4 Utenriksdepartementets retningslinjer

Det er ønskelig at forsvarsindustrien har mest mulig forståelse for og forutsigbarhet om rammeverket for kontroll med eksport av forsvarsmateriell. Et stabilt og tydelig rammeverk er viktig fordi utvikling, produksjon og markedsføring av forsvarsmateriell forutsetter langsiktig planlegging. Derfor ble det for første gang i 1992 publisert retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, ammunisjon og annet militært materiell, teknologi og tjenester. Retningslinjene gir forsvarsindustrien innsyn i Stortingets og myndighetenes rammebetingelser.

Hovedgrunnlaget for Utenriksdepartementets vurderinger, følger av Regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak samme dato. Vedtaket forutsetter grundige vurderinger av de utenriks- og innenrikspolitiske forholdene i vedkommende område. Hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. I 1997 samlet Stortinget seg om en presisering av 1959-vedtaket. Her heter det at Utenriksdepartementets vurdering av de innenriks- og utenrikspolitiske forholdene omfatter en rekke spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter.

I 2014 ble retningslinjene revidert. Det ble bl.a. innarbeidet en konsolidert kriterieliste som består av EUs åtte adferdskriterier for våpeneksport og ATTs artikler 6 og 7 om eksportkontroll. Kriteriene utdyper nærmere de vurderingene som følger av 1959-vedtaket og 1997-presiseringen. Det ble redegjort grundig for den konsoliderte kriterielisten i Meld. St. 26 (2018–2019) og i Meld. St. 35 (2020–2021).

For å sikre mest mulig forutsigbarhet og likebehandling er retningslinjenes systematikk bygget på to stolper: landgrupper og varekategorier. Det er fire landgrupper og to varekategorier. Retningslinjene angir nærmere regler for hvilke varekategorier som kan tillates eksportert til de enkelte landgruppene, samt hvilken dokumentasjon som kreves ved eksport til de ulike landgruppene.

Retningslinjene baserer seg på en definisjon av fire landgrupper:

• Landgruppe 1 er NATOs medlemsland, nordiske og særlig nærstående land.

• Landgruppe 2 er land som er godkjent som mottakere av A-materiell etter forutgående regjeringsbehandling.

• Landgruppe 3 er land som bare kan motta B-materiell.

• Landgruppe 4 er land som Norge ikke eksporterer verken A- eller B-materiell til. Dette er bl.a. land som rammes av 1959-vedtaket eller som er gjenstand for våpenembargo.

Retningslinjene anvender to varekategorier:

• Varekategori A gjelder våpen, ammunisjon og visse typer materiell, samt annet materiell med strategisk kapasitet som vesentlig kan påvirke de militære styrkeforhold utover nærområdet.

• Varekategori B gjelder øvrige forsvarsrelaterte varer som ikke har de egenskaper eller bruksområder som definert for varekategori A. Det er også praksis å behandle eksport av flerbruksvarer til militær sluttbruk etter retningslinjenes bestemmelser om lisensiering av B-materiell.

Retningslinjene gir klare bestemmelser om krav til sluttbrukerdokumentasjon. Ved salg av forsvarsmateriell som ikke er delleveranser under myndighetsgodkjent samarbeidsavtale, kreves alltid sluttbrukerdokumentasjon før lisens kan innvilges. I kapittel 4 redegjøres det nærmere om eksport som finner sted under myndighetsgodkjente samarbeidsavtaler.

Dersom en lisenssøknad gjelder et mottakerland som etter en grundig og bred vurdering anses å være uforenlig med retningslinjene, vil lisens ikke innvilges. Dersom et tiltenkt mottakerland anses å rammes av 1959-vedtakets hovedprinsipp ved at det er krig eller krig truer i området, eller at det er borgerkrig i landet, vil avslag bli gitt uavhengig av hvilket materiell det er snakk om. I slike tilfeller vil det ikke være nødvendig å foreta konkrete vurderinger av kriteriene i den konsoliderte listen. Disse kommer først til anvendelse når det er avklart at 1959-vedtaket ikke står i veien for eksport.

