagt ulike tilbud til denne målgruppen.8 De finner at eksisterende tilbud i liten grad dekker behovene til målgruppen, særlig ikke for dem med svake norskferdigheter. Det handler både om manglende tilbud og at utforming og innhold i tilbudene ikke er i tråd med behovene til målgruppen. Lavterskeltilbud som kombinerer arbeidspraksis, grunnskole eller annen formell kvalifisering, og norskopplæring, er lite utbredt. Utredningen peker på behov for bedre bruk av arbeidslivet som opplærings- og kvalifiseringsarena. For deltakere som ikke har forutsetninger for å kunne følge et lengre opplæringsløp, er det behov for tiltak som i større grad åpner for å kombinere relevant arbeidspraksis, yrkesrettet opplæring og arbeidslivskunnskap, se omtale i avsnitt 4.4.3.

Dersom flere skal få tilgang på opplæring og utdanning som kan kvalifisere for ledige jobber, bør det gjøres ytterligere endringer i opplæringstiltaket, slik at det blir bedre tilpasset personer som har svake forutsetninger for å starte på et opplæringsløp.

Mangel på informasjon om utdanningstilbud og livsopphold under utdanning

Mangel på kunnskap om utdanningstilbud blant veiledere i arbeids- og velferdsforvaltningen kan være en årsak til lite bruk av opplæringstiltak som gir formell kompetanse.9 Områdegjennomgangen av arbeidsmarkedstiltakene viser at veilederne i hovedsak har god kunnskap om innholdet i arbeidsmarkedstiltakene, men det er et unntak når det gjelder mulighetene for bruk av ordinær utdanning som opplæringstiltak.10

Perioder uten tilstrekkelig dekning av livsopphold kan også være en barriere, særlig for voksne som ønsker å ta utdanning. Områdegjennomgangen av arbeidsmarkedstiltakene viser at det også er noe usikkerhet blant veiledere om hvilke rettigheter til ytelser ulike brukergrupper har under utdanning.

Lånekassen er statens virkemiddel for støtte til livsopphold for studenter og elever. Utdanningsstøtten fra Lånekassen er først og fremst rettet mot unge elever, heltidsstudenter og personer som ikke trenger individuell oppfølging og tilrettelegging. Lånekassens ordninger er basert på lån, og beløpet avkortes ved deltidsutdanning. Stipend behovsprøves mot andre inntektskilder og er avhengig av utdanningsprogresjon.

Flere evalueringer og rapporter, blant annet en rapport fra Dahle m.fl. (2024), viser at det er krevende å sikre et forutsigbart og tilstrekkelig nivå på livsopphold ved gjennomføring av fag- og yrkesopplæring for enkelte av arbeids- og velferdsforvaltningens brukergrupper.11 Utfordringen er størst for de som ikke har rett til folketrygdytelser. Det gjelder blant annet innvandrere som har avsluttet introduksjonsprogrammet uten å komme i arbeid. De siste årene har imidlertid stadig flere mottatt flyktningstipend eller annen utdanningsstøtte fra Lånekassen for å fullføre videregående opplæring i etterkant av introduksjonsprogrammet, se Meld. St. 17 (2023–2024) Om integreringspolitikken: Stille krav og stille opp.

Det er en utfordring på tvers av sektorene å koble utdanningstilbud og livsoppholdsytelser til ulike brukergrupper slik at de virker godt sammen.

Mangel på læreplasser

Den norske modellen for fag- og yrkesopplæring er basert på en lærlingordning der arbeidsgivere står for en stor del av opplæringen, se nærmere beskrivelse i boks 4.4. Det er imidlertid en utfordring at en del søkere ikke får tilgang til læreplass. Voksne med behov for ekstra tilrettelegging og oppfølging kan ha særlige utfordringer med å få lærekontrakt.

En forutsetning i fag- og yrkesopplæringen er lærebedriftenes rett til å velge lærling. Det må ses i sammenheng med at bedriftene har et formelt ansettelses- og opplæringsansvar som skal føre lærlingene fram til fagbrev. Det ordinære basistilskuddet en lærebedrift kan motta for lærlinger som er 21 år og eldre er på 66 991 kroner i året. Det er betydelig lavere enn for yngre lærlinger, der basistilskuddet er på 171 432 kroner.

For brukere fra Arbeids- og velferdsetaten som deltar i opplæringstiltak vil det ofte være hensiktsmessig at mest mulig av opplæringen foregår i bedrift. Bruk av bedrift som opplæringsarena har vist seg å være både en motiverende og effektiv måte å lære på for voksne. Erfaringer viser imidlertid at det varierer når i opplæringsløpet den voksne får lærekontrakt. Mange vil ha behov for en opplæringsperiode før de er kvalifisert for læreplass og bedriften er villig til å ta inn vedkommende som lærling på lærlinglønn. Fylkeskommunen er ansvarlig for opplæringen som skjer før lærekontrakt inngås.

Det finnes mye kunnskap om hva som fungerer bra, og hva som kan være barrierer for at brukere registrert i Arbeids- og velferdsetaten oppnår målet om å fullføre et fag- og yrkesopplæringsløp.

Regjeringen vil videreføre og forsterke samarbeidet mellom utdanningssektoren og arbeids- og velferdsforvaltningen, og bidra til at virkemidler og systemer støtter bedre opp om hverandre. Se også avsnitt 4.1.5, hvor samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og utdanningsmyndighetene med eksempler på ulike samarbeidsmodeller beskrives.

4.1.3 Bedre opplæringstiltak

Opplæring som arbeidsmarkedstiltak tildeles på grunnlag av en behovs- eller arbeidsevnevurdering, hvor NAV-veileder på skjønnsmessig grunnlag avgjør om tiltak er hensiktsmessig og nødvendig for å komme i arbeid. Det vil derfor være den enkeltes behov for opplæring som avgjør om et bestemt arbeidsmarkedstiltak er aktuelt. Flere personer med nedsatt arbeidsevne deltar på opplæringstiltak sammenliknet med arbeidssøkere. Blant de med nedsatt arbeidsevne deltok omtrent like mange i arbeidsmarkedsopplæring (AMO), fag- og yrkesopplæring og yrkesfaglig utdanning, og høyere utdanning i 2023. Flertallet av arbeidssøkere var på AMO-kurs, se figur 4.3.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Opplæring kan også tilbys som tiltak i introduksjonsprogram eller kvalifiseringsprogram.

Opplæringstiltak gir gode effekter på overgang til arbeid

Opplæringstiltaket er ett av arbeidsmarkedstiltakene som har vist størst positiv effekt på sannsynligheten for sysselsetting, med sterkere og mer stabil tilknytning til arbeidslivet som resultat. En kunnskapsoppsummering fra von Simson (2023) viser at lavt utdannede arbeidssøkere har spesielt stor gevinst av å delta på opplæringstiltak.12 En nyere evaluering fra Oslo Economics og Frischsenteret bekrefter opplæringstiltakets positive effekter på sysselsetting.13 Det gjelder både for arbeidsmarkedsopplæring (AMO) og for utdanning.

Fordi utdanning tar tid og jobbsøking ofte blir satt på vent til man har fullført, er det store innlåsingseffekter de første årene i utdanningstiltaket. Positive effekter kommer senere, og resultatene tyder på at utdanning har betydelige positive effekter når tiltaket er ferdig. Faren for innlåsingseffekter vil være mindre i et arbeidsmarked med lav etterspørsel etter arbeidskraft enn i en situasjon med høy etterspørsel. I en slik situasjon kan det være fornuftig å benytte tiltak som kan øke kompetansen blant arbeidsledige, for å øke mulighetene for en god tilknytning til arbeidslivet når situasjonen i arbeidsmarkedet bedres. Innlåsingseffekten er mindre for personer som i utgangspunktet har små sjanser for å komme i arbeid, fordi de mangler kvalifikasjoner som arbeidsmarkedet etterspør.

Behov for et mer fleksibelt opplæringstiltak

For at flere arbeidssøkere skal få mulighet til å delta i opplæring og utdanning som kvalifiserer til ledige jobber, er det behov for et godt samspill mellom virkemidler og systemer i utdanningssektoren og i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Som nevnt, er det gjort en rekke endringer i utdanningssektoren som legger til rette for mer fleksible og tilpassede opplæringsløp for voksne. Med den nye opplæringsloven gis det viktige utvidelser i rett til opplæring som vil kunne bidra til at langt flere skal kunne fullføre videregående opplæring eller få kompetansepåfyll i voksen alder. Samtidig vil innføringen av modulstrukturert opplæring bidra til å forsterke samarbeidet mellom utdanningssektoren og arbeids- og velferdsforvaltningen. Det vil også gi en bedre kobling mellom utdanningssystemets tilbud, ordningene i integreringsloven og arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten, se boks 4.2.

Regjeringen satser også på utvikling av et fleksibelt og desentralisert tilbud om høyere utdanning, hvor utdanning er tilgjengelig der folk bor og tilpasset ulike livssituasjoner. Det skal gjøre tilbudet mer tilgjengelig for en mangfoldig studentpopulasjon.

Regjeringen vil legge til rette for økt bruk av opplæringstiltak som gir formell kompetanse, herunder videregående opplæring. Regjeringen vil videre se nærmere på forbedringer i Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak for å gjøre det mer fleksibelt og tilpasset brukernes behov, og for å gjøre det bedre tilpasset utdanningstilbudet. Det kan innebære endringer både i innhold, innretning og varighet. Endringer i andre arbeidsmarkedstiltak som inneholder kompetanseelementer, som arbeidsforberedende trening, vil også bli vurdert. De ulike tiltaksvariantene og eventuelle forslag til endringer er nærmere beskrevet i de neste avsnittene.

Arbeidsmarkedsopplæring

Det er ikke alle som ønsker eller har forutsetninger for å gjennomføre et opplæringsløp som gir formell kompetanse. Det er også arbeidssøkere som kun har behov for å oppdatere kompetansen i form av kortere kurs for å komme i arbeid. Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) kan være et aktuelt tiltak for disse gruppene.

En kartlegging fra Oxford Research og BDO (2017) av AMO i syv fylker viser at kursene som tilbys er tilpasset brukerens behov og kunnskaper, samt behovet og mulighetene i det lokale og regionale arbeidsmarkedet.14 Kartleggingen viser at AMO brukes noe ulikt mellom fylkene og mellom NAV-kontorene. Forskjellene gjelder både innhold, målgruppe og mål med AMO-kursene. Ulike arbeidsmarkedsbehov og brukere med ulike behov gjør at AMO bør og skal innrettes ulikt. Enkelte fylker har utviklet kurstilbud som krever lite forkunnskaper og tar utgangspunkt i brukernes interesser, se eksempel i boks 4.3.

Undersøkelser viser at det er behov for å bedre opplæringstilbudet til innvandrere med lav formell kompetanse, lite arbeidserfaring og svake norskferdigheter.15 AMO kan inneholde norskopplæring og opplæring i grunnleggende ferdigheter, men gir ikke mulighet for grunnskoleopplæring for voksne. Med ny opplæringslov fra høsten 2024, er grunnskole for voksne erstattet av forberedende opplæring for voksne. Målgruppen er personer som har behov for opplæring på nivået under videregående opplæring, enten for å kvalifisere seg til inntak til videregående opplæring, eller for å tilegne seg grunnleggende ferdigheter som er nødvendig for å delta i arbeids- og samfunnsliv. Det vil i den forbindelse være behov for å se på hvordan Arbeids- og velferdsetaten bør organisere sitt tilbud, og om det bør åpnes for å tilby elementer fra forberedende opplæring for voksne i opplæringstiltaket. Se nærmere drøfting av dette i avsnitt 4.4.

Fag- og yrkesopplæring

Fag- og yrkesopplæring på videregående skoles nivå og høyere yrkesfaglig utdanning som opplæringstiltak innebærer at tiltaksdeltakere benytter relevante tilbud som er tilgjengelige i fylkeskommunen, eller i samarbeid mellom kommunen, fylkeskommunen og Arbeids- og velferdsetaten. Dersom det ikke finnes tilbud, kan Arbeids- og velferdsetaten anskaffe opplæring og utdanning for sine brukere.

