8 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning

Kontroll med eksport av strategiske varer og teknologi er viktig for global sikkerhet og stabilitet. Det har aldri vært viktigere med internasjonalt samarbeid om eksportkontroll.

Det multilaterale arbeidet i eksportkontrollregimene setter hovedrammene for den nasjonale kontrollen med flerbruksvarer. Også når det gjelder eksport av forsvarsmateriell, er det et stadig større internasjonalt samarbeid, selv om alle beslutninger er gjenstand for nasjonal suverenitet. Nasjonal gjennomføring av eksportkontroll bidrar til å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet. Sentralt står Ikkespredningsavtalen for kjernevåpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Biologivåpenkonvensjonen (BTWC). Konvensjonene gjennomføres i norsk rett, og kontrollen med relevante varer og relevant teknologi som er forhandlet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene gjennomføres med hjemmel i eksportkontrollregelverket.

De multilaterale eksportkontrollregimene komplementerer disse avtalene når det gjelder kontroll med varer og teknologi som kan brukes i utvikling, produksjon og bruk av MØV og leveringsmidler til slike våpen.

Teknologisk utvikling og utviklingen i anskaffelsesmetoder har ført til at eksportkontroll har stor betydning som et effektivt verktøy for å hindre spredning. FNs sikkerhetsråd bruker eksportkontrollregimenes retningslinjer og varelister i sine sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea, samt i resolusjon 1540 om ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen. Også EU baserer seg på regimenes kontrollister i enkelte forordninger om restriktive tiltak, f.eks. mot Russland.

8.1 Eksportkontrollregimene

Norge er medlem i alle de multilaterale regimene og har gjennom mange år aktivt bidratt til arbeidet, bl.a. gjennom å lede konkrete forhandlinger og formannskap i enkelte eksportkontrollregimer. Norge arbeider for at regimene skal være relevante og effektive. Det gjelder særlig nå i en krevende sikkerhetspolitisk tid. Med stadig mer polarisering er det vanskelig å oppnå konsensus innenfor det multilaterale samarbeidet.

Regimene identifiserer varer og teknologi som kan anvendes i forbindelse med MØV eller leveringsmidler for slike våpen, og arbeider for å skape større enighet om hvordan nasjonal eksportkontroll kan kontrollere eksport av slike strategiske varer. Det foregår løpende forhandlinger for å sikre at kontrollistene og regimenes retningslinjer holder tritt med teknologisk utvikling og spredningstrusler.

I regimene utveksler medlemslandene omfattende informasjon, for eksempel om aktuelle spredningsaktiviteter og om medlemslandenes avslag på eksportsøknader. Dette er informasjon det skal tas hensyn til i medlemslandenes nasjonale lisensieringsarbeid. Arbeidet innenfor regimene ivaretas av flere ekspertgrupper som møtes regelmessig. De rapporterer til de årlige plenumsmøtene som fatter beslutninger på grunnlag av konsensus.

Bakgrunnen for samarbeidet i regimene er medlemsstatenes felles politisk vilje til å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen samt å etablere høye standarder for kontrollen med eksport av forsvarsmateriell. Det forutsettes at konsensusvedtak i regimene gjennomføres i nasjonal rett og praksis.

Som nasjonal eksportkontrollmyndighet leder Utenriksdepartementet arbeidet fra norsk side både i regimenes plenumsmøter og i ulike arbeidsgrupper. For å sikre gjennomføring av regimeforpliktelsene og en ansvarlig eksportkontroll er det viktig at alle berørte nasjonale myndigheter deltar i ekspertgruppene. I tillegg til Utenriksdepartementet, gjelder dette først og fremst PST, Tolletaten og Etterretningstjenesten. I tillegg deltar representanter fra Forsvarets forskningsinstitutt og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet på relevante ekspertmøter. Informasjonen som utveksles innenfor regimene er sentral i behandlingen av konkrete lisenssaker, samt i det forebyggende arbeidet for å hindre spredning av varer og teknologi til uønskede militære aktiviteter i utlandet. Dette er viktig for både Norges og norsk næringslivs omdømme som ansvarlige partnere.

Regjeringen legger vekt på at Utenriksdepartementet, PST, Tolletaten og Etterretningstjenesten har kompetanse og tilstrekkelige ressurser til å ivareta sine oppgaver. Deltakelse i regimearbeidet innenfor den strategiske eksportkontrollen er et premiss for å kunne opprettholde en effektiv eksportkontroll på nasjonal plan.

