Del 2
Politikk for berekraftige byar og sterke distrikt

3 Vekstkraftige regionar

Eit konkurransekraftig og omstillingsdyktig næringsliv er avgjerande for å sikre trygge arbeidsplassar og vekstkraft i norske regionar. Næringslivet skaper økonomiske verdiar og arbeidsplassar for innbyggjarane, leverer varer og tenester og gjev inntektsgrunnlag for offentleg sektor. Godt fungerande verksemder er ein føresetnad for velferd, gode levekår og livskvalitet i alle typar samfunn både i byregionar og i spreiddbygde regionar.

Raske endringar krev at verksemder endrar forretningsmodellar, finn nye måtar å løyse utfordringar på og tilpassar seg endra marknadsvilkår. Både omstilling og nye næringar er naudsynt for å halde på arbeidsplassar og sikre norsk verdiskaping og velferd. Mange av dei norske næringane er konjunkturutsette, og evna til å tilpasse seg dei internasjonale marknadene er avgjerande for arbeidsplassar og vekst på lengre sikt.

Eit næringsmiljø er samansett av meir enn einskilde verksemder. Verksemder blir etablerte og nedlagde. Samansetjinga av næringslivet i eit område og korleis verksemdene samverkar, er viktigare for den regionale vekstkrafta enn den einskilde verksemda. I velfungerande næringsmiljø erstattar nye verksemder dei som blir nedlagde.

Vi har mange spesialiserte næringsmiljø i ulike delar av landet, der verksemdene går godt på grunn av dyktige tilsette og leiarskap og sterkt etterspurde produkt og tenester i marknaden. Ved å spesialisere seg blir føretak og næringsmiljø stadig betre på å produsere det dei allereie er gode på. Det er avgjerande for konkurransekrafta. På den andre sida kan spesialisering gjere næringsmiljøa sårbare ved marknadsmessige og/eller teknologiske endringar. I ei tid med raske endringar er det viktig med langsiktig omstillingsevne i næringsmiljøa.

Stat, fylkeskommune og kommune har ulike roller, verkemiddel og tiltak som kan leggje til rette for omstillingsevne i næringslivet. Regjeringa legg vekt på å føre ein politikk for føreseielege og gode rammevilkår som støttar opp om naudsynt omstilling og fornying. Gjennom styrkt satsing på samferdsel og innovasjon, vekstfremjande skattelettar og forenkling av offentleg sektor satsar regjeringa på eit vekstkraftig næringsliv i Noreg.

Boks 3.1 Regjeringa betrar dei generelle rammevilkåra

Foto: Mo Industripark AS

Regjeringa arbeider med ei melding til Stortinget om rammevilkåra til industrien (industrimeldinga). Meldinga vil med eit langsiktig perspektiv ta opp sentrale tema for konkurransekrafta i norsk industri, som det grøne skiftet og auka automatisering og digitalisering.

Regjeringa vil at Noreg skal vere eit godt land å starte og utvikle nye verksemder i. Gründerplanen til regjeringa blei lagd fram i 2015. I oppfølginga har løyvingane til etablerartilskot auka og sakshandsaminga blitt redusert. Gründersenteret til Innovasjon Noreg i Førde, etablert i 2015, skal gjere tilbodet til gründerar betre og meir effektivt. Under dette senteret ligg òg Gründertelefonen, ei gratis teneste der gründerar kan diskutere idear og få rettleiing og råd.

Regjeringa har vidare betra rammevilkåra for einskildnæringar innan til dømes maritim og marin sektor og mineralnæringa. I 2016 blei det gjort omfattande endringar i tilskotsordninga for sysselsetjing av arbeidstakarar til sjøs og ei oppmjuking av avgrensingane i fartsområde for skip i Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS). Endringane gjev betre rammevilkår for den maritime næringa og tilgang til norsk operativ maritim kompetanse også i framtida.

I Meld. St. 10 (2015–2016) En konkurranskraftig sjømatindustri har regjeringa føreslått ei rekkje tiltak for å forenkle og betre konkurransekrafta i sjømatindustrien. Meldinga blir følgd opp mellom anna med ein strategi for handsaming av restråstoff, strategi for heilårlege arbeidsplassar og rekruttering.

Regjeringa har opna for fleire nye prosjekt i mineralnæringa i Kvalsund, Naustdal og Rana.

I nasjonal bioøkonomistrategi legg regjeringa til rette for auka verdiskaping og nye arbeidsplassar, reduserte klimagassutslepp og ei meir effektiv og lønsam utnytting av naturressursane.¹ Ei forsterka nasjonal satsing innanfor bioøkonomien skal både fremje berekraftig omstilling og konkurransekraft i etablerte bionæringar og styrkje utviklinga av heilt ny næringsverksemd gjennom å utløyse synergiar på tvers av etablerte strukturar og samhandlingsmønster.

¹ «Kjente ressurser – uante muligheter». Regjeringens bioøkonomistrategi. 29.11.2016.

Regjeringa meiner det er viktig at politikken for næringsutvikling og omstilling er regionalt og lokalt tilpassa. Verksemder og omgjevnadene til næringslivet varierer i ulike delar av landet, og dermed også føresetnadene for innovasjon og omstilling. Nokre stader er næringslivet i ein region dominert av industrinæringar, andre stader av meir kunnskapsintensive næringar. Nokre regionar har eit eksportretta næringsliv, andre har det i mindre grad. Kombinasjonen av faktorar som høgt utdanna befolkning, tilgang på forsking og spesialiserte leverandørar, arbeidsmobilitet og utveksling av idear og kunnskap gjev verksemder i byane eit godt utgangspunkt for vekst og omstilling. Samtidig kan skilnader i vekst blant dei små og mellomstore byregionane i liten grad forklarast med storleik.1 Tilgang på naturressursar i havet og på land, økonomisk forhistorie og nærleik til andre byregionar er døme på faktorar som har større innverknad på veksten mange stader. Dei naturgitte ressursane i havet og på land bidreg til å påverke kva næringsverksemd som vert utvikla i ulike delar av landet, og nytting av desse ressursane gjev moglegheiter for nye kunnskapsbaserte arbeidsplassar.

Kommunane og fylkeskommunane har ei sentral rolle for å sikre ei positiv samfunnsutvikling i regionane. Nasjonale aktørar som Innovasjon Noreg, Noregs forskingsråd og Siva har både naudsynte verkemiddel og sentral kunnskap om næringsmiljøa. I tillegg har ei rekkje sektorstyresmakter på nasjonalt og regionalt nivå innverknad på den regionale vekstkrafta. Lokalisering av statlege arbeidsplassar skal medverke til breidd og omfang på tilbodet av kompetansearbeidsplassar i arbeidsmarknader i alle delar av landet. Universitets- og høgskulesektoren medverkar med både arbeidskraft og kunnskap som er naudsynt for å byggje opp langsiktig omstillingsevne. Ansvarsdelinga gjev behov for samarbeid om prioriteringar, oppgåver og innsatsar.

Med forvaltningsreforma frå 2010 fekk fylkeskommunane eit særskilt mandat som regional samfunnsutviklar gjennom ansvaret for regional planlegging og regionalt utviklingsarbeid.2 Regjeringa forsterkar denne regionale rolla med regionreforma frå 2020 og legg i mellomtida til rette for styrkt regional leiarskap på tvers av sektorar og forvaltningsnivå. Det regionale samordningsarbeidet er ei krevjande oppgåve. Dialog i regionale partnarskap er avgjerande.

Kommunane har fleire oppgåver som er sentrale for å fremje vekstkraft. Tilgang på areal, tenestetilbod og lokal infrastruktur er døme på korleis kommunane påverkar vilkåra for næringslivet. Kommunereforma i 2020 vil setje kommunane betre i stand til å ta rolla som næringsutviklar. På veg mot kommunereforma er det behov for å styrkje kommunane si evne til å leggje til rette for næringsutvikling, både innanfor eigen kommune og på tvers av kommunegrensene. Kommunen har òg ei avgjerande rolle når næringslivet blir råka av akutte endringar.

Regjeringa legg med dette vekt på tre sentrale strategiar for å fremje vekstkraftige regionar, i tillegg til den nasjonale politikken for forsking, innovasjon og verdiskaping. Desse gjeld i varierande grad ansvarsområda til dei ulike forvaltningsnivåa og rollene deira som utviklingsaktørar:

• fremje omstillingsdyktige næringsmiljø

• vektleggje regional leiarskap for vekstkraft

• leggje til rette for næringsvenlege kommunar

3.1 Omstillingsdyktige næringsmiljø

Verksemder kan gå godt på grunn av sterkt etterspurde produkt og tenester i marknaden, dyktige tilsette og god leiarskap. Spissa produksjon, kunnskap og kompetanse er avgjerande for verksemder som konkurrerer i ein global marknad.

Når marknaden snur, må verksemdene omstille seg. Omstillingsevne handlar om evne til å utnytte nye marknader, skaffe seg ny og rett kompetanse, utvikle nye og betre forretningsmodellar og arbeids- og tenkjemåtar. Det handlar om å forlengje, fornye eller skape eit utviklingsspor.3 Realisering av lågutsleppssamfunnet gjev til dømes auka etterspurnad etter fornybare ressursar, særleg frå jord, skog og hav. Dette opnar for moglegheiter i både by og distrikt.

Omgjevnadene til verksemdene legg føresetnader for omstillingsevna. Tilgang på nye og fleksible samarbeidspartnarar, rett kompetanse, risikokapital og areal til ny verksemd er døme på forhold som er vesentlege for at verksemder skal finne nye lønsame forretningsområde. Dersom omgjevnadene på staden tilbyr dårlegare vilkår for utvikling enn omgjevnader andre stader, vil omstillingsevna til ei verksemd vere svakare.

Korleis det offentlege legg til rette for omstilling i regionen, er avgjerande for evna til å behalde og tiltrekkje seg ny næringsverksemd. For å fremje vekstkraftige regionar legg regjeringa vekt på verkemiddel, innanfor eksisterande rammer, som styrkjer langsiktig omstillingsevne i næringsmiljøa. Denne innsatsen kjem i tillegg til regjeringa si satsing på dei generelle rammevilkåra for næringsverksemd. Regjeringa legg særleg vekt på høvet til samarbeid med andre verksemder og kunnskapsmiljø, og tilgang til kompetanse og arbeidskraft. Regjeringa legg òg vekt på at lokalisering av statlege arbeidsplassar styrkjer regionale arbeidsmarknader, og at infrastruktur støttar opp om omstillingsevna.

3.1.1 Velfungerande næringsmiljø

Sidan 2015 har mange næringsmiljø, særleg i olje og gass og leverandørindustrien, møtt store utfordringar. Det gjev ringverknad for andre verksemder. Erfaringar viser samstundes at klyngjer og næringsmiljø omstiller seg ved at dei i auka grad finn saman på tvers av sektorar og kompetanseområde.4 Det skaper grunnlag for å utvikle heilt nye forretningsområde og marknader, som kan gje ny vekst.

