2 Utsiktene for finansiell stabilitet

2.1 Innledning

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen arbeider for å legge til rette for effektive finansmarkeder og finansiell stabilitet, og legger stor vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også i dårligere tider.

Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Etter kraftig gjeninnhenting i årene etter pandemien har veksten i norsk økonomi dempet seg den siste tiden. Den registrerte arbeidsledigheten er fortsatt lav, og sysselsettingen og aktiviteten i næringslivet er høy. Prisveksten er på vei ned, men ligger fortsatt over inflasjonsmålet til Norges Bank. Departementet vil legge frem sine vurderinger av de økonomiske utsiktene i Norge og internasjonalt i revidert nasjonalbudsjett i mai.

I dette kapitlet omtales sårbarheter i finanssystemet, der høy gjeld i husholdningene og høye eiendomspriser fortsatt er de mest fremtredende. Deretter drøftes regulering som har betydning for motstandskraften i finansforetakene, med særlig vekt på makroregulering som er ment å redusere systemrisiko. Til slutt drøftes kostnader forbundet med finansiell ustabilitet og finanskriser.

2.2 Sårbarheter

2.2.1 Boligmarkedet

Boligprisene i Norge er stadig på historisk høye nivåer. Over de siste 20 årene har boligprisene steget mer enn både konsumprisene og husholdningenes inntekter, se figur 2.1

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Note: Reelle boligpriser er beregnet ved å deflatere Eiendom Norges serie for sesongjusterte bruktboligpriser med den sesongjusterte konsumprisindeksen (KPI).

Kilde: Eiendom Norge, Statistisk sentralbyrå, Norges Bank og Finansdepartementet.

Lavere boligprisvekst det siste halvannet året må ses i sammenheng med økte boliglånsrenter. Norges Bank har hevet renten betydelig de siste par årene. Styringsrenten er nå 4,5 pst., det høyeste nivået siden 2008. De inflasjonsjusterte tallene viser at den sterke boligprisveksten under pandemien nå er reversert i reelle termer. Sterk vekst i sysselsetting og lav ledighet har styrket mange husholdningers kjøpekraft på boligmarkedet og trolig bidratt til å motvirke effekten av høyere renter.

Salget av nye boliger har ligget på svært lave nivåer siden våren 2022. Hvis husholdningene er usikre på hvordan inntektene deres vil utvikle seg eller hvordan boligmarkedet vil se ut fremover, kan de vegre seg for å kjøpe boliger med leveranse langt frem i tid. Det lave nyboligsalget har bidratt til å dempe igangsettingen av nye boligprosjekter det siste året. Lav igangsetting kan over tid bidra til økt press i boligmarkedet, fordi det samlede tilbudet av boliger blir lavere.

2.2.2 Husholdningenes gjeld

Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med prisutviklingen i boligmarkedet, og de to størrelsene kan gjensidig forsterke hverandre. Økte boligpriser gir høyere panteverdier på boliger og kan dermed gi husholdningene større tilgang på lån, som igjen kan bidra til økte boligpriser. Erfaringer tilsier at slike vekselvirkninger kan trekke boligpriser og gjeld opp på nivåer som ikke er bærekraftige over tid, se punkt 2.5.

Gjelden i norske husholdninger har lenge vokst raskere enn inntektene, se figur 2.2. De siste årene har det vært en jevn nedgang i husholdningenes kredittvekst, noe som har ført til en utflating i husholdningenes gjeld som andel av deres disponible inntekt (gjeldsbelastningen). Samtidig er gjeldsbelastningen på et høyt nivå, både historisk og sammenlignet med andre land. Norges Bank og Finanstilsynet har i flere år trukket frem høye eiendomspriser og høy gjeldsbelastning som viktige sårbarheter i det norske finansielle systemet. IMF og OECD peker på det samme i sine publikasjoner. Høyere renter har bidratt til at veksten i husholdningenes gjeld har avtatt gradvis de siste to årene. Bankene har meldt om noe lavere etterspørsel etter boliglån, og Finanstilsynets boliglånsundersøkelse viser nedgang i gjeld som andel av brutto årsinntekt for nye låntakere, for alle aldersgrupper. Dersom vi fremover får en lengre periode der inntektene vokser raskere enn gjelden, kan det på sikt bidra til en nedgang i husholdningenes gjeldsbelastning, og dermed dempe husholdningenes sårbarhet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Norges Bank.

Den høye gjelden og en høy andel boliglån med flytende rente gjør at renteøkningene har slått raskt ut i husholdningenes økonomi, og mer enn tidligere. De fleste boliglån i Norge er annuitetslån, der avdragsbetalingene justeres ned når rentebetalingene øker. Likevel er andelen av husholdningenes inntekter som går til å betjene renter og avdrag (gjeldsbetjeningsgraden), nå høyere enn nivåene under bankkrisen på slutten av 1980-tallet og finanskrisen i 2008. En høy gjeldsbetjeningsgrad øker risikoen for at husholdningene må stramme inn på konsumet ved for eksempel inntektsbortfall eller høyere rente. Samtidig bør både husholdningene og bankene ha tatt høyde for rentehevinger, særlig etter det historisk lave rentenivået under pandemien, og utlånsforskriften har lenge satt rammer for hvor store renteøkninger husholdningene skal kunne tåle for å få innvilget boliglån.

Siden bankkrisen har det vært relativt lite mislighold av gjeld blant norske husholdninger, og til tross for høyere renter har andelen misligholdte lån holdt seg på et lavt nivå. Rapporter fra inkassoforetak tyder på at også antall misligholdte krav som er til inndrivelse, er på om lag samme nivå som før pandemien. Analyser fra Norges Bank viser at andelen av husholdningene som kan ventes å få problemer med å betjene gjelden sin ved noe høyere boliglånsrente, er begrenset. I Norges Banks analyse kan i underkant av to pst. av husholdningene få betalingsproblemer ved en boliglånsrente på 5,7 pst., som er anslaget deres for gjennomsnittlig boliglånsrente i inneværende år. De fleste av disse husholdningene er i lavinntektsgrupper.

Selv om de fleste husholdninger har god betjeningsevne, kan den høye gjelden likevel føre til at husholdningene må stramme kraftig inn på forbruket i møte med økte utgifter. Dette kan i neste omgang påvirke bedrifters inntjening og deres evne til å betjene gjeld. Det kan igjen føre til økte tap på bankenes lån til foretak, og bidra til at bankene strammer inn sin kredittpraksis og slik forsterker en nedgang. Så langt har vi ikke sett store endringer i husholdningenes forbruk. Det må ses i sammenheng med at husholdningssektoren har trukket på oppsparte midler fra pandemien. Sparingen var bredt basert på tvers av alder, inntektsgrupper og gjeldsgrad, og gjorde isolert sett at husholdningssektoren var mindre sårbar på vei ut av pandemien enn tidligere.