Forstørr bilde

I vurderingen av de enkelte kriteriene, tas det utgangspunkt i om den spesifikke varen eller teknologien som er søkt eksportert i seg selv kan benyttes til uakseptable militære aktiviteter. Dette kan eksempelvis være risikoen for at utstyret kan være ment for intern undertrykking, til å krenke grunnleggende menneskerettigheter, eller til å begå alvorlige brudd på internasjonal humanitærrett. I slike vurderinger kan departementet trekke på egne landvurderinger og på informasjon fra en rekke kilder. Dette er gjerne rapporter fra anerkjente organisasjoner som FN, Amnesty International, Human Rights Watch eller nærstående lands landrapporter. I tillegg benyttes informasjon som er utvekslet innenfor Norges samarbeid med EU om eksportkontroll og fra de multilaterale eksportkontrollregimene.

I Meld. St. 35 (2020–2021) ble arbeidet med landklareringer og behandlingen av konkrete lisenssøknader nøye omtalt. I Meld. St. 14 (2021–2022) ble det redegjort for retningslinjenes bestemmelser om sluttbrukerdokumentasjon.

I Meld. St. 8 (2011–2012), Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort for departementets arbeid med å styrke retningslinjene. I Meld. St. 26 (2018–2019) ble det gjort grundig rede for departementets vurderinger knyttet til retningslinjene, samt om arbeidet med et tydelig regelverk. I Meld. St. 35 (2020–2021) ble arbeidet med landklareringer og behandlingen av konkrete lisenssøknader nøye omtalt.

4.1 Retningslinjenes bestemmelser om eksport under samarbeidsavtaler

Regjeringen ser det som viktig å sikre forsvarsindustrien mest mulige forutsigbare og langsiktige rammevilkår. Dette er sentralt for å kunne delta i internasjonale prosjekter om utvikling og produksjon av materiell. På denne måten vil vi bidra til en god teknologibase, ivareta kompetanse, utvikle ny teknologi og sikre arbeidsplasser.

Norsk forsvarsindustri leverer deler, komponenter eller teknologi til større våpensystemer i samarbeid med utenlandske produsenter. Norges forsvarsindustri er høyteknologisk og favner hele systemer, undersystemer, komponenter og deler. Flere norske bedrifter fremstiller nisjeprodukter, f.eks. innen maritim sektor. Som medlemsland i NATO er det viktig at norske bedrifter og teknologimiljøer har gode rammebetingelser som muliggjør samarbeid både om utvikling og produksjon av materiell som bidrar til å sikre vår egen, allierte og nærstående lands forsvarsevne.

En sentral målsetting med retningslinjene er å sikre at norske forsvarsbedrifter kan få mulighet til å eksportere innenfor forutsigbare og langsiktige rammer. Det er bred politisk enighet om betydningen av å ha en robust forsvarsindustri og således kunne bidra til allierte lands forsvarsevne og byrdefordeling innenfor NATO.

Hovedformålet med en samarbeidsavtale er at bedrifter kan levere deler og komponenter i et utenlandsk produkt som er ment å bidra til egen og allierte lands forsvarsevne. Retningslinjene angir reglene for eksport under en samarbeidsavtale.

Retningslinjenes regler om delleveranser og om eksport av teknologi gjenspeiler på den ene siden dette formålet, og på den andre siden ivaretakelse av en streng kontroll med hva lags materiell som kan tillates eksportert til hvem.

4.2 Om samarbeidsavtaler og eksport av deler

Retningslinjene legger til rette for at bedrifter kan eksportere deler og komponenter, samt eksportere disse under en samarbeidsavtale med en bedrift eller en myndighet i et annet land. Kapittel 6 i retningslinjene angir reglene for dette.