Velfungerande næringsmiljø har godt samarbeid med leverandørar, kunnskapsmiljø og andre utviklingsaktørar. Tillit mellom kunde, leverandør, investor, utdanningsmiljø og kunnskapsmiljø er avgjerande. Det gjer utveksling av kunnskap og samarbeid om ny kunnskapsutvikling meir effektivt. Det igjen legg grunnlag for samarbeid om utvikling og forbetring av produkt eller prosessar. Velfungerande næringsmiljø gjev med andre ord verksemdene enklare tilgang til kunnskap, kapital og partnarar og har ofte ei rolle som «motor» for andre delar av næringslivet.

I ein del tilfelle har verksemder ikkje kapasitet til, eller kultur for, å samarbeide om felles marknadsforståing, innovasjonsprosjekt, kompetansetilbod, infrastruktur og forsking. I andre høve kan det vere manglande kompetanse eller eit lite utvikla innovasjonssystem som gjer utvikling av velfungerande næringsmiljø vanskeleg.

Regjeringa prioriterer verkemiddel som styrkjer langsiktig omstillingsevne i næringsmiljøa. Dette inkluderer verkemiddel som mobiliserer verksemder til å bruke forsking i utviklingsarbeid og samarbeide meir langsiktig med andre verksemder og kunnskapsmiljø. Døme på velfungerande tiltak for å styrkje samarbeidet mellom verksemder i nettverk er klyngje- og nettverksprogramma i Innovasjon Noreg, Forskingsrådet sin innsats for å mobilisere verksemder til å ta i bruk forsking, tiltak for etter- og vidareutdanning på ulike nivå, leverandørutviklingsprogrammet i regi av NHD, KS og Difi, og bruken av offentlege kjøp. Samlokalisering av små verksemder er òg eit viktig verkemiddel for å styrkje samarbeid mellom verksemder.

Boks 3.3 Nye næringar og arbeidsplassar innanfor bioøkonomi i innlandet

Foto: Jens Haugen

Arena Heidner er eit døme på eit klyngjeprosjekt som medverkar til nye næringar og arbeidsplassar. Som del av prosjektet blei det etablert eit bioøkonomisenter med mål om å medverke til utvikling av nye næringar og arbeidsplassar innanfor bioøkonomien i innlandet. Klyngja har som resultat av prosjektet opparbeidd seg eit omfattande økosystem av ressursar. Klyngjeprosjektet er lokalisert i Hedmark Kunnskapspark, der det også er ein inkubator med særskild kompetanse innan landbruk og bioøkonomi. Prosjektverkstaden «Biosmia» støttar opp om utviklingsidear i ein tidleg fase. Eit team av personar med komplementær kompetanse hjelper til som sparringpartnarar, med moglegheitsstudiar og marknadsanalyse, IPR-rådgjeving¹ og startkapital.

Medlemmene i Arena Heidner har produsert over 100 innovasjonsidear, og ut frå desse ideane er det førebels sett i gang 12 prosjekt. Ideane som blir støtta, kan realiserast som ei nyetablering eller som eit prosjekt innanfor ei etablert verksemd. Resultata er allereie synlege – «Biosmia» har auka innovasjonstakten i klyngja, noko som vil vere viktig for å halde oppe vekstraten bland dei små og mellomstore verksemdene i klyngja. Veksttakten har vore nær 10 prosent frå starten av Arena-prosjektet. Dette er ein vekstrate tilsvarande marin sektor. Målet er at denne veksttakten skal halde seg. Arena Heidner er ei kompetanse- og teknologiklyngje, og ringverknadene av dette er at rundt 40 prosent av nye arbeidsplassar vil krevje mastergrad eller doktorgrad. Dette er mykje høgare enn i andre sektorar innan bioøkonomi. Klyngja ventar at det vil bli skapt rundt 100 nye arbeidsplassar i regionen over dei neste tre åra i SMB-delen av klyngja.

Klyngja held til i Hamar sentrum, og byggjar på erfaringar i Hedmark som eit av dei viktigaste landbruksfylka i landet, med lange tradisjonar innan dyrking av poteter og korn, og for husdyrproduksjon. Nærleik til naturressursar, kunnskapsmiljø og samarbeidspartnarar frå heile landet gjer at klyngja dreg nytte av føremonar med både by og distrikt.

¹ Intellectual property rights.

Klyngjeprogrammet til Innovasjon Noreg, Norwegian Innovation Clusters, skal forsterke innovasjons- og fornyingsevna i regionale innovasjonsmiljø i heile landet. Programmet skal medverke til auka samspel og samarbeid innanfor næringslivet og mellom næringsliv, kunnskapsmiljø og offentlege utviklingsaktørar. Ein effektanalyse viser at verksemdene i klyngjene har ei meir positiv utvikling enn verksemder dei kan samanliknast med.5 Ein pilotstudie av ringverknader syner at fire av fem regionar har hatt positiv utvikling i den totale regionale konkurranseevna etter etablering av klyngja, samanlikna med referanseperioden.6

Selskapet for industrivekst (Siva) sitt inkubasjonsprogram skal gje auka nasjonal verdiskaping gjennom effektivt å identifisere, vidareutvikle og kommersialisere gode idear til nye vekstverksemder, og skape ny vekst i etablerte verksemder. Inkubasjon er ein metode der lovande gründeridear eller -selskap får tilgang til eit etablert og strukturert miljø for lettare å nå potensialet sitt. Inkubatorane tilbyr profesjonell forretningsutviklingskompetanse og nettverk i tillegg til eit fysisk miljø der verksemdene kan lære av kvarandre og dra nytte av samlokalisering. Ved hjelp av inkubasjon søkjer ein å auke prosentdelen av levedyktige nystarta verksemder gjennom kompetanse, kapital, nettverk og eigarskap. Nasjonale og internasjonale evalueringar og studiar viser at verksemder som har vore i ein inkubator, veks raskare og er meir levedyktige enn gjennomsnittet av nystarta verksemder.7

Forskingsrådet lanserer i år programmet Forskningsbasert innovasjon i regionene (FORREGION). Programmet legg vekt på mobilisering til forskingsbasert innovasjon i tråd med regionale planar og forskings- og innovasjonsstrategiar. Regionsatsinga skal samarbeide med Regionale forskingsfond (RFF) for å få fleire verksemder til å ta i bruk forsking som verkemiddel ved omstillingar. På denne måten vil terskelen senkast for at næringslivet nyttar moglegheitene som ligg i RFF og nasjonale og internasjonale forskingsprogram. Regionsatsinga vil òg etablere arenaer for dialog og erfaringsutveksling med fylkeskommunane for å styrkje samanhengen mellom nasjonal og regional innsats for forskingsbasert innovasjon. I 2015 blei det starta 137 verksemdsprosjekt i form av konkret samarbeid mellom forskingsmiljø og verksemder gjennom forgjengaren til Regionsatsing, Verkemiddel for regional innovasjon. Satsinga medverka òg til vidareutvikling av fylkeskommunane sitt arbeid for å fremje velfungerande innovasjonssystem.

Innovasjon Noregs program Bedriftsnettverk skal stimulere små og mellomstore verksemder i heile landet til å etablere kommersielle, strategiske samarbeid om konkrete forretningsprosjekt med andre verksemder. Ei evaluering tyder på at programmet har medverka til å styrkje samarbeidet mellom verksemder, og at dette medverkar til meir innovasjon.8

Boks 3.4 Sensorteknologi i matproduksjon

Foto: Terje Borud

7sense leverar eit brukarvenleg, fleksibelt og robust system til lagerovervaking av grønnsaklager kjøler, veksthus, tunnellar og kyllinghus. Måleiningane er trådlause og har lang rekkjevidd, slik at dei kan plasserast ei rekkje stader der det trengst meir informasjon eller kontroll over temperatur, fukt og CO₂. Systemet varslar dersom kritiske målegrenser blir brotne, til dømes ved kuldeinnslag i kjølelageret eller for høg CO₂ i potetlageret. Moglegheitene og føremonene er mange. Systemet er utvikla av 7Sense, ei verksemd i mikro- og nanoteknologiklyngja i Horten-regionen.

Ideen oppstod på eit tenkjetankarrangement der programmet Virkemidler for regional innovasjon (VRI) hadde invitert nøkkelpersonar frå landbruk og teknologi. Ein matprodusent spurde om det var mogleg å ha sensorar inni potetbingen. Systemet blei utvikla i eit forprosjekt mellom Norsk Landbruksrådgivning Viken og Høgskolen i Buskerud og Vestfold (HBV) og utvalde produsentar og med støtte frå VRI Vestfold. Vidare har utviklinga fått støtte frå Norwegian Centres of Expertise Micro- and Nanotechnology (NCE MNT), Innovasjon Noreg og Skattefunn. Til no er det levert over 80 anlegg som overvakar norske gardar. Rask avklaring medverka til at utviklingsarbeidet kom kjapt i gang og kunne gjennomførast med god fart. Dette var essensielt for eit produkt som rettar seg mot eit sesongbehov.

Gode analysar syner kva for verksemder og næringar som er sterke i ein region, og kva for slektskap desse næringane har. Dei nasjonale programma er godt eigna til å skape auka samspel og fleire koplingar mellom verksemder og til å byggje bru mellom verksemder og kunnskapsinstitusjonar og andre, nærståande næringar.

Innovasjon Noreg, Siva og Noregs forskingsråd samarbeider tett med fylkeskommunane gjennom den regionale partnarskapen. Fylkeskommunane speler ei sentral rolle for å identifisere flaskehalsar for utvikling av regionale næringsmiljø, for å mobilisere til auka samarbeid og for å setje i verk tiltak for å betre vilkåra for næringsmiljøa. Dei statlege aktørane skal medverke til fylkeskommunane sine analysar av næringslivet i fylka. Fylkeskommunane bør medverke til kunnskap i det nasjonale verkemiddelapparatet om kva for koplingar som kan eller bør styrkjast for å fremje sterkare slektskap mellom eksisterande verksemder i ein region, og gjennom dette styrkt omstillingsevne.

Kva for verkemiddel som kan medverke til å nå måla med politikken, vil variere med utfordringar og moglegheiter i kvar region. Departementa, fylkeskommunane og kommunane må vere koordinerte for å tilby eit velfungerande verkemiddelapparat for næringslivet. Det finst døme på overlapping mellom aktørar og uklare roller. Leiaren av eit føretak må kunne rekne med å få god informasjon om kva for andre aktørar som kan hjelpe henne. Det er ikkje realistisk at einskilde aktørar skal kunne tilby alt det dei andre aktørane tilbyr. Departementet vil i samarbeid med fylkeskommunane gjennomgå sine eigne, fylkeskommunane og kommunane sine verkemiddel for næringsutvikling. Dette skal medverke til at statlege, regionale og lokale aktørar og verkemiddel ikkje overlappar kvarandre, men gjev eit effektivt tilbod til verksemder og gründerar. Departementet verdset eit visst mangfald på dette området, men meiner tida er moden for ein gjennomgang av korleis dette arbeidet ser ut på operativt og lokalt nivå. Arbeidet vil byggje vidare på Nærings- og fiskeridepartementets gjennomgang av verkemiddel retta mot næringslivet.

3.1.2 Universitet og høgskular i regionale innovasjonssystem

Universitet og høgskular tilbyr forsking til regionale næringsmiljø, til dømes som bindeledd til internasjonalt forskingssamarbeid, og utdannar kandidatar til den regionale arbeidsmarknaden. Universitet og høgskular er blant dei viktigaste aktørane for kunnskapsformidling og -utvikling, og dei er avgjerande for relevant utdanning og forsking som kan gje nye vekstmoglegheiter.