Forbruksgjeld utgjør ikke mer enn om lag 3 pst. av samlet gjeld i husholdningene, men denne gjelden kan likevel ha betydning for den finansielle stabiliteten, fordi den misligholdes oftere og mye av gjelden holdes av sårbare grupper. Forbruksgjelden falt betydelig etter innføringen av forskriftsregulering av utlånspraksis for forbrukslån og gjeldsregistre i 2019, men i 2023 var det igjen en økning av denne gjelden. Finanstilsynets undersøkelse av et utvalg foretak som tilbyr forbrukslån i Norge, viser en vekst på 1,6 pst. i 2023, se figur 2.3. Justert for foretakenes salg av porteføljer av misligholdte lån, økte imidlertid utlånene med 4,8 pst. i 2023.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finanstilsynet.

Mislighold og tap på forbrukslån er betydelig høyere enn for andre typer lån til privatpersoner. Ved utgangen av 2023 var misligholdsandelen for forbrukslån gitt i Norge 5,8 pst., som er marginalt lavere enn året før.

2.2.3 Bedriftslån og næringseiendom

Etter å ha holdt seg på svært lave nivåer gjennom pandemien da det var omfattende støttetiltak for næringslivet, har antall konkurser økt noe den siste tiden. Antall konkurser i 2023 var likevel fremdeles lavere enn i både 2018 og 2019.

Lån med pant i næringseiendom står for nesten halvparten av bankenes utlån til bedrifter, og er historisk det segmentet som har gitt de største utlånstapene. Utviklingen i næringseiendomsprisene utgjør en betydelig sårbarhet i det norske finanssystemet.

Næringseiendomsprisene har økt kraftig de siste ti årene, men høyere renter bidrar nå til at den forventede avkastningen ved sikre plasseringer som statsobligasjoner har økt. Dermed stiller investorer også høyere krav til avkastning i eiendomsprosjekter, slik at de isolert sett er villige til å betale mindre for næringseiendommer enn tidligere. Prisene på næringseiendom har falt med om lag 20 pst. siden våren 2022. Prisnedgangen er blitt dempet av et sterkt leiemarked og inflasjonsjusteringer av leiekontrakter. Samtidig har også antallet omsatte eiendommer falt markert, og bidratt til økt usikkerhet om verdsettingen av næringseiendom. Prisingen av næringseiendomsselskaper i aksjemarkedet kan indikere at aktørene i aksjemarkedet venter ytterligere nedskrivninger av eiendomsverdier fremover.

Foretak innen næringseiendom og eiendomsutvikling har ofte langt høyere gjeld i forhold til årlig inntjening enn foretak i andre næringer, og de er derfor mer utsatt for renteøkninger. De aller fleste næringseiendomsforetak klarte likevel å dekke rentekostnadene med løpende inntjening i fjor, men Norges Bank venter at andelen foretak som ikke har tilstrekkelig inntjening til å dekke rentekostnadene, vil øke fremover. Ifølge Norges Banks anslag kan dette være tilfelle for 20 pst. av gjelden i næringseiendomsforetak i 2024. Foretak som ikke kan dekke rentekostnader med løpende inntjening, vil måtte trekke på eksisterende egenkapital eller tilføre ny. En vedvarende lav rentedekningsgrad øker risikoen for at foretakene misligholder gjeldsforpliktelsene sine. Samtidig har bankene de siste årene stilt høyere krav til egenkapital ved næringseiendomslån, noe som isolert sett kan ha redusert tapsrisikoen.

Det er som nevnt risiko for at næringseiendomsprisene faller videre. Dersom avkastningskravet øker mer, vil det kunne bidra til ytterligere nedgang i prisene på næringseiendom. Videre kan ytterligere økning i næringseiendomsselskapenes finansieringskostnader føre til at flere må selge eiendommer for å betjene gjeld, noe som vil kunne forsterke en prisnedgang. Også en eventuell nedgang i leieprisene vil kunne påvirke næringseiendomsprisene negativt.

2.2.4 Bankenes lønnsomhet og finansiering

Bankenes lønnsomhet var høyere i 2023 enn de to foregående årene, se figur 2.4 og 2.5. Det samlede resultatet før skatt for samtlige norske banker var 23 pst. høyere i 2023 enn året før. Resultatforbedringen innebar en økning i samlet egenkapitalavkastning fra 11,8 pst. i 2022 til 14 pst. i 2023. Forbedringen skyldes i hovedsak høyere netto renteinntekter enn året før, se kapittel 3.2.1 for en utvidet omtale av utviklingen i bankenes kostnader og lønnsomhet. Bankenes utlånstap tilsvarte 0,13 pst. av gjennomsnittlig forvaltningskapital i 2023. Utlånstapene er noe høyere enn året før, men fortsatt på et lavt nivå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finanstilsynet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Norges Bank og European Banking Authority.

Bankenes finansiering består i hovedsak av kundeinnskudd og innlån i penge- og verdipapirmarkedene (markedsfinansiering), se figur 2.6. Innskudd har vist seg som en relativt stabil finansieringskilde også i perioder med uro i markedene, bl.a. på grunn av innskuddsgarantien. Markedsfinansiering lar bankene styre likviditetsrisikoen på en måte de ikke kan med innskudd, men kan også gjøre dem mer sårbare for markedsuro. Det er primært de større bankene som henter markedsfinansiering direkte, og da oftest i utenlandske markeder, mens de mindre bankene låner inn via de større bankene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finanstilsynet.

Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) utgjør om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. Prisen på OMF-finansiering er lav sammenlignet med andre finansieringskilder, siden OMF er sikret med porteføljer av boliglån med lav belåningsgrad og annen sikkerhet. Fremveksten av OMF har bidratt til at den gjennomsnittlige løpetiden på bankenes markedsfinansiering har økt, slik at likviditetsrisikoen har blitt lavere.

OMF har så langt vist seg som en sikker og stabil finansieringskilde, men utviklingen innebærer også nye sårbarheter. For det første er utviklingen i boligmarkedet en risikofaktor for bankenes finansieringsmuligheter i OMF-markedet. Mens stigende boligpriser gir økte panteverdier og lettere finansiering, kan et prisfall redusere lånemulighetene i markedet. For det andre eier bankene mye av hverandres OMF, bl.a. fordi OMF kan brukes til å oppfylle likviditetsreservekravet. Dersom mange banker har behov for likviditet og ønsker å selge OMF samtidig, kan verdien på OMF falle og papirene bli mindre likvide. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.

2.3 Motstandskraft og regulering

2.3.1 Solide banker

Norske banker har styrket sin soliditet betydelig siden finanskrisen i 2008, i takt med økte kapitalkrav. Gode resultater over mange år har satt norske banker i stand til å styrke sin soliditet med tilbakeholdt overskudd, og ikke ved å redusere utlånene, slik en har sett i enkelte andre land i årene etter finanskrisen.