Det finnes flere veier til fag- og svennebrev som kan benyttes av personer som har behov for fag- og yrkesopplæring som opplæringstiltak. Hovedmodellen for yrkesfag i Norge er lærlingordningen, som består av to år opplæring i skole og to år i bedrift. I tillegg finnes det modeller som er særlig tilpasset voksne. Det er også muligheter for opplæringsmodeller på lavere nivå enn yrkeskompetanse. Se nærmere beskrivelse i boks 4.4 og 4.5.

Fagbrev på jobb ble etablert i 2018 som en alternativ vei til fag- og svennebrev. Ordningen kan være attraktiv for voksne som har økonomiske forpliktelser eller omsorgsforpliktelser som gjør det vanskelig å benytte seg av lærlingordningen for å kunne oppnå et fagbrev. En utredning fra 2023 i regi av Utdanningsdirektoratet vurderte om Fagbrev på jobb også kan utvikles til å bli en ordning for arbeids- og velferdsforvaltningens brukere og deltakere i introduksjonsprogrammet, slik at de kan ta fagbrev samtidig som de får arbeidserfaring. Utredningen konkluderte med at dagens ordning legger til rette for stor grad av fleksibilitet i opplæring for voksne, også for disse gruppene. Samtidig viste utredningen varierende praktisering av Fagbrev på jobb mellom fylkeskommunene når det gjelder vurdering av inngangsvilkåret for å tegne lærekontrakt. Kunnskapsdepartementet vil gå i dialog med fylkeskommunene for å få bedre oversikt over hvordan ordningen praktiseres.

Innenfor de nasjonale modellene er det utviklet en rekke lokale samarbeidsmodeller spesielt rettet mot å kvalifisere Arbeids- og velferdsetatenes brukere til fagbrev. Se nærmere beskrivelse i avsnitt 4.1.5. Også i Meld. St. 17 (2023–2024) Om integreringspolitikken: Stille krav og stille opp er det gitt eksempler på lokale samarbeidsmodeller rettet mot innvandrere med svake formelle kvalifikasjoner som trenger et tilpasset opplæringsløp og bistand fra et NAV-kontor for å få fagbrev.

For arbeidssøkere som ønsker videregående opplæring i bedrift, men som på det aktuelle tidspunktet ikke har forutsetninger for å nå kravene til fag- eller svenneprøven, kan lærekandidatordningen være aktuell. Etter endt opplæring i bedrift tar lærekandidaten en kompetanseprøve som er mindre omfattende enn fag- eller svenneprøven.

Høyere utdanning

Høyere utdanning som opplæringstiltak kan tilbys gjennom bruk av tilgjengelige studieplasser i det ordinære utdanningstilbudet ved universiteter og høyskoler. Tiltaket skaffes som regel av brukeren selv ved å søke studieplass gjennom ordinære prosedyrer for opptak.

Høyere utdanning kan gis til personer over 22 år med nedsatt arbeidsevne. Helseutfordringer kan legge store begrensninger på valg av yrke, og for noen vil det være få muligheter i arbeidsmarkedet uten høyere utdanning.

Mange av dem som har nedsatt arbeidsevne mangler studiekompetanse. Det gjelder for eksempel personer som har arbeidet i ufaglærte yrker eller som fagarbeidere, men grunnet helseproblemer ikke kan ha fysisk krevende arbeid lenger. Flere av disse står i fare for å havne utenfor arbeidslivet dersom de ikke får bistand til å kvalifisere seg til et yrke de har helse til å stå i. Maksimal varighet for opplæringstiltaket er som hovedregel tre år. Det gir ikke rom for at brukere som først trenger studiekompetanse og deretter høyere utdanning kan få hele utdanningsløpet innvilget som opplæringstiltak. Slik regelverket er utformet i dag, er det primært personer med økonomi og helse til å ta siste del av den høyere utdanningen på egen hånd, som kan ta både studiekompetanse og høyere utdanning som opplæringstiltak.

For å bidra til at flere med nedsatt arbeidsevne kan gjennomføre høyere utdanning som opplæringstiltak vil regjeringen vurdere å utvide varigheten i tilfeller hvor det er behov for studiespesialisering i forkant av høyere utdanning.

Regjeringen vil også innhente mer kunnskap om bruk av opplæringstiltak i Arbeids- og velferdsetaten, herunder erfaringer med bruk av opplæring og utdanning som gir formell kompetanse for ulike målgrupper og barrierer for økt bruk. Det vil også innhentes erfaringer med arbeidsmarkedsopplæring (AMO).

Opplæring i kombinasjon med andre tiltak

Opplæringstiltak kan gjennomføres i kombinasjon med andre tiltak som skal bidra til at deltakerne klarer å mestre utdanningen. Det er ofte konkrete årsaker til at Arbeids- og velferdsetatens brukere ikke har fullført opplæring og utdanning tidligere. Mange kan ha hatt dårlige erfaringer og opplevd manglende mestring av skolesituasjonen. Andre har helseutfordringer eller sosiale utfordringer som gjør det krevende å gjennomføre et lengre opplæringsløp uten støtte og veiledning. Opplæring i kombinasjon med mentor eller oppfølgingstiltak gir mennesker med omfattende bistandsbehov en mulighet til å fullføre et utdanningsløp. Det øker mulighetene for stabil tilknytning til arbeidslivet for grupper som ofte faller ut av et arbeidsforhold. Se kapittel 5 for en nærmere omtale av muligheter for kombinasjoner av tiltak.

Flere muligheter til opplæring gjennom arbeidsmarkedstiltak

Tilrettelagt opplæring med sikte på å oppnå reell og formell kompetanse er et sentralt element i tiltaket arbeidsforberedende trening (AFT), se nærmere beskrivelse av AFT i kapittel 5. For mange av de yngre tiltaksdeltakerne kan det være naturlig å jobbe mot å ta fagbrev eller annen utdanning. Det er i utgangspunktet ikke mulig å delta i utdanning eller være ordinær lærling samtidig som man deltar i AFT. Men en del tiltaksløp tilrettelegger for at deltakeren skal ha bedre forutsetninger for å delta i utdanning eller i en lærlingordning etter at tiltaket er avsluttet.

I en kartlegging av AFT fra Oslo Economics (2020) er det pekt på at det kan være hensiktsmessig å åpne for bruk av oppfølging etter at deltakeren har begynt i læreplass hos eksterne.16 Videre kan det være aktuelt å bruke AFT også opp mot den delen av målgruppen som har utfordringer med å finne seg læreplass eksternt. I en evaluering fra Frischsenteret og Proba Samfunnsanalyse (2023) framkommer det at 70 prosent av tiltaksarrangørene for AFT er godkjente lærebedrifter.17

Regjeringen vil vurdere endringer i AFT som kan gi muligheter for fag- og yrkesopplæring som leder fram mot et fagbrev. AFT kjøpes ved direkte tilskudd til forhåndsgodkjente tiltaksarrangører. Eventuelle endringer vil kreve en ny vurdering av forholdet til reglene for statsstøtte og offentlige anskaffelser.

4.1.4 Opplæring og utdanning med dagpenger

Det er som nevnt i avsnitt 4.1.1 gjennomført endringer i regelverket for dagpenger for å styrke insentivene og mulighetene for kompetanseheving. Tidligere var det hovedsakelig adgang til at dagpengemottakere kunne ta opplæring og utdanning utenfor normal arbeidstid med redusert studieprogresjon, alternativt kortvarig opplæring på fulltid på dagtid.

Ved covid-19 pandemiens utbrudd våren 2020 med påfølgende nedstengning av samfunnet og svært høye ledighetstall, oppsto behovet for å møte den høye ledigheten med kompetansehevende tiltak for dagpengemottakere. Det ble derfor vedtatt en midlertidig ordning som tillot all type opplæring og utdanning i dagpengeperioden. Den midlertidige ordningen ble avløst av et nytt regelverk for dagpenger under opplæring og utdanning som trådte i kraft 1. oktober 2021.

Regelverket åpner nå for at grunnskole og videregående skole kan gjennomføres på fulltid, og høyere utdanning kan gjennomføres på deltid, samtidig som man mottar dagpenger. Målgruppen er helt ledige og helt permitterte over en viss alder, og ordningen er søknadsbasert. Det skal utarbeides en opplæringsplan for gjennomføringen av og målet for utdanningen. Det er fortsatt krav om å være reell arbeidssøker, dvs. plikt til å søke aktivt etter arbeid og til å være villig til å avbryte utdanningen ved tilbud om jobb, med visse unntak for de som tar utdanning på grunnskole og videregående skoles nivå. Dersom dagpengemottakerens utdanningsaktivitet avviker vesentlig fra planen, kan Arbeids- og velferdsetaten treffe vedtak om at adgangen til å ta opplæring eller utdanning i kombinasjon med dagpenger opphører.

Oslo Economics og Frischsenteret skal, på oppdrag for Arbeids- og velferdsdirektoratet, evaluere disse endringene. Forskerne skal undersøke om ordningen benyttes av den tiltenkte målgruppen, hvordan reglene i ordningen tolkes og praktiseres, og hvilken virkning ordningen har for målgruppen. Sluttrapport vil foreligge i løpet av 2024.

4.1.5 Nærmere om samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og utdanningsmyndighetene

Arbeids- og velferdsetaten og utdanningsmyndighetene har lang tradisjon for samarbeid. Fylkeskommunen har ansvaret for regional kompetansepolitikk, videregående opplæring, fagskoleutdanning og karriereveiledning. En samordnet innsats mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene er en forutsetning for at flere av Arbeids- og velferdsetatens brukere kan få mulighet til å fullføre videregående opplæring, med vekt på fag- og yrkesopplæring.

Fylkeskommunene og Arbeids- og velferdsetaten har inngått samarbeidsavtaler i alle fylkesregioner, hvor samarbeid om opplæring er en sentral del av avtalene. Innenfor dette samarbeidet finnes det mange lokale samarbeidsmodeller mellom Arbeids- og velferdsetaten, fylkeskommunene og arbeidsgivere om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring. Samarbeidet bygger på lokale vurderinger og analyser av kompetanse- og arbeidskraftsbehovet i området. I noen tilfeller vil det også være hensiktsmessig å involvere andre aktører, som for eksempel helsetjenesten eller flyktningtjenesten.

I 2021 fikk Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kompetanse Norge, i dag Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, i oppdrag å inngå et samarbeid om å utvikle effektive og gode utdannings- og opplæringstjenester for arbeidsledige, permitterte og utsatte grupper i arbeidsmarkedet. Oppdragsgivere var Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Senere er samarbeidet utvidet til også å omfatte Integrerings- og mangfoldsdirektoratet.

For å styrke samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og utdanningssektoren, er det opprettet stillinger som opplæringskoordinator ved alle fylkeskontorene i Arbeids- og velferdsetaten. De har ansvar for å veilede de ansatte og legge til rette for bruk av opplæringstiltak for Arbeids- og velferdsetatens brukere. Opplæringskoordinatorene skal ha god kunnskap om muligheter i utdanningssystemet.

Det har også vært jobbet med å utvikle bedre modeller for samarbeid om karriereveiledning, tilrettelagt fag- og yrkesopplæring og realkompetansevurdering. Disse har lokal eller regional karakter, se eksempler i boks 4.6. For å stimulere til utvikling og utprøving av modeller for tilpassede opplærings- og utdanningstiltak i hele landet er det etablert flere forsøk og tilskuddsordninger, se boks 4.7.

Erfaringer fra forsøk og tilskuddsordninger vil være viktige innspill til videreutvikling av tilbud om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring. Videre vil det ha betydning for hvordan samarbeidet bør organiseres for at det samlede virkemiddelapparatet kan bli utnyttet på best mulig måte. Regjeringen vil på denne bakgrunn etablere veiledende prinsipper for samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten, fylkeskommunene og kommuner om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for å gi et mer likeverdig og kunnskapsbasert tilbud.