Meir og betre samarbeid mellom institusjonar, forskingsinstitutt, næringsaktørar, arbeids- og samfunnsliv vil gje større relevans i utdanningane, auke verdiskapinga og gjere Noreg betre rusta til å møte store samfunnsutfordringar. I Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet — Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren understreka regjeringa at samfunnsrolla til universiteta og høgskulane skal vidareutviklast og styrkjast i ein struktur med færre institusjonar. I Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver understreka regjeringa at samarbeid med lokalt og regionalt samfunns- og arbeidsliv er sentralt i samfunnsoppdraget til alle universitet og høgskular.

Boks 3.5 Etter- og vidareutdanning for industrielt internett

Foto: iKuben

Samansmeltinga av industri, IKT og logistikk vil føre til store endringar i norsk næringsliv og påverke forretningsmodellar, produksjonsprosessar, kompetansebehov og samarbeidsformer. Med dette som bakgrunn har Arenaklynga i Kuben, saman med ProtoMore kunnskapspark og Høgskolen i Molde, vitskapleg høgskule i logistikk, gått saman om å utvikle to etter- og vidareutdanningsmodular ved høgskolen innanfor industrielt internett. Utdanningsprogrammet skal gjere industrien i stand til å forstå desse nye utfordringane og utvikle kompetansen både i verksemdene og blant nye studentar. Modulane er «Innovasjon og leiing» og «Industrielt internett – framtidas produksjon», og dei gjev 15 studiepoeng kvar. Med hjelp frå tenesta «Kompetanseutvikling i regionale næringsmiljø» har dei på kort tid fått etablert dei to modulane med oppstart hausten 2016 og våren 2017. Det er avgjerande for verksemdene at slike relevante kompetansetilbod blir utvikla på kort tid og kan leverast av ein undervisningsinstitusjon som kjenner behova i næringslivet og har kontakt med andre internasjonale kunnskapsmiljø.

Industrinæringane i Møre og Romsdal sysselset ein høg del av arbeidsstyrken i regionen, både i dei mindre og dei større arbeidsmarknadene. Eit slikt studietilbod vil kunne ha mykje å seie for verksemder i både byar og distrikt i regionen.

Samanlikna med andre land har norske utdanningsinstitusjonar lite ekstern finansiering. Meir eksternt finansiert aktivitet vil gje universitet og høgskular fleire bein å stå på. Evne til å konkurrere om ekstern finansiering er òg ein føresetnad for at eit leiande fagmiljø skal lukkast på lang sikt. Det er fleire døme på internasjonalt leiande universitet og høgskular som har ein høg prosentdel ekstern finansiering som eit viktig mål.

For å gje insentiv til meir samspel med arbeids-, samfunns- og næringsliv innfører regjeringa ein ny indikator for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet (BOA) i finansieringa av sektoren. BOA-inntekter gjev ein indikasjon på i kva grad institusjonane er etterspurde FoU-aktørar og attraktive leverandørar av tenester som andre finn relevante og nyttige, til dømes oppdragsforsking og etter- og vidareutdanning. BOA-inntekter spenner svært breitt og dekkjer både utdannings- og forskingssamarbeid og samarbeid med offentleg og privat sektor. Midlar frå utanlandske kjelder utanom EU vil òg vere inkluderte i indikatoren, mellom anna EØS-midlar. Eit slik insentiv vil treffe breidda av institusjonane, særleg mange av dei yngre universiteta og høgskulane, som i dag har eit omfattande samarbeid med offentleg sektor og næringsliv. Regjeringa sender med dette eit signal til offentlege aktørar og private verksemder om å søkje samarbeid med utdannings- og forskingsinstitusjonane for å få fram forsking og utdanningstilbod som er til nytte for dei regionale næringsmiljøa og regionale arbeidsmarknader.

3.1.3 Regionalt samarbeid om kompetansepolitiske utfordringar

I åra som kjem, vil arbeidsmarknadene vere meir dynamiske. Nye fagfelt vil vekse fram, teknologien endrar seg raskt, robotisering og digitalisering av oppgåver og tenester vil endre mange arbeidsplassar.

Ein av føresetnadene for vekst og omstilling er at verksemdene og regionane lukkast med å nytte, utvikle og tiltrekkje seg kompetent arbeidskraft.Kompetansebehova i næringslivet og i arbeidsmarknaden utviklar seg i takt med ny teknologi, moglegheiter og krav. Verksemder i heile landet treng tilgang på nok og rett kompetanse for økonomisk vekst og for omstillingar som kjem. Dette krev at tilbodet om ordinær utdanning og etter- og vidareutdanning er i takt med behova til næringsliv og offentleg sektor i den einskilde regionen.

Boks 3.6 Vidaregåande skule byggjer kompetanse

Foto: Aino Maria G. Tornes

I desember 2015 inviterte statsråd Jan Tore Sanner sentrale samfunnsaktørar på Sunnmøre til eit innspelsmøte på Klippfiskakademiet i Ålesund. Temaet for møtet var samspelet mellom dei blå næringane og byar og byregionar. Ein av deltakarane var Fagerlia vidaregåande skule. Dei har ei aktiv haldning til å skape kompetanse og vere ein regional kulturbyggjar. Skulen synleggjer det lokale næringslivet og utdannar kompetente og sjølvstendige framtidige arbeidstakarar. Samarbeidet med NTNU Ålesund har gjeve ungdomen innsikt i kompetansemiljøa i regionen.

Kjelde: Fagerlia vidaregåande skule

Kompetansepolitikken famnar breitt. Ansvaret er delt mellom fleire sektorar, ikkje minst utdannings-, arbeidsmarknads-, integrerings-, nærings- og regionalpolitikken. Ein målretta og effektiv kompetansepolitikk krev samarbeid mellom sektorane både på nasjonalt og regionalt nivå og mellom forvaltningsnivå. Slik kan ein få meir ut av innsatsen frå ulike aktørar og betre tilpassa løysingar for individ og verksemder. Dette var ein av dei viktige bodskapane OECD hadde til Noreg i rapporten OECD Skills Strategy.9 Det låg til grunn for framlegginga av ein nasjonal kompetansepolitisk strategi i februar 2017. Strategien er resultat av eit breitt samarbeid mellom fem departement og partane i arbeidslivet, og peiker mellom anna på den sentrale kompetansepolitiske rolla til det regionale politiske nivået.

Regjeringa har følgt opp tilrådingane frå OECD om å styrkje samarbeid og samordning på regionalt nivå, gjennom å stille forventningar om kompetansepolitiske strategiar i den regionale planlegginga. Regional planlegging gjev ei god ramme for utvikling av slike strategiar. I dei nasjonale forventningane til regional og kommunal planlegging frå 2015 bad regjeringa fylkeskommunane om å utvikle regionale kompetansepolitiske strategiar i partnarskap med utdannings-, arbeidsmarknads- og næringsaktørane, og på tvers av sektorar og forvaltningsnivå. Målet er å styrkje tilgangen på relevant kompetanse i arbeidsmarknadene gjennom systematisk samarbeid mellom fylkeskommunen og viktige kompetanseaktørar i regionen. Fylkeskommunane har ansvar for regional utvikling og næringsutvikling, vidaregåande utdanning og fagskular. Andre sentrale aktørar er NAV, universitet og høgskular, næringsretta verkemiddelaktørar, kommunar og partane i arbeidslivet. Samarbeidet spenner frå kartlegging av kompetansebehov og heilskaplege planer og strategiar til koordinering av politikk og tiltak.

Skal regionalt tilpassa strategiar og tiltak ha innverknad, må statlege aktørar og verksemder med kompetansepolitiske oppgåver i dei ulike regionane samarbeide godt med fylkeskommunane. Dette krev at dei har tilstrekkeleg fleksibilitet til å tilpasse innsats til regionale variasjonar i utfordringane. Regjeringa vil vidareutvikle regionale kompetansepolitiske strategiar med mål om meir heilskaplege og forpliktande samarbeid om innsats og arbeidsdeling mellom sektorane, fylkeskommunen og kommunane i regionen.

Kunnskapsdepartementet legg til grunn at universitets- og høgskulesektoren deltek aktivt i utforminga av regionale kompetansepolitiske strategiar, i tråd med vedtekne nasjonale forventningar til regional planlegging. Departementet legg òg til grunn at det nye BOA-insentivet (sjå kapittel 3.1.2) vil medverke til auka kontakt med regionalt arbeids- og samfunnsliv. Det vil òg gje auka nytte av å delta i kunnskapsutvikling og utvikling av strategiar for kompetansebehov og etter- og vidareutdanning. Ordninga med Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA) ved universitet og høgskular skal evaluerast. Evalueringa tek mellom anna opp spørsmålet om korleis RSA kan medverke til kvalitet og auka relevans av utdanningar, og til sikre god tilgang på kompetent og relevant arbeidskraft i regionale arbeidsmarknader. I arbeidet vil det bli innhenta erfaringar frå fylkeskommunane om deira samarbeid og erfaringar med RSA. Rolla til større folkevalde regionar og regionale kompetansepolitiske strategiar overfor RSA vil bli vurdert.

Eit godt faktagrunnlag og lik forståing av utfordringane i dei ulike regionane er naudsynt som grunnlag for prioriteringar og føringar i dei kompetansepolitiske strategiane. Dette gjev grunnlag for konkrete tiltak og verkemiddel. Kunnskapsdepartementet har, i samarbeid med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, gjennomført eit pilotprosjekt der fem fylkeskommunar i nært samarbeid med andre aktørar har testa ut organisering og ulike metodar for å kartleggje behov for kompetent arbeidskraft. Føremålet med prosjektet var å skape eit felles kunnskapsgrunnlag og problemforståing mellom aktørane. Dei fem fylkeskommunane – Hordaland, Troms, Sør-Trøndelag, Sogn og Fjordane og Østfold – har gjennom prosjektperioden jobba med dette på ulike måtar. Nokre har brukt piloten til å skape nye regionale samordningsmodellar mellom kompetanseaktørane, medan andre har samla inn og kartlagt regionale analysar av kompetansebehov i fylket og lokalt. Pilotprosjektet har gjeve verdifulle erfaringar, som er samla i ein sluttrapport.

På grunnlag av erfaringane i pilotprosjektet inviterte departementa hausten 2016 alle fylkeskommunane til eit utvida fagleg utviklingsarbeid i 2017. Målet er å konkretisere korleis kompetansepolitiske strategiar kan innrettast, og korleis samarbeidsformer, forankring og felles eigarskap til strategiarbeidet skal organiserast og setjast i verk. 16 fylkeskommunar deltek i utviklingsprosjektet.

Regjeringa vil leggje til rette for utvikling og systematisk samarbeid om kunnskapsgrunnlaget mellom arbeidslivet, ulike utdanningsmiljø og andre kompetanseaktørar regionalt og mellom nasjonalt og regionalt nivå. Dette er bakgrunnen for etablering av eit «Kompetansebehovsutval» (KBU). Utvalet skal sjå på nasjonale og regionale kompetansebehov i privat og offentleg sektor både på kort og på lang sikt. Partane i arbeidslivet tek del i dette arbeidet.

