1 Innledning

Forstørr bilde

Psykisk helse er et av regjeringens viktigste satsingsområder. Det overordnede målet med opptrappingsplanen er at flere skal oppleve god psykisk helse og livskvalitet, og at de som har behov for psykisk helsehjelp skal få god og lett tilgjengelig hjelp.

I denne planen peker regjeringen ut en retning for utviklingen av politikken innen psykisk helse-feltet. Det trengs en sterkere innsats for å forebygge psykiske plager og lidelser. Terskelen for å få hjelp må bli lavere. Samtidig må de med alvorlige psykiske lidelser få mer helhetlig behandling og oppfølging. Vi må ta større hensyn til personellressursene framover. Hvordan oppgaver fordeles og tjenestene organiseres, påvirker bruken av personell. Tjenestene til personer med psykiske helseutfordringer skal være gode arbeidsplasser med mulighet for faglig utvikling. Pasient- og brukermedvirkning i tjenestene må også styrkes.

Opptrappingsplanen er en helhetlig plan for å bedre den psykiske helsen i Norge og utvikle det samlede tjenestetilbudet de neste årene. Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til psykisk helse med 3 mrd. kroner i perioden 2023–2033. Som et ledd i satsingen har regjeringen for budsjettåret 2023 foreslått 150 mill. kroner til tiltak knyttet til opptrappingsplan for psykisk helse og forebyggings- og behandlingsreformen for rusfeltet. Det ble også øremerket 150 mill. kroner til styrket døgnbehandling innen psykisk helsevern for barn, unge og voksne av den økte grunnfinansieringen for sykehusene.

Opptrappingsplanen innebærer at regjeringen prioriterer psykisk helse og at innsatsen innen psykisk helse-feltet skal trappes opp gjennom en planperiode på ti år. Tidlig i planperioden vil regjeringen prioritere tverrsektoriell forebyggende innsats og tilgjengelige lavterskeltilbud i kommunene for å i større grad å forebygge at psykiske helseplager utvikler seg til å bli psykiske lidelser. Tilbudet i spesialisthelsetjenesten må styrkes for å gi bedre hjelp til de med størst behov. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i de årlige budsjettene med oppdaterte vurderinger, prioriteringer og forslag til konkrete tiltak. Det betyr at regjeringens opptrappingsplan er et dynamisk dokument, styrt av de overordnede målene for planen, men bygget på den til enhver tid mest oppdaterte og tilgjengelige kunnskapen.

Regjeringen har valgt tre innsatsområder for opptrappingsplanen

• helsefremmende og forebyggende psykisk helsearbeid

• gode og tilgjengelige tjenester der folk bor

• tilbudet til personer med langvarige og sammensatte behov

Under hvert innsatsområde er det utvalgte tematiske områder med tilhørende tiltak. De tre innsatsområdene må ses i sammenheng. For eksempel vil bedre og mer tilgjengelige tjenester i kommunene, på sikt kunne bidra til å redusere behovet for langvarig hjelp i spesialisthelsetjenesten. Noen av pasientene som i dag får helsehjelp i psykisk helsevern, vil heller få tilpasset, tilgjengelig, god og effektiv helsehjelp i kommunene.

1.1 Resultatmål

Tiltakene i opptrappingsplanen skal bidra til bedre psykisk helse og livskvalitet i befolkningen, og at det finnes god og lett tilgjengelig hjelp for personer med psykiske helseutfordringer. For å kunne følge utviklingen og måloppnåelsen gjennom planperioden, har regjeringen formulert åtte resultatmål. Resultatmålene dekker alle de tre innsatsområdene i planen.

• Barn og unges selvrapporterte psykiske helseplager er redusert med 25 prosent

• Andelen av unge som blir uføre med bakgrunn i psykiske plager og lidelser er redusert

• Innbyggere i alle kommuner har tilgang til kunnskapsbaserte lavterskeltilbud innen psykisk helse og rus

• Barn og unge som henvises til psykisk helsevern barn og unge (PHBU) får tilbud om en vurderingssamtale for avklaring av videre oppfølging i spesialisthelsetjenesten eller den kommunale helse- og omsorgstjenesten

• Gjennomsnittlig ventetid til psykisk helsevern skal reduseres og på sikt være lavere enn 40 dager for psykisk helsevern voksne (PHV), 35 dager for psykisk helsevern barn og unge (PHBU) og 30 dager for tverrfaglig spesialisert behandling av ruslidelser (TSB)

• Hindre nedbygging av sengeplasser og sikre at døgnkapasitet i psykisk helsevern er på et nivå som møter behovet for å ivareta barn, unge og voksne med alvorlig psykisk lidelse som har behov for døgnbehandling

• Mennesker med alvorlige psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblem har økt levealder, og forskjellen i levealder mellom denne pasientgruppen og den øvrige befolkningen er redusert

• Helsepersonell har mer tid til pasienter, brukere og fagutvikling

Det skal i hovedsak benyttes eksisterende datakilder for å følge med på utviklingen. For enkelte av målene må det imidlertid utvikles nye indikatorer. Se kapittel 5 for nærmere beskrivelse av resultatoppfølging.

1.2 Prioritering og gjennomføring

I starten av planperioden, står tverrsektorielle helsefremmende og forebyggende innsatser sentralt. Grunnlaget for god psykisk helse og livskvalitet legges gjennom hele livet og på mange arenaer. Tiltakene må derfor utvikles og iverksettes i flere sektorer. Regjeringen vil videre prioritere å styrke tilgangen til lavterskeltjenester i kommunene som ikke krever henvisning eller diagnose. Resultatmålet om tilgang til kunnskapsbaserte lavterskeltilbud vil operasjonaliseres gjennom videre utredningsarbeid. Regjeringen vil følge med på utviklingen og implementeringen av slike tilbud, blant annet for å sikre at utviklingen av lavterskeltilbud ikke får utilsiktede vridningseffekter for personelltilgang, eksisterende tjenestetilbud eller kommunenes fleksibilitet til lokal tilpasning av sine tjenester og tilbud.