Følgende eksportkontrollregimer er etablert:

Zangger-komiteen

Zangger-komiteen ble etablert i 1974 for å sikre en mest mulig enhetlig forståelse av Ikkesprednings-avtalen (NPT) artikkel III.2 om hva som skulle omfattes eksportkontroll i henhold til avtalen. Komiteen fastsetter hva som menes med utstyr og materialer som er konstruert for utvikling av spaltbart materiale. Ansvaret er delvis overlappende med Nuclear Suppliers Group (NSG) som omtales nærmere nedenfor. Ikke-spredningsavtalen forutsetter at eksport av slikt utstyr og materialer til en ikke-kjernevåpenstat, i likhet med spaltbart materiale, bare kan tillates når det spaltbare materialet er underlagt IAEA1-kontroll. Utstyret og materialene er beskrevet i Zangger-komiteens liste, og denne oppdateres jevnlig. Listen omtales ofte som «trigger-listen» fordi slike varer utløser (trigger) krav om IAEA-sikkerhetskontroll.

Formannskapet innehas på frivillig grunnlag og uten noen tidsbegrensning. Danmark har ledet Zangger-komiteen siden november 2015.

Nuclear Suppliers Group (NSG)

NSG springer ut av den såkalte London-gruppen fra 1970-tallet. NSG ble etablert i kjølvannet av en prøvesprengning utført av et land som sto utenfor Ikke-spredningsavtalen i 1974. For å hindre ytterligere spredning av kjernevåpen ønsket flere leverandørland å etablere en sterkere eksportkontroll enn det som direkte fulgte av Ikke-spredningsavtalens begrensede formuleringer om eksportkontroll. NSGs arbeid omfatter to lister med hver sine nærmere retningslinjer. Del 1 beskriver kjernefysiske varer og del 2 omfatter flerbruksvarer, dvs. sivile varer som også kan ha viktig anvendelse i militære kjernefysiske aktiviteter. Også teknologi knyttet til varene på listene er omfattet av NSG-kontroll. Norge ledet NSG i perioden 2005–2006.

Australia-gruppen

Australia-gruppen ble etablert etter initiativ fra Australia i 1985. Hensikten er å bidra til å sikre at varer, utstyr og substanser som kan benyttes i utvikling og produksjon av kjemiske og biologiske våpen underlegges eksportkontroll. I tillegg til varelister over utstyr, kjemikalier, toksiner og utgangsstoffer er det etablert retningslinjer om standarder for eksportkontroll. I 2018 publiserte Australia-gruppen en særskilt erklæring om gruppens store bekymring for at kjemiske våpen igjen er anvendt med henvisning til hendelser i Syria, Irak, Storbritannia og Malaysia. Det ble i denne sammenheng enighet om å styrke kontakten og dialogen med land som står utenfor Australia-gruppen.

Missilkontrollregimet (MTCR)

Regimet ble etablert på USAs initiativ i 1982. Aktivitetene gjelder først og fremst eksportkontroll av komplette missilsystemer, herunder ballistiske missiler og bæreraketter for romfart og sonderaketter og andre ubemannende luftfarkoster, inkludert kryssermissiler, med en rekkevidde på 300 kilometer eller mer. Videre kontrolleres komponenter for slike systemer, samt andre varer som kan anvendes for produksjon av missiler eller mindre luftfarkoster for spredning av aerosoler.

Norge har ledet MTCR to ganger, første gang i 1992–1993 og deretter i 2014–2015. Formannskapene holdes på frivillig grunnlag på årlig basis. Det er i tillegg etablert en troika hvor innkommende, sittende og utgående formannskap samarbeider for å sikre best mulig kontinuitet i arbeidet. I tillegg til å lede arbeidet og det årlige plenumsmøtet, holder formannskapet en aktiv dialog med ikke-medlemmer for å fremme MTCRs arbeid. I 2019 bidro Norge med en nestleder i ekspertgruppen for informasjonsutveksling i MTCR.

Sommeren 2023 er Norge vertskap for et teknisk ekspertmøte (TEM) og for et teknisk informasjonsmøte for ikke-medlemmer i Oslo. På denne måten bidrar vi aktivt til arbeidet i MTCR.