Norske verksemder er generelt små, med avgrensa ressursar til å drive systematisk etter- og vidareutdanning. I tillegg kan avstanden til utdanningsmiljø vere lang, og det kan vere for få personar til å etablere tilbod om etter- og vidareutdanning på staden. Regjeringa meiner difor det er naudsynt med aktiv tilrettelegging for etter- og vidareutdanning for mange verksemder i mindre næringsmiljø, for å sikre kompetanseutvikling og omstilling i næringslivet i heile landet. Dette krev godt samarbeid mellom fylkeskommunar, kompetansemiljø og verksemder. Det trengst òg meir kunnskap om kva som fremjar livslang læring, og modellar for å byggje kompetanse og kapasitet i heile næringslivet. Fleksible og nettbaserte tilbod kan gjere det enklare å kombinere arbeid og etterutdanning. Dette vil følgjast opp i proposisjonen om nytt folkevald nivå.

Regjeringa vil mobilisere til livslang læring for høg omstillingsevne i næringslivet og styrkje utvikling og tilrettelegging av relevante etter- og vidareutdanningstilbod for verksemdene i heile landet. I Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle struktur og oppgaver blir fagskulane, universiteta og høgskulane framheva som viktige for å gje ulike næringar og bransjar i regionane relevant etter- og vidareutdanning (EVU). I meldinga peiker regjeringa på at dei folkevalde regionane bør få ansvar for å leggje til rette for mellom anna etter- og vidareutdanning, og at det er behov for å definere ansvar og oppgåver for dette betre. Fylkeskommunane forvaltar regionale utviklingsmidlar over budsjettet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet som mellom anna skal nyttast til å styrkje tilgangen på relevant kompetanse. Midlane skal mobilisere til kompetanseutvikling i verksemder, tilrettelegging av tilbod om etter- og vidareutdanning og fleksibel læring, og utvikling av spissa utdanningstilbod som næringslivet har behov for. Denne typen satsingar skal vere forankra i regionale kompetansestrategiar.

Boks 3.10 Digitalisering som grunnlag for nyetableringar

Foto: Falkeblikk AS

I Noreg og Norden har digitale og fysiske møteplassar mellom entreprenørar med idear og aktørar med oppstartskapital blitt etablerte på privat initiativ i fleire byar dei siste åra. Tilsvarande verkemiddel som inkubasjonsprogrammet, knytt til høgskular, og næringshageprogrammet, som er særleg retta mot område med distriktsutfordringar, er private initiativ i byane, som Mesh i Oslo, og Mess and Order i Stavanger. Slike møteplassar kan stimulere deltakarane til å utvikle gode idear i samspel med andre. Det blir enklare å etablere nettverk og omsetje idear til praksis. I tillegg til å skape lokale møteplassar gjev slike arenaer grunnlag for nettverk og koplingar mellom verksemder i byane og verksemder i distrikta.

Sogndal er eit døme på ein mindre stad med eit sterkt teknologimiljø. I Sogndal finn ein høgskule og nærleik til større offentlege og private verksemder i kombinasjon med gode høve til friluftsliv. I sum gjev dette gode vilkår for å trekkje talent til tettstaden. Rocketfarm, ei ung verksemd på Fosshaugane campus med 13 tilsette, har til dømes delteke i arbeidet med digital postkasse i regi av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Rocketfarm er òg del av entreprenørøkosystemet til Mesh. Slike digitale sosiale nettverk supplerer fysiske møtestader, og er eit godt døme på korleis ein kan knyte gründerar i byar og distrikt saman.

Boks 3.12 Teknologi for berekraftige og smartare byar

Foto: Zaptec

Omgrepet «smarte byar» blir ofte brukt om dei byane som nyttar digital teknologi for å utvikle staden. Digitalisering gjer det mogleg å kombinere område som transport, energi og arealplanlegging. Dette gjev rom for auka verdiskaping og nye forretningsområde. I norsk samanheng gjev det meining å snakke om smarte byar av alle storleikar, også smarte tettstader.

SmartCity Bærum er ein partnarskap mellom kommune og næringsliv i Bærum. Målet er å redusere energibruk og klimagassutslepp. Hovudideen er å utvikle ny teknologi, rutinar og organisatoriske grep for å få på plass grøne løysingar, og samstundes fremje meir miljøvenleg næringsutvikling med god lønsemd. Løysingane skal vere attraktive, slik at innbyggjarane ynskjer å ta dei i bruk. Eit av prosjekta SmartCity Bærum arbeider med, er å utvikle området Fornebu til eit utstillingsvindauge for moderne miljøtenking og berekraftig byutvikling. Erfaringane så langt viser kor viktig det er med ei samordna offentleg forvaltning og eit næringsliv som kan medverke til å skape attraktive bymiljø gjennom verksemda si.

Analyseselskapet Frost & Sullivan har rekna ut at den globale smartby-marknaden representerer marknadsmoglegheiter på over 13 000 milliardar kroner dei neste fem åra.¹

Zaptec er eit norsk firma som har utvikla teknologi som kan brukast for å oppnå smartare og meir berekraftig byar. Firmaet blei starta i Stavanger i 2012 og har vakse frå 2 til 30 tilsette.² Selskapet har satsa på miniatyrisering av plasskrevjande kraftelektronikk. Som ein del av denne satsinga har Zaptec utvikla elbilladarar, som basert på norske erfaringar med høg prosentdel elbilar, er skalerbare slik at straumnettet blir trygt og optimalt nytta sjølv med fleire tusen ladepunkt. Zaptec utviklar òg så kompakt teknologi at den kan plasserast i lyktestolpar. Med denne typen ladar treng ein ikkje plasskrevjande dedikerte parkeringsplassar med ladestasjonar, og ein elektrisk bil kan ladast nær sagt kvar som helst. Firmaet er mellom anna med i konkurransen om ein kontrakt for London der det skal investerast i løysingar for ein smartare by.³

¹ Innovasjon Norge 2016: Drømmeløftet 2016: Smarte samfunn.

² http://www.zaptec.com/about/#zaptecas

³ http://www.tu.no/artikler/lyktestolper-skal-lade-londons-el-taxier-na-er-norsk-ladeteknologi-en-av-fa-kandidater/346867

3.1.4 Digitalisering og næringsutvikling

Digitalisering skaper nye moglegheiter for næringsutvikling og betre utnytting av ressursane samla sett. Den digitale økonomien kan medverke til vekst og sysselsetjing ved å skape grunnlag for investeringar og innovasjon, senke terskelen for tilgang til større marknader og syte for at geografisk lokalisering blir mindre avgjerande. Digitale teknologiar gjer at små verksemder kan nå kundar over heile verda utan store meirkostnader. Dette gjer at verksemder veks seg større raskare, noko som kan gje meir konkurranse og lågare pris for forbrukarane. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Noreg framhevar dette som vesentleg for Noreg, som har eit næringsliv prega av mange små verksemder, ein relativt liten heimemarknad og stor avstand til dei store marknadene.

For å få til dette er godt samarbeid mellom styresmakter og næringsliv avgjerande. Dette gjeld både identifisering av behov og moglegheiter. Her har offentleg sektor ei rolle å spele ved å tenkje nytt i mellom anna kjøpssituasjonar.

Noreg har sterke næringsmiljø som koplar aktørar og fagfelt på nye måtar gjennom digitale løysingar. Smart Innovation Østfold, i næringsklyngja NCE Smart Energy Markets, utviklar mellom anna eit kompetansesenter i Halden som skal jobbe for grøn vekst gjennom smarte energiløysingar, digitalisering og Smart City-konseptet. Andre døme på marknadsmoglegheiter ligg i koplinga mellom eksisterande sterke fagmiljø, til dømes mellom lettmetallklyngja på Raufoss og mikroelektronikkmiljøet i Vestfold for å utvikle smarte kraftmaster. Gjennom å kople fagområde og aktørar på nye måtar kan digitaliseringa medverke til å gjere norsk næringsliv meir omstillingsdyktig. Regjeringa vil halde fram tilrettelegginga for at moglegheitene som ligg i digitalisering kan nyttast til å fremje berekraftige byar og sterke distrikt.

3.1.5 Statlege arbeidsplassar i regionale og lokale arbeidsmarknader

Regjeringa vil nytte fagkompetansen som finst på ulike stader i landet, og sikre ei meir balansert lokalisering av statlege arbeidsplassar. Spreiing av kompetanse er eit bidrag til å styrkje kunnskapsmiljø også utanfor storbyane. Statlege arbeidsplassar kan medverke til meir dynamiske og velfungerande arbeidsmarknader, med fleire moglegheiter for verksemder til å rekruttere og betre karrieremoglegheiter for arbeidstakarar. Dette kapittelet trekkjer fram lokaliseringspolitikken knytt til arbeidsmarknader, medan den statlege lokaliseringspolitikken og målet om knutepunktutvikling er tema i kapittel 4.

Spreiing av arbeidsplassar kan vere med på å sikre vekst og utvikling i heile landet. Den teknologiske utviklinga gjer det mogleg å organisere statlege verksemder, eller delar av statlege verksemder, på andre måtar enn før, og nærleik til brukarar er mindre relevant.

Regjeringa sin politikk for lokalisering av statlege arbeidsplassar skal medverke til breidde og omfang på tilbod av kompetansearbeidsplassar i arbeidsmarknader i alle delar av landet. Dette vil medverke til å gjere arbeidsmarknadene attraktive for personar med spesiell kompetanse og styrkje tilgangen på ulik kompetanse i ein regional arbeidsmarknader.

Eit godt og variert tilbod av arbeidsplassar i eit område gjev gode vilkår for næringsliv og busetjing. Storleiken av og tilgangen på differensiert kompetanse i arbeidsmarknaden lokalt og regionalt påverkar særleg næringslivet. Di meir spesialisert kompetanse ei verksemd treng, di viktigare blir storleiken og graden av differensiering i arbeidsmarknaden. Statlege arbeidsplassar krev oftast høgare utdanning og kan spele ei viktig rolle i arbeidsmarknader ved å utvide kompetansebasen. Statlege verksemder og arbeidstakarar gjev òg andre positive effektar ved at etterspurnad etter offentlege og private tenester i regionen aukar.

Regjeringa stramma inn og tydeleggjorde «Retningsliner for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon» då dei ble reviderte i 2014. Retningslinene skal medverke til at nye og omlokaliserte verksemder i hovudsak blir lokaliserte utanfor Oslo. Den nye hovudregelen ved oppretting av ny statleg verksemd er at minst tre alternative lokaliseringsstader bør vurderast. Det skal leggjast vekt på lokalisering i regionale senter. Ved omlokalisering eller strukturendring skal moglegheitene i eksisterande regionstruktur vurderast.

Regjeringa har lokalisert det nye Valdirektoratet til Tønsberg, Skatteklagenemnda til Stavanger, Regelrådet til Hønefoss, oppretta nye arbeidsplassar knytte til Forbrukarrådet i Tromsø og lagt Nasjonalt klageorgan for helsetenesta til Bergen. I tillegg har regjeringa vedteke å leggje det nye vegselskapet til Kristiansand-regionen og eit nytt Nasjonalt IT-senter for norske sjukehus til Bergen, og å opprette Sjukehusbygg HF med base i Trondheim. Det nye kompetansesenteret for løn og rekneskap i politiet blir lokalisert i Kristiansund.