Bankene må oppfylle minstekrav til egenkapital, eller ren kjernekapital. Den rene kjernekapitalen skal minst tilsvare en viss andel av bankens risikovektede eiendeler, som er summen av verdien av hvert utlån og andre eiendeler justert ut fra antatt risiko. En banks rene kjernekapitaldekning skal gjenspeile bankens evne til å tåle de potensielle tapene den er utsatt for. For norske banker samlet har den rene kjernekapitaldekningen økt med over ti prosentpoeng de siste 15 årene, se figur 2.7. Økningen har ikke vært like stor målt ved den uvektede kjernekapitalandelen, som omtrent tilsvarer bankens egenkapital i pst. av verdien av utlån og andre eiendeler, se figur 2.8. Det kan gjenspeile både at bankene har redusert risikoen i virksomheten, f.eks. ved å øke andelen pantesikrede boliglån (som har lav tapsrisiko og dermed lav risikovekt), og at risikovektingen har falt som følge av endrede metoder for fastsettelse av risikovekter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Frem til 2014 vises kjernekapital i pst. av forvaltningskapital istedenfor uvektet kjernekapitalandel. Hovedforskjellene mellom disse målene er at også visse poster utenfor balansen inngår i beregningen av den uvektede kjernekapitalandelen. Kjernekapital er bankens egenkapital fratrukket visse poster og med tillegg av ev. hybridkapitalinstrumenter (som har likhetstrekk med både gjelds- og egenkapitalinstrumenter).

Kilde: Finanstilsynet.

Bankene bruker enten forskriftsfastsatte risikovekter for ulike typer av eiendeler (standardmetoden) eller interne risikomodeller basert på egne estimater for sannsynlighet for mislighold og tapsgrad («internal ratings-based approach», IRB). Finanstilsynet viste i Finansielt utsyn fra desember 2023 til at IRB-banker har hatt en betydelig reduksjon i gjennomsnittlige risikovekter, mens nivået er mer stabilt for standardmetodebankene. Tilsynet pekte videre på at reduksjonen for IRB-bankene ikke reflekterer reduserte sårbarheter i norsk økonomi. Den nye standardmetoden som skal innføres i Norge ved gjennomføring av CRR3, kan gi likere krav mellom standard- og IRB-bankene, se boks 2.1.

Den gjennomsnittlige rene kjernekapitaldekningen for norske banker var 18,4 pst. ved utgangen av 2023, som er marginalt lavere enn året før. Det er viktig at bankene holder tilstrekkelige kapitalbuffere for å motstå fremtidige tilbakeslag med økte tap, slik at bankene kan opprettholde utlånstilbudet også i urolige tider. Styrkingen av norske bankers soliditet de siste årene tilsier at deres evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi har blitt noe bedre. Norske banker er relativt solide også sammenlignet med banker i andre land i Europa, enten en ser på det risikovektede eller uvektede kapitalmålet, se figur 2.9 og 2.10.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Nordiske land er markert med mørkeblå farge.

Kilde: European Banking Authority og Finanstilsynet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Nordiske land er markert med mørkeblå farge.

Kilde: European Banking Authority og Finanstilsynet.

Selv om bankene hver for seg fremstår som solide, kan ulike former for markedssvikt gi opphav til systemrisiko som kan true den finansielle stabiliteten og utviklingen i resten av økonomien. Etter finanskrisen har det blitt lagt mer vekt på å styrke overvåking og regulering av finanssystemet som helhet, ofte omtalt som makroregulering.

Et av virkemidlene i makroreguleringen er systemrisikobufferkravet, som skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap og andre forstyrrelser som kan oppstå som følge av strukturelle sårbarheter i økonomien og annen systemrisiko av langvarig karakter. Finansdepartementet vurderer nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år basert på råd fra Norges Bank. Norges Bank la i sitt råd til departementet høsten 2022 vekt på at høy gjeld i mange husholdninger er den viktigste sårbarheten i det norske finanssystemet, i tillegg til bankenes høye eksponering mot næringseiendom og at en banks finansiering (OMF) er en annen banks likviditetsreserve. I desember 2022 besluttet departementet at kravet holdes uendret på 4,5 pst. for eksponeringer i Norge ut 2024. Systemrisikobufferkravet gjelder nå for alle norske banker, etter at en overgangsordning for standardmetodebankene løp ut ved årsskiftet 2023/2024. Norges Bank vil i mai 2024 igjen gi departementet råd om systemrisikobufferkravet. Norges Bank skal i arbeidet med å gi råd utveksle informasjon og vurderinger med Finanstilsynet.

Finansdepartementet innførte fra 2020 midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av bolig- og næringseiendomslån i IRB-bankene. Gulvene kan gjelde i to år av gangen, og ble videreført i 2022. Formålet med gulvene er å styrke bankenes motstandskraft i en situasjon der risikoen for finansiell ustabilitet øker. Finanstilsynet anbefalte høsten 2022 å øke gulvene ut fra vurderinger av at tapsrisikoen for lån med pant i eiendom og risikoen for finansiell ustabilitet hadde økt. Departementet besluttet i desember 2022 at gulvene videreføres på samme nivå. Finanstilsynet vil i arbeidet med utredningen av «bankpakken 2021» igjen vurdere risikovektgulvene.

Det norske systemrisikobufferkravet og innføringen av gulv for risikovekting av eiendomslån, bidrar til stabilitet og jevnbyrdig konkurranse i det norske bankmarkedet. I tråd med anbefalinger fra Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) har bl.a. Sverige, Danmark og Finland anerkjent både det norske systemrisikobufferkravet og de norske risikovektgulvene for eiendomslån, se boks 3.8 i Nasjonalbudsjettet 2024. I dagens markedssituasjon er det bare banker fra disse landene kravene er relevante for. Anerkjennelse av kravene er viktig for at tiltakene skal virke etter hensikten.

I tillegg til kravene som fastsettes av Norges Bank og Finansdepartementet, fastsetter Finanstilsynet individuelle tilleggskrav til kapital etter vurderinger av hver enkelt banks risiko og kapitalbehov (såkalte pilar 2-krav). Finansdepartementet fastsatte 20. desember 2023 en overgangsregel slik at nye krav til kapitalsammensetning for pilar 2-krav gjaldt for alle banker fra 31. desember 2023. Endringen innebærer lavere krav til ren kjernekapital. Reduksjonen er gjennomgående høyere for de mindre bankene, men med betydelig variasjon.