Wassenaar-samarbeidet (WA)

Wassenaar-samarbeidet ble etablert i 1996 og erstattet det tidligere CoCom2. WA-samarbeidet gjelder kontroll med konvensjonelle våpen og varer og teknologi med flerbrukspotensiale som ikke kontrolleres av de andre regimene. Norge ledet forhandlingene som førte frem til enighet om det politiske basisdokumentet og etableringen av WA i 1993–1995. Norge har siden ledet flere forhandlingsprosesser innenfor WA, bl.a. om etablering av kontrollstandarder for formidling av våpen mellom to tredjeland.

WA har et eget sekretariat i Wien hvor alle møtene finner sted.

Forstørr bilde

Photo: Katharina Schiffl / Estonian Foreign Ministry

WA har etablert to lister: en for våpen og militære varer, og en for flerbruksvarer. Også teknologi er omfattet av listene. Det foregår et omfattende teknisk arbeid for å holde listene oppdaterte. I tillegg drøftes mer prinsipielle spørsmål og praksisspørsmål i en egen arbeidsgruppe. Det holdes et årlig ekspertmøte for lisensiering- og kontrolleksperter. Det årlige plenumsmøtet fatter alle beslutninger ved konsensus. Formannskapet skjer etter alfabetisk rotasjon.

I Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015), Meld. St. 8 (2015–2016) og Meld. St. 5 (2017–2018) ble det redegjort grundig for arbeidet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene.

8.2 FNs konvensjon om våpenhandel

FNs våpenhandelsavtale Arms Trade Treaty (ATT) har som formål å etablere så høye felles internasjonale standarder som mulig for handel, og til en viss grad import og transitt, med alle typer konvensjonelle våpen, inkludert håndvåpen. Avtalen bidrar til ansvarlig kontroll med handel av konvensjonelle våpen og dermed til internasjonal stabilitet og sikkerhet. Avtalen trådte i kraft 25. desember 2014.

I ATTs arbeidsgruppemøter utveksler landene erfaringer om praktisering av ATTs regelverk, om rapporteringsforpliktelsene, og om tiltak for implementering og universalisering av avtalen. Norge deltar i flere av arbeidsgruppene og deler erfaringer fra håndheving av eget eksportkontrollregelverk og åpenhet omkring våpentransaksjoner. Kontroll med lagring og transitt av konvensjonelle våpen har hatt høyt fokus i arbeidsgruppemøtene det siste året.

Statspartene til ATT er forpliktet til å rapportere årlig om egen import og eksport av våpen, men antall land som følger opp sine forpliktelser på dette området er fortsatt for lavt. Utviklingen av ATT til et effektivt regime vil kreve betydelig og langsiktig arbeid, og det er fortsatt mye arbeid som gjenstår. Land som allerede har et solid og velutviklet eksportkontrollsystem, herunder Norge, fører an for å sikre størst mulig internasjonal tilslutning til avtalen og støtte til implementering av avtalens normer. Som ledd i universaliseringsarbeidet oppfordres land som har undertegnet avtalen, men ikke ratifisert den, til å gjøre det. Dette omfatter en rekke land hvor illegal våpenspredning bidrar til økt konfliktnivå. Det eksportkontrollfaglige samarbeidet har kommet i gang, men det er fortsatt store ulikheter blant statspartene når det gjelder kunnskap om, og innsats for, å sikre en god implementering av avtalen.

Gjennom ATTs frivillige fond for prosjektstøtte, Voluntary Trust Fund, kan land søke om midler for å gjennomføre nasjonale tiltak innenfor kapasitetsbygging, lov- og institusjonsutvikling, og tekniske og materielle tiltak. Norge har siden 2018 bidratt med 1,5 millioner kroner til fondet, og var i perioden 2018–2020 medlem i fondets utvelgelseskomité.

Spørsmålet om gjennomføring i nasjonal rett ble grundig gjort rede for i Meld. St. 19 (2017–2018).