Regjeringa legg med dette fram ein plan for lokalisering av statlege arbeidsplassar for Stortinget. Planen omfattar pågåande prosessar, som inneber at om lag 600 statlege arbeidsplassar anten blir flytta ut av Oslo eller blir oppretta i nye verksemder utanfor Oslo. Planen peiker òg på fleire konkrete oppgåver, funksjonar og delar av verksemder der ein i løpet av 2017 vurderer ny lokalisering. Endringane vil styrkje kompetansemiljøa i regionane. Viktige føresetnader for å kunne utlokalisere arbeidsplassar er at tenesta kan utførast like godt, og at ein har tilgang på relevant kompetanse lokalt eller regionalt. Lokaliseringa skal skje i samsvar med dei statlege planretningslinjene for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging. Planen er lagd ved denne meldinga.

3.1.6 Infrastruktur og omstillingsevne

Noreg er eit land med lågt folketal fordelt på store areal. Landet er rikt på stadbundne naturressursar, som ofte må transporterast for vidare foredling. Utvikling av god og stabil transport til marknadene i alle delar av landet er viktig for vareproduserande næringsliv, ikkje minst for å utnytte dei store marine ressursane langs kysten.

Regjeringa legg samfunnsøkonomisk lønsemd til grunn for prioriteringar av den statlege infrastrukturen i kombinasjon med dei transportpolitiske måla. Det nye overordna målet peiker ut ei langsiktig retning for utviklinga av transportsystemet: «Et transportsystem som er sikkert, fremmer verdiskaping og bidrar til omstilling til lavutslippssamfunnet».10 Regjeringa har lagt stor vekt på å utvikle gode samferdselsløysingar i budsjetta. Regjeringa vil vurdere prioriteringar knytte til det framtidige transportsystemet i arbeidet med ny Nasjonal transportplan (NTP) (2018–2029).

Boks 3.15 Tilskotsordning for grøn skipsfart

I dag er det 102 fylkesvegferjesamband og 17 riksvegferjesamband. Dei næraste åra skal 60 fylkeskommunale ferjesamband (75 ferjer) og om lag ti riksvegferjesamband lysast ut på anbod. Ferjesambanda har vore og er viktige aktørar for innføring av ny miljøvenleg teknologi. For å fremje det grøne skiftet blei det etablert ei ordning i 2016 retta mot aktørar i maritim næring, som reiarlag, verft og utstyrsleverandørar. Ordninga skal mellom anna medverke til innføring av låg- og nullutsleppsteknologi på ferjene og andre rutegåande samband i fylkeskommunar og kommunar.

Foto: Fjellstrand Verft

Fylkeskommunane har eit viktig ansvar for å medverke til ei samordna areal- og transportplanlegging gjennom den regionale planlegginga, i samarbeid med statlege verksemder og kommunane. Veginvesteringar og satsing på kollektivtrafikk kan medverke til meir velfungerande arbeidsmarknader ved å redusere pendleavstanden mellomsenter/byar, og slik skape ein større arbeidsmarknad med rom for fleire koplingar mellom verksemder og arbeidstakarar. Større arbeidsmarknader gjev verksemdene betre høve til å skaffe relevant kompetanse og partnarar, og kan medverke til balansert vekst. Infrastrukturtiltak som utvidar storleiken på arbeidsmarknadene aukar sjansane for mobilitet og betre samsvar mellom tilbod og etterspurd kompetanse.

Fylkeskommunane har ansvar for kollektivtrafikk, og er i dag den største vegeigaren i landet. Det har dei vore sidan dei fekk overført ansvaret for fylkesvegane i 2010, som del av forvaltningsreforma. Ein grunn til dette var at regionalt ansvar for samferdsel ville gje større potensial for heilskaplege prioriteringar. Regjeringa har dei siste åra gjeve fylkeskommunane betre høve til å prioritere vedlikehald og utvikling av fylkesvegane, auka løyvingane til samferdselstiltak og opna for nye drifts- og gjennomføringsmodellar.

3.2 Regional leiarskap

I Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver peiker regjeringa på at det er tid for ei reform som gjev større og meir funksjonelle regionar. Ein av bodskapane i meldinga er at statleg innsats i nokre sektorar i auka grad bør tilpassast regionale føresetnader og behov, for på denne måten å gje betre grunnlag for å nå nasjonale politiske mål. Større og meir funksjonelt avgrensa regionar vil ha betre føresetnader for å påverke utviklinga utover dei oppgåvene som folkevalde regionar sjølv har ansvaret for. Difor legg regjeringa vekt på at regionreforma skal resultere i om lag halvparten så mange einingar som i dag. Med større folkevalde regionar med meir funksjonelle grenser vil føresetnadene for samfunnsutviklarrolla styrkast. For at fylkeskommunane skal lukkast som regional utviklingsaktør, må dei òg lukkast med å

• gje strategisk retning til samfunnsutviklinga

• mobilisere private sektor, kulturliv og lokalsamfunn

• samordne og koordinere offentleg innsats og verkemiddelbruk11

I samarbeid med fylkeskommunane vil regjeringa vidareutvikle rolleforståinga og arbeidsdelinga mellom staten, fylkeskommunen og kommunen fram mot reforma. Som regional planstyresmakt og leiar av den regionale utviklingspartnarskapen skal fylkeskommunen ta ei leiarrolle, sørgje for tilslutning og for at andre aktørar trekkjer saman i den retninga det blir semje om. Dette skjer mellom anna gjennom eit godt kunnskapsgrunnlag og gode regionale planprosessar med deltaking frå relevante kommunale, private og statlege aktørar. Det føreset gode analysar og prioriteringar, koordinering med andre forvaltningsnivå og stiller krav til medverknad frå statleg og kommunalt hald.

Regjeringa vil at fylkeskommunane tek i bruk alle tilgjengelege verkemiddel for å fremje berekraftige samfunn i eigen region. Døme på verkemiddel som kan nyttast i samfunnsutviklarrolla, er fylkeskommunen som innkjøpar, tilskotsforvaltar og kunnskapsformidlar. Som kjøpar kan fylkeskommunen styre til dømes kva for løysingar som skal nyttast, og på denne måten fremje produktutvikling. Som tilskotsforvaltar gjev fylkeskommunen oppdrag til Innovasjon Noreg eller tilskot til innovasjonsselskap, forskingsprosjekt eller kommunale næringsfond. Som kunnskapsformidlar er fylkeskommunen sentral for å skaffe fram og formidle kunnskap om utviklinga og moglegheitene i eigen region. Dette er i tråd med regjeringa sin langtidsplan for forsking og høgare utdanning.

Departementet har etablert ein læringsarena for diskusjon og samhandling mellom regionane for å ruste fylkeskommunane betre til å ta rolla som regional samfunnsutviklar og oppdragsgjevar for verkemiddelapparatet, på tvers av sektorar. Ein slik arena vil òg gje departementet betre innsikt i dei utfordringane og moglegheitene regionane står overfor, og korleis statleg sektorinnsats kan gje betre rom for regional tilpassing.

3.2.1 Utvikling i partnarskap

Eit godt samspel mellom verksemder, universitet og høgskular, aktørane i arbeidslivet og offentleg sektor er avgjerande for å fremje omstillingsdyktige næringsmiljø. Gjennom regionale partnarskap drøftar fylkeskommunane utfordringar og moglegheiter med relevante aktørar i eige fylke for å samordne innsats. Noregs forskingsråd, Siva, Innovasjon Noreg, universitets- og høgskulesektoren, NAV, fylkesmennene og transportetatane er viktige medspelarar for å realisere regionale strategiar gjennom kvar sine verkemiddel.

Fylkeskommunane har lang tradisjon for å arbeide utviklingsretta gjennom partnarskap. Partnarskapa er samansette av representantar frå næringslivet, partane i arbeidslivet, utdannings- og kompetanseorganisasjonar, kommunane og staten. Fylkeskommunane skal medverke til gode analysar av utfordringar og moglegheiter, dei skal leie drøftinga av mål og strategiar, skape oppslutning om ei retning og få medlemmene til å medverke til å setje i verk strategiane. Ressursar frå alle delar av offentleg sektor skal inngå i arbeidet. Fylkeskommunane skal gå føre og få dei andre med seg, slik at partnarane arbeider saman og trekkjer i same retning.

Gjennom å inkludere nasjonale verkemiddel og satsingar i partnarskapsdialogen kan ein skape synergiar som styrkjer den regionale innsatsen. Dette gjer det mogleg å trekkje inn andre nasjonale verkemiddelaktørar som til dømes ENOVA. Vellukka regionale initiativ og satsingar kan òg løftast fram som innspel til ulike nasjonale politiske initiativ og satsingar.

Kryssande mål krev tydeleg veging av ulike omsyn for å få gode resultat, på tvers av sektorar. Fylkeskommunane skal utarbeide analysar og prioriteringar i tett samarbeid med den regionale partnarskapen. Dette krev felles forståing av kva roller og ansvar dei ulike partnarane har. Felles forståing av kva ein skal oppnå, korleis innsatsen skal gjennomførast, og kva bidrag dei ulike partnarane skal gje, er avgjerande.

Gode læringssløyfer er viktig i oppfølgingsarbeidet. Det vil seie å ha systematiske diskusjonar kring avvik og grunnane til desse som utgangspunkt for felles læring. Denne typen læringssløyfe bør vere ein sentral del av dialogen med fylkeskommunen for deltakarane i partnarskapen. Regjeringa vil i samarbeid med fylkeskommunane vidareutvikle forståinga av roller og arbeidsdeling i grenseflatene mellom forvaltningsnivå.

God koordinering av statleg sektorpolitikk er viktig for å få god effekt av den samla offentlege innsatsen i ein region. Godt samarbeid mellom statlege sektorstyresmakter og fylkeskommunane er ein føresetnad for å få dette til. Behovet for samordning kryssar gjerne administrative grenser. Regional og kommunal planlegging er sentralt for å sjå statleg sektorpolitikk i samanheng med regional og lokal samfunnsutvikling, slik at ein kjem fram til løysingar som medverkar til miljømessig, økonomisk og sosial berekraft.

3.2.2 Behov for gode analysar og prioriteringar

Ulike stader har ulike vilkår for næringsutvikling, avhengig av eigenskapar ved verksemdene, eigenskapar ved forskinga og korleis offentlege styresmakter prioriterer fellesressursar.

Den offentlege innsatsen for næringsutvikling må ta omsyn til kva føresetnader som finst lokalt og regionalt og kva for samfunnsutvikling som er ynskjeleg. Dette er føresetnader som krev kunnskap om utviklinga i dei ulike bu- og arbeidsmarknadsregionane og om utviklingstrekk og potensial i sentrale næringar. Slik detaljkunnskap er ikkje synleg i statistikk på makronivå.

Fleire teoretiske tilnærmingar til territorial økonomisk utvikling syner at omgjevnadene til næringslivet er avgjerande for evna til omstilling, og at offentleg politikk bør rettast inn mot å styrkje desse omgjevnadene.12 Felles for dei ulike tilnærmingane er at dei legg til grunn at samspelet mellom verksemder, forsking og offentlege styresmakter er avgjerande for omstillingsevna. Alle legg vekt på korleis staden og ressurstilgangen er avgjerande for utviklinga av verksemder og bransjar.

