5 Økonomiske og administrative konsekvenser og resultatoppfølging
Figur 5.1
Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til psykisk helse med 3 mrd. kroner i perioden 2023–2033. Dette innebærer en permanent styrking til et nytt nivå. Økte bevilgninger til enkelttiltak tar forbehold om prioritering i de årlige budsjettprosessene.
Som et ledd i satsingen er det for budsjettåret 2023 bevilget 150 mill. kroner til nye og styrkede tiltak relatert til opptrappingsplan for psykisk helse og forebyggings- og behandlingsreformen for rusfeltet. Det er også øremerket 150 mill. kroner til styrket døgnbehandling innen psykisk helsevern for barn, unge og voksne av den økte grunnfinansieringen for sykehusene.
Opptrappingsplanen er en dynamisk plan som tar utgangspunkt i de overordnede resultatmålene. Flere av tiltakene som foreslås i planen, krever ytterligere utredning og vil ta tid å planlegge, kostnadsberegne og gjennomføre. I utredningene vil blant annet konsekvenser for etterspørsel etter personell det er knapphet på, vurderes. Planen kan dermed også tilpasses utviklingen og bygge på den til enhver tid mest oppdaterte kunnskapen om behov for tjenester og folkehelsetiltak. Tiltak i planen vil konkretiseres og fremmes i de ordinære budsjettprosessene. Stortinget kan dermed ta stilling til konkrete tiltak og innfasingshastighet underveis i planperioden. Status og framdrift i planen presenteres årlig i Prop. 1 S.
Kostnadene ved å følge opp resultatmålet om tilgang til kunnskapsbaserte lavterskeltilbud anslås å være i intervallet 900–1100 mill. kroner. Beregningene tar utgangspunkt i erfaringer med tilbudene Rask psykisk helsehjelp og Ungarena. Ifølge Sintefs rapport IS 24/8 om årsverk i kommunalt psykisk helsearbeid, mangler 11 prosent av kommunene et lavterskeltilbud til barn og unge, mens 20 prosent angir å ha et delvis tilpasset tilbud til målgruppen. For Rask psykisk helsehjelp er det 268 kommuner som ikke har et slikt tilbud i dag. Kostnadene ved å etablere nye Ungarena-tilbud ligger i intervallet 2–3 mill. kroner per tjeneste, mens det for Rask psykisk helsehjelp anslås en kostnad på om lag 6 mill. kroner per team. For å kunne etablere slike tilbud vil mange kommuner måtte gå sammen, eller benytte andre modeller, siden modellene det tas utgangspunkt i, forutsetter befolkningsgrunnlag på 15 000 til 20 000. Kostnadsvurderingen tar utgangspunkt i at det er behov for å etablere 15 nye tilbud for barn og unge, og om lag 140 nye tilbud for voksne. I tillegg er det behov for å videreutvikle tilbudet til barn og unge tilsvarende 20 nye tilbud.
De økonomiske konsekvensene av et mål om at barn og unge som henvises til psykisk helsevern for barn og unge, tilbys vurderingssamtale, anslås til om lag 30 mill. 2023-kroner (for barn og unge opp til 18 år). Anslaget baserer seg på beregninger fra de regionale helseforetakene. Det er lagt til grunn at innføring av vurderingssamtale innebærer at om lag 8500 nye pasienter tas inn til samtale i psykisk helsevern barn og unge, og at det må påregnes økt samarbeid med kommunene for å avklare riktig hjelpetilbud. Det innebærer imidlertid ikke at 8500 flere går videre i pasientforløp i spesialisthelsetjenesten. Foreløpige erfaringer fra for eksempel. BUP Øvre Romerike viser at en del blir avsluttet etter vurderingssamtale, mens andre blir vurdert til å ha behov for spesialisthelsetjenester og andre får et videre tilbud i kommunen. Departementet anslår at å ta inn alle til samtale vil kreve om lag 30 ekstra årsverk, til en kostnad på om lag 1 mill. kroner per årsverk. En utvidelse av målgruppen for vurderingssamtale til 25 år vil øke de økonomiske konsekvensene.
Mange av tiltakene som foreslås, vil ha positive samfunnsøkonomiske konsekvenser langt utover helse- og omsorgstjenestene. Dette er imidlertid gevinster det er krevende å tallfeste med det kunnskapsgrunnlaget vi har i dag. Psykiske lidelser bidrar til helsetap allerede fra tiårs alder. Det er ingen sykdomsgruppe som gir større helsetap eller medfører større kostnader knyttet til uføretrygd enn psykiske lidelser, og selv en liten reduksjon i andelen av unge som blir varig uføre, vil kunne ha betydelig effekt over livsløpet både for enkeltmennesket og for samfunnet.
Det er også krevende å beregne gevinstene av økt livslengde og livskvalitet for mennesker med alvorlig psykisk sykdom. NAPHA anslo i 2017 at om lag 26 000 brukere kunne anslås å være i målgruppen for oppfølging fra et FACT-team1, og dermed ha behov for spesialisert, langvarig og sammensatt hjelp med alvorlig psykisk helse- og/eller rusproblematikk. Anslaget bygger på kommunenes rapportering i BrukerPlan, og er antallet brukere kommunene har kartlagt som har alvorlige psykisk helse- og/eller rusproblemer, og som samtidig skårer svært lavt eller alvorlig på funksjonsnivå. Det innebærer at minst 26 000 personer har alvorlige sammensatte psykisk helse- og/eller rusproblemer og vansker på de fleste livsområder. Holden-gruppen2 brukte i sin samfunnsøkonomiske vurdering av smitteverntiltakene under covid-19-pandemien 1,4 mill. kroner som anslag på verdien av et ikke-kvalitetsjustert leveår. Dette anslaget bygget på Helsedirektoratets anbefalte beregningsmetodikk. Om man legger til grunn et lavt anslag for tapte leveår i gruppen av 26 000 mennesker på ti år per person, innebærer det 260 000 forventede tapte leveår. Bygget på disse forutsetningene kan man anslå verdien av tapte statistiske liv og leveår for mennesker med alvorlig psykisk sykdom og/eller alvorlig rusproblematikk til å være om lag 364 mrd. kroner.