4.1.6 Utredning av ny dokumentasjons- ordning for kortere opplæringsløp – minikvalifikasjoner

I tillegg til en styrking av ordninger som skal bidra til at flere fullfører videregående opplæring eller får et kompetansebevis som dokumenterer deler av opplæringen, vil regjeringen utrede om det kan være aktuelt å innføre en ny dokumentasjonsordning som bygger på såkalte minikvalifikasjoner (micro credentials).

Minikvalifikasjoner er et relativt nytt konsept. EUs strategi for minikvalifikasjoner ble vedtatt av Det europeiske råd i 2022. Strategien inneholder anbefalinger som skal hjelpe land, utdanningstilbydere og bedrifter i prosessen med å utvikle, ta i bruk og anerkjenne minikvalifikasjoner på en likeartet måte.

Minikvalifikasjoner er en attest eller et sertifikat på hva en person har lært etter kortere kurs, opplæring eller annen type kompetanseutvikling, som er anerkjent av arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner, myndigheter og andre relevante interessenter. En minikvalifikasjon skal kunne ha verdi i seg selv og være påbyggbar.

Minikvalifikasjoner erstatter ikke formelle kvalifikasjoner, men skal kunne supplere kvalifikasjoner som inngår i det formelle utdanningssystemet.

I et arbeidsmarkedsperspektiv kan det være et potensial for å bruke minikvalifikasjoner til å dokumentere opplæringen etter gjennomført AMO-kurs, som dokumentasjon av ikke formell kompetanse inn i en realkompetansevurdering eller som et grunnlag for å koble arbeidssøkers kompetanse og arbeidsgivers behov for arbeidskraft. Målet er å hjelpe arbeidssøkere med å utvikle ferdigheter og forbedre kvalifikasjoner, og å attestere ervervet kompetanse.

4.2 Tiltak for å styrke den enkeltes helse og muligheter for deltakelse i arbeid

Personer som helt eller delvis står uten arbeid som følge av helseutfordringer er en stor og viktig målgruppe i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er et mål at flere i denne gruppen kan utnytte og styrke sin arbeidsevne og delta i arbeidslivet.

Arbeids- og velferdsforvaltningen skal foreta en arbeidsevnevurdering dersom det er grunn til å tro at en persons arbeidsevne er nedsatt. Nedsatt arbeidsevne innebærer at en på grunn av sykdom, skade eller andre hindringer (sosiale, språklige mv.) trenger mer omfattende oppfølging og bistand enn det som tilbys ordinære arbeidssøkere for å komme i arbeid.

I 2023 var det i gjennomsnitt over 212 000 personer som var registrert med nedsatt arbeidsevne, noe som utgjør 6,1 prosent av befolkningen i alderen fra 18 til 66 år. Rundt to tredeler av disse mottok arbeidsavklaringspenger (AAP), som er en helserelatert ytelse.

Felles for mange av dem som står utenfor arbeidslivet på grunn av helseutfordringer, er at de har behov for bistand både fra arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten for å komme i jobb. Noen trenger også bistand fra andre sektorer, som utdanningssektoren.

4.2.1 Personer som trenger både arbeidsrettet bistand og helsetjenester

Personer med nedsatt arbeidsevne grunnet helseutfordringer er en sammensatt gruppe. Mange kan være i jobb med noe arbeidsrettet bistand. Andre har helseutfordringer som tidvis lar seg kombinere med arbeid, og noen har medisinske tilstander som er uforenlige med arbeid. Slike tilstander kan være midlertidige eller varige.

Det kan være vanskelig å anslå presist i hvilken grad en helseutfordring begrenser muligheten til å delta i arbeidslivet, og hva som bør være det rette innholdet i hjelpetilbudet og tidspunktet for arbeidsrettet bistand. Slike vurderinger forutsetter gjerne tett samarbeid og god informasjonsflyt mellom NAV-kontoret, helsetjenesten og brukeren selv. Her kan også de rådgivende legene i Arbeids- og velferdsetaten spille en viktig rolle. Mulighetene til å delta i arbeidslivet avhenger også i stor grad av tilrettelegging, fleksibilitet og inkluderingsevne hos arbeidsgiverne. Her vil blant annet muligheter for å jobbe deltid, fleksibel arbeidstid og andre former for tilpasninger kunne være avgjørende. Ulike tilretteleggingsordninger og arbeidsmarkedstiltak som skal bidra til økt inkludering i arbeidslivet beskrives nærmere i kapittel 5.

Personer med helseutfordringer som har problemer med å delta i arbeidslivet kan motta helserelaterte ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten. Blant mottakere av både sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd er psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidelser de to største diagnosegruppene, se også kapittel 2. I 2023 utgjorde andelen med psykiske lidelser over 40 prosent av alle som mottok arbeidsavklaringspenger og om lag 70 prosent blant mottakere under 30 år. Også blant nye mottakere av uføretrygd, utgjør personer med psykiske lidelser en stadig større andel sammenliknet med andre diagnosegrupper. Særlig gir utviklingen blant unge med psykiske plager og lidelser grunn til bekymring, og følges nøye både gjennom forskning og tiltak på flere områder.

Muskel- og skjelettplager er også en viktig årsak til nedsatt helse- og livskvalitet. Muskel- og skjelettlidelser sto for 33 prosent av alle tapte dagsverk knyttet til legemeldt sykefravær i 2023. Over tid er det registrert en viss nedgang i denne andelen. I 2023 var om lag 30 prosent av alle mottakere av arbeidsavklaringspenger registrert med muskel- og skjelettlidelser. Blant uføretrygdede viser utviklingen fra 2000 til 2017 at andelen med muskel- og skjelettsykdommer har gått noe ned i perioden.

Generelt mottar flere kvinner enn menn helserelaterte ytelser. I NOU 2023: 5 Den store forskjellen – Om kvinners helse og betydningen av kjønn for helse framkommer det at en lavere andel kvinner er sysselsatte og at flere er i deltidsarbeid. Kvinner har også høyere deltakelse i lavlønnsyrker, høyere sykefravær og er oftere uføretrygdede. Kvinner og menn har ulik biologi og helse, og velger yrker som gir ulik belastning. Kvinnehelseutvalget påpeker at det er for lite kunnskap om hvordan disse forholdene påvirker kjønnsforskjeller i arbeidslivet og betydning for folkehelse og levekår. Regjeringen har fulgt opp kvinnehelseutvalgets forslag og nedsatt et utvalg som skal utrede kvinners vilkår for deltakelse i arbeidslivet, arbeidshelse og sykefravær. Utvalget skal blant annet vurdere betydningen arbeidsforhold og arbeidsmiljø har for helse gjennom ulike livsfaser, og vurdere mulige tiltak.

Blant personer som mottar helserelaterte ytelser, vil mange trenge oppfølging fra både arbeids- og velferdsforvaltningen og helsetjenestene for å øke deltakelsen i arbeidslivet og bedre helsen. Det er godt dokumentert at deltakelse i arbeidslivet kan virke helsefremmende.18 Over tid er det etablert et godt samarbeid på flere nivåer mellom sektorene for arbeid og helse, og dette har gitt seg utslag i bedre tjenester til målgruppene. Likevel er det fortsatt potensial for å få til et tettere samarbeid med sikte på at flere med helseutfordringer kan komme over i arbeid og aktivitet.

4.2.2 Arbeids- og velferdsetatens samarbeid med helsesektoren

Samtidige tilbud om behandling og/eller rehabilitering og arbeidsstøtte kan gi gode resultater. I en artikkel av Cullen m.fl. (2018) går det fram at innsats rettet mot helse, arbeidsplass og/eller koordinering av tjenester bidrar til å redusere tid utenfor arbeidslivet for personer med muskel- og skjelettplager, smertetilstander og psykiske helseplager.19 Innsats som innebærer samtidig helsemessig- og arbeidsrettet oppfølging av personer med psykiske lidelser, som i Individuell jobbstøtte (se boks 4.8), har vist seg å øke sannsynligheten for ordinær arbeidsdeltakelse.20 Det er derfor en viktig ambisjon å sikre tettere samhandling mellom Arbeids- og velferdsetaten og helsetjenesten, slik at oppfølgingen i større grad foregår parallelt.

I oppdragsdokumenter til de regionale helseforetakene understrekes den positive betydningen arbeid og aktivitet kan ha på helsen og som et bidrag til inkludering. De regionale helseforetakene skal bidra til at pasienter i spesialisthelsetjenesten tilbys samtidige helse- og arbeidsrettede tilbud i samarbeid med arbeids- og velferdsforvaltningen, for å inkludere flere i arbeidsliv eller utdanning.

Regjeringen ønsker at det skal bli lettere for personer med helseutfordringer å bruke sin arbeidsevne og delta i arbeidslivet. I Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 – Vår felles helsetjeneste går regjeringen inn for å inkludere flere med helseutfordringer i arbeid, styrke arbeidsrettet rehabilitering og bidra til et bedre arbeidsmiljø gjennom

• et forsterket samarbeid mellom helsesektoren og arbeids- og velferdssektoren,

• satsing på effektive samhandlingsmodeller og utprøving av nye modeller for tjenestesamhandling,

• at arbeidsinkludering i større grad inkluderes som behandlings- og/eller rehabiliteringsmål i helse- og omsorgstjenesten,

• å styrke og samordne kompetanse og kvalitet innenfor arbeid og helse og

• å styrke det strategiske samarbeidet mellom arbeidsmiljø- og helsemyndighetene.

Samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenestene løftes også fram i Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033). Planen understreker at psykisk helse er ett av regjeringens viktigste satsingsområder. Det trengs en sterkere innsats for å forebygge psykiske plager og lidelser, og terskelen for å få hjelp må bli lavere. Planen har tre innsatsområder: Helsefremmende og forebyggende psykisk helsearbeid, gode tjenester der folk bor og tilbudet til personer med langvarige og sammensatte behov. Ett av resultatmålene i opptrappingsplan for psykisk helse er knyttet til å redusere andelen unge som blir uføre med bakgrunn i psykiske plager og lidelser. Innsatsen for å få flere unge i arbeid, aktivitet og utdanning framheves.

Det er viktig å legge til rette for at helse- og omsorgstjenestene og arbeids- og velferdsforvaltningen kan samarbeide bedre for å møte brukernes behov for tjenester. Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet har utarbeidet en egen strategi for fagfeltet arbeid og helse (2021), hvor siktemålet er å få til et mer strukturert samarbeid om helhetlige og integrerte tjenester. Mer og tidlig innsats er viktige elementer. Strategien tar videre for seg temaer som kompetansebygging og kunnskapsutvikling, forebygging før behandling og rehabilitering, sterkere involvering av førstelinjen, bedre samhandling mellom tjenestene og bedre utnyttelse av digitale verktøy. Målene og virkemidlene i strategien skal være førende for fagfeltet arbeid og helse.

Samhandlingsmodeller skal gi bedre tjenester

Gjennom samarbeid mellom helse- og omsorgssektoren og arbeids- og velferdssektoren er det utviklet samhandlingsmodeller som skal sikre en bedre samordning av tiltak og tjenester overfor bestemte målgrupper med helseutfordringer, hvor målet er ordinært lønnet arbeid.

Én av modellene, Individuell jobbstøtte (IPS), gir et viktig, integrert tilbud som skal hjelpe flere med psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer til å komme over i inntektsgivende arbeid, se boks 4.8 for nærmere omtale.

I 2021 ble det etablert et forsøk rettet mot personer mellom 16 og 30 år med sammensatte psykiske utfordringer og/eller rusmiddelproblemer, IPS ung. Målet er å få flere unge til å gjennomføre utdannings- eller lærlingløp med sikte på deltakelse i arbeid. IPS ung er iverksatt i alle fylker. For personer i IPS ung som deltar i opplæring eller utdanning, kan tiltaket forlenges med inntil ett år, slik at samlet varighet kan være inntil to år, eller fire år for personer med nedsatt arbeidsevne.

I de senere årene har deltakelsen i IPS og IPS ung økt, se tabell 4.1.