Omgjevnadene har ein tendens til å påverke kvarandre. I seinare tid har omgrepet nærståande mangfald fått auka merksemd i forskinga kring regional innovasjon.13 Nærståande mangfald er eit omgrep som freistar å skildre kva for næringsstrukturar som gjev gode og mindre gode vilkår for læring og utveksling mellom verksemder. Ein tese er at høg grad av nærståande mangfald gjev høve til nye kombinasjonar av eksisterande kunnskap i regionen. Når ein legg til grunn at slektskap mellom næringar gjev høve til alternativ bruk av kunnskap og kompetanse, kan vi, dersom næringane ikkje følgjer dei same konjunkturane, slutte at omgrepet er relevant for å vurdere regional omstillingsevne.

Smart spesialisering er EUs metode for regionale vekststrategiar, som Europakommisjonen legg til grunn for strukturfondsprogramma.14 Smart spesialisering føreset samanlikning med andre regionar, nasjonalt eller i andre land. Slik ynskjer EU at regionane skal lære av kvarandre. Metoden skal gje grunnlag for prioritering av offentleg innsats. Tanken er mellom anna å identifisere nye moglegheiter til næringsverksemd på område som har slektskap med eksisterande fortrinn i regionen. Ved å kople saman sterke miljø kan ein leggje til rette for framvekst av nye forretningsområde. Smart spesialisering handlar difor mest om differensiering eller det å få fleire bein å stå på.

Fleire fylkeskommunar tek no i bruk dette rammeverket og tilpassar det til ein norsk samanheng. Metoden kan tilby nyttige verktøy for å få til ein tverrgåande og målretta politikk for regional utvikling og vekstkraft. Metoden gjev gode moglegheiter til koordinering mellom regionale sektorvise planar og strategiar. Departementet meiner fylkeskommunane bør ta i bruk Smart spesialisering for å vidareutvikle analysar og prioriteringar for næringsutvikling i tråd med føresetnadene i eigen region. Departementet vil utvikle ein rettleiar for smart spesialisering i samarbeid med fylkeskommunane. Gode analysar og prosessar gjev òg høve til at statlege og kommunale aktørar kan ha eit meir aktivt forhold til den kunnskapen og dei prioriteringane som er felte ned i regionale strategiar og planar.

Boks 3.17 Nordområdepolitikken til regjeringa

Foto: Benedicte Akre

Nordområda representerer store moglegheiter for framtidig verdiskaping. Land frå heile verda rettar no merksemd mot moglegheitene som blir opna av nye sjøvegar og store naturressursar både i og under havet og på land. Noreg har med den nordlegaste landsdelen sin ein framskoten posisjon på denne arenaen. Den norske delen av nordområda har relativt sett stor busetnad, og infrastruktur, erfaring og kompetanse hjå befolkninga, forskings- og næringsaktørar representerer komparative føremoner.

Nordområdepolitikken er eit samspel mellom utanriks- og innanrikspolitikk. I rapporten Nordkloden frå 2014 presenterer regjeringa fem prioriterte målområde for å nå måla:

• internasjonalt samarbeid og auka samhandling over grenser i nord

• ei offensiv næringssatsing

• ei brei kunnskapssatsing i nord

• vidareutvikling av infrastruktur

• styrkt miljøvern, tryggleik og beredskap

Regjeringa vil føre desse prioriteringane vidare i nordområdestrategien som blir lagd fram våren 2017. I tillegg vil det bli auka vektlegging av havet som ein viktig ressurs i nord. Berekraft og grøn omstilling vil bli eit gjennomgåande perspektiv i strategien, og medverknad frå landsdelen vil bli løfta fram.

3.2.3 Samarbeid mellom fylkeskommunane og staten i nord

Regjeringa har eit mål om å utvikle Nord-Noreg til ein av landets mest skapande og berekraftige regionar.15 For å nå dette målet må offentleg innsats dra i same retning. OECD har mellom anna peikt på at forvaltningsaktørar på nasjonalt og regionalt nivå må sjå sine eigne strategiar og mål i samanheng for å få ein samkøyrd politikk.

Regjeringa har ei brei og heilskapleg tilnærming til nordområdepolitikken. Regjeringa legg vidare til rette for ein nordområdepolitikk som i større grad blir bygd nedanfrå. Fylkeskommunane og Sametinget sit nærare verksemder, institusjonar og folk i regionen og har god kunnskap om utviklinga i eigen landsdel.

For å styrkje kontakten mellom stat og region har regjeringa teke initiativ til eit regionalt nordområdeforum med fylkeskommunane i Nordland, Troms og Finnmark og Sametinget. Føremålet med forumet er å betre dialogen og forståinga mellom nasjonalt og regionalt nivå om problemstillingar som er særleg relevante for utviklinga i nord, og å tydeleggjere ansvarsfordelinga mellom aktørane. Dette er naudsynt for å kunne betre samordninga mellom nordområdepolitikken og annan nasjonal og regional innsats i Nord-Noreg.

Forumet blir leidd av Utanriksdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Andre departement og nasjonale og regionale aktørar vil bli involverte seinare. Regjeringa ynskjer òg at fylkeskommunane og Sametinget som viktige utøvarar av nordområdepolitikk får sterkare eigarskap til nordområdepolitikken. Regjeringa vil i samråd med fylka og Sametinget vurdere ulike tilnærmingar til samarbeid og arbeidsdeling mellom nasjonalt og regionalt nivå i nordområdepolitikken, avhengig av tema. Bruk av avtalebaserte modellar vil bli vurdert.

Våren 2017 legg regjeringa fram ein ny nordområdestrategi som vidarefører hovudlinjene i nordområdepolitikken. Arbeidet med strategien har danna ramma for dei første møta i regionalt nordområdeforum, der innspel og diskusjonar gjev viktige bidrag til innhaldet i strategien. Slik legg regjeringa til rette for auka deltaking frå regionalt nivå. Andre relevante aktørar frå akademia, næringsliv og organisasjonar i landsdelen har òg fått høve til å påverke arbeidet ved å kome med synspunkt og innspel.

Regionalt folkevalt nivå har ei aktiv rolle i internasjonalt samarbeid med andre regionar. Dette er ein viktig og integrert del av eige regionalt utviklingsarbeid (til dømes barentssamarbeidet, nordisk arktisk samarbeid, austersjøsamarbeidet og europapolitisk samarbeid gjennom EU-program som Interreg). Her har fylka i nord tilgang på både kompetanse, erfaringar, økonomiske verkemiddel og viktige politiske nettverk. Gjennom desse samarbeida kan regionane også påverke politikkutviklinga, til dømes EUs arktiske politikk, og slik hjelpe til med å byggje internasjonal nordområdepolitikk nedanfrå.

Boks 3.18 Grenseoverskridande reiselivskonsept i nord

Reiselivsnæringa er eit døme på kor viktig det er med grenseoverskridande perspektiv i nord. Dette er ei av dei raskast veksande næringane globalt, og det er venta ein årleg vekst på 2,3 prosent i internasjonale turistar til Europa fram mot 2030.¹ Visit Arctic Europe tek utgangspunkt i felles føremoner og verdiar i dei nordlegaste regionane i Noreg, Sverige og Finland. Prosjektet skal utvikle nye og innovative grenseoverskridande reiselivskonsept for distribusjon i utvalde marknader og til utvalde målgrupper. Målet er å ta større delar av ein aukande global marknad. Deltakarane er eksportmodne verksemder i Nord-Noreg og svensk og finsk Lappland som ynskjer å skape nye samarbeidskonstellasjonar og produktkombinasjonar retta mot ein internasjonal marknad. Partnarane i dette prosjektet er NordNorsk Reiseliv, Swedish Lapland Visitors Board og Lapland Tourist Board Assosiation. Planen er å ta ein større del av marknaden gjennom samarbeid, i staden for å bruke krefter på å konkurrere mot kvarandre.

Foto: Innovasjon Noreg

¹ World Tourism Organization (UNWTO) 2016: UNWTO Annual report 2015.

3.2.4 Aktiv bruk av nordisk og europeisk samarbeid

Tilgang til marknader og samarbeid over landegrensene er viktig for at verksemder skal kunne styrkje omstillingsevna. Det er ikkje alltid dei mest relevante samarbeidspartnarane finst i dei nære omgjevnadene. Dei kan like gjerne vere i ein annan region i Noreg, Norden eller Europa. Verdikjedene kryssar gjerne landegrenser, og store delar av norsk næringsliv er avhengig av eksport. Auka digitalisering og betre transportløysingar gjer at avstand i seg sjølv ikkje treng å vere til hinder for samarbeid.

Deltaking i den indre marknaden er eit hovudverkemiddel i norsk næringspolitikk. EØS- avtalen gjer Noreg til del av den indre marknaden på lik linje med dei 30 andre EØS-statane. I den indre marknaden gjeld fri rørsle av personar, varer, tenester og kapital. I tillegg sikrar EØS-avtalen like konkurransevilkår for verksemdene. Dette utvidar heimemarknaden til norske verksemder frå ei befolkning på om lag 5 millionar til om lag 500 millionar. På same tid gjer avtalen det mogleg for verksemder å rekruttere og finne den ynskjelege kompetansen i heile EØS.

Som del av EØS-samarbeidet deltek Noreg i EUs program for forsking og innovasjon, Horisont 2020. Offentleg verksemd, forskingsinstitusjonar og næringsliv har òg i høg grad delteke i prosjektsamarbeid med mottakarar av EØS-midlar. Horisont 2020 legg i større grad enn tidlegare rammeprogram for forsking vekt på innovasjons- og utviklingsprosjekt. I denne programperioden har EU-kommisjonen, medlemslanda og Noreg lagt vekt på å auke deltakinga frå private verksemder i einskilde prosjekt. Innovasjon, nyskaping og teknologisk utvikling er særleg høgt prioriterte. Dette kan vere utfordrande for universitets- og høgskulemiljøa utan godt samarbeid med næringsmiljø. Her speler mobiliseringsarbeidet til Forskingsrådet ei viktig rolle. Også regionale forskingsfond skal mobilisere og kvalifisere til deltaking i europeisk forskingssamarbeid.

Prioriteringane i fylkeskommunane bør liggje til grunn for dette mobiliseringsarbeidet. Samstundes er det viktig for private verksemder å kjenne til at det krevst langsiktig arbeid for å oppnå resultat av internasjonalt samarbeid, og at investeringar i både infrastruktur og nye arbeidsplassar kan ta tid.

For fylkeskommunane, forskingsmiljø og andre utviklingsaktørar er samarbeid med internasjonale aktørar viktig for å styrkje omstillingsevna, både innan privat og i offentleg sektor. Regionalt samarbeid over landegrenser gjev auka tilgang på kompetanse og ressursar, som medverkar til å løyse felles samfunnsutfordringar. Samarbeidet kan ha verdi på ulike felt, som transport, miljø, forskingssamarbeid, sivilsamfunn og næringsutvikling.

Internasjonalisering kan vere viktig for å få naudsynt kompetanse. Senter for internasjonalisering av utdanninga (SIU) har verkemiddel for alle aktørar med kompetanse eller utdanningsbehov, mellom anna verksemder, frivillige organisasjonar og forskingsinstitutt. I tillegg til å organisere utveksling av tilsette og studentar/elever/lærlingar gjev dei støtte til samarbeid for fagleg utvikling og innovasjon.