Eksport av deler betegnes som delleveranser. En delleveranse er en leveranse av varer som ikke har noen selvstendig funksjon. Slike deler inngår som oftest i større militære systemer, for eksempel rakettmotorer, missiler, ubåter og kampfly.

En norsk bedrift kan inngå en samarbeidsavtale med en bedrift eller myndigheter i andre land. Avtalen må tydeliggjøre hva den konkrete delleveransen fra Norge innebærer og informasjon om det endelige produktet delene skal inngå i.

For at Utenriksdepartementet kan godkjenne en samarbeidsavtale, må en rekke vilkår oppfylles:

• Det må gjelde samarbeid med et land eller bedrift i landgruppe 11 som utvikler og produserer det militære materiellet på vegne av et land i gruppe 1

• Det skal foreligge tilfredsstillende dokumentasjon på at det dreier seg om en del eller komponent som ikke har noen selvstendig funksjon

• Delene eller komponentene skal inngå i et utenlandsk system som eies av et land i landgruppe 1

• Delene eller komponentene inngår sammen med deler og komponenter fra andre leveringskilder, og det endelige produktet har ikke noen norsk identitet, eller fremstår som norsk

Når avtalen er godkjent i Utenriksdepartementet, må bedriften søke eksportlisens for leveransene under avtalen. Det kan i disse tilfellene avstås fra dokumentasjon for sluttbruk av det ferdige produktet. Eksport vil da skje i henhold eksportkontrollreglene til landet som eier det ferdige produktet.

Når det gjelder delleveranser som ikke inngår i en samarbeidsavtale godkjent av Utenriksdepartementet, skal slike leveranser behandles som det endelige sluttproduktet.

4.3 Overføring av teknologi under samarbeidsavtaler

Retningslinjene legger også til rette for at bedrifter kan eksportere teknologi under en samarbeidsavtale. Med eksport av teknologi menes innsikt som er avgjørende for å utvikle, produsere, vedlikeholde eller bruke en vare. Teknologi omfatter blant annet produksjonsrettigheter og tekniske data. Søknader om overføring av produksjonsrettigheter skal behandles med sikte på å sikre at overføringen ikke har som formål å omgå norsk eksportregulering.

Ved eksport av teknologi som inngår i samarbeidsavtaler med bedrifter eller myndigheter i andre land skal lisens innvilges såfremt avtalen er godkjent av Utenriksdepartementet. For å kunne godkjenne en slik samarbeidsavtale, må det kunne legges til grunn at overføringen ikke har som formål å omgå norsk eksportregulering. I praksis innebærer dette at en teknologioverføring vil vurderes innenfor rammen av Stortingets 1959-vedtak og retningslinjenes kriterier og bestemmelser forøvrig.

Ved norsk deltakelse i samarbeids- og utviklingsprosjekter kan Utenriksdepartementet tillate eksport av varer, tjenester og teknologi til land en norsk bedrift har samarbeidsavtaler med, på nærmere vilkår. Leveransen må finne sted under et prosjekt som er godkjent av norske forsvarsmyndigheter og har som hovedsiktemål å ivareta samarbeidslandenes egne forsvarsbehov. Dersom det ferdige produktet ikke fremstår som norsk, kan det reeksporteres etter samarbeidslandets eksportkontrollregler.

4.4 Stortingets vedtak om eksport av forsvarsmateriell

Russlands folkerettsstridige invasjon av Ukraina krever helt særskilte beslutninger og tiltak. Å støtte Ukraina med forsvarsmateriell er utøvelse av utenriks- og sikkerhetspolitikk. Det understreker viktigheten av å ha tilstrekkelig fleksibilitet i regelverket for å kunne utøve Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser.

Spørsmålet om hvem vi skal eksportere våpen til har alltid vært gjenstand for debatt. Det er en naturlig del av den demokratiske prosessen. Debatten påvirkes av den globale sikkerhetspolitiske utviklingen. Slik vil det også være i fremtiden. Historien har vist oss noen konkrete eksempler på det.