På oppdrag fra Finansdepartementet vurderte Finanstilsynet i november 2023 enkelte aspekter ved bankenes kapitalkrav for landbrukseiendomslån. Finanstilsynet pekte på at EØS-regelverket krever at hver eiendom anses enten som en bolig- eller næringseiendom, som har betydning for hvor høyt bankens kapitalkrav blir. Finanstilsynet uttalte at konsesjonsgrensen fortsatt bør være utgangspunktet for om en landbrukseiendom skal anses som bolig- eller næringseiendom, men åpnet også for at bankene i det enkelte tilfellet, både for eiendommer over og under konsesjonsgrensen, kan vurdere hva som er landbrukseiendommens dominerende bruksformål ut fra de konkrete omstendigheter. Dette gir bankene betydelig fleksibilitet til å behandle landbrukseiendomslån ut fra eiendommens faktiske bruksformål. EU/EØS-regelverket åpner dessuten for at nasjonale myndigheter kan differensiere risikovekter for ulike segmenter innen næringseiendomslån, dersom tapshistorikken og fremtidsutsiktene tilsier det. Lavere risikovekter innebærer lavere kapitalkrav for banken.

Etter et nytt oppdrag fra Finansdepartementet utarbeidet Finanstilsynet i februar 2024 det nødvendige tallgrunnlaget for å kunne fastsette at lån med pant i landbrukseiendom som må anses som næringseiendom, skal ha lavere risikovekter enn næringseiendomslån generelt. Finanstilsynets vurderinger var på høring til 16. april 2024, og departementet vil følge opp høringen.

2.3.2 Likviditetskrav for banker

Et krav til likviditetsreserve («liquidity coverage ratio», LCR) ble innført gradvis for norske banker fra 2015 til 2017 i samsvar med nye EØS-regler, se figur 2.11. Kravet innebærer at bankene må ha en reserve av høylikvide eiendeler som er tilstrekkelig til å dekke 100 pst. av utbetalingene gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene. Ved å selge verdipapirer fra reserven kan bankene utsette behovet for å hente inn ny finansiering. Bankene blir dermed bedre i stand til å takle en situasjon med svakere finansieringstilgang. Likviditetsreserven i norske banker utgjorde i gjennomsnitt om lag 153 pst. ved utgangen av 2023. Dette er om lag 15 prosentpoeng høyere enn på samme tid i 2022.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Ulik LCR fra 4. kvartal 2022 sammenlignet med tilsvarende figur i fjorårets melding skyldes korreksjoner i rapportering.

Kilder: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Et krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR) ble innført i juni 2022. Kravet innebærer at verdien av antatt stabil finansiering, som egenkapital, obligasjonslån med lang løpetid og visse kundeinnskudd, må overstige verdien av utlån til kunder og andre lite likvide eiendeler. Norske banker har rapportert NSFR i flere år og har en finansieringsstruktur som oppfyller kravet.

Kravene til likviditetsreserve og finansieringsstruktur er også viktige tiltak for å redusere systemrisiko, selv om de i første rekke er en del av den ordinære reguleringen som skal sikre forsvarlig drift i den enkelte bank. Særlig kan bankene trekke på likviditetsreserven i perioder med uro i finansieringsmarkedene. Det kan motvirke at problemer sprer seg og forsterkes i det finansielle systemet. Dersom likviditetsreserven faller under kravet på 100 pst., må banken informere Finanstilsynet om situasjonen og utarbeide en plan for hvordan reserven kan bygges opp igjen.

2.3.3 Innskuddsgaranti og bankkrisehåndtering

En god innskuddsgarantiordning gir bankkundene trygghet for sine innskudd også i urolige tider, og bidrar til at innskudd er en stabil finansieringskilde for bankene. Den norske innskuddsgarantien gjelder generelt innskudd opptil 2 mill. kroner per kunde per bank. I tillegg er det en ubegrenset garanti i inntil 12 måneder for visse typer innskudd, slik som midlertid høye innskudd i forbindelse med salg av bolig, eller hvis innskuddet ivaretar sosiale hensyn og er knyttet til særlige begivenheter i en innskyters livsløp eller er basert på utbetaling av forsikringsytelse eller visse typer erstatninger. Krisehåndteringsregelverket innebærer dessuten høyere prioritet for ikke-garanterte innskudd fra privatpersoner og små og mellomstore bedrifter under krisehåndtering eller avvikling av banker. EUs innskuddsgarantidirektiv fra 2014 er ikke tatt inn i EØS-avtalen, men Norge har gjennomført alle deler av direktivet med unntak av dekningsnivået for garanterte innskudd, som i direktivet er 100 000 euro.

Dersom en bank skulle bli rammet av en økonomisk krise, og det ikke er utsikter til en løsning i regi av eierne eller andre, skal Finansdepartementet bestemme om virksomheten skal avvikles eller søkes videreført med såkalte krisetiltak. Intern oppkapitalisering («bail-in») er et sentralt krisetiltak i krisehåndteringsregelverket, og innebærer at deler av den kriserammede bankens gjeld konverteres til egenkapital, slik at tapene dekkes og soliditeten styrkes nok til at hele eller deler av virksomheten kan videreføres, fortrinnsvis uten tilførsel av offentlige midler. Det krever at banken har nok gjeld som kan konverteres til egenkapital. Finanstilsynet skal derfor fastsette et minstekrav til ansvarlig kapital og konvertibel gjeld, såkalt MREL («minimum requirement for own funds and eligible liabilities»), for de bankene som det vurderes som aktuelt å krisehåndtere med bruk av intern oppkapitalisering. Finanstilsynet har til nå fastsatt MREL for 12 banker.

Innskuddsgarantien og krisehåndteringen av banker støttes opp av to fond, innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Fondsmidlene er bygget opp over mange år gjennom bidrag fra bankene og avkastning fra kapitalforvaltningen i det tidligere banksikringsfondet. Samlede innbetalinger har økt noe etter nytt regelverk fra 2019, samtidig som den enkelte banks bidrag i større grad gjenspeiler risikoen i banken. I 2023 betalte bankene til sammen 1,2 og 1,5 mrd. kroner til henholdsvis innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Kapitalen i de to fondene utgjorde henholdsvis 22,2 og 27,6 mrd. kroner ved utgangen av 2023, se figur 2.12. Som andel av garanterte innskudd er de norske fondene langt større enn det som kreves etter EUs regler. Godt kapitaliserte fond bidrar til tillit og til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Bankenes sikringsfond.

EU-kommisjonen la 18. april 2023 frem forslag til revisjon av krisehåndteringsdirektivet (BRRD) og innskuddsgarantidirektivet (DGSD), som ofte omtales samlet som CMDI-regelverket («crisis management and deposit insurance framework»). Forslaget har foreløpig bare vært diskutert i Rådet. Forslaget antas å være EØS-relevant.

Forslagene til endringer i krisehåndteringsdirektivet innebærer bl.a. at flere banker skal bringes inn under krisehåndteringsregimet, gjennom at flere små og mellomstore banker vil kunne krisehåndteres i stedet for å avvikles under offentlig administrasjon. Kommisjonen viser til at krisehåndtering kan være mindre problematisk for kundene enn avvikling, ettersom de beholder tilgang til kontoene sine, og siden bankens kritiske funksjoner bevares ved krisehåndtering.