En systematisk oversikt over evalueringer av IPS hovedsakelig i USA og Europa, gjennomført av Folkehelseinstituttet i 2023, viser at den tverrsektorielle oppfølgingen i IPS har god effekt på å få personer med moderate til alvorlige psykiske lidelser over i arbeid.21 Liknende funn ser man også i studier gjennomført i Sverige.22 I Norge har flere undersøkelser bekreftet gode resultater av IPS, blant annet finner Reme m.fl. (2016) at IPS har positiv effekt på sysselsetting både for personer med moderate og alvorlige psykiske lidelser.23

I en evaluering av IPS ung går det fram at arbeidsdeltakelsen øker med deltakelse i tiltaket.24 Undersøkelsen viser videre at det er få som er lærlinger samtidig som de deltar i IPS ung, og at flertallet er i jobb.

Selv om IPS-tilbud finnes i alle fylker, er det store variasjoner i tilbudet innad i fylkene. Regjeringen vil, i tråd med Opptrappingsplan for psykisk helse, videreføre og bygge ut tilbudet om Individuell jobbstøtte (IPS).

Arbeids- og velferdsetatens bidrag til arbeidsrettet oppfølging er viktig også i andre integrerte tjenestetilbud, for eksempel i ambulante tjenester som ACT eller FACT.25

HelseIArbeid er en helsefremmende og forebyggende modell som leveres i tett samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og Arbeids- og velferdsetaten. Se nærmere omtale av HelseIArbeid i boks 4.9.

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet har i 2024 fått i oppdrag å utvikle og prøve ut to nye modeller for systematisk tjenestesamhandling mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunehelsetjenesten rettet mot personer med milde til moderate psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer, eventuelt også muskel- og skjelettplager. Målet med modellene er å styrke samhandlingen mellom arbeids- og velferdstjenestene og helse- og omsorgstjenestene om personer med slike lidelser. Innsatsen forventes å bidra til bedret helsetilstand og mestringsevne, raskere retur til arbeid og redusert overgang til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Den ene modellen innebærer en utprøving av et systematisk samarbeid mellom ansatte fra Arbeids- og velferdsetaten og Rask psykisk helsehjelp om oppfølgingen av felles brukere. Rask psykisk helsehjelp er kommunale tilbud til personer over 16 år med angstlidelser, depresjon eller søvnproblemer. Tilbudet skal være lavterskel ved at det blant annet er gratis og ikke krever henvisning fra lege. Den andre modellen innebærer at ansatte i Arbeids- og velferdsetaten inngår i et samarbeid med fastlegekontor, der behandlingstilbudet styrkes med en jobbfokusert, kognitiv terapeut. Det innebærer at veileder fra NAV-kontor, terapeut og fastlege skal samarbeide om oppfølgingen av felles brukere.

Utprøvingen av de to modellene starter i 2024 og skal følgeevalueres.

4.2.3 Utfordringer ved kombinerte tjenestetilbud

Samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenestene er utviklet over år og fungerer godt mange steder. Likevel kan det oppstå utfordringer i samhandlingen mellom tjenestene.

Mens målet for arbeidsrettet oppfølging i arbeids- og velferdsforvaltningen er overgang til arbeid, er arbeidsretting ikke et primærmål i helse- og omsorgstjenesten. Kommunene skal tilby helse- og omsorgstjenester i tråd med lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. Staten ved de regionale helseforetakene skal sørge for spesialisthelsetjenester i samsvar med lov om spesialisthelsetjenesten, men det er ikke et krav i regelverket at tjenestene skal være arbeidsrettede. Samtidig kan det å vektlegge bistand med sikte på arbeidsdeltakelse være helsefremmende og bidra til raskere bedring.

I en evaluering av samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og helse- og omsorgstjenestene om tiltaket Individuell jobbstøtte, belyses flere faktorer som hemmer og fremmer det tverrsektorielle samarbeidet. Av undersøkelsen går det blant annet fram at rammene for samarbeidet kan gi noen utfordringer og skape «formelle hindre». Taushetsplikt, manglende tilgang til informasjon gjennom journalsystemer og manglende samlokalisering er faktorer som kan vanskeliggjøre et integrert samarbeid.26 Hensyn til personvern og begrenset mulighet for helsetjenesten til å dele helseinformasjon med NAV-ansatte kan i noen tilfeller gjøre det utfordrende å planlegge, drøfte og tilpasse tilbudet til IPS-deltakerne. Profesjonsmotsetninger og manglende felles forståelse kan også gjøre samhandlingen krevende. Samtidig peker Fyhn m.fl. (2021) på at samarbeidet gjerne finner sin form over tid.

Også i forsøk med IPS ung er det identifisert utfordringer som gjelder integrasjonen mellom Arbeids- og velferdsetaten og helse- og omsorgstjenestene. Det kan i enkelte sammenhenger også være utfordrende at det for unge under 18 år kreves samtykke fra begge foreldre ved deltakelse i et arbeidsmarkedstiltak, mens personene helserettslig anses myndige fra de er 16 år.

De siste årene er det foretatt presiseringer om tolkninger av regelverket som er særlig relevante for IPS. I samarbeid mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet, legges det til grunn at IPS-jobbspesialistens oppgaver knyttet til arbeidsrettet oppfølging ikke er å anse som helsehjelp etter helselovgivningen og at IPS-jobbspesialister bør ansettes i og finansieres fra Arbeids- og velferdsetaten. Det innebærer at jobbspesialistenes arbeid kan inngå som en fullt integrert del av behandlingstilbudet når pasienten samtykker til informasjonsdeling.

Kompetansebygging og veiledning til tjenesteutøverne i begge sektorene om handlingsrommet for samarbeid og prioritering av samtidig helsehjelp og arbeidsrettede intervensjoner kan være viktig for å løse utfordringer ved kombinerte tjenestetilbud. Det må arbeides på ulike nivåer i arbeids- og helsesektoren for å fjerne hindringer i samarbeidet og utvikle mer forutsigbare rammer for samhandlingen. Et samarbeid mellom Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet om retningslinjer og faglige anbefalinger for tjenesteutøvere for IPS og HelseIArbeid, som skal leveres i løpet av 2024, er sentralt i dette. Utvikling av kunnskap om hva som virker for hvem er viktig for at innsatsen skal bli mest mulig målrettet og effektiv. Det gjelder også for samhandling og bruk av virkemidler på tvers av sektorer. Målet er at veiledning og råd om betydningen av arbeidsinkludering også innarbeides i andre veiledende dokumenter.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har gitt et felles oppdrag til Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet om å utrede en modell for å styrke og samordne kompetanse og kvalitet innen arbeid og helse, på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Målet er å etablere en struktur med forankring i de respektive sektorene og sørge for å samle kunnskap og drive god formidling til fagfolk i begge sektorer. En slik struktur vil kunne bidra til å samle fagfeltet, formidle aktuell forskning, drive utvikling av fagfeltet samt støtte implementeringen av tiltak som har vist effekt.

Regjeringen vil styrke samarbeidet mellom arbeids- og helseområdet. Det innebærer å legge til rette for at arbeidsinkludering og jobbmestring i større grad inkluderes som behandlings- og/eller rehabiliteringsmål i ordinære helse- og omsorgstjenester og i ulike pasientforløp. Helsepersonell bør systematisk etterspørre og følge opp tilknytning til arbeidslivet i konsultasjoner og i annen kontakt med personer i yrkesaktiv alder.

Det innebærer også at veiledende dokumenter i større grad tydeliggjør handlingsrommet som helse- og omsorgstjenesten og Arbeids- og velferdsetaten har for forsterket samarbeid og prioritering av arbeidsrettede innsatser og samtidige helse- og arbeidstilbud.

4.2.4 Tidligere innsats overfor personer i et helseløp

Ventetid på medisinsk behandling kan være krevende for personer med helseutfordringer. Lang ventetid kan bidra til at avklarings- og behandlingsløp blir lengre enn de hadde trengt å være. Det kan også være betydelig ventetid på arbeidsmarkedstiltak, oppfølging og tilrettelegging som Arbeids- og velferdsetaten selv har ansvar for. Det kan skyldes knapphet på ressurser, manglende arbeidsrettet avklaring mv.

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe mente at arbeidsrettede tiltak bør starte så tidlig som mulig når det er behov for det, og at det i mange tilfeller tar for lang tid å avklare om den sykmeldte trenger arbeidsrettede tiltak for å komme tilbake i arbeid (NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting). Etter ekspertgruppens mening er det viktig at Arbeids- og velferdsetaten identifiserer den gruppen som trenger ekstra oppfølging. Også i fase to av Sysselsettingsutvalgets arbeid ble det pekt på betydningen av å komme tidlig i gang med arbeidsrettet bistand, når bedriftsinterne tiltak og tilrettelegging ikke fører fram. Utvalget pekte på at risikoen for å falle varig ut av arbeidsmarkedet øker med lengden på fraværet (NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring).

OECD har også pekt på at den arbeidsrettede oppfølgingen kommer for sent i gang for dem som mottar helserelaterte ytelser, og at det er nødvendig å styrke samarbeidet mellom arbeid og helse.27

Sykmeldte deltar i liten grad på arbeidsmarkedstiltak. Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet deltok 3 400 (legemeldte) sykmeldte på tiltak som årsgjennomsnitt i 2023. For de som går fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger (AAP), og deretter må vente på at eventuelle tiltak settes i gang, kan det derfor være en lang samlet periode uten arbeidsrettet aktivitet. For noen er dette trolig nødvendig for å kunne håndtere helseutfordringer eller konsentrere seg om den medisinske behandlingen. For andre kan det være behov for samordnede og samtidige tiltak langt tidligere. En undersøkelse gjennomført av Proba samfunnsanalyse (2024) ser nærmere på Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av mottakere av arbeidsavklaringspenger.28 Rapporten benytter kvalitative forskningsmetoder for å undersøke hvordan oppfølgingen fungerer sett opp mot hensikten med arbeidsavklaringspenger. Forskernes hovedinntrykk er at det skjer mye god oppfølging av mottakerne, samtidig som de finner at det er forbedringspotensiale særlig knyttet til oppfølgingen av mottakere med et komplekst utfordringsbilde og uavklarte sider ved helsesituasjon, behandling og prognose. Rapporten har flere anbefalinger, blant annet en bedre tilpassing av tiltaksporteføljen til mottakernes behov. Det pekes på at det særlig er behov for å vurdere hvordan kompetanse på psykisk helse, men også annen helsekompetanse, kan inkluderes i tiltakene. Det blir også vist til behov for et lavterskel, helhetlig tiltak for personer med sammensatte utfordringer. Rapporten vil være en del av kunnskapsgrunnlaget for den videre utviklingen av oppfølgingsarbeidet i Arbeids- og velferdsetaten.

Langtidssykefravær kan i seg selv gjøre tilbakevending til arbeid vanskeligere for den enkelte. Personer med gjentatte sykefravær, eller der helsen tilsier at en bør bytte yrke, eller sykmeldte uten arbeidsgiver, kan ha særlig nytte av arbeidsmarkedstiltak.

Arbeids- og velferdsetaten har prøvd ut om mer bruk av opplæringstiltak for sykmeldte kan være hensiktsmessig. Forsøk med kompetansetiltak for sykmeldte som foregår i fem fylker, er forankret i IA-avtalen med partene i arbeidslivet. Målgruppen er nærmere avgrenset til personer som Arbeids- og velferdsetaten mener ikke kan være i sitt nåværende arbeid grunnet helseproblemer, men som vil kunne forbli i arbeid gjennom omskolering til et annet yrke. Forsøket har vært evaluert av Oslo Economics (2024).29 Evalueringen tyder på at mange som har deltatt på kompetansetiltak har hatt god nytte av tiltaket. Det er likevel relativt få personer som har deltatt. Det har vist seg å være svært tids- og ressurskrevende for Arbeids- og velferdsetaten å identifisere og følge opp kandidater som er aktuelle for tiltaket. At kompetansetiltaket som hovedregel skal gjennomføres innenfor sykepengeperioden (maksimalt 12 måneder) betyr at tilbudet er begrenset til relativt kortvarige kurs. Dette har gjort tilbudet i forsøket mindre aktuelt for mange sykmeldte.

Forsøket har likevel vært nyttig da det har gitt Arbeids- og velferdsetaten erfaring med å utvikle arbeidsprosesser og systemer for å fange opp sykmeldte som har behov for å rettes mot nytt arbeid. Forhandlinger om en eventuell ny avtale om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) vil starte opp høsten 2024. IA-avtalens virkemidler vil bli vurdert i sammenheng med forhandlingene.