Erfaringene fra evalueringen av ACT-teamene3 viser at mer tilpasset oppfølging reduserer bruken av døgnopphold med tvang betydelig, og hever livskvalitet. Det er imidlertid for tidlig å si noe om slike tiltak har konkrete effekter for levealder. Mer helhetlig og sammensatt hjelp vil uansett være avgjørende for å bedre den helsemessige oppfølgingen av både psykiske lidelser, rusmiddelproblematikk og somatisk uhelse.
Gevinster for de enkelte tiltak belyses i respektive avsnitt i planen. I arbeidet med å utrede konkrete tiltak både innenfor og utenfor helse- og omsorgssektoren vil det arbeides for å belyse gevinstene av tiltakene, og Stortinget vil få forelagt forslag til konkrete tiltak i de årlige budsjettprosessene fra 2024.
Virkemidler i planen
Regjeringen legger til grunn at mål og tiltak som er rettet mot kommunene, som hovedregel skal finansieres gjennom kommunenes frie inntekter. Dagens kommunale utgifter knyttet til feltet for psykisk helse dekkes i hovedsak gjennom inntektssystemet til kommunesektoren, og en videre satsing gjennom kommunenes frie inntekter bidrar til forenkling og forutsigbarhet for kommunene. Frie inntekter stimulerer også til effektiv ressursutnyttelse i tråd med lokale behov, slik at kommunene kan se sine velferdsoppgaver i sammenheng, herunder integrere det kommunale arbeidet med psykisk helse inn i det ordinære tjenesteapparatet. Tilsvarende skal finansieringen av spesialisthelsetjenesten skje gjennom de årlige økonomiske oppleggene for helseforetakene. Enkelte prioriterte satsinger vil imidlertid kreve særskilt finansiering, blant annet for å gi bedre kunnskapsstøtte til tjenestene, utvikle og spre nye tiltak og modeller og stimulere til samhandling.
Resultatoppfølging
Helse- og omsorgsdepartementet vil som koordinerende departement fortløpende følge opp framdriften og resultatoppnåelsen i opptrappingsplanen. For å sikre lav rapporteringsbyrde skal det så langt som mulig benyttes eksisterende datakilder for å følge med på planen. For å kartlegge innsatsen i kommunene, skal Helsedirektoratets skjema IS-24/8 benyttes. I tillegg vil tall fra Brukerplan, Ungdata mv. gi oss verdifull informasjon om situasjonen i kommunene og om brukerne og deres funksjonsnivå. Tilsvarende vil Norsk pasientregister og Samdata gi oss informasjon om utviklingen innen psykisk helsevern. Videre vil Husbankens rapporteringsrutiner benyttes til å følge opp kommunenes arbeid med å bidra til at flere med psykiske helseutfordringer får et godt sted å bo. For de fleste resultatmålene finnes det allerede etablerte indikatorer for oppfølging. Det må imidlertid utvikles nye indikatorer for tre av resultatmålene:
Innbyggere i alle kommuner har tilgang til kunnskapsbaserte lavterskeltilbud innen psykisk helse og rus
Mennesker med alvorlig psykisk lidelse og/eller rusmiddelproblem har økt levealder, og forskjellen i levealder mellom denne pasientgruppen og den øvrige befolkningen er redusert
Helsepersonell har mer tid til pasienter, brukere og fagutvikling
I planperioden foreslås det å videreutvikle kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) slik at det kan inkludere det kommunale tjenestetilbudet knyttet til psykisk helse og rus. Dette vil gi mulighet for kunnskapsutvikling og bedre kommunale tjenestedata for å følge med på utviklingen på feltet. Det er også behov for å videreutvikle Nasjonalt pasientregister (NPR) for å gi bedre og mer helhetlige forløpsdata.
Gjennomføring og evaluering
Det legges opp til en tiårig planperiode. Det vil bli etablert et eget evalueringsprogram. Evalueringen skal inkludere oppfølging av planens måloppnåelse på de spesifikke resultatmålene, i tillegg til brukeres og pårørendes erfaringer fra planperioden. Helsedirektoratet vil få i oppdrag å etablere et evalueringsprogram fra 2024 for å følge effektene av opptrappingsplanen etter hvert som denne gjennomføres. Evalueringen vil være en del av grunnlaget for å vurdere oppfølging og gjennomføring av tiltak i planperioden, herunder vurdere behovet for endringer eller justert virkemiddelbruk. Status, måloppnåelse og framdrift på tiltak skal rapporteres årlig til Helse- og omsorgsdepartementet.
Det er viktig å gjøre planen kjent og bidra til utvikling av lokale planer på feltet for psykisk helse. Helsedirektoratet vil derfor, i samarbeid med statsforvalterne, få i oppdrag å sikre erfaringsutveksling og spredning av gode eksempler. Forankring av opptrappingsplanen i kommunale, administrative og politiske organer er sentralt for gjennomføring og måloppnåelse. Statsforvalterne skal gjennom råd og veiledning og sine kontaktpunkter med kommunene, understøtte kommunene i planlegging og utvikling av psykisk helsearbeid i planperioden.