I tillegg deltek Noreg i programperioden 2014–2020 med nasjonale midlar i 12 av EUs program for territorialt samarbeid (Interreg).16 Den norske innsatsen innanfor programma er særleg konsentrert om område som forsking, teknisk utvikling og innovasjon, auka konkurransekraft for små og mellomstore verksemder, miljøorienterte satsingsområde og berekraftig transport. Desse programma er ikkje del av EØS-samarbeidet.

Regjeringa legg vekt på at deltaking i Interreg-programma skal støtte opp under omstillingsevna i privat og offentleg sektor. Konkret kan dette handle om samarbeid om felles løysingar og standardar for offentleg og privat infrastruktur, eller gjennom samarbeid om å kople saman verdikjeder i dei deltakande landa for å dra nytte av komplementære næringsstrukturar og marknadsmoglegheiter.

Interregprogramma medverkar til å trygge jobbar, etablere verksemder og gjer at verksemder tek i bruk ny teknologi/nye strategiar.17 Fylkeskommunane og andre involverte aktørar får auka kompetanse og utviklar nye tenestetilbod og kunnskap som dannar bakgrunn for politiske vegval.18 Det internasjonale samarbeidet til fylkeskommunane er difor ein viktig del av rolla deira som regional utviklingsaktør.

Deltaking i program som Horisont 2020 og Interreg gjev tilgang på kunnskap, erfaringar og støtte til konkrete prosjekt på prioriterte område. Dei gjer det mogleg for private og offentlege verksemder å finne partnarar og få tilgang på medfinansiering av innovasjon, forsking og anna utviklingsarbeid. Gjennom styringsorgana til programma kjem norske aktørar i nær kontakt med representantar for medlemslanda og med EU-kommisjonen. Dette gjev tilgang til informasjon – ofte på eit tidleg stadium – og høve til å fremje synspunkt i drøfting av saker som er viktige for regional utvikling.

I tillegg har fylkeskommunane ei viktig rolle som deleigar av og oppdragsgjevar for Innovasjon Noreg. Innovasjon Noreg har nærvær ved 36 utekontor i 28 land. Ein viktig del av verksemda til Innovasjon Noreg er å stimulere norske verksemder til auka internasjonalisering, og dette er også viktig for arbeidet ved distriktskontora til Innovasjon Noreg.

Alle nettverks- og klyngjeprosjekt skal byggje på eit internasjonalt marknadsperspektiv. Som regionale oppdragsgjevarar til Innovasjon Noreg kan fylkeskommunane styrkje oppdraga sine ved eksplisitt å inkludere internasjonale marknadsperspektiv.

Nordisk Ministerråd er ein arena for å drøfte politiske og faglege utviklingstrekk mellom dei nordiske landa. For perioden 2017–2020 vil det regionalpolitiske samarbeidet i nordisk regi prioritere tre temaer: Berekraftig landsbygdsutvikling, Innovative og resiliente regionar og Berekraftige stader og byutvikling.19 Desse innsatsområdene samsvarer godt med norske nasjonale regionalpolitiske prioriteringer. Innan alle temaa vil samarbeidet ta opp arktiske problemstillingar.

3.3 Næringsvenlege kommunar

Kommunane er det næraste forvaltningsnivået for innbyggjarar og næringsliv. Kommunane har nærleik til innbyggjarane og næringslivet, og det gjev gode føresetnader for å vere ein pådrivar for lokal samfunnsutvikling og næringsutvikling. Når næringsverksemd legg ned og arbeidsløysa brått stig, er kommunen den sentrale aktøren. Tilgang på areal, tenestetilbod og lokal infrastruktur er døme på korleis kommunane påverkar vilkåra for næringslivet og gjer det attraktivt for næringslivet å lokalisere verksemd i kommunen.

Kommunane har eit generelt ansvar for samfunnsutviklinga, og dei har stor fridom til å utforme den lokale politikken på dette området. Det er i stor grad opp til kvar einskild kommune å prioritere arbeid med samfunnsutvikling ut frå lokale utfordringar og mål. Dette er difor ei oppgåve dei må ta framfor å få.

Regjeringa vil styrkje den rolla kommunane har som samfunns- og næringsutviklar. Det viktigaste arbeidet blir lagt gjennom kommunereforma. Større kommunar kan auke kapasiteten og kompetansen sin på samfunns- og næringsutvikling, noko som kan gje betre resultat av arbeidet kommunane gjer. Ei evaluering av tidlegare kommunesamanslutningar viser nettopp at det særleg har rusta kommunane til å møte utfordringar knytte til samfunns- og næringsutvikling.20 Med større kommunar vil ein òg få større variasjon og breidd av verksemder og næringsliv.

Når kommunane får betre kapasitet og kompetanse, vil dei i større grad kunne leggje tilhøva til rette for lokale verksemder og medverke til at kommunen blir ein meir attraktiv og sterkare samarbeidspartnar. Større kommunar vil kunne ha betre kapasitet til å vere ein aktiv medspelar for fylkeskommunen.

I tillegg til kommunereforma legg regjeringa vekt på å gje kommunane meir føreseielege rammer for avgjerder om arealbruk, mellom anna gjennom statlege planretningslinjer der dette trengst. Staten må òg vere ein tydeleg og føreseieleg samarbeidspartnar i dei einskilde planprosessane. Regjeringa legg vekt på at byar og omlanda deira har felles kunnskap og gode rammer for å samarbeide om å utnytte potensialet for vekst i eigen region. I kommunar med meir akutte omstillingsbehov legg regjeringa vekt på samordna innsats mellom ulike aktørar og forvaltningsnivå.

3.3.1 Næringsareal og omstillingsevne

Regjeringa vil gje gode rammevilkår for næringsverksemd. Langsiktige og oppdaterte arealplanar er viktig for eksisterande verksemder og for å tiltrekkje seg ny verksemd. Næringslivet treng langsiktige rammer for investeringar og må planleggje drift og utvidingar for lang tid framover. Arealplanlegginga må reflektere behova til verksemdene og marknadsutsiktene på staden.

Kommunane er den primære styresmakta for arealplanlegginga. Dei vedtek juridisk bindande arealplanar innanfor rammene av nasjonal og regional politikk. Avsetjinga av areal til næringsføremål bør reflektere dei langsiktige måla kommunen har for eiga utvikling.

Regionale eller interkommunale arealplanar er viktige for å sjå større område i samanheng og få avklart spørsmål som går på tvers av kommunegrenser. Døme på dette kan vere avklaring av senterstruktur, regionale næringsområde, utbygging i fjellområde eller opning av areal for akvakultur i sjø.

For næringslivet er det viktig at kommunane har oppdaterte arealplanar som sikrar tilgangen på areal til ulike næringsføremål, og som gjev grunnlag for rask handsaming av byggjesøknader og private reguleringsforslag. Rammene for arealbruk skal vere føreseielege. Gjennom planprosessane må kommunane avklare tilhøvet mellom ulike nærings- og brukarinteresser og andre omsyn og leggje langsiktige og føreseielege rammer for arealbruken. Innanfor rammene av ein føreseieleg areal- og næringspolitikk bør næringslivet gjevast tilstrekkeleg fleksibilitet til å handtere omstilling og andre endringar. For at kommunane og fylkeskommunane skal kunne planleggje effektivt, treng dei tydelege rammer frå staten. Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging og statlege planretningslinjer er med på å tydeleggjere desse rammene. Gode planprosessar der statlege, regionale og lokale aktørar deltek aktivt, er eit viktig grunnlag for føreseielege planar. Plansystemet er nærare omtalt i kapittel 7.

3.3.2 Betre rettleiing om planlegging i kystnære sjøområde

Føresetnadene for planlegging i sjø er i rask endring. Ny kunnskap om livet i havet, om sjøbotnen, om straum- og vindforhold og om spreiing av sjukdomar gjer at planlegginga kan gje betre avklaringar enn for berre nokre få år sidan. Samstundes er havnæringane i rask teknologisk utvikling, slik at behova for planlegging òg endrar seg raskt. Dette gjeld særleg akvakulturnæringa, som etterspør raskare planavklaringar for å kunne nå måla for vekst.

Presset på dei kystnære sjøareala har auka dei seinare åra. Dette inneber òg at behovet for planavklaringar og samordning mellom styresmakter og lovverk aukar. Areala i kystnære sjøområde har verdi for mange interesser og aktørar. Næringsliv, transport, forsvar, rekreasjon, friluftsliv og omsyn til naturmiljø, landskap og kulturminne er alle viktige føremål, og dei kjem til tider i konflikt med kvarandre. Avveging mellom dei ulike interessene kan vere utfordrande. I Noreg har det vore lite tradisjon for planlegging etter plan- og bygningslova i kystsona. Sektorlovene har ein sterk posisjon i reguleringa av ressursutnytting og vern. I sum gjev dette lite føreseielege rammer for næringsliv og andre interesser, mellom anna fordi verknadene av vedtekne planar blir uklare.

Eit nytt system for kapasitetsjusteringar i lakse- og aureoppdrett med inndeling av kysten i produksjonsområde som nyleg har vore på høyring, kan raskt gjere kommuneplanane utdaterte og skape behov for raskare revisjonar. Samstundes må planlegging i sjø ta omsyn til anna eksisterande og ny verksemd. Mellom anna er skipstrafikken og farleistrukturen langs kysten viktige både for næringslivet og for forvaltning og bruk av areala. Arealbehovet til skipsfarten og hamnene er difor eit viktig omsyn i den heilskaplege planlegginga av dei kystnære sjøområda. Det er sett ned eit lovutval som skal gå gjennom hamne- og farvasslova, noko som mellom anna vil omfatte reglane i lova for bruk av farvatn og hamn. Utvalet skal levere rapporten sin i desember 2017.

Fylkeskommunane er regional planstyresmakt med ansvar for regional næringsutvikling. Dei har ansvaret for planrettleiing til kommunane og skal mellom anna medverke til at havbruksinteresser blir sikra i kommunal arealplanlegging. Det er òg fylkeskommunane som gjev løyve til akvakultur (lokalitetsavklaring). Samstundes er næringsinteressene og naturressursane i kystsona uavhengige av kommunale grenser. Regjeringa forventar difor at fylkeskommunane tek ei aktiv rolle i planlegging av kystsona, anten gjennom regional planlegging eller ved å støtte kommunane i interkommunale eller kommunale planprosessar.

Regjeringa forventar at både fylkeskommunane og kommunane medverkar til at planlegging av kystsona blir sett i eit regionalt perspektiv, og at dei samarbeider med næringslivet og statlege styresmakter om å finne berekraftige løysingar for næringsutvikling. Dette inneber å sikre tilstrekkeleg areal til fiskeri- og havbruksnæringane samstundes som ein sikrar natur- og miljøomsyn, transportbehov, friluftsliv og andre samfunnsinteresser. I sjøsamiske område skal dei samiske interessene òg takast omsyn til og involverast i planprosessane. Eit regionalt perspektiv på kystsoneplanlegginga vil innebere at til dømes areal til akvakulturnæringa ikkje kan fordelast likt mellom kommunane, men må vurderast ut frå kva område som totalt sett er best eigna. Dette vil mellom anna vere naudsynt for å sikre ei berekraftig forvaltning av villaks og anna naturmangfald.

