1 Sammendrag
Nåværende og fremtidig havbasert verdiskaping er avhengig av god miljøtilstand og et rikt naturmangfold i Norges kyst- og havområder, å ivareta havet som matfat, og sørge for bærekraftig bruk av havets ressurser. Gjennom de tidligere forvaltningsplanene for hvert enkelt havområde er det fastsatt helhetlige rammer og tiltak for bærekraftig bruk og bevaring av økosystemene. Regjeringen viderefører og fornyer med denne meldingen systemet med helhetlige og økosystembaserte forvaltningsplaner for de norske havområdene.
Forvaltningsplanens formål
Formålet med forvaltningsplanene er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av havområdenes ressurser og økosystemtjenester og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Forvaltningsplanene er derfor et verktøy for både å tilrettelegge for verdiskaping og matsikkerhet, og for å opprettholde miljøverdiene i havområdene.
Forvaltningsplansystemet
Grunnlaget for den helhetlige og økosystembaserte forvaltningen av de norske havområdene ble lagt i St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav. Her ble det formulert en visjon om å sikre et rent og rikt hav, slik at også fremtidige generasjoner skal kunne høste av de rikdommer som havet kan gi. Siden den gang har Stortinget behandlet helhetlige og økosystembaserte forvaltningsplaner for alle de norske havområdene.
Forvaltningsplanene bidrar til klarhet i overordnede rammer, samordning og prioriteringer i forvaltningen av havområdene. De bidrar til økt forutsigbarhet og styrket sameksistens mellom næringene som er basert på bruk av havområdene og utnyttelse av havområdenes ressurser. Det er gjeldende sektorregelverk som ligger til grunn for regulering av aktivitet i forvaltningsplanområdene. De respektive sektormyndighetene har ansvaret for å følge opp tiltakene som besluttes i forvaltningsplanene, i medhold av relevante lover med tilhørende forskrifter.
Denne meldingen samler for første gang forvaltningsplanene for havområdene i én melding. Meldingen inneholder en revidering av forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten, og oppdatering av forvaltningsplanene for Norskehavet og Nordsjøen og Skagerrak. Arbeidet med det faglige grunnlaget for forvaltningsplanene er organisert gjennom Faglig forum og Overvåkingsgruppen, og det er et velfungerende overvåkingssystem for alle havområdene. Forvaltningsplansystemet er nå i stand til å utarbeide et godt og oppdatert faglig grunnlag for en ny forvaltningsplanmelding hvert fjerde år.
Regjeringens havsatsing
Regjeringens havsatsing innebærer en aktiv politikk for havet og havbasert næringsvirksomhet, nasjonalt og internasjonalt. Våren 2017 lanserte regjeringen havstrategien Ny vekst, stolt historie og la samtidig frem stortingsmeldingene Meld. St. 22 (2016–2017) Hav i utenriks- og utviklingspolitikken og Meld. St. 35 (2016–2017) Oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet.
I juni 2019 presenterte regjeringen en oppdatert havstrategi Blå muligheter. Strategien fremhever fem prinsipper som regjeringens havpolitikk er basert på:
i) å fremme, utvikle og hegne om havretten,
ii) å fremme bærekraftig bruk og bevaring av marine økosystemer,
iii) å bidra til kunnskapsbasert forvaltning,
iv) å støtte gjennomføringen av internasjonale instrumenter,
v) å arbeide for en helhetlig tilnærming til havforvaltning som legger til rette for en bærekraftig havøkonomi.
Regjeringen har også tatt viktige internasjonale havinitiativ. I 2018 ble Høynivåpanelet for en bærekraftig havøkonomi (havpanelet) etablert. Formålet med havpanelet er å skape internasjonal forståelse for havets økonomiske betydning og at bærekraftig bruk av havets ressurser og det å sikre god miljøtilstand er fundamentet for økt verdiskaping. Behovet for helhetlig havforvaltning står sentralt i havpanelets arbeid og var også en del av innrammingen da Norge var vertskap for Our Ocean-konferansen i Oslo i oktober 2019.