Målet med å rette innsatsen mot helsefremmende og forebyggende tiltak, samt nære og tilgjengelige tjenester i både kommune og spesialisthelsetjenesten, er å bidra til å redusere forekomsten av psykiske plager og lidelser i befolkningen. Det vil også bidra til at ressursene ikke brukes til å behandle plager og lidelser som kunne vært forebygget eller avhjulpet tidligere. Regjeringen vil rette særlig oppmerksomhet mot helse-, utdannings- og arbeidssektoren – og samarbeidet mellom disse sektorene – blant annet med sikte på å redusere andelen av unge som blir uføre med bakgrunn i psykiske plager og lidelser.

Samtidig vil regjeringen jobbe for at de som har behov for hjelp i spesialisthelsetjenesten, skal få det, og at ventetiden for psykisk helsevern skal reduseres. I tillegg skal barn og unge som henvises til psykisk helsevern, få tilbud om en vurderingssamtale. Regjeringen ønsker også tidlig i planperioden å følge opp funnene i framskrivningene fra de regionale helseforetakene (RHF) om behov for å styrke kapasiteten for mennesker med alvorlig psykisk lidelse og for barn og unge. Tidlig i planperioden ønsker regjeringen også å styrke innsatsen for å bedre livskvalitet og livslengde for dem med alvorlige psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer. Det er også en hovedprioritet for regjeringen at helse- og omsorgstjenestene skal være attraktive arbeidssteder, og at pasienter og pårørende får medvirke både i hjelpen som gis og i tjenesteutviklingen, og at de mottar god støtte og oppfølging.

Denne planen peker ut en retning for å skape mer bærekraftige og framtidsrettede tjenester til personer med psykiske helseutfordringer. Flere av tiltakene som foreslås i planen krever ytterligere utredning og vil ta tid å gjennomføre. Disse vil regjeringen komme tilbake til senere i planperioden. Eksempler er tiltak for mer tematisk organisering innen psykisk helsevern og tiltak innenfor sikkerhetspsykiatri. Tiltak i helse- og omsorgstjenestene kan ikke utelukkende basere seg på økt tilgang til personell, men må også handle om nye arbeidsformer og endret organisering. Alle tiltak skal vurderes opp mot personellsituasjonen vi nå står i.

1.3 Bakgrunn

De aller fleste i Norge vurderer sin egen helse som god1, og livskvaliteten er i gjennomsnitt høy i Norge. Likevel er livskvaliteten skjevfordelt, og noen grupper opplever betydelige helseutfordringer. Opplevd livskvalitet følger i stor grad de tradisjonelle sosioøkonomiske skillelinjene. Mennesker med stabil jobb, trygg inntekt, god helse og givende sosiale relasjoner skårer høyere på indikatorer for subjektiv livskvalitet.2 Et samfunn med små forskjeller, trygghet og like muligheter er en investering i god psykisk helse for alle.

Samtidig kan alle utvikle psykiske plager og lidelser over korte eller lengre perioder av livet. Det er godt dokumentert at psykiske plager og lidelser kan medføre utenforskap, og at det er en viktig risikofaktor for somatisk sykdom. Det er ingen sykdomsgruppe som gir større helsetap eller medfører større kostnader knyttet til uføretrygd enn psykiske lidelser.3 Derfor må vi gjøre mer for at flere skal oppleve god psykisk helse og livskvalitet, og at de som har behov for psykisk helsehjelp, skal få god, tilrettelagt og lett tilgjengelig hjelp.

For å fremme god helse og livskvalitet i befolkningen er det behov for et systematisk samarbeid mellom det offentlige, sivilsamfunnet, og privat sektor. Det må dannes bærekraftige strukturer og tjenester som bidrar til å forebygge psykiske plager, lidelser og rusmiddelproblemer, og som sikrer gode tjenester i tiden framover. Løsningene må være kunnskapsbaserte, og være tilpasset brukernes behov, samtidig som de må være bærekraftige. Vi kan ikke planlegge med en bruk av helsepersonell som ikke er realistisk. Helsepersonellkommisjonen mener at det er et stort potensial i å intensivere det strukturerte arbeidet med riktig oppgavedeling og god organisering av arbeidet. Det vil kunne bidra til å opprettholde kvaliteten på tjenestene, redusere ressursbruken, øke effektiviteten, rette oppmerksomheten på kjerneoppgavene og øke motivasjonen og trivselen blant de ansatte. Se også figur 1.2. Det må rettes en sterkere innsats mot forebygging og helsefremming på tvers av flere sektorer, samtidig som vi utbedrer og styrker tjenestene, både i kommunene og i spesialisthelsetjenesten.

Forstørr bilde

Kilde: NOU 2023:4 Tid for handling. Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste.

Det er et stort behov for en helsefremmende innsats for å styrke den psykiske helsen og forebygge psykiske plager og lidelser i befolkningen, særlig blant barn og unge, hvor økningen i selvrapporterte psykiske plager har vært stor. Omkring halvparten av psykiske lidelser debuterer i løpet av barne- og ungdomsalder.4 Det er derfor avgjørende å komme tidlig til og målrette innsatsen mot arenaer der man treffer barn og unge. Helsefremmende og forebyggende tiltak forutsetter ofte langsiktig, tverrsektoriell innsats. Det er nødvendig å øke den enkeltes kunnskap om hvordan man best kan ivareta og styrke egen psykiske helse for å styrke den psykiske folkehelsen.