Forslagene til endringer i innskuddsgarantidirektivet innebærer bl.a. større adgang til å bruke innskuddsgarantimidler til preventive og alternative tiltak, inkludert adgang til å bruke innskuddsgarantimidler til intern oppkapitalisering. Dette skal oppnås bl.a. ved at alle innskudd skal ha lik prioritet, men foran andre usikrede kreditorer. De foreslåtte endringene i prioritetsrekkefølge vil i utgangspunktet kunne påføre innskuddsgarantifondet høyere endelige tap enn med dagens regelverk, slik at fondets midler i større grad kan benyttes til tiltak som kan bidra til at tap unngås. Innskuddsgarantifondets midler kan bare benyttes til preventive og alternative tiltak hvis det samlet sett kan føre til lavere tap for fondet. Det foreslås også mer harmonisering av nasjonale regelverk mht. hvilke innskudd som er dekket. Innskuddsgarantien foreslås utvidet til å omfatte innskudd fra flere offentlige virksomheter. Videre foreslås en presisering av reglene om «midlertidig høye innskudd», slik at disse reglene vil praktiseres likere innenfor EU/EØS.

2.3.4 Krav til utlånspraksis

Finansdepartementet har siden sommeren 2015 satt rammer for bankenes boliglånspraksis i forskrift. Reguleringen ble utvidet til å gjelde forbrukslån i 2019 og lån med annet pant enn bolig fra 1. juli 2023. Reglene skal forebygge finansiell sårbarhet i husholdninger og banker. For å sikre at låntakerne kan tåle renteøkninger og andre endringer som påvirker gjeldsbetjeningsevnen, er det krav til stresstest av kundens betjeningsevne og en grense for hvor stor gjelden kan være i forhold til inntekten (gjeldsgrad). For å bidra til husholdningenes motstandsdyktighet ved et boligprisfall, er det en grense for hvor stort boliglånet kan være i forhold til boligens verdi (belåningsgrad).

Forskriften stiller også krav til avdragsbetaling for boliglån med høy belåningsgrad og for alle forbrukslån. Formålet med krav til avdragsbetaling for boliglån er å bidra til at belåningsgraden reduseres over tid, slik at husholdningene er bedre rustet til å tåle boligprisfall og andre økonomiske sjokk. Bankene kan imidlertid innvilge rente- og avdragsutsettelse underveis i løpetiden, gitt at det er omstendigheter som midlertidig forverrer kundens betalingsevne. Bankene trenger i slike tilfeller ikke å benytte fleksibilitetskvotene. Finansdepartementet presiserte i november 2023 at adgangen til å innvilge avdragsfrihet også gjelder når midlertidige, uforutsette utgifter påvirker evnen til å betale avdrag. Det er viktig at bankene fortsatt gjør reelle risikovurderinger, også innenfor rammene i forskriften.

Utlånsforskriften skal gjelde frem til 31. desember 2024, og ble evaluert høsten 2022. I tillegg til å utvide forskriften til å gjelde andre pantelån enn boliglån, ble det gjort enkelte andre endringer i forskriften med virkning fra 1. januar 2023, se tabell 2.1.

Bankene kan hvert kvartal innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller alle kravene i utlånsforskriften (fleksibilitetskvoter). For boliglån er kvoten 10 pst. utenom Oslo og 8 pst. i Oslo, mens den for forbrukslån er 5 pst. For andre pantelån er kvoten 10 pst. Med unntak av i 2020, da kvotene for boliglån i møte med pandemien midlertidig ble økt til 20 pst. i andre og tredje kvartal, har bruken av kvotene for boliglån vært nokså stabil, se figur 2.13.

Andelen forbrukslån som ikke oppfyller alle forskriftskravene, har ligget stabilt mellom 2 og 3 pst. av det samlede utlånsvolumet hvert kvartal siden kravene til forbrukslån ble innført. Bankene og finansieringsforetakene rapporterte i tredje kvartal 2023 for første gang om andelen lån med annet pant enn bolig som var i brudd med forskriftskravene. Totalt 4,8 pst. av innvilget volum av lån med annet pant enn bolig oppfylte ikke alle forskriftskravene i kvartalet.1 Andelen var 4,2 pst. i fjerde kvartal 2023.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finanstilsynet.

Reguleringen av bankenes utlånspraksis er en avveining mellom hensynet til å begrense ytterligere oppbygging av risiko i norsk økonomi mot hensynet til effektive kredittmarkeder på kort sikt. Fleksibilitet til å innvilge lån som ikke oppfyller kravene i forskriften, bidrar imidlertid til at ansvaret for risikovurderingene fortsatt ligger hos bankene.

Reguleringen av bankenes boliglånspraksis har trolig bidratt til å dempe husholdningenes gjeldsopptak. Finanstilsynets årlige boliglånsundersøkelser indikerer at det har blitt færre som tar opp lån som er svært høye i forhold til boligens verdi. Undersøkelsen som ble gjennomført høsten 2023, viste en betydelig nedgang i den gjennomsnittlige gjeldsgraden, det vil si samlet gjeld i pst. av brutto årsinntekt, for låntakere som tok opp nye boliglån. Den gjennomsnittlige gjeldsgraden var 326 pst. i undersøkelsen, ned fra 347 pst. i 2022. Gjeldsgraden falt for låntakere i alle aldersgrupper, og både for de som tok opp nedbetalingslån og rammekreditter.

Finanstilsynet skal innen 23. august 2024 gi Finansdepartementet råd om innrettingen av utlånsforskriften etter 31. desember 2024. Finanstilsynet skal i den forbindelse redegjøre for hvordan forskriften har fungert med høyere renter, hvordan den regionale differensieringen har fungert og hvordan større og mindre banker, låntakere og andre aktører har tilpasset seg reglene. Finanstilsynet skal også vurdere hvordan endringene fra 1. januar 2023 har fungert, og om endringer i annet regelverk påvirker behovet for regulering av utlånspraksis. Som ledd i vurderingene skal Finanstilsynet innhente faktagrunnlag og analyser fra Norges Bank.

2.3.5 Soliditet innen forsikring og pensjon

Livsforsikringsforetak og pensjonskasser forvalter store verdier på vegne av husholdningene gjennom ulike pensjons- og livsforsikringsprodukter. Livsforsikringsforetakenes investeringer i kollektivporteføljen var samlet på 1364 mrd. kroner ved utgangen av 2023, sammenliknet med 1281 mrd. kroner i 2022. Investeringsvalgporteføljen var på 654 mrd. sammenliknet med 540 mrd. i 2022.