Bruken av arbeidsmarkedstiltak for sykmeldte bør ses i sammenheng med ordningen Friskmelding til arbeidsformidling, som gjelder for sykmeldte som av helsemessige årsaker ikke kan returnere til sin arbeidsplass, men som ellers er arbeidsføre. Ordningen innebærer at den sykmeldte friskmeldes, men kan beholde retten til sykepenger i inntil tolv uker mens vedkommende søker nytt arbeid. Etaten kan vurdere om det er behov for oppfølging eller tiltak for at den enkelte kan finne ny jobb.

En evaluering fra Oxford Research (2023) viser at NAV-veilederne opplever at ordningen er nyttig, og at den er et godt virkemiddel for å aktivisere sykmeldte og fremme jobbmobilitet.30 Samtidig er ordningen lite brukt og vurderes som utfordrende. Oxford Research har flere anbefalinger som kan gi økt bruk av ordningen, blant annet tettere samarbeid med fastlegene og bedre informasjon om ordningen. Regjeringen vurderer nå videre oppfølging av anbefalingene.

Arbeids- og velferdsetaten har i en del tilfeller begrenset informasjon om de sykmeldte og det tar tid å manuelt kartlegge og avklare eventuelle behov for utdanning og jobbskifte. I utviklingen av Arbeids- og velferdsetatens fagsystemer, rutiner og metodikk for oppfølging av sykmeldte, er det behov for tidligere å kunne identifisere hvem som har behov for oppfølging, opplæringstiltak og andre relevante tiltak fra Arbeids- og velferdsetaten.

Det er utviklet ulike modeller som predikerer retur til arbeid hvor en modell om jobbforventninger ser ut til å være lovende. Arbeids- og velferdsetaten har startet lokale forsøk hvor de sykmeldte svarer på enkle spørsmål knyttet til forventet varighet på sykefraværet.31 Treffsikkerheten med hensyn til predikert lengde gir grunn til optimisme med tanke på hvordan Arbeids- og velferdsetaten kan frigjøre tid for veiledere i sykefraværsoppfølgingen. Frigjort tid vil kunne brukes tidligere i sykeforløpet, særlig for brukere med behov for oppfølging.

Bruken av arbeidsmarkedstiltak rettet mot sykmeldte vurderes av en arbeidsgruppe som utreder sykefraværsoppfølgingen. Arbeidsgruppen består av medlemmer fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Gruppen skal levere sin rapport høsten 2024. Partene i arbeidslivet involveres i arbeidet med utredningen, blant annet i forbindelse med drøftingene om en eventuell ny IA-avtale.

Regjeringen vil vurdere behovet for å øke bruken av arbeidsmarkedstiltak for sykmeldte, på bakgrunn av erfaringer fra forsøk og andre pågående prosesser på sykefraværsfeltet. Tidlig iverksetting av arbeidsrettede tiltak kan bidra til reduksjon i langtidssykefraværet og forhindre frafall fra arbeidslivet. Det vil imidlertid kreve ressurser og må derfor vurderes opp mot andre prioriteringer.

4.3 Flere unge i jobb

Unge som faller utenfor arbeid og utdanning er en heterogen gruppe, med ulike kjennetegn, utfordringer og behov. De har gjerne flere problemer som opptrer samtidig. Det kan være utfordringer knyttet til skole, arbeid, helse og hverdagsliv. Det er vanlig at problemer følger gjennom livsfaser og livssituasjoner. Gruppen inkluderer også utsatte unge som lever under vanskelige levekår. Jo flere problemer som opptrer samtidig, jo større er oppfølgingsbehovet til unge. Å redusere antallet unge som blir stående varig uten arbeid, er en samfunnsutfordring som ikke kan løses av én sektor alene. Unge trenger ofte bistand på tvers av myndighetsområdene. Det innebærer støtte og oppfølging fra ulike deler av hjelpeapparatet, og gjerne samtidig.32

Det er iverksatt en rekke satsinger rettet mot inkludering av unge i arbeidslivet de senere årene. Statistikk fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at unge deltar oftere på arbeidsmarkedstiltak, at de følges tettere opp og at langtidsledigheten blant unge er lavere enn for eldre aldersgrupper.

Til tross for flere satsinger for å styrke den arbeidsrettede oppfølgingen, er det fortsatt behov for å videreutvikle tjenestene for unge ved NAV-kontorene. Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeidsrettede bistand til unge utenfor arbeidslivet, som ble lagt fram 26. august 2024, viser at bistanden ikke er tilstrekkelig tilpasset unge utenfor arbeidslivet. Flere unge har sammensatte utfordringer og behov for mer bistand fra Arbeids- og velferdsetaten.33

Ulike undersøkelser av tidligere og nåværende satsinger, viser at tidlig innsats, tett oppfølging og godt tverrfaglig samarbeid mellom helse-, arbeids- og utdanningsmyndighetene er viktig for å lykkes med å få unge i jobb eller utdanning. God tid til oppfølging og en fast kontaktperson løftes fram som grunnleggende forutsetninger. Den forsterkede ungdomsinnsatsen, som ble innført i Arbeids- og velferdsetaten i 2017 ga unge som trenger hjelp for å komme i arbeid arbeidsrettet oppfølging og tidlig innsats innen åtte uker, men ga ikke god nok oppfølging etter det, ifølge en evaluering Fafo har gjennomført.34

For å sikre at unge får tidlig, tilpasset og tett oppfølging helt fram til arbeid, innførte regjeringen en ny ungdomsgaranti i Arbeids- og velferdsetaten fra 1. juli 2023. Garantien gjelder for personer under 30 år som har fått fastslått at de har et behov for bistand fra Arbeids- og velferdsetaten for å komme i ordinært arbeid. Unge i målgruppen skal få tilbud om en fast kontaktperson som skal ha ansvar for færre brukere slik at de kan gi mer systematisk og helhetlig oppfølging. Det vil også gi mulighet for et tettere samarbeid med utdanningsmyndighetene og helsetjenesten. Hjelp til å fullføre utdanning som et ledd i å komme i arbeid, kan inngå i den arbeidsrettede bistanden.

Ungdomsgarantien innebærer en tydelig prioritering av unge, og skal redusere passive perioder utenfor arbeid og utdanning. Målet er en varig tilknytning til arbeidslivet og at andelen som mottar helserelaterte ytelser går ned.

I tillegg til ungdomsgarantien vil regjeringen iverksette en rekke nye tiltak, se nærmere omtale i de neste avsnittene og boks 4.10.

4.3.1 Mer tilpassede tjenester for unge

Mange unge kommer sent til arbeids- og velferdsforvaltningen, blant annet grunnet lav systemkompetanse, ifølge Fafos evaluering av forsterket ungdomsinnsats. Systemkompetanse er viktig for å kunne forstå informasjonen fra Arbeids- og velferdsetaten og hvilke rettigheter og plikter den enkelte har. En evaluering fra Proba samfunnsanalyse av digital aktivitetsplan viser at unge NAV-brukere som mottar tjenester fra arbeids- og velferdsforvaltningen ofte er lite vant til å forholde seg til offentlig forvaltning og tjenester.35 Manglende kompetanse om Arbeids- og velferdsetatens ulike ordninger og systemer kan i sin tur gjøre digitale selvbetjeningsløsninger krevende for de unge. Unge bruker for eksempel offentlige digitale innsendingstjenester i mindre grad enn befolkningen generelt, ifølge Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings innbyggerundersøkelse. Undersøkelsen viser videre at én av tre uten fullført utdanning ikke har erfaring med digitale nettjenester.36 For å bedre unges møte med Arbeids- og velferdsetaten, fikk Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2024 et oppdrag om å utvikle digitale tjenester som er bedre tilpasset unges informasjonsbehov og digitale forutsetninger.

I rapporten fra Fafo om forsterket ungdomsinnsats, ble det anbefalt å inkludere virkemidler hvor Arbeids- og velferdsetaten i samarbeid med andre etater i større grad tar kontakt med unge arbeidsledige som ikke har oppsøkt et NAV-kontor. Det kan dreie seg om å opprette tilbud med lav terskel for enkelte sårbare grupper unge, eller å utvikle tiltak med mer oppsøkende virksomhet rettet mot unge som står utenfor arbeid og utdanning.

Tilbakemeldinger i forbindelse med intervjuer av NAV-veiledere i områdegjennomgangen av arbeidsmarkedstiltakene, bekrefter også behov for lavterskeltilbud for unge, med vekt på mestring, sosiale aktiviteter, samarbeid og jobbrettet aktivitet.37

Lavterskeltilbud benyttes blant annet for å tilby hensiktsmessig aktivitet i forbindelse med aktivitetsplikt til unge sosialhjelpsmottakere under 30 år. En nylig gjennomført kartlegging av arbeids- og velferdsforvaltningens tjenestetilbud til sosialhjelpsmottakere viser at mange kommuner har ingen eller lite hensiktsmessige aktivitetstilbud til sosialhjelpsmottakere generelt.38 Mangel på slike tiltak trekkes i rapporten fram som et tegn på at unge kanskje ikke får den arbeidsrettede bistanden de har behov for. Videre pekes det på at i de kommunene hvor det mangler hensiktsmessige lavterskeltilbud benyttes statlige tiltak i stedet. Det kan tyde på et hull i tilbudet for de som ikke kan nyttiggjøre seg eller er i målgruppen for statlige tiltak.

For å øke kvaliteten i tilbudet til unge og for å nå målet for ungdomsgarantien, er det behov for å utvikle bedre lavterskeltilbud og mer tilpassede tjenester for utsatte unge. Regjeringen vil framover prioritere tre utviklingsområder som vil bli fulgt opp gjennom følgeevaluering:

• Utvikle lokale arbeidsrettede lavterskeltilbud i utvalgte kommuner: Arbeidsrettede lavterskeltilbud er tradisjonelt en del av kommunens tilbud til unge utenfor arbeid og utdanning. Hva slags tilbud det er behov for vil være avhengig av hvilke utfordringer kommunen ser lokalt når det gjelder å redusere andelen unge som faller utenfor arbeid og utdanning.

• Utvikle modeller for kvalifisering og opplæring på arbeidsplassen: Lavterskeltilbud for unge som ikke klarer å gjennomføre ordinære opplæringsløp. Stimulere til videreutvikling og utprøving av alternative varianter av arbeidsmarkedstiltak som involverer tett samarbeid med utdanningsinstitusjoner eller arbeidsgivere.

• Samarbeide lokalt om å forebygge frafall og om unge som har falt ut av videregående opplæring: Her vil det være relevant å bygge på erfaringer fra forsøket med NAV-veileder i videregående skole og annet samarbeid med den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten.

4.3.2 Arbeidsrettet ungdomsprogram – ny ungdomsytelse

Det er sterkt bekymringsfullt at mange unge blir stående varig utenfor arbeid og utdanning. Det er uheldig at arbeidsavklaringspenger, som er en helserelatert ytelse, kan framstå som den eneste muligheten unge uten rett til dagpenger har for en forutsigbar og god inntektssikring. I 2023 var det i underkant av 13 000 personer i alderen 18–29 år som startet mottak av arbeidsavklaringspenger. For sterk vekt på helse som inngangsvilkår for inntektssikring kan medføre at oppfølgingsarbeidet av unge i stor grad preges av de unges begrensninger framfor deres ressurser.39 Det er også en bekymring at tilstander som i utgangspunktet ikke har en helsebegrunnelse, omgjøres til medisinske problemer som øker sannsynligheten for å bli stående varig utenfor arbeidsmarkedet (NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting).

Utviklingen tilsier at det er behov for å tenke nytt om virkemidlene. Regjeringen vil derfor etablere et forsøk med et nytt, arbeidsrettet ungdomsprogram med rett til en statlig finansiert inntektssikring hvor nedsatt helsetilstand ikke er et inngangsvilkår.