Norge har en velutviklet helse- og omsorgstjeneste. Over mange år er utviklingen av polikliniske og ambulante tjenester innen psykisk helsevern og rusbehandling gitt høy prioritet, og det har samtidig vært satset betydelig på å bygge ut de kommunale tilbudene innen psykisk helse- og rusområdet. Etter forrige Opptrappingsplan for psykisk helse (1998–2008) har omstillingen mot mer åpne og utadrettede tjenester blitt videreført i form av styrkede ambulante og polikliniske tjenester i distriktpsykiatriske sentre (DPS) og barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP). Det har blitt flere årsverk i kommunalt psykisk helse- og rusarbeid5, og samarbeidet mellom kommune og spesialisthelsetjeneste har blitt styrket gjennom nye samarbeidsløsninger.

Både i Norge og i andre land er det blitt mer vanlig å organisere tilbudet til mennesker med psykisk helse- og rusproblematikk i tverrfaglige team. Eksempler på dette er ACT (Assertive Community Treatment)- og FACT (Flexible Assertive Community Treatment)-team, rehabiliteringsteam, tidlig intervensjonsteam, rusteam og habiliteringsteam. For å komme tidlig til ved kriser, er det etablert ambulante akutteam (kriseteam) ved DPS og innført brukerstyrte senger. Hensikten er å bidra til å gi tidlig hjelp og forebygge unødige innleggelser.

Samhandlingsreformen og Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016) la sentrale føringer for ønsket utvikling og prioritering i tjenestetilbudet rettet mot brukere med psykiske vansker. Et formål med samhandlingsreformen, utover forbedret samhandling og kontinuitet i og mellom tjenestene, var at mer helsearbeid og behandling skulle foregå i kommunene framfor i spesialisthelsetjenesten. Reformen vektla også behovet for økt satsing på forebygging og tidlig intervensjon.

Ivaretakelse av menneskerettigheter har vært en grunnleggende drivkraft i utviklingen av lovgivning og tjenester til mennesker med psykiske plager og lidelser. Gjennom de fleste lands tilslutning til forpliktende overnasjonale strategier i regi av WHO og EU gis det klare føringer for landenes utvikling på feltet. Dette skal bidra til bedre rettigheter, mer ressurser til forebygging, behandling og rehabilitering og mer åpenhet og kunnskap.

Mer tilgjengelige behandlingstilbud har bidratt til at mange får god hjelp når de har behov for det. Samtidig viser undersøkelser at det fremdeles er ulik tilgang til tjenestene, og at befolkningen i noen helseregioner får mer behandling for psykiske plager og lidelser enn i andre.

Det har også de siste årene vært en økning i personer som ber om psykisk helsehjelp både fra kommuner og fra psykisk helsevern, særlig blant barn og unge. Korrigert for befolkningsveksten, er det en betydelig økning, om lag 15 prosent fra 2019 til 2021, i barn og unge som tas imot i spesialisthelsetjenesten. Veksten for voksne er på 3 prosent, mens det i den eldste aldersgruppen (65 år og eldre) er en reduksjon på 6 prosent. Mange henvises med mer alvorlig tilstand enn tidligere.6 I 2022 meldte 38 prosent av kommunene om stor økning i henvendelser blant barn og unge, og 37 prosent om stor økning i henvendelser for voksne med psykiske helseproblemer.7 Figur 1.3 viser utviklingen i antall henviste til barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker fra 2011 til 2022. Fra 2019 har det vært en betydelig økning i antall henviste.

Forstørr bilde

Kilde: Helse Sør-Øst, 2022

Tilbudet i spesialisthelsetjenesten må styrkes for at man skal kunne gi bedre hjelp til dem med størst behov. Det må også prioriteres å utvikle tilgjengelige tilbud i kommunene hvor det er lav terskel for å oppsøke hjelp, slik at flere kan få tidlig hjelp på lavest effektive omsorgsnivå. Videre trengs en tydeligere arbeidsdeling og bedre samhandling mellom kommuner og spesialisthelsetjenesten. Det er også behov for bedre samhandling mellom helsesektoren og andre sektorer for å sikre gode og helhetlige pasientforløp, samt for å utvikle gode og tilpassede bo- og tjenestetilbud. Det er behov for å videreutvikle samarbeid med kommunene og spesialisthelsetjenesten ved vurderingssamtaler ved henvisning til BUP, og vurdere integrerte tjenester på ett nivå på sikt.

Det rapporteres om store rekrutteringsutfordringer og utskiftning av personell, særlig av spesialister i psykisk helsevern. Personellutfordringene vil tilta framover. Utfordringene må møtes med en helhetlig og strukturert tilnærming til kompetanse- og personellområdet, med mål om å tilby god behandling og bidra til å få tilstrekkelig med fagfolk med rett kompetanse. En slik strukturert tilnærming innebærer blant annet forsvarlig og riktig oppgavedeling og effektiv organisering, riktig bruk av personellbesparende teknologi og behandlingsmetoder, godt arbeidsmiljø og bedre bruk av forskningsbasert kunnskap.

Utfordringene tjenestene står overfor skaper behov for å tenke nytt om hvordan vi utvikler tjenestene og jobber sammen. Den enkelte kommune, det enkelte helseforetak og det enkelte helse- og sosialfaglige personell må ha tilstrekkelig frihet og tillit til å utvikle og tilpasse tilbud og tjenester i møte med hver enkelt bruker og pasient. Pasienter skal ha eierskap til egen behandling. Pasienter, brukere og pårørende skal ha gode muligheter for å medvirke i forsknings-, innovasjons- og utviklingsarbeid for å sikre at løsningene svarer til befolkningens behov. Fagmiljøer innenfor psykisk helse legger til rette for brukermedvirkning i utvikling av tjenestene, men det er fortsatt behov for mer systematisk involvering av brukere og pårørende både i utvikling og i gjennomføring av tjenestene. Videre må det sikres en bedre ivaretakelse og støtte til pårørende.