Levealderen blant de forsikrede og rentenivået har stor betydning for pensjonsleverandørenes risiko. Rentenivået påvirker risikoen i norske pensjonsleverandørers virksomhet, bl.a. ved at en vesentlig andel av leverandørenes forpliktelser er kontrakter med en årlig rentegaranti. Garanterte private pensjonsprodukter er kontrakter som forvaltes av private pensjonsleverandører der den forsikrede har krav på en gitt årlig pensjonsytelse fra uttakstidspunktet, og omfatter bl.a. kommunale pensjonsordninger, private ytelsespensjonsordninger og fripoliser. Det økte rentenivået kan bidra til å redusere pensjonsleverandørenes risiko for ikke å oppnå garantert avkastning på kontraktene. Gjennomsnittlig rentegaranti for livsforsikringsforetak var om lag 2,2 pst. ved utgangen av 2023, mens renten på 10-årige norske statsobligasjoner på samme tidspunkt var 3,29 pst. Rentegarantiene er typisk høyere i fripoliser, hvor det ikke skjer ny opptjening, enn i aktive ytelsesordninger, som kommunale tjenestepensjonsordninger.

Norske forsikringsforetak er underlagt soliditetskrav som følger av EUs Solvens II-regelverk.2 Ved utgangen av 2023 hadde livsforsikringsforetakene samlet en ansvarlig kapital på 269 pst. av solvenskapitalkravet (solvenskapitaldekning), hvilket er en betydelig oppgang fra 229 pst. ved utgangen av 2022. Pensjonskasser tar i stor grad på seg samme risiko som livsforsikringsforetakene, og er derfor underlagt soliditetsregler i tråd med prinsippene i Solvens II. Pensjonskassenes solvenskapitaldekning har gått noe ned, fra 178 pst. ved utgangen av 2022 til 176 pst. ved utgangen av 2023. Siden pensjonsleverandørenes forpliktelser måles til markedsverdi i solvensberegningen, innebærer økte markedsrenter reduserte forpliktelser, som isolert sett bedrer leverandørenes solvenssituasjon.

Skadeforsikringsforetakene hadde samlet en økning i solvenskapitaldekningen fra 200 pst. ved utgangen av 2022 til 215 pst. ved utgangen av 2023. Alle foretakene oppfylte solvenskapitalkravet, mens 13 foretak hadde en solvenskapitaldekning på under 200 pst.

Det er viktig at forsikringsforetak og pensjonskasser også fremover løpende sørger for at de har god evne til å bære den risikoen de tar på seg gjennom virksomheten.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Før 2019 var det ikke krav om dekningsprosent over 100 for pensjonskasser.

Kilde: Finanstilsynet.

2.4 Oppdatert regelverk

De norske finansmarkedene er dypt integrerte med markedene i nordiske EU-land. Norsk finansmarkedsregulering er i stor grad basert på EØS-regler, som igjen ofte bygger på internasjonale anbefalinger. Det er viktig å sikre at norske foretak og markeder fortsatt kan ha en velfungerende tilknytning, samtidig som man benytter handlingsrommet i tråd med norske interesser.

De europeiske finanstilsynsmyndighetene EBA, EIOPA og ESMA skal bidra til likere tilsynspraksis, bl.a. ved å legge til rette for samarbeid og felles metodikk for de nasjonale tilsynene, i tillegg til selv å ha myndighet til å gripe inn mot ulovlig markedsatferd som berører kunder i flere land, og avgjøre uenigheter mellom nasjonale tilsyn om saker av betydning for flere land. For EØS/EFTA-landene er det EFTAs overvåkningsorgan som har slik myndighet. Det norske Finanstilsynet er uavhengig og har ansvar for tilsyn i Norge, og sørger for at tilsynsvirksomheten utøves i tråd med nasjonale interesser.

Etter finanskrisen har det blitt gjort et omfattende internasjonalt arbeid for å styrke regulering av og tilsyn med finansielle markeder og finansforetak. I EU er internasjonale anbefalinger og standarder fulgt opp med nye og endrede reguleringer. Det har gitt vesentlige forbedringer på viktige områder, samtidig som reglene har økt i omfang og kompleksitet.

Systemet i EØS-avtalen innebærer at prosessen for å innlemme relevant EU-regelverk i EØS-avtalen, formelt kan starte først etter at EU har vedtatt et regelverk, og EU-rettsakten er publisert. Dette betyr at det alltid vil være en viss forsinkelse mellom regelverksutviklingen i EU og EØS/EFTA-landene. Mer av EU-regelverket gis nå i forordninger, som gjelder direkte i EU-landene uten nasjonale tilpasninger eller andre nasjonale gjennomføringsregler. Selv om det oftest gis en overgangsperiode for aktørene til å tilpasse seg nye krav, er det liten tid til nødvendige nasjonale regelverksprosesser i Norge og de andre EØS/EFTA-landene dersom nasjonalt regelverk som gjennomfører rettsaktene skal tre i kraft samtidig som i EU. EØS-forsinkelsen kan derfor være mer utfordrende når reglene kommer i forordninger enn i direktiver. Direktiver må gjennomføres i det nasjonale regelverket både i EU- og EØS/EFTA-land. EØS-forsinkelsen kan særlig være en utfordring når det vedtas hasteendringer i EU-forordninger, slik som under pandemien, eller i andre tilfeller der viktig regelverk for norske aktører vedtas med korte overgangsregler i EU.

Dersom norske foretak en periode f.eks. er underlagt lempeligere regler fordi skjerpede EU-regler ikke er tatt inn i EØS-avtalen, er det en fare for opphopning av risiko i Norge. I det motsatte tilfellet kan norske foretak få lettelser senere enn konkurrenter i EU. Det kan også være tilfeller der norske foretaks markedsadgang eller andre rettigheter i EU kan trues av avvikende regler, f.eks. fordi europeiske aktører har begrensninger på handel med foretak som ikke er underlagt den seneste utgaven av et EU-regelverk.

Selv om det er et mål å implementere nytt regelverk for å sikre lik konkurranse, er det betydelig nasjonalt handlingsrom i mye av EU/EØS-reglene, som regjeringen ønsker å benytte der dette er i tråd med norske interesser. Det er viktig for Norge, og norske myndigheter vurderer alltid om det er behov for å benytte handlingsrommet til å fastsette krav ut fra nasjonale markedsforhold og prioriteringer.

Regjeringen følger regelverksutviklingen i EU tett, og medvirker aktivt for å ivareta norske interesser. Norske myndigheter deltar i ekspertgrupper under Kommisjonen, svarer på offentlige høringer publisert av Kommisjonen, gir skriftlige innspill i samarbeid med de andre EØS/EFTA-landene og har annen kontakt med Kommisjonen, Rådet og Parlamentet. I kontakten med EU fremheves bl.a. prinsippet om at lik risiko bør reguleres likt, at nasjonale tilsynsmyndigheter har den beste kunnskapen om nasjonale markeder, og at det er viktig å finne løsninger som også fungerer i to-pilarstrukturen i EØS-avtalen. Finanstilsynet deltar i de europeiske finanstilsynsmyndighetene EBA, ESMA og EIOPAs ulike fora, noe som gir en viktig mulighet til medvirkning i en tidlig fase når utkast til regelverk, retningslinjer og anbefalinger utarbeides.