Forstørr bilde

I 1933 erklærte Paraguay krig mot Bolivia. I 1934 sluttet Norge seg til Folkeforbundets våpenembargo overfor de to landene. Samtidig valgte norske myndigheter å godkjenne salg av et stort antall artilleriskudd til Bolivia. Dette ble blant annet begrunnet med kontraktsforpliktelser inngått forut for Folkeforbundets våpenembargo. Norge ignorerte ikke blankt embargoen ved å innvilge eksport til Bolivia. Norges forutsetning for tilslutning var effektiv etterlevelse av embargoen, noe som ikke var tilfellet da en rekke stater fortsatte å utføre ammunisjon til Bolivia. I kjølvannet av kritikken som fulgte eksporten til Bolivia, vedtok Stortinget i 1935 at:

• «1. Eksport av våben og ammunisjon må kun tillates til land som ikke befinner sig i borgerkrig eller krig med mindre denne av Folkeforbundets kompetente organer er erklært for legal forsvarskrig.

• 2. Eksport av våben og ammunisjon må alene foregå til legale regjeringer.»2

I 1958 godkjente regjeringen eksport av ammunisjon og håndgranater til Cuba. Før varene ankom landet hadde Cubas tidligere president Batista blitt styrtet av Fidel Castro. Eksporten vakte stor oppsikt i Norge, og man fikk en debatt om eksporten var i tråd med stortingsvedtaket av 1935.

Forstørr bilde

Foto: Leif Ørnelund / Oslo Museum

I debatten i Stortinget 11. mars 1959 erklærte statsminister Gerhardsen bl.a. på regjeringens vegne at:

«De prinsipielle retningslinjer som kommer til uttrykk i vedtaket (av 1935), svarer til de retningslinjer Regjeringen har søkt å følge. Når det gjelder den fremtidige behandlingen av slike saker, kan jeg på Regjeringens vegne erklære at den vil holde seg nøye til de prinsipielle retningslinjer som hittil vanligvis har vært fulgt ved utstedelse av eksporttillatelse for våpen og ammunisjon.

Det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig».3

Samme dato vedtok Stortinget følgende:

«Stortinget tar til etterretning den erklæring statsministeren på Regjeringens vegne har lagt fram. Stortinget vil sterkt understreke det prinsipp at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurdering må etter Stortingets mening være avgjørende for om eksport skal finne sted».4

På bakgrunn av krigen i Vietnam fremsatte representanten Finn Gustavsen i 1967 forslag om å bekrefte et forbud mot eksport av våpen og ammunisjon til land som er i krig eller borgerkrig.

I innstillingen fra utenriks- og konstitusjonskomiteen om forslaget i 1967 fremgår det bl.a. at:

«Stortingsvedtaket av 1959 tar etter komiteens oppfatning ikke sikte på å regulere forhold som står i forbindelse med vår egen forsvars- og sikkerhetspolitikk, men berører bare kommersiell våpeneksport. Utførsel og innførsel av våpen som finner sted i forbindelse med planer trukket opp i NATOs forsvarsorganisasjon og som er godtatt av Norge eller som er basert i våpenhjelpavtaler mellom Norge og noen av NATOs andre medlemsland, faller derfor utenfor de forhold som Stortingets vedtak tar sikte på å gi regler for. Derimot må det etter komiteens mening naturligvis gjelde fullt ut for annen våpenutførsel til NATO-land».5

Videre sluttet Stortinget seg i 1997 enstemmig til en presisering av 1959-vedtaket. Dette gjaldt betydningen av demokratiske rettigheter og respekten for grunnleggende menneskerettigheter i vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende land.