Det er viktig at helse- og sosialfaglig personell, brukere og pårørende utnytter mulighetene teknologien gir. Digitale tilbud og tjenester som er lette å bruke, tilgjengelige og tilpasset digital kompetanse i befolkningen, kan gi både bedre kvalitet og tilgjengelighet.

Regjeringen vil skape en sterk offentlig helsetjeneste som er tilgjengelig for alle. Det er viktig at den offentlige helsetjenesten ivaretar en befolkning med ulik grad av helsekompetanse, språkkompetanse og digitale ferdigheter for å sikre en godt tilpasset helsetjeneste for alle. Det skal ytes likeverdige helse- og omsorgstjenester til hele befolkningen, og tjenestetilbudet skal tilpasses den enkelte, slik at tilgangen til og kvaliteten på tjenestene blir like god uavhengig av brukernes norskkunnskaper, funksjonsevne, kulturelle tilhørighet, helsekompetanse og sosioøkonomiske bakgrunn. Alle grupper i samfunnet skal ivaretas i de ordinære tjenestene. Dette fordrer at helsepersonell har nødvendig kompetanse for å møte den mangfoldige befolkningen.

Planen er rettet inn både mot befolkningen som helhet og mot personer som står i fare for å utvikle eller har utviklet psykiske problemer eller lidelser, samt deres pårørende. Det legges til grunn at tilbud og tiltak skal rettes mot alle brukere og pasienter uavhengig av alder, bakgrunn, kjønn, kjønnsidentitet, seksuell orientering, funksjonsevne og kulturell tilhørighet.

1.4 Innspill til planen

I arbeidet med opptrappingsplanen har regjeringen lagt til rette for en bred innspillsprosess. Det er gjennomført flere nasjonale innspillsmøter med barne- og ungdomsorganisasjoner, profesjonsorganisasjoner, bruker- og pårørendeorganisasjoner og studentorganisasjoner. Det er også gjennomført regionale innspillsmøter. Det har vært mulig å gi skriftlige innspill til opptrappingsplanen. Relevant og omfattende kunnskap til arbeidet med opptrappingsplanen har vært innhentet fra Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, de regionale helseforetakene og kompetansesentrene på psykisk helse, rus- og voldsfeltet.

Det er lagt til rette for tilpassede muligheter for medvirkning for barn og unge. Et utvalg barn og unge har blitt involvert via et nasjonalt innspillsmøte mellom helse- og omsorgsministeren, statsministeren og inviterte barne- og ungdomsorganisasjoner. I tillegg har politisk ledelse i Helse- og omsorgsdepartementet hatt egne møter med ungdommer fra lokale ungdomsråd i forbindelse med de regionale innspillsmøtene. I innspillene har barn og unge vært særlig opptatt av tilgjengelige voksne der unge er, som på skolen. Det handler både om miljøarbeidere/-terapeuter som er tilgjengelige i miljøet, og om flere og mer tilgjengelige helsesykepleiere eller annet helsepersonell. De beskriver et behov for mer kunnskap om psykisk helse. Barn og unge er også opptatt av tilgjengelig og trygg hjelp når de trenger det, kontinuitet i hjelpen, nok informasjon og at tjenestene har kompetanse om kommunikasjon med barn. Flere er opptatt av at psykisk og somatisk helse må ses mer i sammenheng. Behov for gode fritidstilbud, lavterskel møteplasser og spesielt fritidsklubber er også synliggjort i flere av innspillene.

Innspill som ofte går igjen fra andre grupper, er tilgjengelighet til lavterskeltilbud i kommunene og bedre muligheter for å motta hjelp uten henvisning. Flere påpeker mangler i samhandling innad i helsesektoren og på tvers med andre sektorer. Mange ønsker en prioritering av døgnplasser i spesialisthelsetjenesten. I tillegg trekker flere fram rekrutteringsutfordringer til tjenestene og behovet for å styrke allmennlegetjenesten for en mer helhetlig og godt fungerende helse- og omsorgstjeneste.

1.5 Pågående og kommende arbeider

Regjeringen har satt i gang flere arbeider som vil påvirke psykisk helse-feltet i planperioden.

De mest sentrale arbeidene for denne opptrappingsplanen er:

Regjeringens tillitsreform har mål om å øke handlingsrommet til førstelinjen i staten og kommunesektoren og gi den mer faglig frihet, slik at offentlig sektor kan gi mer velferd og bedre tjenester til innbyggerne til rett tid.

Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar som ble lagt fram for Stortinget våren 2023. Meldingen bygger på premissene om at helsefremmende arbeid og forebygging må skje på alle samfunnsområder.

Nasjonal helse- og samhandlingsplan skal etter planen legges fram for Stortinget høsten 2023. Meldingen skal dekke både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Samhandling for å skape gode pasientforløp og likeverdige tjenester, digitalisering og helsepersonell vil være noen sentrale temaer som er særlig relevante for psykisk helse-feltet.

Forebyggings- og behandlingsreformen for rusfeltet skal etter planen legges fram som en stortingsmelding i 2024. Formålet med reformen er å forebygge og redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk, og bruk av vanedannende legemidler og dopingmidler, for enkeltpersoner og for samfunnet. Gjennom reformen skal regjeringen forebygge rusmiddelbruk og avhengighetsproblematikk bedre og komme tidligere inn med god hjelp og oppfølging.

Stortingsmeldingen om «Bo trygt hjemme»-reformen skal legges fram for Stortinget i 2023 og skal bidra til at eldre kan bo lenger i egen bolig, dersom de kan og vil. Løsninger som legger til rette for at flest mulig skal oppleve mestring og kunne leve gode og selvstendige liv, vil ha stor betydning for den psykiske helsen til eldre.

Opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner legges etter planen fram for stortinget høsten 2023. Planen skal styrke innsatsen for å forebygge og bekjempe vold og overgrep, og for å ta vare på de voldsutsatte. Tiltak for å forebygge vold og å hjelpe voldsutsatte vil kunne bidra til å forebygge psykiske helseplager.

Handlingsplan mot spilleproblemer (2022–2025) skal sikre at det blir jobbet langsiktig, systematisk og målrettet med å forebygge spilleproblemer i den norske befolkningen. Mange med spilleproblemer har ledsagende psykiske og somatiske helseplager samt store økonomiske belastninger.8 Det er derfor behov for oppmerksomhet på helsemessige utfordringer hos personer med penge- og dataspillproblemer, både når det gjelder forebygging, tidlig identifisering, behandling og oppfølging.

Regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning (2023–2030) ble lagt fram av Kunnskapsdepartementet, men er utarbeidet av departementene i fellesskap. Helse er nå en av planens tematiske prioriteringer. Behovet for mer forskning om både forebygging og effektiv behandling innenfor psykisk helse er omtalt i planen. Med langtidsplanen lanserte regjeringen et målrettet samfunnsoppdrag om å inkludere barn og unge i utdanning, arbeidsliv og samfunnsliv.

Regjeringens handlingsplan for kjønns- og seksualitetsmangfold (2023–2026) skal bidra til å øke livskvaliteten til skeive, sikre deres rettigheter og legge til rette for større aksept for kjønns- og seksualitetsmangfold.

Styrkingen av allmennlegetjenesten skal bidra til at flere leger velger å bli allmennlege og understøtte at fastlegen kan bruke mer av sin tid på å følge opp pasienter med store og sammensatte behov. Dette er viktig for mange pasienter med psykiske helseutfordringer og rusmiddelproblemer.

Nasjonal livskvalitetsstrategi, som regjeringen forankrer i folkehelsemeldinga, skal bidra til mer kunnskap om livskvaliteten i befolkningen, og til at det utvikles tiltak som skaper et mer helsefremmende og rettferdig samfunn og bidrar til å utjevne sosiale og geografiske forskjeller i livskvalitet. Strategien skal etter planen legges fram i 2024.

1.6 Tilstrekkelig personell og kompetanse

Personellet er den viktigste ressursen for å gi trygge og gode tjenester til personer med psykiske helseutfordringer. Personell er et knapphetsgode og vil i enda større grad være det framover. For å ivareta personellbehovet og å sikre riktig bruk av kompetanse må det tas flere grep samtidig. En viktig del av kapasitetsoppbyggingen må blant annet skje gjennom bedre oppgavedeling og bruk av tilgjengelig personell. I tjenestene til personer med psykiske helseutfordringer er det store rekrutteringsutfordringer og frafall av ansatte. Rekrutteringsutfordringene i spesialisthelsetjenesten gjelder særlig psykologspesialister og psykiatere. I kommunene rapporteres det om problemer med rekruttering av psykologer, sykepleiere, inkludert helsesykepleiere, vernepleiere og sosionomer.9 Mange går over til private tjenester og noen helt ut av tjenestene. Regjeringen ønsker at helsepersonell har nok tid til pasientene, men også tid til å engasjere og involvere seg i den faglige utviklingen av tjenestene. Det er derfor satt følgende resultatmål for opptrappingsplanen: Helsepersonell har mer tid til pasienter, brukere og fagutvikling. Dette er også i tråd med tillitsreformen som blant annet har som mål å detaljstyre mindre og å øke handlingsrommet for ansatte. Tiltak for å sikre tilstrekkelig personell og kompetanse vil videreutvikles gjennom planperioden samt i regjeringens kommende Nasjonal helse- og samhandlingsplan.

Gode tjenester til personer med psykiske helseutfordringer i hele landet er grunnleggende for å kunne ivareta innbyggernes behov. Regjeringen vil ta aktive grep for å satse på et trygt og godt arbeidsliv for alle ansatte i helse- og omsorgstjenestene.

Gjennom tillitsreformen vil regjeringen bidra til myndiggjorte medarbeidere, som settes i stand til å tilrettelegge tjenester i dialog med brukeren og de pårørende. Tillitsreformen skal ligge til grunn for utviklingen av tjenestene til personer med psykiske helseutfordringer, slik at tilnærmingen blir nedenfra og opp. Det handler om å støtte kommunene og helseforetakene med riktige virkemidler og verktøy, og samtidig gi de ansatte tid og tillit til å gi brukere og pasienter bedre tjenester.

Regjeringen ønsker at tjenestene i større grad skal jobbe helsefremmende og forebyggende generelt, og innenfor psykisk helse og rus spesielt. Det er behov for å tenke nytt om hvordan vi samarbeider og løser oppgavene, slik at rett kompetanse settes inn til rett tid, og bidrar til best mulig bruk av tilgjengelig personell.

Tall fra SSBs framskrivning av etterspørsel etter helsepersonell (HELSEMOD) viser at behovet for helse- og omsorgspersonell vil øke med 33 prosent på nasjonalt nivå, det vil si fra ca. 310.000 i 2017 til ca. 411.000 i 2035. Veksten vil være størst i hjemmetjenestene og i sykehjem.10 Som Helsepersonellkommisjonen beskriver, kan imidlertid ikke bemanningsutviklingen fortsette i takt med den demografiske veksten, siden personell i større grad vil bli et knapphetsgode framover. Det er behov for å finne fram til nye måter å løse oppgavene på, herunder riktig oppgavedeling, endrede arbeidsformer og personellbesparende teknologier.