Programmet skal ha høye krav til arbeidsrettet aktivitet. Det innebærer krav om å delta i arbeidsmarkedstiltak eller andre arbeidsrettede aktiviteter som er tilpasset den enkeltes behov. Programmet skal være tidsavgrenset, på tilnærmet fulltid, og inntektssikringen forutsetter at aktivitetene gjennomføres. Sammenliknet med arbeidsavklaringspenger bør et ungdomsprogram innvilges raskere og med mindre omfattende saksbehandling og dokumentasjonskrav.

Et ungdomsprogram vil gi NAV-kontoret et nytt verktøy rettet mot unge med utfordringer. Det skal gi mulighet for å komme raskt i gang med arbeidsrettet aktivitet og bidra til å øke overgangen til jobb og utdanning, og begrense tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger blant unge.

Den nærmere konkretiseringen av forsøket, målgruppe og kriterier for tildeling av program, varighet av programmet og nivå og utforming på inntektssikringen, vil utredes nærmere. Forsøket skal evalueres og det tas sikte på å utforme forsøket slik at effektene kan måles.

4.3.3 Tettere samarbeid om unge som har avbrutt eller står i fare for å avbryte videregående opplæring

Fullført og bestått videregående opplæring gir den beste plattformen for unge til å være forberedt til arbeidslivet og eventuelt videre utdanning.

Nesten alle ungdommer begynner i videregående opplæring, og det er der de skal få mulighet til å utvikle den kompetansen som de har behov for i videre utdanning og arbeid. Det er fylkeskommunen som har hovedansvaret for ungdom som gjennomfører videregående opplæring. Samtidig vil arbeids- og velferdsforvaltningen være en viktig samarbeidspartner for ungdom som avbryter opplæringen.

Fylkeskommunen har også ansvar for unge som ikke er i opplæring eller arbeid, gjennom oppfølgingstjenesten. Oppfølgingstjenesten gir råd og veiledning om utdannings- og yrkesvalg og gir tilbud om opplæring, arbeid eller annen sysselsetting. Oppfølgingstjenesten kan også jobbe forebyggende for å hindre frafall fra videregående opplæring. Mange i målgruppen vil ha behov for bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen, og blir fulgt opp i samarbeid mellom oppfølgingstjenesten og NAV-kontoret. Samarbeidet med oppfølgingstjenesten er viktig blant annet for å nå unge som arbeids- og velferdsforvaltningen ellers ikke kommer i kontakt med.

Statistikk fra Utdanningsdirektoratet viser at for skoleåret 2022–2023 var det registrert 14 700 ungdom i oppfølgingstjenesten. Av disse var nesten én av fire i tiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten.

I 2022 fikk Arbeids- og velferdsdirektoratet i oppdrag å iverksette en avgrenset pilot for å prøve ut hvordan oppfølgingstjenesten kan samarbeide med NAV-kontoret og andre tjenester, som for eksempel skolehelsetjenesten, om å forebygge frafall fra videregående opplæring. Høsten 2023 startet en pilot i Kongsberg. Den er forankret i det lokale partnerskapet i NAV-kontoret, og innrettes mot tett oppfølging av elever på videregående skole, i samarbeid med andre tjenester. I tillegg vil piloten forsterke oppfølging av familier med levekårsutfordringer ved NAV-kontoret, med særlig vekt på overgangen mellom grunn- og videregående skole.

Med innføring av ny opplæringslov høsten 2024 er oppfølgingstjenestens målgruppe utvidet fra 16–21 år til 16–24 år. Det medfører større samarbeidsflate mellom oppfølgingstjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen og behov for økt samarbeid lokalt.

4.3.4 Bedre samarbeid og samordning mellom arbeid, helse og utdanning om unge med sammensatte bistandsbehov

Det er utviklet egne samhandlingsmodeller som skal sikre en bedre samordning av tiltak og tjenester overfor ulike målgrupper med helseutfordringer, blant annet Individuell jobbstøtte (IPS), IPS ung og HelseIArbeid. Videre vil det i 2024 bli utviklet to nye modeller for systematisk tjenestesamhandling mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunehelsetjenesten som innebærer samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og Rask psykisk helsehjelp, og samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten, fastlegekontor og kognitiv terapeut. Basert på erfaringene med utprøving av modellene vil regjeringen vurdere om det skal utvikles egne modeller for systematisk tjenestesamhandling mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunehelsetjenestene rettet mot unge. Sykefravær for aldersgruppen 20–29 år med årsak psykiske lidelser økte fra 2022 til 2023 med 18 prosent, hvor størstedelen av dette består av milde til moderate lidelser. Unge med milde til moderate psykiske lidelser kan også ha nytte av et oppfølgingsløp fra NAV-kontorene og kommunehelsetjenesten for å forhindre at de faller utenfor arbeid og utdanning. Det vil også utredes nærmere hvordan utdanningsmyndighetene kan kobles på samarbeidet ved behov.

Gjennom ungdomsgarantien legges det til rette for tettere samarbeid mellom arbeid, helse og utdanning om unge med sammensatte bistandsbehov. For å få mer kunnskap om hvordan samarbeidet og samordning foregår i praksis, vil det bli innhentet mer kunnskap om hvilke faktorer som har betydning for å fremme bedre samarbeid og en samordnet innsats. Hensikten er å få et bedre kunnskapsgrunnlag som kan benyttes i arbeidet med å utvikle en mer koordinert og helhetlig oppfølging av unge med behov for sammensatte tjenester.

4.4 Arbeidsrettet innsats for innvandrere

Det er store forskjeller i sysselsettingen mellom ulike innvandrergrupper. Innvandreres deltakelse i arbeidslivet varierer med kjønn, landbakgrunn, botid og innvandringsgrunn.

Lavere utdanningsnivå er en av hovedårsakene til at arbeidstilknytningen er svakere for innvandrere med fluktbakgrunn enn øvrige innvandrergrupper.40 Det er også en sammenheng mellom svake norskferdigheter og lav tilknytning til arbeid.41 For mange innvandrere, særlig flyktninger, vil opplæring på videregående skoles nivå i tillegg til norskopplæring, være avgjørende for å få en stabil tilknytning til arbeidslivet.

Et av regjeringens hovedmål for integreringspolitikken er å få flere inn i arbeid og selvforsørgelse. For å bidra til dette, er det utviklet flere kvalifiseringstiltak som skal bidra til å fylle gapet mellom kompetansen den enkelte innvandrer har, og det arbeidsmarkedet krever. Det er mange aktører på kompetansefeltet, og kvalifisering av nyankomne innvandrere skjer i introduksjonsprogram, voksenopplæring, utdanning, arbeidsmarkedstiltak og tilbud og aktiviteter i frivillig sektor.

I mars 2024 la regjeringen fram en melding til Stortinget, Meld. St. 17 (2023–2024) Om integreringspolitikken: Stille krav og stille opp, hvor det gis en helhetlig gjennomgang av integreringspolitikken. Meldingen drøfter hvordan flere innvandrere kan komme inn i arbeidslivet langs fire hovedspor: Styrket samarbeid og samordning, økt formell kompetanse, bedre norskferdigheter og styrket deltakelse i et ryddig og seriøst arbeidsliv.

I denne meldingen tas det i hovedsak opp problemstillinger knyttet til arbeidsdeltakelse og samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og integreringsmyndighetene. Tiltak i de to meldingene bør ses i sammenheng.

4.4.1 Sentrale ordninger for nyankomne innvandrere

De sentrale ordningene for nyankomne innvandrere, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, er lovregulerte, se lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven). Målet er at nyankomne innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige.

Introduksjonsprogrammet inneholder individuelt tilpasset kvalifisering på fulltid og skal bidra til at deltakerne får gode norskkunnskaper, kunnskap om norsk samfunnsliv, formelle kvalifikasjoner og en stabil tilknytning til arbeidslivet. Målgruppen for introduksjonsprogrammet er i hovedsak nyankomne flyktninger mellom 18 og 55 år og deres familier.

Målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap er innvandrere mellom 18 og 67 år som har en tillatelse som danner grunnlag for permanent opphold. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland, dvs. land utenfor EØS, og deres familiemedlemmer mellom 18 og 67 år har plikt, men ikke rett til å delta i opplæringen. Innvandrere fra EØS-området har verken rett eller plikt til norskopplæring. Som det kommer fram i Meld. St. 17 (2023–2024) Om integreringspolitikken: Stille krav og stille opp, vil regjeringen vurdere å gi arbeidsinnvandrere og deres familier rett til norskopplæring, og utrede nærmere hvordan en slik opplæring eventuelt bør innrettes.

Opplæring i norsk er både et sentralt tiltak i introduksjonsprogrammet og en egen ordning med en større målgruppe enn deltakere i introduksjonsprogrammet. Opplæringen skal gi deltakerne det språket de trenger for å delta aktivt i opplæring, utdanning, arbeid og samfunnsliv, og til å skape seg gode liv og bidra med sine ressurser.

I november 2022 var 65 prosent av de 3 300 personene som avsluttet introduksjonsprogrammet året før, i arbeid eller utdanning. Dette tilsvarer en økning på fire prosentenheter fra 2020-kullet. Av disse var 47 prosent i arbeid eller i arbeid kombinert med utdanning, mens 19 prosent var kun under utdanning.42

Med ny integreringslov fra 2021 var et av formålene å legge til rette for at flere skulle kunne gjennomføre videregående opplæring innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Fafo, som har evaluert implementeringen av ny integreringslov, finner imidlertid ikke noen økning i andelen som får videregående opplæring innenfor introduksjonsprogrammet.43 Regjeringen varslet i integreringsmeldingen at det skal utredes forslag til endringer i integreringsloven for å bidra til at flere fullfører videregående opplæring, og særlig fag- og yrkesopplæring, innenfor rammene av introduksjonsprogrammet.

Som en følge av integreringsloven ble det også innført kort programtid for nyankomne som har utdanning på videregående nivå eller høyere. Fram til 2022 var det relativt få i denne gruppen. Dette endret seg med Russlands krigføring i Ukraina, som har ført til at over 81 000 fordrevne har søkt beskyttelse i Norge. Flertallet av de som er i målgruppen for introduksjonsprogrammet har utdanning på videregående nivå eller høyere, og får derfor kort programtid. 92 prosent av deltakerne med kort programtid har arbeid som sluttmål for introduksjonsprogrammet.44 Erfaringene med kort programtid for de fordrevne har så langt vist at resultatene er på linje med tidligere år, selv om programtiden er kortere. Til forskjell fra øvrige flyktninggrupper er det en vesentlig større andel av ukrainerne som går rett over til arbeid, samtidig går en svært liten andel videre til utdanning.

4.4.2 Samarbeid mellom kommunene, utdanningsmyndighetene og Arbeids- og velferdsetaten

Kommunene har ansvaret for å tilby introduksjonsprogram. Arbeids- og velferdsetaten har ingen lovpålagte oppgaver etter integreringsloven, men utgjør en viktig samarbeidspartner for kommunen i arbeidet med introduksjonsprogrammet. Samarbeidet er blant annet beskrevet i en egen veileder: «Veileder om samarbeid mellom kommunen og NAV om introduksjonsprogrammet».45 NAV-kontoret kan bistå med informasjon om arbeidsmarkedet, markeds- og inkluderingskompetanse og jobbmatch, og vurdere deltakelse i arbeidsmarkedstiltak for deltakere i introduksjonsprogrammet. Lønnstilskudd, arbeidstrening, mentor, inkluderingstilskudd og opplæringstiltak er arbeidsmarkedstiltak som kan være aktuelle. Se boks 4.12 om eksempel på konkret samarbeid mellom kommune, NAV-kontor og arbeidsliv.

Tilrettelegging av fag- og yrkesopplæringen for voksne minoritetsspråklige kan være krevende fordi det innebærer samarbeid mellom sektorer med ulike samfunnsmandat og som opererer under ulike lov- og regelverk. Som det framgår av integreringsmeldingen, har det over tid blitt prøvd ut og etablert samarbeidsmodeller og opplæringstilbud flere steder i landet, for å få flere innvandrere og flyktninger i jobb. Modellene viser mulighetene ved tett samarbeid mellom kommune, fylkeskommune og opplæringsinstitusjon. Undersøkelser viser at tilrettelagte løp med språk- og læringsstøtte i kombinasjon med dekning av livsopphold, kan gi svært gode resultater for deltakerne. Se også boks 4.7 om forsøk og tilskuddsordninger for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring.

