1 Innleiing – om bevaring av marin natur
Regjeringa meiner det er viktig å ta vare på økosystema våre. Naturmangfaldet utgjer ein kjerne i heile livsgrunnlaget vårt. Tap av natur kan få store konsekvensar. Å ta vare på natur er også ein del av løysinga for å hindre global oppvarming. Det er eit nasjonalt mål at eit representativt utval av norsk natur skal bevarast for komande generasjonar.
Noreg skal vere eit føregangsland når det gjeld heilskapleg og økosystembasert forvaltning av havområda, der vi tek vare på naturmangfaldet og gir grunnlag for å utnytte ressursane på berekraftig vis. Vår havforvaltning er velutvikla, og forvaltningsplanane for havområda har hausta betydeleg anerkjenning internasjonalt. Noreg har ei leiande rolle i å utvikle kunnskap om miljøet og ressursane i havområda og på kontinentalsokkelen og å forvalte desse. Likevel, klimaendringar og auka aktivitet i havområda skaper nye utfordringar. Havnasjonen Noreg har difor interesse av å halde ved lag og vidareutvikle rolla som ein ansvarleg forvaltar av havet.
Miljøtilstanden i dei norske havområda er stort sett god, men i nokre område er påverknaden av menneskeleg aktivitet betydeleg. Størst påverknad er det i kystsona i Nordsjøen og Skagerrak. Klimaendringar bidreg til stigande havtemperatur og auka avrenning frå land til sjø. Klimaendringane er med på å forsterke andre påverkingar. Samstundes er aktiviteten i havområda venta å auke, ikkje minst innan framveksande og framtidige havnæringar som vindkraft til havs, marin bioprospektering, mineralverksemd på havbotnen, karbonlagring under havbotnen og produksjon av hydrogen. Denne utviklinga gjer det naudsynt å ha ein heilskapleg nasjonal plan for det vidare arbeidet med bevaring av viktige område for marin natur.
1.1 Bevaring av marin natur i ei heilskapleg havforvaltning
Tiltak for bevaring, berekraftig bruk og kunnskapsoppbygging er sentrale komponentar i ei heilskapleg havforvaltning. Eitt av dei grunnleggjande prinsippa for havpolitikken til regjeringa er å fremje berekraftig bruk og bevaring av marine økosystem. Kunnskapen om marint miljø har utvikla seg mykje i dei seinare åra. Arbeidet for bevaring av viktige naturverdiar og økosystemtenester i havet byggjer på den nye kunnskapen vi får gjennom kartlegging, forsking og overvaking.
I denne meldinga blir bevaring nytta som eit samleomgrep for både marint vern og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak. Eit tiltak eller verkemiddel blir omtalt som «arealbasert» når det gjeld eit geografisk avgrensa område. Marint vern omfattar både oppretting av marine verneområde, som er ein eigen vernekategori etter naturmangfaldlova, og mellom anna nasjonalparkar og naturreservat med marint areal. Desse tiltaka gir ei langsiktig bevaring mot påverknader på tvers av sektorar. Omgrepet andre effektive arealbaserte bevaringstiltak blir brukt om sektortiltak som gir positiv og langvarig bevaringseffekt for biodiversiteten i eit område.
Marine verneområde og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak skal bidra til å ta vare på viktig undervassnatur og økologiske funksjonar. Det er samanheng mellom eit rikt naturmangfald og biologisk produksjon, økosystemtenester som gir potensial for hausting, og verdiskapinga vi får frå å hauste av fornybare ressursar.
Havøkosystema og funksjonane dei har for naturmangfald, produksjon og hausting i havet, må forvaltast på ein måte som gjer økosystema robuste og sikrar den framtidige produksjonen i dei.
Regjeringa ser med denne meldinga framover mot vidareutvikling av den delen av havforvaltninga som handlar om bevaring av viktige område for marin natur.
1.2 Arbeidet med bevaring av marin natur
Forståinga av at bevaring av marint naturmangfald er eit viktig verkemiddel for å sikre velfungerande marine økosystem, som igjen er ein føresetnad for ein berekraftig havøkonomi og ei langsiktig verdiskaping, var ein viktig konklusjon i OECDs rapport om berekraftig havøkonomi frå 2016. Denne forståinga har blitt forsterka gjennom arbeidet under Høgnivåpanelet for ein berekraftig havøkonomi (Havpanelet) frå starten i 2018 og fram til lanseringa av konklusjonane frå Havpanelet i desember 2020.
St.meld. nr. 43 (1998–99) Vern og bruk i kystsona – Tilhøvet mellom verneinteresser og fiskerinæringane blei lagd fram av regjeringa Bondevik I i 1999. I denne meldinga heiter det at
«Marine økosystem og marine naturkvalitetar utgjer ein viktig del av naturen i Noreg. Det vil i framtida vere behov for å ta vare på representative og særeigne naturverdiar også i sjø, samt marine arter og habitat som er trua og/eller sårbare. Ikkje minst er behovet for referanseområde, der økosystema fungerer i mest mogleg urørt stand, viktig. Referanseområda skal kunne vere samanlikningsområde i høve til andre område som er meir utsette for inngrep. Det gjer at det langsiktige aspektet ved vernet står sentralt. Sikring av enkelte, urørte område for framtidige generasjonar er også eit viktig motiv.»