Miljøtilstand og utvikling i de norske havområdene
Miljøtilstanden i de produktive og ressursrike norske havområdene er i mange henseende god, men påvirkes i økende grad av klimaendringer, som har en tydelig påvirkning på tilstanden i økosystemene både i Nordsjøen og i Barentshavet. Påvirkningen fra klimaendringer og havforsuring kommer etter det vi vet til å øke betydelig. En hovedutfordring fremover blir samspillseffektene mellom de forventede konsekvensene av klimaendringer og havforsuring, og de mer direkte lokale og regionale effektene av menneskelig aktivitet i havområdene og langs kysten.
Barentshavet–Lofoten
I Barentshavet har klimaendringene gitt seg utslag i en langtidstrend med økte havtemperaturer, minkende isdekke og store økologiske endringer, særlig i de nordligste delene. Endringene i temperatur og mengde havis har ført til endringer i produksjon og biomasse i økosystemet. Den totale primærproduksjonen (planteplankton) har økt, og det har vært nærmere en dobling av biomassen, hovedsakelig på grunn av at mengden av dyreplanktonet krill har økt. Det er også observert økende antall av sørlige krillarter og minkende mengde fettrike, arktiske dyreplankton. Tap av havis har videre hatt direkte negative effekter på arter som er knyttet til isen, for eksempel ringsel og isbjørn og flere andre artsgrupper som lever i og på isen, som isalger, krepsdyr og polartorsk. Mange av disse artene vil få redusert sine leveområder, og kan på sikt forsvinne fra stadig større deler av Arktis. På grunn av det raske tapet av havis både sommer og vinter, er Barentshavet ett av områdene i Arktis der dette ventes å skje raskest.
På grunn av klimaendringer og redusert fiskepress har særlig torskebestanden vokst og utvidet sitt utbredelsesområde i Barentshavet. Arktiske arter har samtidig fått et mer begrenset leveområde. Det er så langt ikke registrert havforsuring i Barentshavet.
Norskehavet
I Norskehavet har klimaendringene og endringer i havsirkulasjonen ført til økt vanntemperatur, og det er registrert forsuring. Sørlige arter av dyreplankton, som er vanlige i Nordsjøen eller lengre sør, og som tidligere ikke har hatt sitt tradisjonelle leveområde i Norskehavet, har fra 2006 blitt observert i økende grad i Norskehavet. Det er imidlertid ikke observert den samme omfattende endring i sammensetning av arter av dyreplankton og fisk som i havområdene lenger nord og sør, men man har heller ikke like gode data for Norskehavet.
Produksjonen av dyreplankton og fisk har variert, men er nå for mange arter på et relativt høyt nivå, mens fiskepresset har avtatt siden årtusenskiftet. Tilførselen av forurensning er generelt stabil eller avtagende. Mange sjøfuglarter har hatt dramatisk bestandsnedgang siden begynnelsen av 1980-tallet.
Nordsjøen og Skagerrak
I Nordsjøen og Skagerrak har klimaendringene gitt seg utslag i en større oppvarming allerede fra slutten av 1980-tallet. Vanntemperaturen er fortsatt høy, og fremmarsjen av sørlige dyreplanktonarter har fortsatt, med betydelige konsekvenser for resten av økosystemet. Tareskogene i Skagerrak er betydelig redusert de siste tiårene. «Marine hetebølger» med svært høye vanntemperaturer sommerstid har vært en viktig medvirkende årsak til dette. Mange av fiskebestandene har vokst betydelig de siste årene, og nivåene av forurensende stoffer som overvåkes, er stort sett uendrede eller lavere enn før.
Særlig verdifulle og sårbare områder
Særlig verdifulle og sårbare områder (SVO) er områder som har vesentlig betydning for det biologiske mangfoldet og den biologiske produksjonen i havområdet, også utenfor områdene selv. SVO gir ikke direkte virkninger i form av begrensninger for næringsaktivitet, men signaliserer viktigheten av å vise særlig aktsomhet i disse områdene, og at aktivitet skal foregå på en måte som ikke truer områdenes økologiske funksjoner eller naturmangfold. I det faglige grunnlaget har avgrensningen av de særlig verdifulle og sårbare områdene iskanten, polarfronten og Eggakanten blitt oppdatert. Det er videre gjort en opprydding i kartfestingen av SVOer i Norskehavet. Det er også foreslått en kandidat til avgrensning for SVO Havområdene rundt Svalbard, som tidligere kun har vært kartfestet i området rundt Bjørnøya. I Nordsjøen og Skagerrak er det ikke foretatt noen endringer i avgrensningen av SVOene.