Flere undersøkelser viser at Arbeids- og velferdsetaten ofte blir involvert først når deltakerne nærmer seg slutten av introduksjonsprogrammet, og når det viser seg at de ikke har noen jobb eller utdanning å gå til.46 Bruken av arbeidsrettede tiltak i introduksjonsprogrammet, både kommunale arbeidsrettede tiltak og arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten, har vært lav.

Regjeringen varslet ytterligere tiltak i integreringsmeldingen for å styrke arbeidsrettingen av introduksjonsprogrammet. Blant annet vil regjeringen utrede forslag til endringer i integreringsloven for de med kort programtid.

For å sørge for at flest mulig fullfører videregående opplæring, og særlig fag- og yrkesopplæring som er påbegynt i introduksjonsprogrammet, er det viktig å sikre gode overganger til videre oppfølging. OECD anbefaler at det iverksettes tiltak som sikrer tilstrekkelig oppfølging for deltakere som har behov for det, i etterkant av avsluttet introduksjonsprogram.47 I integreringsmeldingen foreslår regjeringen å innhente mer kunnskap om hvordan overgangen mellom introduksjonsprogrammet og arbeidsrettet oppfølging i NAV-kontoret fungerer, og hva som er barrierene og mulighetene for å få til en smidig overgang for deltakere som ikke når sluttmålet sitt i introduksjonsprogrammet.

4.4.3 Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av innvandrere

En stor andel av arbeids- og velferdsforvaltningens brukere har innvandrerbakgrunn. Tall fra Arbeids- og velferdsetaten viser at innvandrere fra land utenfor EØS-området utgjorde 30 prosent av de registrerte helt ledige i 2023, og 21 prosent av personene med nedsatt arbeidsevne.

En del innvandrere med fluktbakgrunn er registrert med nedsatt arbeidsevne, men mottar ikke arbeidsavklaringspenger. Dette er en sårbar gruppe. Ifølge en undersøkelse fra OsloMet kan innvandrere registrert med nedsatt arbeidsevne uten arbeidsavklaringspenger være lenge registrert hos Arbeids- og velferdsetaten uten å komme i arbeid.48

Innvandrere fra land utenfor EØS-området har lenge vært en prioritert gruppe for tildeling av arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Fordrevne fra Ukraina er blant disse.

Antallet fordrevne ukrainere som har registrert seg som arbeidssøkere har vært økende siden høsten 2023, og relativt mange trenger arbeidsrettet oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten etter avsluttet introduksjonsprogram. Se nærmere omtale av gruppen i boks 4.13.

I 2023 utgjorde innvandrere over halvparten av arbeidssøkerne på arbeidsmarkedstiltak. Blant personer med nedsatt arbeidsevne på tiltak var om lag 20 prosent innvandrere. Bruken av tiltak følger individuelle behov.

Opplæringstiltaket benyttes generelt hyppigst overfor innvandrere, etterfulgt av tiltakene oppfølging og arbeidstrening. At flest innvandrere deltar i opplæringstiltaket har sammenheng med at mange har mangelfull eller ikke godkjent utdanning fra hjemlandet. Mange har derfor behov for kompetanseheving for å komme inn i arbeidsmarkedet.49 Flere innvandrere trenger også mer opplæring i norsk og grunnleggende ferdigheter, i tillegg til opplæring som kvalifiserer til et yrke. De fleste fylker tilbyr norskopplæring som arbeidsmarkedstiltak, men mye tyder på at tilbudet om norskopplæring er mindre enn behovet blant brukerne i Arbeids- og velferdsetaten. Manglende norskferdigheter kan også gjøre det vanskeligere å nyttiggjøre seg andre arbeidsmarkedstiltak. Regjeringen vil legge til rette for at flere innvandrere skal kunne få tilbud om norskopplæring som arbeidsmarkedstiltak, eventuelt i kombinasjon med andre tiltak, dersom det anses nødvendig og hensiktsmessig for å komme i arbeid. Dette er blant annet i tråd med Arbeidsinnvandrerutvalgets anbefaling i NOU 2022: 18 Mellom mobilitet og migrasjon, hvor utvalget tok til orde for en vurdering av muligheten for å utvide norskopplæringstilbudet i Arbeids- og velferdsetaten slik at tilbudet kan dekke innvandrere som trenger det, inkludert flere ledige arbeidsinnvandrere. Det vil gi mulighet for flere som sliter med å få eller beholde en jobb på grunn av svake norskferdigheter til å utvikle språkferdighetene mens de står utenfor arbeidslivet. Det understrekes at dette kun vil gjelde for innvandrere som er vurdert å ha behov for arbeidsmarkedstiltak fra NAV-kontoret, og at norskopplæring for innvandrere primært er et kommunalt ansvar.

Regjeringen lanserte i mars 2024 et nasjonalt tilbud om digital, lærerstyrt norskopplæring. Målgruppen er voksne innvandrere med rett til norskopplæring etter integreringsloven. Det nasjonale tilbudet er ment som et supplement dersom den enkelte kommune selv ønsker det, og er ikke ment å erstatte kommunenes egne tilbud.50 Digitalisering av norskopplæringen gir større fleksibilitet, noe som vil gjøre det lettere å kombinere arbeid med norskopplæring.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) har fått i oppdrag å utvikle kartleggingsverktøy for norskferdigheter ved innplassering og underveis i opplæring eller tiltak. Kartleggingsverktøyet skal kunne benyttes av personer uten språkfaglig kompetanse, blant annet ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Opplæringstiltaket i Arbeids- og velferdsetaten har som en hovedregel en varighetsbegrensing på tre år. Det gjør at opplæringstiltaket ikke alltid er egnet til å gi brukere med svake norskferdigheter eller svake grunnleggende ferdigheter mulighet til å fullføre opplæringen. Ordinær fag- og yrkesopplæring varer som regel i fire år. Høsten 2023 ble det etablert et forsøk med opplæring av lengre varighet, se boks 4.7. Forsøket skal gi grunnlag for å vurdere om økt varighet kan bidra til at flere med svake norskkunnskaper og svake grunnleggende ferdigheter gjennomfører fag- og yrkesopplæring som arbeidsmarkedstiltak og kvalifiseres til arbeid.

Flere NAV-kontor tilbyr egne jobbsøkerkurs for innvandrere. Boks 4.14 omtaler et slikt tilbud.

Undersøkelser tyder også på at arbeidsmarkedstiltakene ikke har vært godt nok tilpasset innvandrere med begrensede norskferdigheter, svake grunnleggende kvalifikasjoner og lite relevant arbeidserfaring. Mange i denne gruppen vil ha behov for tilbud hvor det gis opplæring i grunnleggende ferdigheter og grunnskoleopplæring i kombinasjon med relevant arbeidspraksis, for å styrke mulighetene til å komme i arbeid.51

Arbeids- og velferdsetaten kan innvilge norskopplæring og opplæring i grunnleggende ferdigheter, men grunnskoleopplæring har som hovedregel ikke vært tilbudt i opplæringstiltak. Med ny opplæringslov vil grunnskole for voksne bli erstattet av forberedende opplæring for voksne og modulstrukturert opplæring. De nye læreplanene for forberedende opplæring for voksne innebærer at norsk for språklige minoriteter, grunnleggende ferdigheter og andre grunnskolefag gis samlet.

For å gi et mer integrert tilbud til målgruppen vil regjeringen åpne for å innvilge forberedende opplæring for voksne som opplæringstiltak i Arbeids- og velferdsetaten, og utvide opplæringstiltakets varighet for personer som gjennomfører forberedende opplæring i forkant eller i kombinasjon med fag- og yrkesopplæring.

Videre vil det legges til rette for at forberedende opplæring for voksne som opplæringstiltak kan gjennomføres i kombinasjon med andre tiltak som arbeidstrening og arbeidsforberedende trening, som kan gi en mer yrkesrettet opplæring.

Regjeringens integreringsinnsats retter seg også mot innvandrere med lengre botid. Det er blant annet etablert samarbeid om å kvalifisere hjemmeværende innvandrerkvinner for arbeid, se boks 4.15 om tilskuddsordningen Jobbsjansen.

4.5 Innsats overfor langtidsledige

De fleste som blir arbeidsledige kommer raskt tilbake i arbeid. Men blant alle som er arbeidsledige på et gitt tidspunkt, er det flere med lange ledighetsperioder og om lag 40 prosent har vært arbeidssøkere i minst seks måneder, og faller inn under Arbeids- og velferdsetatens definisjon av langtidsledige. Langtidsledighet kan ha mange årsaker. Det kan være et svakt arbeidsmarked med få tilgjengelige jobber eller at arbeidssøkeren mangler kvalifikasjoner, motivasjon eller arbeidsevne. Lav formell kompetanse, lite arbeidserfaring og svake norskkunnskaper regnes som viktige hindre for å få langtidsledige tilbake i jobb.

For den enkelte er konsekvensene av manglende retur til arbeid store. Det å ha vært uten arbeid lenge, kan i seg selv bli en barriere i jobbsøkingen. I tillegg til mulige negative virkninger av langtidsledighet på trivsel og helse, følger utfordringer med lav inntekt. Ikke alle har opptjent rett til dagpenger, og for dem som har, opphører retten som hovedregel etter to år. Etter dette vil arbeidssøkeren enten måtte leve av oppsparte midler eller forsørges av familien, eventuelt søke om økonomisk sosialhjelp. Deltakere på arbeidsmarkedstiltak som ikke har rett på andre ytelser, kan få tiltakspenger. Hvis arbeidsevnen er tilstrekkelig nedsatt, kan man ha rett til arbeidsavklaringspenger. For noen vil dermed en lengre periode som arbeidsledig kunne være starten på en langvarig periode på offentlige ytelser der man ikke lenger er en del av arbeidsstyrken. Arbeidsmarkedspolitikken har en viktig rolle i å motivere og kvalifisere langtidsledige til arbeid. Langtidsledige er prioritert for bruk av arbeidsmarkedstiltak og arbeidsrettet oppfølging i Arbeids- og velferdsetaten.

I 2017 ble det innført en forsterket innsats overfor langtidsledige, spesielt rettet mot personer med om lag seks måneder (eller mindre) igjen av sine dagpengerettigheter. Det innebærer blant annet at gruppen får oppfølgingssamtaler for å motivere til forsterket jobbsøking. Denne innsatsen kom i en periode der ledigheten var på vei ned, men samtidig økte andelen langtidsledige. Forsterket oppfølging av langtidsledige erstattet langtidsledighetsgarantien som ble avviklet fra og med 2018.52

I en undersøkelse fra Oslo Economics og Frischsenteret, blir lønnstilskudd trukket fram av de intervjuede NAV-veilederne som det tiltaket som virker klart best på overgang til arbeid for denne gruppen.53

Økt bruk av opplæringstiltak vil kunne virke positivt for langtidsledige som mangler formell utdanning, på samme måte som at initiativene om tilrettelagt opplæring mv. omtalt over vil treffe langtidsledige. Også en forsterket ungdomsgaranti vil styrke tilbudet til unge i gruppen.

4.6 Tiltak for personer med sosiale og sammensatte problemer

Noen av dem som står utenfor arbeidslivet, har sosiale og mer sammensatte problemer. Noen har økonomisk sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold. 36 prosent av sosialhjelpsmottakerne i 2022 hadde sosialhjelp som viktigste kilde til inntekt ved siste mottak av stønaden.

Sosialhjelpsmottakere har svært ulike livssituasjoner og bistandsbehov. Noen kan ha problemer med å komme inn i arbeidsmarkedet på grunn av ulike sosiale problemer, og andre kan ha sammensatte problemer, der både kompetanse, helse og sosiale forhold til sammen skaper hindringer for deltakelse i arbeidslivet. God oppfølging forutsetter at NAV-kontoret klarer å opprette en tillitsbasert dialog for å få avklart den enkeltes situasjon, ressurser og behov. For noen kan arbeidsmarkedstiltak være et godt alternativ og bidra til at den enkelte kommer i arbeid relativt raskt. Andre vil ha behov for en mer helhetlig bistand over lengre tid som i tillegg til arbeidsrettet oppfølging, inkluderer bistand knyttet til andre problemer.