Boks 1.4 Helsepersonellkommisjonens vurdering av framtidig behov for personell i helse- og omsorgstjenesten

Helsepersonellkommisjonen la i 2023 fram rapporten Tid for handling. Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste (NOU 2023: 4).

Veksten i befolkningen i yrkesaktiv alder vil om kort tid stoppe opp, og antallet i aldersgruppen 16–66 år vil falle om få år. Samtidig vil antallet personer over 80 år nær dobles over de neste 20 årene. Utviklingen går også mot større etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester for hele befolkningen. Kommisjonen gir uttrykk for at personellbehovene i kommunene vil øke, særlig i omsorgstjenestene, og at innsatsen framover derfor må styres mot kommunal omsorg for å klare å håndtere det økende antallet eldre. Kommisjonen konkluderer med at det blir færre ansatte per pasient i årene framover.

Helsepersonellkommisjonen mener at hovedprioriteten for helsepolitikere bør være å utvikle tiltak og investere i løsninger som gir lavest mulig personellvekst i helse- og omsorgstjenestene, samtidig som befolkningen over hele landet skal få gode helse- og omsorgstjenester av høy kvalitet.

For å utvikle en helse- og omsorgstjeneste som kan tilby gode tjenester i årene fremover foreslår Helsepersonellkommisjonen tiltak innen sju tiltaksområder: oppgavedeling, organisering og samhandling, arbeidsforhold og arbeidstid, utdanning og kompetanseutvikling, prioritering og reduksjon av overbehandling, og digitalisering og teknologisk utvikling. Kommisjonen vurderer at samlede tiltak vil kunne bidra til en reduksjon i tilbud av og etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester. Det vil også kunne gi en bedre og mer effektiv bruk av personellet som samtidig gir høyere trivsel og kompetanseutvikling for den enkelte. Det pekes spesielt på en styrking av karrieremulighetene for fagarbeidere i helse- og omsorgstjenestene som kan gi økt søkning til yrkesfaglige utdanningsprogram i hele landet.

Forstørr bilde

Helsepersonellkommisjonen mener at det ligger store muligheter i å intensivere det strukturerte arbeidet med riktig oppgavedeling og god organisering av arbeidet. Det vil kunne bidra til å opprettholde kvaliteten på tjenestene, redusere ressursbruken, øke effektiviteten, øke oppmerksomheten på kjerneoppgavene og øke motivasjonen og trivselen blant de ansatte. Med knapphet på helsepersonell er det viktig å være bevisst på hva personellet skal gjøre og ivareta i løpet av en arbeidsdag. Forsvarlighetskravet skal alltid legges til grunn for arbeidet med riktig oppgavedeling. Det innebærer også å fordele oppgaver til annet personell der helsefaglig kompetanse ikke er nødvendig for oppgaveutførelsen.

Helsepersonellkommisjonens utredning var på høring til 2. mai 2023 og vil danne et kunnskapsgrunnlag blant annet for Nasjonal helse- og samhandlingsplan som planlegges lagt fram mot slutten av 2023.

Kilde: NOU 2023: 4 Tid for handling. Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste; Jia, Z. m.fl., 2023.

1.6.1 Utdanning

Regjeringen er opptatt av kvalitet og kapasitet i utdanningene som retter seg mot helse- og omsorgstjenesten generelt og mot tjenestene til mennesker med psykiske helseutfordringer spesielt.

Profesjonsutdanningene er viktig for at velferdsstatens tjenester skal ha god tilgang på kompetent arbeidskraft. Utdanningene må ha riktig innhold slik at studentene får oppdatert og relevant kunnskap. Det er også viktig at utdanningene er inkluderende, ettersom det bidrar til økt representativitet i arbeidslivet. Kompetanse som kan møte en mangfoldig befolkning, er også viktig for å nå målet om likeverdige tjenester for mennesker med psykiske helseutfordringer. Våren 2024 vil regjeringen legge fram en melding til Stortinget om profesjonsutdanningene. Meldingen vil ha hovedvekt på helse- og sosial-, lærer-, og ingeniørutdanningene.

Myndighetene og de høyere utdanningsinstitusjonene har et samlet ansvar for å dimensjonere tilbudet av utdanning. De sentrale myndighetene har et ansvar for den samlede utdanningskapasiteten, blant annet gjennom å tildele nye studieplasser. Universitetene og høyskolene har ansvar for å dimensjonere sin studieportefølje i tråd med studiesøkning og arbeidsmarkedsbehov. Utdanningsinstitusjonene skal sørge for å utdanne kandidater i tråd med samfunnets behov for kompetanse.

Helse- og sosialfag er et område som prioriteres høyt ved tildeling av nye studieplasser, og som det er god søkning til. Myndighetene har tildelt midler til over 1 500 nye studieplasser innen helse- og sosialfag siden 2015, og omtrent halvparten av studieplassene har gått til bachelor i sykepleie.

I Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehov i Norge ser regjeringen nærmere på hva som vil bli de viktigste kompetansebehovene fremover. For å håndtere den demografiske utviklingen og økningen i antall eldre og for å kunne ha gode velferdstjenester i hele landet vil det bli behov for mer arbeidskraft med helse- og omsorgskompetanse. I meldingen redegjør regjeringen for en forventing om at universiteter og høyskoler innenfor sin portefølje skal prioritere ressurser til helsefag, IT og områder som er viktig for det grønne skiftet. Her vil det være aktuelt å prioritere studieretninger som kan bidra til å styrke psykisk helse.

Nasjonale retningslinjer for helse- og sosialfagutdanninger utvikles gjennom det nasjonale systemet for retningslinjer for helse- og sosialutdanningene (RETHOS). Formålet er at utdanningene er tilpasset behovet til pasienter, brukere og tjenestene. Målsettingen med RETHOS er at utdanningene skal være framtidsrettet, og at både tjenestene og brukerne får økt innflytelse på det faglige innholdet i utdanningene.