Meldinga førte til at det i 2001 blei sett ned eit rådgivande utval for arbeidet med ein marin verneplan. Utvalet var sett saman av representantar frå forvaltninga og aktuelle interesseorganisasjonar. I tilrådinga si frå 2004 peika utvalet ut 36 område som til saman representerte eit godt og balansert utval av undersjøisk natur frå kysten og skjergarden (kandidatområde), jf. nærare omtale i kapittel 4. Med nokre unntak var desse områda kystnære. Samstundes varsla utvalet behov for ein fase to av arbeidet, der område lenger frå kysten skulle bli prioriterte.
I Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – Norsk handlingsplan for naturmangfold (naturmangfaldmeldinga) går det fram at regjeringa legg til grunn at marint vern på tvers av sektorane etter naturmangfaldlova § 39 framleis skal bidra til at eit utval av representative, særeigne, sårbare eller trua marine undersjøiske naturtypar og naturverdiar langs kysten og i territorialfarvatnet blir tekne vare på for framtida. Områda skal – saman med areal som er beskytta etter anna lovverk – danne eit nettverk av verna og beskytta område, som skal ta vare på økosystem og naturverdiar.
Stortinget har i ettertid fleire gonger behandla spørsmål om marine verneområde i samband med meldingar og representantforslag. Stortinget fatta følgjande oppmodingsvedtak (nr. 668 (2015–2016)): «Stortinget ber regjeringen utarbeide en plan for marine verneområder og kome tilbake til Stortinget med en sak om dette.» Vedtaket blei fatta ved behandling av Meld. St. 14 (2015–2016), jf. Innst. 294 S (2015–2016) Natur for livet – Norsk handlingsplan for naturmangfald (i det følgjande omtalt som naturmangfaldmeldinga).
Oppfølginga regjeringa gjer av Stortingets vedtak, er omtalt i Meld. St. 35 (2016–2017) Oppdatering av forvaltingsplanen for Norskehavet, der det heiter at
«Det er satt i gang arbeid med en plan for det videre arbeidet med marine verneområder. Det vil som del av planen for det videre arbeidet med marine verneområder gjennomføres en evaluering av status for arbeidet med vern og beskyttelse av marine områder, og identifisering av videre behov for vern og beskyttelse med bakgrunn i nasjonale og internasjonale mål. Dette vil inngå i grunnlaget for det videre arbeidet med marint vern i territorialfarvannet og bevaring av marine områder utenfor territorialgrensen. Det vil i forvaltningen av havområdene løpende vurderes på grunnlag av tilgjengelig kunnskap om det er behov for nye tiltak for å bevare marine naturverdier.»
Stortinget fatta nytt oppmodingsvedtak (nr. 907 (2016–2017)) ved behandlinga av Norskehavet-meldinga: «Stortinget ber regjeringen om å følge opp arbeidet med en helhetlig nasjonal plan for marine verneområder og prioritere områdene som er definert som særlig verdifulle og sårbare (SVO) i dette arbeidet. Stortinget ber regjeringen legge fram en egen sak om dette senest i 2020.» Regjeringa følgjer med denne meldinga opp desse oppmodingsvedtaka.
I Meld. St. 20 (2019–2020) Helhetlige forvaltningsplaner for de norske havområdene – Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten, Norskehavet, og Nordsjøen og Skagerrak (i det følgjande også omtalt som forvaltningsplanmeldinga) blei det vist til at
«Regjeringen vil:
Videreføre arbeidet med etablering av marine verneområder og marine beskyttede områder.
Utarbeide i 2020 en helhetlig nasjonal plan for marine verneområder.
Vurdere behovet for vern eller beskyttelse av særegne og sjeldne naturverdier i dyphavet.»
Samstundes har det skjedd ei betydeleg utvikling internasjonalt. Dette er nærare omtalt i kapittel 3. Noreg har nyleg, gjennom Høgnivåpanelet for berekraftig havøkonomi (Havpanelet), slutta seg til eit globalt mål om at 30 prosent av havområda innan 2030 skal bevarast gjennom marine verneområde og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak. Dette temaet vil også stå sentralt i førebuingane av det nye globale rammeverket for natur, som skal bli vedteke under konvensjonen om biologisk mangfald (CBD) hausten 2021.
Internasjonalt er det også ei ny forståing av at marine verneområde og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak har breiare nytteverdi enn klassisk naturvern. Dette har mellom anna vore trekt fram i arbeidet under Havpanelet, nyare forsking og internasjonale kunnskapssyntesar frå mellom anna FNs naturpanel og FNs klimapanel. Døme på nytteeffektar er bevaring og gjenoppbygging av viktige område for bestandar av fisk og skaldyr, restaurering av marine økosystem, opptak og lagring av karbon og beskyttelse mot effektar av klimaendringar.
I denne meldinga gjer regjeringa greie for kunnskap, verkemiddel og status for arbeidet med marine verneområde og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak. Vidare gjer meldinga greie for arbeidet med marine verneområde og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak i internasjonale samarbeidsforum så vel som internasjonale utviklingstrekk og Noregs rapportering om oppfølginga av dei internasjonale måla. I kapittel 5 ligg tiltaka frå regjeringa for å bevare viktige område for marin natur.