Faglig forum har vurdert avgrensningen av SVO Iskantsonen. Ifølge Faglig forum er det mer korrekt å snakke om en iskantsone fremfor en iskant, da områdets egenskaper og biologiske prosesser som har betydning for områdets verdi og sårbarhet omfatter mer enn akkurat overgangen mellom is og åpent hav. I tråd med dette benyttes heretter SVO Iskantsonen som betegnelse på dette særlig verdifulle og sårbare området. Regjeringen har etter en samlet vurdering valgt å sette grensen for SVO Iskantsonen der det forekommer havis 15 prosent av dagene i april (15 prosent isfrekvens) basert på satelittobservasjon av isutbredelse fra 30-års perioden 1988–2017.
Et hav i endring
Norske havområder er en del av et sammenhengende havsystem, og det som skjer i andre deler av verdenshavene påvirker også norske havområder. Hele dette systemet er utsatt for klimaendringer og andre storskala påvirkninger. Den videre utviklingen av norsk havforvaltning må bygge på en forståelse av hvordan klimaendringer og andre storskala endringer påvirker og vil forandre Norges havområder, og måten vi bruker dem.
Klimaendringene er den påvirkningen som øker raskest, både globalt og i norske havområder. I følge FNs naturpanel er det sannsynlig at de samlede effektene av klimaendringer i kombinasjon med arealbruk i havet og kystsonen, overutnyttelse av levende ressurser, forurensning og fremmede arter vil forsterke de negative effektene på økosystemene vi ser i dag ytterligere. Arktis fremheves som ett av områdene der dette allerede kan observeres.
Ifølge FNs klimapanel er havet på vei inn i en ny tilstand, med stigende temperaturer, surere havvann, mindre oksygen, redusert biologisk produksjon og endringer i havsirkulasjonen. Samtidig vil vi se en akselererende økning i det globale havnivået. Det er hav- og kystområdene på lavere breddegrader som rammes hardest. Men også viktige marine økosystemer som finnes i norske farvann er sårbare. Dette gjelder blant annet tareskoger, sjøgressenger, kaldtvannskoraller og økosystemer knyttet til havisen i Arktis.
Globalt forventes det at både den biologiske produksjonen og fangstpotensialet for fisk vil synke etterhvert som havet blir varmere. Nedgangen vil være størst i tropiske havområder, og størrelsen på nedgangen vil avhenge av klimagassutslippene. For enkelte områder i Arktis kan produktivitet øke. Samtidig vil artenes leveområder forskyves mot polene. Havvannet vil bli stadig surere etter hvert som det tar opp mer CO2. Dette vil føre til store endringer i de marine økosystemene. Den utviklingen vi har sett så langt i Nordsjøen og Barentshavet, der den biologiske produksjonen har gått ned i sør og opp i nord som respons på varmere havvann, samsvarer med de storskala endringene klimapanelet beskriver.
Det er vanskelig å forutsi alle konsekvensene for havet som følge av klima- og miljøendringer. Derfor øker både usikkerheten om fremtidige miljøforhold og grunnlaget for næringer som er avhengige av de marine økosystemene. Dette vil stille den nasjonale havforvaltningen og det internasjonale havsamarbeidet overfor nye utfordringer.
Mens klimaendringer og havforsuring endrer de økologiske forutsetningene for å utnytte havet, vil tiltak som skal gi nødvendige utslippsreduksjoner øke behovet for å utnytte havområdene, blant annet til økt produksjon av mat og fornybar energi. For forvaltningen blir det viktig å både utnytte de mulighetene havet gir for å redusere klimagasutslipp, og å håndtere de utfordringene mulige miljøeffekter av dette kan medføre.