Grunnutdanning i psykologi inngår i RETHOS. Forskrift om nasjonal retningslinje for psykologutdanning ble vedtatt i 2020. Det er også vedtatt to nye nasjonale retningslinjer (forskrifter) for videreutdanning innen psykisk helse og rus. Dette er masterutdanning i sykepleie innen psykisk helse, rus og avhengighet (2022) og tverrfaglig videreutdanning i psykisk helse-, rus- og avhengighetsarbeid (2022). Mange fagskoler har utdanningstilbud innen psykisk helse for fagarbeidere.

Utdanning av psykiatere skjer i tjenesten i egne stillinger for leger i spesialisering (LIS 3), med utdanningsløp i henhold til en plan for den enkelte lege. Helsedirektoratet har ansvar for å fastsette læringsmål og anbefalinger om tilhørende læringsaktiviteter. Helseforetakene har ansvar for å legge til rette for at læringsmålene oppnås for den enkelte LIS. Offentlig spesialistgodkjenning som psykiater gis når læringsmålene er oppfylt. For å styrke rekrutteringen til spesialitetene i psykiatri og barne- og ungdomspsykiatri blir 31 LIS1-stillinger høsten 2023 koblet til videre spesialisering i disse spesialitetene.

Spesialistutdanningen for psykologer ivaretas i dag av Norsk psykologforening, og psykologspesialister oppnår ikke offentlig spesialistgodkjenning siden læringsmålene i spesialiseringen ikke er myndighetsfastsatte. Regjeringen vil utrede en offentlig spesialistgodkjenningsordning for utvalgte grupper av kliniske psykologer. Bedre tilrettelagt utdanning for psykologspesialister kan gi bedre rekruttering og karriereutvikling. Det er særlig viktig for rekruttering i distriktene å kunne tilby spesialisering lokalt. Utredningen av en ordning må skje i samarbeid med relevante aktører, herunder Psykologforeningen og de psykologiske fagmiljøene. Departementet mener utredningen bør ta utgangspunkt i legenes spesialistutdanning, men i en tilpasset og enklere form.

1.6.2 Beholde og rekruttere helsepersonell

For å bidra til utvikling av mer tilgjengelige og tilrettelagte tjenester for personer med psykiske helseutfordringer vil regjeringen bistå kommuner og helseforetak i å sikre nok personell med riktig kompetanse. I tillegg til konkrete rekrutteringstiltak, kan tiltak knyttet til ledelse, arbeids- og fagmiljø og kompetanseheving ha en positiv innvirkning på rekrutteringen og på å beholde personell i tjenestene. De regionale helseforetakene har fått i oppdrag å jobbe videre med tiltak for å beholde, rekruttere og utvikle personell innen psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB) slik at behov for bemanning og kompetanse dekkes. De regionale helseforetakene vil levere anbefalinger på omstillingstiltak september 2023, og behov for nasjonale tiltak vil konkretiseres senere i planperioden og i Nasjonal helse- og samhandlingsplan.

Det er brukernes og deres pårørendes helhetlige behov som er utgangspunktet for utviklingen av tjenestetilbudet. Deres behov vil variere. Derfor bør det oppfordres til å rekruttere bredere enn de tradisjonelle utdanningsgruppene innenfor psykisk helse. Økt vektlegging av helsefremmende tiltak betyr at det er behov for større faglig bredde og tverrfaglig samarbeid. Det kan også bety at det er behov for kompetanse om psykisk helse i andre tjenester, særlig i barnevernet.

Det rapporteres om rekrutteringsutfordringer, særlig av psykologspesialister og psykiatere, i spesialisthelsetjenesten. Det er stor utskifting blant psykologene, som både går ut av den offentlige tjenesten og over i private tjenester, og helt ut av helsetjenestene. Riksrevisjonen finner i sin undersøkelse av psykiske helsetjenester at over 60 prosent av poliklinikker i psykisk helsevern har ubesatte stillinger pga. rekrutteringsutfordringer, og mange har ikke spesialister.11 Utfordringene er størst i Nord-Norge. Samtidig rapporteres det om betydelig personellmangel i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og at mange kommuner har utfordringer med å rekruttere og beholde personell.12 Økende vansker med å rekruttere og beholde fagpersoner kan føre til at faglige fellesskap forvitrer. En tjeneste som legger til rette for faglig utvikling av den enkelte ansatte og ivaretar et aktivt fagmiljø, er også en attraktiv arbeidsplass.

Det kommer fram av KS’ arbeidsgivermonitor for 2021 at nesten alle kommuner har utfordringer med å rekruttere sykepleiere, og at de fleste også har utfordringer med å rekruttere leger, psykologer, vernepleiere, helsefagarbeidere, og andre relevante fagarbeidergrupper. Nærmere halvparten av landets kommuner har utfordringer med å rekruttere fysioterapeuter, ergoterapeuter, sosionomer og barne- og ungdomsarbeidere. Det er mange faktorer som påvirker rekrutering og rekrutteringsutfordringene har sammensatte årsaker. Mangel på heltidsstillinger og manglende muligheter for faglig utvikling grunnet små fagmiljøer er noen viktige forklaringer. Når det gjelder leger, er det også flere årsaker, blant annet økende arbeidsbelastning generelt. I små kommuner er det stor legevaktbelastning.13 Når det gjelder rekruttering av psykologer i kommunen ble gode fagmiljøer, veiledning og mulighet for spesialisering i kommunene trukket fram som viktig i evalueringen av tilskudd til psykologer i kommunen.14

Vold og trusler mot ansatte er en utfordring innenfor helse- og sosialsektoren i kommunene15 og i spesialisthelsetjenesten. En kartlegging fra Helsedirektoratet i 2017 viser at det var en økning i antall rapporterte tilfeller av vold og trusler i helseforetakene i perioden 2012–2016.16 Mye tyder på at økningen har fortsatt etter 2016.17 Trusler om vold er en faktor som også må tas hensyn til i rekruttering til noen fagområder, som akutt- og sikkerhetspsykiatri. En annen utfordring er rasisme, diskriminering og trakassering på arbeidsplassen. Forskning har vist at mange helse- og omsorgsarbeidere med innvandrerbakgrunn opplever rasisme, diskriminering og trakassering når de utfører sitt arbeid. Regjeringen skal legge fram en ny handlingsplan mot rasisme og diskriminering.