Ved begynnelsen av april 2024 var det 147 EØS-relevante finansmarkedsrettsakter som var vedtatt i EU, men ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen. Dette er i hovedsak nye rettsakter, og antall utestående rettsakter gjenspeiler derfor takten i EUs regelverksutforming. Departementet vil i det kommende året fortsette arbeidet med å sikre at norske finansmarkedsaktører har minst like gode konkurransevilkår som aktører i EU. I 2024 vil departementet bl.a. arbeide for innlemmelse og gjennomføring i norsk rett av:

• Den såkalte bankpakken 2021 (CRR3/CRD6) om revisjon av kapitalkravsforordningen (CRR) og kapitalkravsdirektivet (CRD), som bl.a. innfører en ny og mer risikofølsom standardmetode for å beregne kapitalkrav for kredittrisiko og et nytt kapitalkravsgulv for IRB-banker. Dette vil kunne gi likere kapitalkrav for mindre og større banker, og er nærmere omtalt i punkt 2.3.1.

• En forordning om digital operasjonell risiko (DORA), som vil gi mer omfattende og detaljerte krav til sikkerhet og beredskap i finanssektoren, herunder ved bruk av underleverandører, og legger opp til mer omfattende samarbeid på tvers av landegrensene. DORA er nærmere omtalt i punkt 4.2.3.

• Et europeisk rammeverk for markeder for kryptoverdier (MiCA), som bl.a. skal gi større rettssikkerhet for forbrukere og investorer og sikre markedets integritet og finansiell stabilitet, se nærmere omtale i punkt 4.3.3.

• Et regelverk som etablerer en felleseuropeisk standard for grønne obligasjoner, se nærmere omtale i punkt 5.2.4.

• Endringsdirektiv til verdipapirmarkedsdirektivet (MiFID II) og endringsforordning til verdipapirmarkedsforordningen (MiFIR) som har som mål å forbedre transparens og tilgang til markedsdata, forbedre konkurransevilkårene for handelsplattformer, samt sikre at EUs markedsinfrastruktur forblir konkurransedyktig internasjonalt.

• En forordning om fastsettelse av et generelt rammeverk for verdipapirisering (verdipapiriseringsforordningen). Forordningen inneholder regler som skal legge til rette for forsvarlig verdipapirisering, altså konvertering av utlån og andre finansielle eiendeler til omsettelige verdipapirer.

• Folkefinansieringsforordningen, som fastsetter et rammeverk for lånebasert og egenkapitalbasert folkefinansiering til næringsvirksomhet.

• Forordning som endrer de tre forordningene som opprettet de europeiske finanstilsynsmyndighetene. I tillegg endres bl.a. verdipapirmarkedsforordningen (MiFIR) og referanseverdiforordningen (BMR).

• Nytt kapitaldekningsregelverk for verdipapirforetak, som er bedre tilpasset aktivitetene og risikoene som er forbundet med slike foretak.

• Forordninger som angår derivatmarkedet (tilhørende EMIR-regelverket), med endringsrettsakter som i særlig grad angår sentrale motparter (institusjoner som er spesialisert på risikohåndtering fra en derivathandel er avtalt til den er gjennomført). Rettsaktene skal bl.a. bidra til å sikre de kritiske funksjonene til slike sentrale motparter i krisesituasjoner, og bedre identifisere, overvåke og redusere risikoer knyttet til sentrale motparter fra tredjeland som tilbyr sine tjenester i EØS.

2.5 Kostnader ved finansiell ustabilitet og finanskriser

Kriser som rammer økonomien, har forekommet i århundrer. Finans- og bankkriser gir ofte dypere og mer langvarige tilbakeslag enn andre økonomiske kriser, ettersom finanssystemet kan rammes så kraftig at tilbudet av kreditt nærmest tørker helt inn og struper den økonomiske aktiviteten. Samtidig er det normalt små eller ingen samfunnsøkonomiske kostnader ved å styrke egenkapitalen i bankene i gode tider. I dette delkapitlet drøftes karakteristikker ved finanskriser i et historisk perspektiv, og smitteeffektene slike kriser kan ha på realøkonomien. Det gis en kort gjennomgang av to alvorlige kriser med dette perspektivet.

Etter finanskrisen i 2008 er det innført internasjonalt regelverk for å gi myndighetene nye virkemidler til å dempe og håndtere systemrisiko. Regelverket åpner for å bruke virkemidler på nye måter, men legger også til rette for å ta andre hensyn enn i tradisjonell bankregulering. For eksempel vil det ut fra tradisjonell regulering kunne være riktig for en bank å konsolidere balansen når det oppstår store tap, bl.a. ved å selge unna eiendeler eller holde igjen på nye utlån. I gitte situasjoner kan det derimot være riktig ut fra systemhensyn å lempe midlertidig på kravene dersom konsolidering i mange banker kan forsterke et makroøkonomisk tilbakeslag. En slik politikk krever imidlertid at bankene er solide nok til å kunne opprettholde utlånsvirksomheten også når usikkerheten øker. Det er derfor innført bl.a. et motsyklisk kapitalbufferkrav som kan skrus på i gode tider og skrus av når det er risiko for at mange banker reduserer utlånene samtidig.

Ettersom de finansielle syklene ofte er lengre enn konjunktursyklene, har makrotilsyn en viktig funksjon som ikke ivaretas av den øvrige stabiliseringspolitikken. Makrotilsyn kan avlaste penge- og finanspolitikken ved å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser.

Den internasjonale finanskrisen 2007–20093

I årene før finanskrisen var verdensøkonomien preget av relativt lave renter, lav ledighet, høy økonomisk vekst og lav inflasjon. Fra 2002 til 2006 økte boligprisene i USA med 59 pst.4 Da boligprisene begynte å falle i 2006 og 2007, førte det etter hvert til økende mislighold av boliglån. Misligholdet økte særlig raskt på såkalte subprimelån, som er lån der låntakeren ikke oppfyller ordinære lånekriterier. Etter hvert som boligprisene falt, og frykten for fortsatt boligprisfall økte, ble det klart at tapene på subprimelånene ville bli betydelige. Subprimeproblemene spredde seg sommeren 2007 til resten av det amerikanske finansmarkedet. Usikkerheten om verdsettingen av finansielle instrumenter økte, og likviditeten i markedene for flere typer finansielle produkter tørket inn. Disse produktene kunne være svært komplekse former for verdipapirisering,5 som f.eks. kunne være derivater konstruert av ulike transjer av andre verdipapiriseringer.6 Usikkerhet rundt bankenes beholdning av verdipapiriserte produkter bidro til større skepsis til å låne penger til bankene i pengemarkedet. Påslagene i pengemarkedet steg kraftig både i Europa og USA.