Systemet med helhetlige forvaltningsplaner på tvers av sektorene kombinert med en god sektorforvaltning gir Norge et godt utgangspunkt for å møte utfordringene knyttet til økt aktivitet og raske klima- og miljøendringer. Samtidig er det viktig at det tas hensyn til at klimaendringer og havforsuring endrer de marine økosystemene og utbredelsen av arter, og kan gjøre mange arter og økosystemer mer sårbare for andre typer påvirkning. Dette forutsetter forskning for å forstå klimaendringene og hvordan de påvirker havområdene, overvåking som gjør at endringer fanges opp tidlig, og at forvaltningen har systemer som gjør det mulig å respondere raskt på ny kunnskap og iverksette nødvendige tiltak. Kartlegging av havbunn bidrar også til et forbedret kunnskapsgrunnlag.
Næringsaktivitet og verdiskaping
Norge er rikt på naturressurser, og vi har en lang tradisjon for å forvalte disse ressursene i et langsiktig perspektiv til det beste for samfunnet. Havnæringene har stor betydning for verdiskapingen i Norge, og havet er en viktig næringsvei for mange kystsamfunn. Havet vil i overskuelig fremtid være en av Norges viktigste kilder til arbeidsplasser, verdiskaping og velferd i hele landet, og kan samtidig bidra til å løse miljø- og klimautfordringer. Regjeringen legger vekt på at havets ressurser er viktige for nasjonal verdiskaping og at utnytting av naturressurser skal gi positive ringvirkninger i lokalsamfunnene.
Fiskeri og havbruk: Norge har en stor og lønnsom fiskeri- og havbruksnæring, som samlet høster og produserer mer enn 3 millioner tonn sjømat årlig, i all hovedsak til eksport. I 2019 eksporterte Norge sjømat for 107,3 milliarder kroner. På grunn av klimaendringer og andre påvirkningsfaktorer kan vi vente oss større endringer i fiskebestandenes størrelser og utbredelse i årene som kommer, med påfølgende utfordringer for fiskeriene og forvaltningen. Ut fra dagens kunnskap er det ikke potensial for å øke uttaket fra de ville fiskeressursene som vi allerede fisker på, med unntak av snøkrabbe.
Skipsfart: Skipstrafikken i alle de tre forvaltningsplanområdene har økt moderat fra år til år i perioden 2011–2017. Utviklingen viser en langsiktig trend, som henger sammen med økningen i samfunnets transportbehov, som igjen følger økonomisk utvikling og globalisering av økonomien.
Petroleumsvirksomhet: Norske havområder rommer rike olje- og gassressurser som har bidratt til å legge grunnlaget for vårt velferdssamfunn, og petroleumsnæringen er svært viktig for norsk økonomi. Etter mer enn 50 år med petroleumsvirksomhet har næringen vokst frem som Norges største målt som andel av verdiskaping, statelige inntekter, eksport og investeringer. Det er betydelige gjenværende olje- og gassressurser på norsk sokkel. Ressursregnskapet indikerer at etter 50 år med petroleumsvirksomhet er om lag halvparten av de totale petroleumsressursene produsert, relativt sett mer av oljeressursene enn gassressursene. Nordsjøen står for størst produksjon på sokkelen, og det er fortsatt et betydelig ressurspotensial i havområdet. I den nordlige delen av Norskehavet er det etablert ny gassinfrastruktur med Aasta Hansteen-feltet som kom i produksjon fra 2018 og den tilknyttede Polarled-rørledningen. I Barentshavet er det i dag to felt i produksjon: Snøhvit og Goliat, og ett under utbygging, Johan Castberg-feltet. Leteaktiviteten på norsk sokkel har variert gjennom årene, samtidig har leteaktiviteten holdt seg på et stabilt høyt nivå de senere år.
Fremvoksende havnæringer: Vindkraft til havs, marin bioprospektering, utvinning av mineraler fra havbunnen, karbonlagring under havbunnen og produksjon av hydrogen er potensielt fremvoksende næringer knyttet til havet.
Vindkraft til havs er i vekst globalt, og det pågår flere prosesser nasjonalt for å tilrettelegge for vindkraft til havs. Havvind er et av seks prioriterte områder i den nasjonale strategien for forskning og utvikling av ny klimavennlig energiteknologi, Energi21. Per i dag er utbygging av vindkraft til havs vesentlig mer kostbart enn utbygging på land, og industriell aktivitet til havs gir andre utfordringer enn på land. Flytende havvind kan bli en betydelig energiressurs om man lykkes i å redusere kostnadene slik at det blir konkurransedyktig. Hywind Tampen-prosjektet, som er under utbygging i Nordsjøen, vil bli verdens til nå største flytende vindkraftverk.