8.3 Ikkespredningsavtalen

Ikkespredningsavtalen (NPT) er hjørnesteinen i det globale ikke-spredningsregimet. Hvert femte år avholdes en tilsynskonferanse for avtalen, men grunnet pandemien ble konferansen våren 2020 utsatt til august 2022. Russland blokkerte mulighet for enighet om et sluttdokument, men konferansen viste at alle statspartene støtter sterkt opp om avtalen. Det er avgjørende å fortsatt hegne om NPT, som forplikter stater juridisk, og som i over 50 år har bidratt til en tryggere verden gjennom å legge til rette for nedrustning og for å hindre spredning av kjernevåpen. Norge støtter aktivt opp om avtalens tre pilarer: nedrustning, ikke-spredning, og retten til fredelig bruk av kjernefysisk teknologi. Arbeidet med nedrustning har vært preget av polarisering. Det er avgjørende å motvirke dette og å bygge tillit.

Norge har tatt internasjonalt lederskap på arbeidet med verifikasjon av nedrustning, både i FN og gjennom mer teknisk arbeid. Dette er et av få temaer innen kjernefysisk nedrustning hvor land samarbeider konstruktivt. Prosessen bidrar til tillitsbygging i en polarisert tid. Norge ledet FNs ekspertgruppe om dette i 2018–19, og leder nå også den andre ekspertgruppen om verifikasjon av nedrustning. Sistnevnte startet sitt arbeid i februar 2022 og vil rapportere til FNs Generalforsmaling i 2023. Det er et stort steg i riktig retning at arbeidet Norge har ledet an siden 2007 nå har en solid forankring i FN-systemet, og sterk støtte fra de fleste av FNs medlemsland.

Norge har også tatt initiativ til å utvikle en felles forståelse av hva prinsippet om irreversibilitet betyr i praksis. Irreversibilitet er, sammen med verifiserbarhet og åpenhet, et av tre grunnleggende prinsipp for nedrustning. Dette handler om en felles forståelse av hva som kreves for tillit til at en gjennomført nedrustning av kjernevåpen ikke kan reverseres. Som med verifikasjonsarbeidet mener vi dette er et felt hvor statene kan samarbeide og hvor vi kan bringe ny giv til arbeidet med nedrustning – og ikke minst motvirke polarisering. Norge støtter også opp om arbeidet med å redusere risikoen for bruk av kjernevåpen. Her er Norge del av Stockholm-initiativet, en tverregional gruppe som fremmer tilrådinger om nedrustning til NPT. Risikoreduksjon er et sentralt tiltak. Norge fremmer også arbeidet med humanitære konsekvenser av kjernevåpen.

Vi viderefører vårt faglig-tekniske verifikasjonssamarbeid med land som Storbritannia, Sverige og USA innenfor det såkalte Quad-samarbeidet. Samtidig deltar vi i Det internasjonale partnerskapet for nedrustningsverifikasjon (IPNDV) som samler teknisk ekspertise, relevante nukleære fagmiljøer og diplomater fra land både med og uten kjernevåpen. Innsatsen støttes av norske fagmiljøer.

8.4 Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler

Haag-kodeksen (HCoC) er et politisk bindende samarbeid som skal bidra til åpenhet om ballistiske missilprogrammer og hindre spredning av slike systemer som kan levere masseødeleggelsesvåpen. Tilsluttede land forplikter seg til å dele informasjon om nasjonale missil- og romaktiviteter og forhåndsvarsle sivile oppskytninger og prøveflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter. Samarbeidet bidrar til internasjonal og regional forutsigbarhet og stabilitet. I en tid der utviklingen og testingen av stadig mer avanserte og langtrekkende ballistiske missilsystemer truer internasjonal fred og sikkerhet, har HCoC fått økende anerkjennelse for sitt arbeid og betydning for ikke-spredning.

HCoC ble iverksatt i november 2002 etter at 96 stater signerte kodeksen, herunder Norge. Aktivitetene ved Andøya Space innebærer at Norge er blant landene som rutinemessig forhåndsvarsler oppskytninger.

Som en langsiktig investering i norske utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser påtok Norge seg formannskapet i HCoC for første gang i perioden juni 2019 til juni 2020. Formannskapet bidro til å styrke vår profil internasjonalt som en troverdig og konsistent partner i det multilaterale ikke-spredningsarbeidet, så vel som å fremme vår innsats på andre arenaer innen eksportkontroll og ikke-spredning. Som første formannskap på flere år, lyktes Norge med å få med tre nye land i samarbeidet; Ekvatorial-Guinea, Saint Vincent og Grenadinene og Somalia sluttet seg til i januar og februar 2020. Totalt er nå 143 land tilsluttet HCoC.