Til tross for ekstraordinær likviditetstilførsel fortsatte problemene i pengemarkedet utover høsten 2007. Dyrere og vanskeligere tilgjengelig finansiering i pengemarkedene førte til problemer for finansinstitusjoner som var avhengige av å fornye kortsiktig finansiering. Særlig vanskelig var det for institusjoner som i tillegg var eksponert mot de mest tapsutsatte eiendelene, slik som de amerikanske investeringsbankene. Investeringsbankene satt på store beholdninger av usikre verdipapirer og hadde svært lav egenkapitalandel. Den internasjonale finanskrisen slo for alvor inn da den store investeringsbanken Lehman Brothers 15. september 2008 måtte søke om konkursbeskyttelse hos amerikanske myndigheter.

Kollapsen i Lehman Brothers ble etterfulgt av en akutt tillitskrise i finansmarkedene verden over. Risikopremier steg kraftig, og i pengemarkedene sluttet bankene nærmest å låne hverandre penger. Myndighetene i mange land iverksatte raskt tiltak for å dempe utslagene av den internasjonale finanskrisen. Sentralbankene gjennomførte betydelige kutt i styringsrentene og kraftige økninger i likviditetstilførselen. Etter hvert innførte også en rekke sentralbanker såkalte kvantitative lettelser, dvs. kjøp av private og offentlige obligasjoner for å trekke ned lange renter og stimulere til økt aktivitet i økonomien. Det ble etablert støttetiltak for å styrke finansinstitusjonenes tilgang til finansiering, og problembanker ble i flere tilfeller nasjonalisert. Innskuddsgarantier ble økt, og det ble gitt garantier for bankenes øvrige forpliktelser. Videre ble finanspolitikken i de fleste land lagt om i ekspansiv retning for å dempe det realøkonomiske tilbakeslaget.

De omfattende tiltakene bidro til å gjenopprette tilliten og virkemåten til internasjonale finansmarkeder, og mot årsskiftet 2008/2009 stabiliserte utviklingen seg. Finanskrisen førte imidlertid til den kraftigste nedgangen i verdensøkonomien siden 1930-årenes depresjon. Arbeidsledigheten økte kraftig, og fall i bolig- og andre formuespriser påførte husholdningene store tap. Det er estimert at hver enkelt amerikaner taper 70 000 dollar gjennom livsløpet på grunn av krisen.7

Norge er blant landene som klarte seg best under og i årene etter den internasjonale finanskrisen, til tross for at bankene hadde fått redusert kapitaldekning i årene frem mot krisen. De norske bankene hadde imidlertid utfordringer fra høsten 2008, og omfattende myndighetstiltak ble iverksatt. Norges Bank tilførte store mengder likviditet til banksystemet. Løpetiden på likviditetslån ble forlenget, og kravene til sikkerhet for lån ble midlertidig lempet. Det ble innført en bytteordning der bankene kunne bytte til seg statspapirer mot obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), slik at bankene fikk anledning til å bytte mindre likvide eiendeler mot lett omsettelige statspapirer. Bankene som deltok i ordningen, kunne skaffe finansiering gjennom salg av statspapirene eller ved innlån der statspapirene ble stilt som sikkerhet. Norsk økonomi ble likevel preget av fallet i verdenshandelen. Det var en klar nedgang i BNP for Fastlands-Norge fra tredje kvartal 2008 til første kvartal 2009. Særlig var nedgangen markert i industri og bygg og anlegg. Utslaget i arbeidsledigheten var nokså beskjedent i Norge.

Bankkrisen i Norge 1988–19938^,9^,10

Etter andre verdenskrig hadde norsk økonomi en lang periode med høy vekst. Bankene og kredittmarkedet var strengt regulert, og i 1984 hadde det ikke vært bankkrise i Norge på 60 år. I 1984 og 1985 ble to sentrale reguleringer av bankene fjernet. Den første reguleringen som ble fjernet, var et krav om å plassere et beløp tilsvarende veksten i forvaltningskapitalen på en ikke-rentebærende konto i Norges Bank, som hadde svekket bankenes insentiver til å øke utlånsveksten betydelig. I 1985 ble et tak på bankenes utlånsrenter fjernet. Dereguleringen førte til kraftig utlånsvekst, som sammenfalt med økte eiendomspriser, høykonjunktur og høyt privat konsum. Samtidig var oljeprisen høy.

I 1985 falt oljeprisen betydelig, og handelsbalansen falt fra et høyt overskudd til et kraftig underskudd fra 1985 til 1986. Kronen svekket seg, og myndighetene strammet inn finanspolitikken. 19. oktober 1987 falt Dow Jones indeksen i USA 22,6 pst. Dagen etter falt Oslo Børs 20 pst. Norske banker hadde vokst raskt etter liberaliseringen av kredittmarkedene på 1980-tallet. Bankenes hurtige ekspansjon førte med seg svake kredittvurderinger og utlån til mindre kredittverdige kunder. Tapene begynte å øke betydelig fra 1987, i samspill med de svekkede makroøkonomiske forholdene. Mellom 1988 og 1990 gikk 13 mindre og enkelte mellomstore banker over ende. Krisen utviklet seg etter hvert til å bli en systemkrise, og i 1991 tapte Norges nest største bank all sin egenkapital, mens den fjerde største tapte all sin aksjekapital. Alle de fem største bankene ble innen 1993 overtatt av staten.

Krisen hadde store konsekvenser for økonomien. Ledigheten økte til nivåer en ikke hadde sett siden mellomkrigstiden, nominelle boligpriser falt med mer enn 30 pst. fra 1987 til 1992, og realeiendomsprisene falt rundt 45 pst. Den økonomiske veksten stagnerte, og innenlands investeringer falt med 22 pst.

Erfaringer

En stor andel av finans- og bankkrisene gjennom historien har bygget seg opp gjennom perioder med høy kredittvekst og kraftige prisøkninger på verdipapirer og formuesobjekter, herunder eiendom. Dette var også tilfelle i de to krisene omtalt ovenfor. Sett i et norsk perspektiv, har økonomien i opptakten til alle finanskrisene siden 1814 utenom én, hatt høy kredittvekst. Myndighetene kan ikke finstyre utviklingen i kreditt, priser eller finansielle sykler. Krav til soliditet, likviditet og utlånspraksis og regelverket for krisehåndtering av banker kan imidlertid redusere faren for finans- og bankkriser, og konsekvensene det kan ha for realøkonomien.

Hverken finanskrisen i 2007–2009 eller koronapandemien har testet motstandsdyktigheten til det norske finanssystemet eller makrotilsynsrammeverket på samme måte som bankkrisen i 1988–1993. Den økte soliditeten, bufferrammeverket og andre regulatoriske forbedringer har imidlertid gjort finanssystemet mer robust mot økonomiske forstyrrelser.