Sosialtjenesteloven regulerer fem ulike sosiale tjenester som forvaltes av NAV-kontoret, herunder kvalifiseringsprogrammet og økonomisk sosialhjelp.54 Statlige arbeidsmarkedstiltak kan inngå som et element i kvalifiseringsprogrammet eller som innhold i aktivitetsplikten for sosialhjelpsmottakere under 30 år. De sosiale tjenestene i NAV-kontorene utgjør et supplement til de statlige virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken.

4.6.1 Kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet er et viktig virkemiddel for å bidra til at personer med sammensatte utfordringer og behov for tett oppfølging kommer i arbeid. Programmet er en lovpålagt oppgave for kommunene, og er innrettet mot personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven.

Kvalifiseringsprogrammet ble innført i takt med etablering av NAV-kontorene fra 2007. Bakgrunnen var et behov for en forsterket innsats overfor personer som ellers ville ha blitt avhengig av økonomisk sosialhjelp over lengre tid. Fra 1. januar 2019 ble det innført endringer i regelverket knyttet til inngangsvilkår, varighet og innhold for å gjøre programmet mer fleksibelt og tilgjengelig. Endringene utvidet blant annet mulighetene for å inkludere utdanning og opplæring i kvalifiseringsprogrammet.

Tilbakemeldinger på kvalifiseringsprogrammet har i stor grad vært positive. En effektevaluering, basert på data om deltakere i perioden 2008–2011, viser at kvalifiseringsprogrammet bedrer utsiktene for arbeid betydelig.55 Antall deltakere som går til arbeid etter avsluttet program, har økt siden 2010.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har over flere år, på bakgrunn av innspill fra statsforvalterne, rapportert om stor variasjon i hvordan NAV-kontorene arbeider med kvalifiseringsprogrammet. Det vises blant annet til forskjeller i identifisering og kartlegging av mulige deltakere, manglende kompetanse om programmet og de mulighetene det gir, og prioritering av ressurser til arbeidet med programmet.

En kartlegging av arbeidet med kvalifiseringsprogrammet fra 2022 peker på at terskelen for å tilby programmet er hevet de senere årene, ved at man nå tilbyr programmet til mer ressurssterke deltakere enn tidligere.56 Kravet om at programmet skal være et fulltidsprogram kan virke omfattende, både for veiledere som skal drive oppfølging i programmet og for deltakere som i utgangspunktet er vurdert til å ha vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne. Kartleggingen identifiserer en rekke barrierer for bruk av kvalifiseringsprogrammet, herunder knyttet til finansiering, personell og tid.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har sammen med statsforvalterne gjennomført en rekke kompetansehevende og andre tilretteleggende tiltak overfor kommunene siden innføringen av programmet. Dette arbeidet videreføres i 2024.

Departementet har i tillegg startet et arbeid med å gjennomgå erfaringer med programmet. Gjennomgangen vil ta utgangspunkt i foreliggende forskning og rapportering, og se erfaringene med kvalifiseringsprogrammet i sammenheng med arbeids- og velferdsforvaltningens samlede virkemidler for den aktuelle målgruppen. Gjennomgangen skal gi et grunnlag for å vurdere behovet for eventuelle endringer i rammer og innretning av programmet.

4.6.2 Aktivitetsplikt og tiltak for sosialhjelpsmottakere

Den som ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har etter sosialtjenesteloven krav på økonomisk sosialhjelp. Økonomisk sosialhjelp er en midlertidig ytelse med formål om å gjøre mottakeren selvhjulpen.

Det kan settes vilkår for tildeling av økonomisk sosialhjelp. Fra 2017 har kommunen en plikt til å stille vilkår om aktiviteter ved tildeling av stønad til mottakere under 30 år, herunder å stille vilkår om norskopplæring for sosialhjelpsmottakere dersom manglende norskkunnskap er årsaken til at vedkommende ikke er selvhjulpen. Formålet er å styrke den enkeltes muligheter for overgang til arbeid eller utdanning. Kommunene skal gjøre en individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessige for den enkelte og som styrker personens muligheter for å få arbeid eller utdanning. Kommunen må både kunne tilby lavterskel aktivitetstiltak for personer som har arbeid som et langsiktig, men usikkert mål, og arbeidsrettede aktiviteter for personer som har arbeidsevne, men som har behov for å vedlikeholde kompetansen sin i påvente av et egnet arbeidstilbud.

I en evaluering av lovendringen fra 2017 trekkes det fram at aktivitetsplikten for sosialhjelps-mottakere under 30 år bidrar til bedre opplæring av brukergruppen. Samtidig er det en generell og betydelig mangel at få NAV-kontor evner å gi meningsfull og velegnet aktivitet til hele bredden av en sammensatt gruppe.57 Aktivitetsplikten for sosialhjelpsmottakere under 30 år oppfylles ved å sette vilkår om deltakelse enten i statlige tiltak, kommunale tiltak eller tiltak i regi av andre aktører – eller i form av lavterskelaktivitet som hyppigere oppmøte ved NAV-kontoret. Særlig i større kommuner stilles det ofte vilkår om deltakelse i arbeidsrettede tiltak og aktiviteter, men dette ser ut til å variere.

Ifølge en kartlegging fra 2023, framstår aktivitetsplikten for mottakere under 30 år som et nyttig virkemiddel for NAV-kontoret i de tilfellene den anvendes basert på god kjennskap til brukers forutsetninger og behov. Det er imidlertid flere tilfeller hvor brukere mottar sosialhjelp i mange år og deltar på en rekke ulike tiltak og aktiviteter, uten at det bidrar til endring i form av overgang til arbeid eller avklaring til andre ytelser. I slike tilfeller kan likevel tiltak og aktiviteter ha positive effekter, i form av at de kan bidra til å gi en følelse av fellesskap, struktur i hverdagen og mestring – forhold som over tid kan ha positive effekter for den enkelte bruker til å bli bedre inkludert i arbeids- og/eller samfunnsliv.58

Departementet vil sammen med Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomgå resultater fra kartleggingen og annet kunnskapsgrunnlag om oppfølging av sosialhjelpsmottakere og vurdere behovet for videre oppfølging.

4.7 Oppsummering av tiltak

Regjeringen ønsker å legge til rette for at flere av de som står utenfor arbeidslivet, skal få mulighet til å utnytte sin arbeidsevne.

For mange er lav utdanning og lite relevant arbeidserfaring en utfordring. Regjeringen vil styrke samarbeidet mellom utdanningssektoren og arbeids- og velferdsforvaltningen og bidra til at virkemidler og systemer støtter bedre opp om hverandre. Regjeringen vil vurdere endringer i opplæringstiltaket som vil innebære større fleksibilitet og at en bredere gruppe av arbeidssøkere får mulighet til å gjennomføre formell utdanning som kan gi en stabil tilknytning til arbeidslivet.

Regjeringen vil legge til rette for at flere med helseutfordringer kan delta i arbeidslivet. Et tettere og mer systematisk samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten skal gi flere tilpasset bistand som inkluderer både arbeidsrettet og helsemessig oppfølging. Regjeringen vil jobbe videre med modeller for tjenestesamhandling, blant annet rettet mot personer med psykiske helseutfordringer.

Det er særlig viktig å få unge som i dag mottar passive trygdeytelser, over i aktivitet. Regjeringen vil forsterke og videreutvikle innsatsen overfor unge gjennom å utvikle bedre lavterskeltilbud, ved å styrke samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og den fylkeskommunale oppfølgingtjenesten, og gjennom et tettere samarbeid mellom arbeidsrettede tjenester, helsetjenester og utdanningssektoren om unge med sammensatt bistandsbehov.

Regjeringen vil iverksette et forsøk med arbeidsrettet ungdomsprogram med tett oppfølging og aktivitetskrav, som gir rett til en statlig inntektssikring hvor nedsatt helsetilstand ikke er et inngangsvilkår. Det vil gi Arbeids- og velferdsetaten et nytt verktøy rettet mot unge med utfordringer hvor oppfølgingsarbeidet kan dreie seg om den unges ressurser.

For at arbeidssøkere som har lave formelle kvalifikasjoner eller mangelfull kompetanse skal få styrket sine muligheter i arbeidsmarkedet, vil regjeringen:

• Legge til rette for økt bruk av opplæringstiltak som gir formell kompetanse, herunder videregående opplæring, og øke fleksibiliteten i tiltaket.

• Vurdere utvidet varighet for opplæringstiltak i tilfeller hvor det er behov for studiespesialisering i forkant av høyere utdanning, for å bidra til at flere med nedsatt arbeidsevne kan gjennomføre høyere utdanning.

• Vurdere endringer i arbeidsforberedende trening (AFT), som kan gi muligheter for fag- og yrkesopplæring som leder fram mot et fagbrev.

• Vurdere praktiseringen av Fagbrev på jobb slik at ordningen blir mer tilgjengelig for NAV-brukere og brukere i introduksjonsprogram.

• Utrede en ny dokumentasjonsordning for kortere opplæringsløp – minikvalifikasjoner.

• Etablere veiledende prinsipper for samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten, fylkeskommunene og kommuner om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring på bakgrunn av erfaringer fra forsøk og tilskuddsordninger.

• Innhente mer kunnskap om opplæringstiltak, herunder bruk av formell utdanning for ulike målgrupper og erfaringer med arbeidsmarkedsopplæring (AMO).

For at arbeidssøkere som har helserelaterte utfordringer skal få bedre koordinerte tjenester og økt samtidighet i tjenestene slik at de får styrket sin arbeidsevne, vil regjeringen:

• Vurdere behovet for å øke bruken av arbeidsmarkedstiltak for sykmeldte.

• Videreføre og bygge ut bruken av Individuell jobbstøtte (IPS).

• Videreføre utprøving av to modeller for systematisk tjenestesamhandling mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunehelsetjenestene.

• Etablere nasjonale faglige anbefalinger for Individuell jobbstøtte (IPS) og HelseIArbeid.

• Få mer kunnskap om kvinners arbeidshelse, jf. et nytt utvalg som er nedsatt for å utrede kvinners vilkår for deltakelse i arbeidslivet, arbeidshelse og sykefravær samt vurdere mulige tiltak.

For å forsterke og videreutvikle innsatsen overfor unge og understøtte ungdomsgarantien, vil regjeringen:

• Etablere et forsøk med nytt arbeidsrettet ungdomsprogram med rett til en statlig finansiert inntektssikring.

• Utvikle lokale arbeidsrettede lavterskeltilbud i utvalgte kommuner.

• Utvikle modeller for opplæring og kvalifisering på arbeidsplassen for unge som ikke klarer å gjennomføre ordinære opplæringsløp.

• Samarbeide lokalt om å forebygge frafall og om unge som har falt ut av videregående opplæring.

• Vurdere om det bør utvikles egne modeller for systematisk tjenestesamhandling mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunehelsetjenestene målrettet mot unge, og hvordan utdanningsmyndighetene kan kobles på ved behov.

• Innhente mer kunnskap om erfaringer med samarbeid og samordning mellom arbeid, helse og utdanning med sikte på en mer koordinert og helhetlig oppfølging av unge med sammensatte bistandsbehov.

For at flere innvandrere skal få en stabil tilknytning til arbeidslivet og bli selvforsørget, vil regjeringen:

• Åpne for å innvilge forberedende opplæring for voksne som opplæringstiltak og utvide opplæringstiltakets varighet for personer som tar forberedende opplæring for voksne i forkant av eller i kombinasjon med fag- og yrkesopplæring.

• Legge til rette for at flere innvandrere som trenger det, kan få tilbud om norskopplæring som arbeidsmarkedstiltak.

• Innhente mer kunnskap om hvordan overgangen mellom introduksjonsprogrammet og arbeidsrettet oppfølging i NAV-kontoret fungerer, og hva som er barrierene og mulighetene for å få til en smidig overgang for deltakere som ikke når sluttmålet sitt i introduksjonsprogrammet.