I Riksrevisjonens undersøkelse av psykiske helsetjenester kommer det fram at 70 prosent av behandlerne innen psykisk helse ikke har nok tid til faglig utvikling og at hver fjerde har vansker med å skaffe oppdatert kunnskap om effekten av behandlingsmetoder. Med tanke på å iverksette virksom behandling, men også å rekruttere og beholde personell, er det viktig å ivareta fagutvikling og kompetansehevning som del av den daglige driften. Systemer for å sikre at fagfolkene får tilgang til forskning, kunnskap og nye behandlingsformer blir viktig framover.

Mange fagpersoner rapporterer om tidspress og lite tid til kjerneoppgavene. Det pekes blant annet på rapporteringskrav som hindre for å utføre kjerneoppgavene. Det er et mål å redusere og effektivisere rapportering i psykisk helsevern. Dette er også i tråd med tillitsreformen, som blant annet har som mål at det skal være mindre detaljstyring, og at de som jobber i tjenestene, skal få økt handlingsrom.18 De regionale helseforetakene har i 2023 fått i oppdrag å gjennomgå rapporteringskrav i psykisk helsevern og TSB og foreslå endringer og tiltak. Helsedirektoratet jobber samtidig med å videreutvikle og forenkle de nasjonale pasientforløpene, og vil se på hvilke rapporteringskrav som per i dag ikke benyttes til nasjonale kvalitetsindikatorer og dermed kan vurderes tatt ut. Helsedirektoratet vil også følge med på hvilke endringer og tiltak de regionale helseforetakene vil anbefale i sitt oppdrag, samt hvilke forløpsdata de nye nasjonale kvalitetsregistrene for psykisk helsevern voksne og for barn og unge planlegger å benytte. De reviderte pasientforløpene vil sendes på høring høsten 2023 og være klare for implementering i tjenestene i 2024.

De fleste helsepersonellgrupper har kompetanse innen psykisk helse. For eksempel ivaretar allmennlegene, helsefagarbeiderne og sykepleierne også denne delen av pasientenes helse som del av sitt arbeid i hele helse- og omsorgstjenesten. Helsefagarbeidere og aktivitører med spesialutdanning innen psykisk helse er viktige i arbeidet med å bygge det grunnleggende tjenestetilbudet i kommunene. Fagutdanningene tilbys som videregående opplæring over hele landet, og det er et stort og urealisert potensial for bedre bruk og utvikling av fagarbeideres kompetanse gjennom hele yrkeslivet. For å sikre bedre bruk av tilgjengelig personell foreslår Helsepersonellkommisjonen å etablere et prinsipp der bemanningen av tjenestene starter nedenfra (se figur 1.4), slik at personellets kompetanse og kapasitet utnyttes best mulig. Ett konkret eksempel er å utvide bruken av helsefagarbeidere, både i kommunene og i spesialisthelsetjenesten.

Den største personellgruppen i psykisk helsevern er sykepleiere. Det er utviklet en ny masterutdanning for spesialsykepleiere innen psykisk helse og rus.19 Vernepleiere og sosionomer er også store personellgrupper som arbeider i psykisk helsevern. Leger/psykiatere og psykologer/psykologspesialister er de gruppene det rapporteres å være størst mangel på, og mest krevende å rekruttere.

En strukturert tilnærming til riktig oppgavedeling mellom personellgruppene vil være viktig for å benytte personellressursene bedre og frigjøre tid til mer pasientkontakt. Oppgavedeling mellom personellgrupper, og i teamsamarbeid innad i og på tvers av spesialist- og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, kan også bidra til en lettere arbeidssituasjon, samtidig som man bygger faglige fellesskap. Andre faggrupper som sosionomer har en viktig rolle for å ivareta blant annet psykososiale problemstillinger i helse- og sosialtjenestene og i skolen.

Kjønnsbalanse blant personell

Fra 2016 til 2020 har det vært en jevn økning i sysselsatte menn i kommunale helse- og omsorgstjenester. Samtidig utgjorde menn fortsatt bare 15,2 prosent av alle sysselsatte i kommunale helse- og omsorgstjenester i 2020.20 Få menn i tjenestene er utfordrende av flere grunner. For eksempel er det utfordrende når brukere og pasienter ønsker å møte en mannlig ansatt. Få menn i tjenestene vil også kunne ha en betydning for de ansattes arbeidsmiljø.

Regjeringen ønsker å øke andelen menn som jobber i helse- og omsorgstjenesten. For eksempel finnes det svært få menn som utdannes til å bli helsesykepleiere. Dette er en utfordring for de som kan ha behov for å møte en mannlig helsesykepleier på helsestasjonen eller i skolehelsetjenesten. Regjeringen vil vurdere tiltak for å bedre kjønnsbalansen i helsesykepleierutdanningen, herunder vurdere kjønnspoeng eller kvotering. Se også kapittel 3.2.2 om helsestasjons- og skolehelsetjenesten.