8.5 Initiativet for spredningssikkerhet

Proliferation Security Initiative (PSI) er en internasjonal innsats for å stanse handel med og transport av masseødeleggelsesvåpen (MØV) og relatert teknologi og kunnskap. PSI fungerer som et supplement til etablerte regimer for eksportkontroll og ikke-spredningsforpliktelser.

106 stater har sluttet seg til PSIs prinsipper for å hindre spredning, og Norge er med i kjernegruppen for operative eksperter, som består av 20 land. USA ivaretar sekretariatsfunksjonen i PSI. På norsk side ledes arbeidet av Utenriksdepartementet. Arbeidet gjennomføres med deltakelse fra en rekke departementer og underliggende etater, herunder Justis- og beredskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Etterretningstjenesten, PST og Tolletaten.

Norge deltok da Sør-Korea i mai 2023 var vert for PSIs høynivåmøte, hvor det ble markert at initiativet fyller 20 år.

8.6 Samarbeidet med EU

Norge har et nært samarbeid med EU om eksportkontroll og ikke-spredning generelt, og har som målsetting å gjennomføre EUs standarder i det norske regelverket. Det er nær og hyppig kontakt på eksportkontrollfeltet for å sikre størst mulig grad av harmonisering. Dette bidrar til forutsigbarhet og størst mulig grad av likebehandling av aktører som berøres av eksportkontroll.

I 2003 inngikk Norge et samarbeid med EUs utenrikstjeneste om eksportkontroll for forsvarsmateriell. Siden 2013 har det vært et uformelt samarbeid med EU-kommisjonen om eksport av flerbruksvarer. Samarbeidet ble formalisert i 2017. Diskusjonene om harmonisering av regelverk og praktisering videreføres.

Samarbeidet innebærer bl.a. at Norge, som eneste ikke-medlemsland, utveksler avslag på søknader om eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer i databaser EU har etablert. Landene kan konsultere nærmere om et konkret avslag, noe som er nyttig i Utenriksdepartementets lisensieringsarbeid. Utgangspunktet er at dersom det foreligger et avslag fra et EU-land i en identisk sak forutsettes det at også den norske søknaden blir avslått («no undercut»).

Basert på det etablerte samarbeidet holdes halvårlige politiske konsultasjoner med EUs utenrikstjeneste og EU-kommisjonen om spørsmål knyttet til eksportkontroll i et videre perspektiv, herunder årlig rapportering, destinasjonsland av bekymring, ATT, eksportkontrollregimenene, samt politikkutvikling. Utenriksdepartementet og norsk industri inviteres til EU-kommisjonens årlige Export Control Forum, og Norge stiller eksperter til rådighet for EUs utadrettede dialog-programmer overfor tredjeland.

Norge ble i forbindelse med EUs tiende pakke av restriktive tiltak mot Russland gitt status som partnerland hva angår eksportkontroll av flerbruksvarer og -teknologi. Dette er omtalt i kapittel 7.2.

8.7 FNs sikkerhetsråd

FNs sikkerhetsråd er det eneste organet som kan vedta bestemmelser som er bindende for alle FNs medlemsstater. Sikkerhetsrådet fatter vedtak om sanksjoner mot land, grupper, selskaper og individer som et fredelig (ikke-militært) virkemiddel i situasjoner der internasjonal fred og sikkerhet anses truet. Formålet med sanksjonene er å påvirke uønsket adferd hos den aktøren man innfører sanksjoner mot, og på denne måten bidra til at internasjonale normer respekteres og opprettholdes. Flere av sanksjonsregimene Sikkerhetsrådet har vedtatt omfatter restriksjoner og forbud mot eksport av bl.a. våpen og annet militært materiell, samt flerbruksteknologi.

Norge var valgt inn som medlem av Sikkerhetsrådet for perioden 2021–2022.

Sikkerhetsrådet har vedtatt omfattende sanksjoner mot Nord-Korea som reaksjon på landets kjernefysiske og ballistiske missilprogrammer. Sanksjonsregimet er ytterligere skjerpet i flere omganger i løpet av de siste 15 årene. Norge støtter slike målrettede sanksjoner som kan motvirke spredning av masseødeleggelsesvåpen og deres leveringsmidler. Vår posisjon bygger på lange linjer i utenrikspolitikken. I løpet av våre to år i rådet ledet Norge 1718-komiteen som skal følge opp sanksjonene mot Nord-Korea.

Forstørr bilde