Marin bioprospektering er spesielt interessant i de nordlige havområdene fordi de preges av mange arter som har spesialisert seg på ekstreme og til dels skiftende forhold.
Mineralutvinning på havbunnen kan ha et betydelig fremtidig markedspotensial når samfunnet i en økende grad vil bli elektrifisert, noe som forventes å gi økt etterspørsel etter ulike metalliske mineraler som blant annet litium, kobolt, nikkel og mangan og enkelte sjeldne jordarter som benyttes i elektronikk og batteriteknologi. På norsk sokkel er det gjort funn av mineralressursene skorper og sulfider.
Både FNs klimapanel og Det internasjonale energibyrået (IEA) peker på at det vil være vanskeligere og vesentlig dyrere å nå klimamålene uten CO2-håndtering. Norge har flere tiårs erfaring med fangst og lagring av CO2 under havbunnen på norsk sokkel.
Grønn konkurransekraft: Regjeringens strategi for grønn konkurransekraft, som ble lagt frem i 2018, kobler sammen næringsutvikling og klimainnsats. Fornybar energi som havvind, karbonfangst og -lagring under havbunnen, og grønn skipsfart er noen av områdene der Norge har store muligheter, og hvor en god havforvaltning kan bidra i det grønne skiftet.
Samordning av arealbruk og sameksistens til havs: I lys av forventet vekst i nye næringer til havs vil regjeringen vurdere om det kan være enkelte havområder hvor mange kryssende hensyn gjør seg gjeldende. Det vil være viktig å utrede konsekvenser, herunder de samfunnsøkonomiske virkningene av ulike alternativer for utnyttelse av havarealer, og avveie kryssende hensyn i enkeltsaker.
Helhetlige rammer og tiltak for bærekraftig bruk og bevaring av økosystemene
Det er utviklet et omfattende sett av mål og indikatorer for forvaltningsplanene. Denne meldingen rapporterer på status for måloppnåelse fra de tidligere forvaltningsplanene. Meldingen presenterer tiltak knyttet til klimaendringer, god miljøtilstand og bærekraftig bruk, kunnskapsgrunnlag og -formidling samt det videre forvaltningsplanarbeidet.
I de tidligere forvaltningsplanene er det fastlagt områdespesifikke rammer for petroleumsvirksomheten. Med noen endringer og presiseringer gir denne meldingen en samlet oversikt over status for de områdespesifikke rammene som vil gjelde frem til neste forvaltningsplan.
I lys av ny kunnskap fra FNs klimapanel er det i denne forvaltningsplanen lagt særlig vekt på klima og betydningen av klimaendringene for fremtidig havforvaltning. Regjeringen vil sikre en klimatilpasset forvaltning av levende marine ressurser og marint naturmangfold, slik at bærekraftige bestander og økosystemtjenester i størst mulig grad kan opprettholdes under endret klima. Regjeringen vil føre en offensiv politikk for å medvirke til grønn omstilling av norsk økonomi.
For matproduksjon fra havet, vil regjeringen utrede mulighetene for bærekraftig høsting av nye arter, spesielt av arter lavere i næringskjeden.
Regjeringen vil legge frem en revidert, helhetlig nasjonal plaststrategi som skal omfatte tiltak både mot land- og sjøbaserte kilder, og ta hensyn til plastforsøpling og mikroplast både i hav, vann og på land. Regjeringen arbeider for en ny helhetlig global avtale mot marin forsøpling og mikroplast med mål om å stanse tilførsler fra alle sjøbaserte og landbaserte kilder.
Regjeringen vil styrke kunnskapsgrunnlaget om marine økosystemer, og hvordan disse endres som følge av økt menneskelig aktivitet, klimaendringer og forurensning. Regjeringen vil også styrke kunnskapsgrunnlaget om havøkosystemenes rolle for den globale klimautviklingen.
Regjeringen vil fortsatt fremme helhetlig og økosystembasert havforvaltning i internasjonalt havsamarbeid, og være en pådriver for at kunnskap om klimaendringene, sammen med andre faktorer som påvirker havet, legges til grunn for arbeidet i relevante internasjonale fora og avtaler.