Historikken viser at det bærende prinsipp må være de hensynene som til enhver tid gjenspeiler Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser. Situasjonen vi står i er en vedvarende krig i Ukraina. Vi vet ikke hva de langsiktige konsekvensene av Russlands folkerettsstridige invasjon vil bli. Men vi ser at krigen har endret det sikkerhetspolitiske landskapet i overskuelig fremtid, og det påvirker norsk sikkerhetspolitikk.

Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell skal fortsatt skje innenfor strenge og ansvarlige rammer. Samtidig skal regjeringen fatte nødvendige politiske beslutninger når det kommer til sentrale utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser.

4.5 Militær støtte til Ukraina

Russlands fullskalaangrep mot Ukraina 24. februar 2022 representerer et tidsskille for Europa og en alvorlig trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Norges sikkerhet, velferd og handlefrihet er tuftet på respekt for folkeretten.

Russlands væpnede angrep på Ukraina er et åpenbart brudd på FN-pakten, som gir Ukraina rett til å utøve selvforsvar i henhold til paktens artikkel 51. Denne retten til selvforsvar innebærer også en rett til å anskaffe eller be om donasjoner av våpen og militært materiell fra andre land. Salg eller donasjon av våpen til Ukraina, etter deres anmodning og som ledd i deres selvforsvar mot et folkerettsstridig angrep, utgjør heller ikke et folkerettsbrudd for den staten som gir støtte.

For å støtte Ukrainas legitime forsvarsbehov har en rekke land, inkludert Norge, tatt ekstraordinære skritt ved å donere våpen og annet militært materiell til det ukrainske forsvaret. Regjeringens beslutning om å donere forsvarsmateriell kom bare fire dager etter Russlands angrep, og har bred støtte i Stortinget.

I likhet med andre land som gir våpenstøtte vil Norge støtte Ukrainas forsvar så lenge det er behov. Regjeringen har siden februar 2022 og frem til april 2023 donert betydelig materiell til Ukraina, i tillegg til opplæring av ukrainske soldater. En ikke uttømmende oversikt over materiell inkluderer:

• Artilleriammunisjon og artilleriskyts med utstyr og reservedeler

• Artillerigranater

• Hellfire-missiler

• Kjøretøy til NASAMS-luftvern og komplette NASAMS ildenheter

• Langtrekkende rakettartilleri

• Luftvernsystem

• Mikrodroner

• Panservernvåpen

• Pansrede patruljekjøretøy

• Rakettkastere

• Sanitetsmateriell, vinterbekledning, utrustning og militære ambulansebusser

• Skuddsikre vester, hjelmer, feltrasjoner, vernemasker med filter, soveposer, liggeunderlag, bekledning og annet utstyr

• Stridsvogner

Oppdatert oversikt over norsk militær støtte til Ukraina finnes på regjeringen.no.

Forstørr bilde

Foto: Adrian Lombardo, Forsvaret

Norsk eksportkontroll er ansvarlig og streng, og slik skal det fortsatt være. Samtidig er Utenriksdepartementets retningslinjer formulert slik at det i særskilte situasjoner kan utøves et politisk handlingsrom. Det er dette handlingsrommet som har muliggjort beslutningen om å gi våpenstøtte gjennom donasjoner til Ukrainas legitime forsvarskamp. Regjeringen har styrket koordineringen mellom UD og FD i konkretet donasjonssaker.

Forstørr bilde

Foto: Ane Haavardsdatter Lunde / UD

Sikkerhetshensyn innebærer at det ikke kan gis informasjon knyttet til de enkelte varetransportene o.l.

Regjeringen har besluttet at sivile varer som ikke står på Utenriksdepartementets varelister ikke er lisenspliktig for eksport til militær sluttbruk i Ukraina i den gjeldende situasjonen. Eksempler på dette er medisiner, klær, hygieniske artikler, verktøy og sivile droner. Regjeringen finner at dette er varer som Ukraina har et akutt behov for i den situasjonen som de befinner seg i nå.