Det er behov for auka kompetanse om planlegging i sjøområda, både i kommunane og i fylkeskommunane. Departementet arbeider med ein rettleiar om planlegging etter plan- og bygningslova i sjøområda, som skal medverke til å heve kvaliteten i kystsoneplanlegginga. Parallelt blir det arbeidd med eit rundskriv for å klargjere lovgrunnlaget som gjeld for planlegging og forvaltning av kystsona og bruk av føresegner i kommuneplanen.

Regjeringa ynskjer å leggje til rette for betre og raskare planavklaringar i sjø. Departementet tek sikte på å utarbeide statlege planretningslinjer for kystnære sjøområde. Statlege planretningslinjer vil kunne gje signal om samordning og avveging mellom ulike interesser i kystsona gjennom regional, interkommunal og kommunal planlegging. Retningslinjene vil mellom anna bli sett i lys av arbeidet med rundskriv og rettleiar.

3.3.3 Samarbeid mellom kommunar om næringsutvikling

I rolla som samfunnsutviklar og næringsutviklar har kommunane eit aukande behov for å sjå utover eigne grenser. By- og omlandskommunar har ei særleg viktig oppgåve, saman med fylkeskommunane, i å vidareutvikle og styrkje samspelet på tvers av grenser, slik at potensial for vekst og økonomisk utvikling i byregionane blir nytta. Byane og omlanda deira bør samarbeide for å utnytte potensialet for vekst i eigen region. I fleire regionar er mangelen på slikt samarbeid til hinder for verdiskaping og vekst.21

Kommune- og regionreforma kan medverke til betre samordna areal-, transport- og bustadplanlegging. Sjølv med større kommunar og færre regionar vil det likevel vere trong for samarbeid, mellom anna fordi dei funksjonelle bu- og arbeidsmarknadsregionane framleis vil krysse administrative grenser.

Det er stor variasjon når det gjeld utfordringar og moglegheiter for økonomisk vekst. Dette er blitt stadfesta gjennom Utviklingsprogrammet for byregioner (Byregionprogrammet), der kommunar har gått saman for å sjå regionen som eit samanhengande funksjonelt område. Byregionane tek utgangspunkt i sine særeigne utfordringar og prioriterer såleis ulike samfunnsområde og løysingar som kan medverke til å auke verdiskapinga i kvart område. Samstundes kjem det fram eit mønster der det er variasjon i kva type utfordringar høvesvis store og små byregionar er prega av. I mindre byregionar legg kommunane vekt på utfordringar som påverkar tilgang på arbeidsplassar i privat sektor, tilgang på kompetanse og arbeidskraft, ofte kombinert med utfordringar knytte til aldring og flytting. I større byregionar heng utfordringane ofte saman med ei veksande befolkning som har konsekvensar for arealbruken. Løysingane dei ser, heng oftare saman med arealplanlegging, senterstruktur og utbyggingsmønster.

Byregionprogrammet har verdi på fleire plan. Kommunane får styrkt høvet til å gje retning til samfunnsutviklinga gjennom å mobilisere privat sektor, kulturliv og lokalsamfunn. Dei får medverke til å samordne og koordinere offentleg innsats og verkemiddelbruk. Overordna vil det auke kunnskapen om kor viktig samspelet mellom by og omland er for den økonomiske utviklinga i regionen. Konkret gjev det impulsar til systematisk og kunnskapsbasert samarbeid på tvers av administrative grenser. På sikt vil dette styrkje samarbeid og regional vekstkraft.

Departementet meiner det er viktig at kommunane, som samfunnsutviklarar og tilretteleggjarar for næringsutvikling, ser utover eigne grenser og mobiliserer og koordinerer innsats frå offentlege og private aktørar. Kommunalt næringsutviklingsarbeid handlar om å leggje til rette for verksemdsetableringar og utvikling av eksisterande verksemder med sikte på sysselsetjing og verdiskaping. Dette er konkret arbeid, som for eksempel sakshandsaming for næringslivet, arealplanlegging, tilrettelegging av infrastruktur, støtte og rettleiing til nyetableringar og nettverksetablering. Næringsplanar er eit viktig verktøy som gjev høve til ei aktiv rolle i næringsutviklinga.

Kommunane har ikkje aleine dei verkemidla som trengst for få til ei positiv samfunns- og næringsutvikling. Dei må samarbeide med verksemdene i regionen, med nabokommunar, med fylkeskommunen og statlege verksemder. Dette blir gjort mange stader, og denne typen målretta og systematisk samarbeid er naudsynt for å utnytte moglegheiter for vekstkraft som ein kommune ikkje kan realisere aleine. I tillegg til kommunane må også statlege aktørar og næringslivet medverke, slik at ein saman, og helst samtidig, kan setje inn tiltak som er tilpassa utfordringane. For å få til dette trengst det ein sterk aktør som kan sørgje for at alt trekkjer i same retning.

Fylkeskommunane opererer på eit langt større territorium enn einskildkommunar og har fleire og meir ulike aktørar som dei skal samarbeide med i regionale partnarskap. Gjennom regionreforma vil regionane bli sterkare samfunnsutviklarar.

Boks 3.22 Behov for samarbeid på tvers av grense og forvaltningsnivå

I små- og mellomstore byregionar med utfordrande næringsstruktur og stadig kortare pendleavstand til ein større by må mange aktørar trekkje saman for at regionen skal bli vekstkraftig. Avstanden mellom Oslo og Hamar har til dømes blitt stadig kortare som følgje av oppgradering av E6 og jernbanetraseen. Verksemdene i Hamarregionen treng meir innovasjonskompetanse og relasjonsbygging for å oppnå ytterlegare vekst. Trass i varierande innovasjonsevne i næringslivet, er det aukande nyetableringsrate og vekst i nye næringar, til dømes innan bioteknologi, spel og VR.

I samband med byregionprogrammet har Hamarregionen prioritert arbeid med næringsutvikling og profilering, med vekt på etablering og utvikling av bransjespesifikke klyngjer og nettverk innanfor det eksisterande næringslivet, og vil utvikle moglegheitene for ytterlegare næringsetablering.

Foto: Hamarregionen Utvikling

Departementet meiner det er viktig for ei heilskapleg og vilja utvikling at nærings- og samfunnsutviklingsarbeidet i kommunane bli kopla til fylkeskommunane sitt arbeid som regional utviklingsaktør og til regional planlegging. Det regionale planarbeidet, under dette areal- og transportplanlegging, skal skje i samarbeid mellom fylkeskommunen, kommunen og statlege etatar, og legg viktige rammer for arbeidet med å setje i verk politikk.

3.3.4 Frå omstilling til utvikling

Den nasjonale konkurranseevna er avhengig av eit næringsliv som kan konkurrere på globale marknader. Mange verksemder svarer på denne utfordringa gjennom spesialisering. Kommunar med vekst i næringslivet kan ofte vere avhengige av ei hjørnesteinsverksemd eller spesialisering innan éin bransje. Slik spesialisering gjer det mogleg å konkurrere på ein global marknad, men det gjer òg næringslivet sårbart ved marknadsmessige og/eller teknologiske endringar.

Særleg i kommunar som ikkje er del av ein større arbeidsmarknad, vil nedlegging av verksemd få store konsekvensar. Også i framtida vil vi oppleve at hjørnesteinsverksemder rundt om i landet går konkurs eller blir lagde ned. Desse endringane kjem i tillegg til dei strukturelle endringane. Staten og fylkeskommunane kan i slike tilfelle løyve ekstra omstillingsmidlar for å skape ny verksemd og hindre langvarig arbeidsløyse.

Boks 3.23 Omstillingsområde 2016

Til kvar tid finst det ein 25–30 omstillingskommunar. Dette er kommunar som opplever brå og stor nedgang i sysselsetjinga i ei hjørnesteinsverksemd eller hjørnesteinsnæring.

Kjelde: Innovasjon Noreg

Nokre gonger oppstår situasjonar der fleire faktorar speler inn samstundes. Fallet i oljepris skapte omfattande utfordringar på Sør-Vestlandet, med fare for spreiing til andre delar av landet. Landsdelen opplevde raskt auke i arbeidsløysa, som mellom anna auka presset på offentlege velferdstenester og gav eit fall i bustadmarknaden. Liknande og omfattande utfordringar har tidlegare råka til dømes Lierne og Meløy og no sist Sør-Varanger. Slike situasjonar kan føre til at verkemiddelapparatet, fylkeskommunane og kommunane, gjennom tildelt ramme frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet, ikkje har tilstrekkelege ressursar til å setje inn tiltak. I slike situasjonar kan det vere naudsynt med ein ekstrainnsats frå staten.

Ei omfattande evaluering frå 2010 viser at omstillingsinnsatsen til regjeringa har verknader som står seg over tid. Det er gjennomgåande positive effektar på nyskapingsevna, vekst i sysselsetjing og utvikling av ein meir robust og variert næringsstruktur.

Regjeringa vil ta stilling til behov for eventuelle omstillingsmidlar etter ei konkret vurdering i kvart einskilt tilfelle. Regjeringa vil òg leggje til rette for omstillingsevne i verksemder og lokalsamfunn for å unngå negative sjokk i form av høg arbeidsløyse eller rask fråflytting med dei problema dette gjev for individ og samfunn.

Lov om meldeplikt ved nedlegging av næringsverksemd krev rapportering til fylkeskommunen når verksemder av ein viss storleik planlegg å leggje ned verksemda. Dette er eit verktøy som gjer at offentlege styresmakter kan setje inn tiltak i rett tid.

Ulike departement, fylkeskommunen, NAV, utdanningssystemet på ulike nivå og det offentlege verkemiddelapparatet har alle ei rolle. Innovasjon Noreg er det nasjonale kompetanseorganet for lokal og regional omstilling etter oppdrag frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet og kan på oppdrag av fylkeskommunane hjelpe omstillingsprosjekt i heile landet med råd, rettleiing, verkemiddel og kvalitetssikring.

Den mest sentrale aktøren i omstillingsarbeidet er kommunen. Det er i den einskilde kommunen krisa oppstår, og dermed vil det vere kommunen si oppgåve å ta initiativ til å finne gode løysingar. Det skjer sjølvsagt i nært samarbeid med næringslivet og dei som er råka av nedlegginga/konkursen. Det er kommunen som søkjer om omstillingsmidlar, tek initiativ til å lage ein plan for omstillingsarbeidet og er pådrivar i omstillingsarbeidet.

Det er ein rekkje aktørar, både offentlege og private, som kan vere gode hjelparar for kommunen i dette arbeidet. For ein kommune kan det vere vanskeleg å orientere seg i dette landskapet og finne ein måte å drive omstillingsarbeidet på i situasjonar med svakt næringsliv og omstillingsutfordringar.

Kjelde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Departementet vil ta initiativ til ein gjennomgang av arbeidet med omstilling for å undersøkje korleis rolle- og ansvarsdelinga mellom dei offentlege aktørane kan bli klarare. Dette vil skje i nært samarbeid med Innovasjon Noreg, fylkeskommunane og eit utval omstillingskommunar. Ved denne gjennomgangen vil ein sjå nærare på erfaringane frå omstillingsperioden og kva som gjev varig vekst og omstillingsevne i kommunen og lokalt næringsliv. Gjennomgangen vil også omfatte organisering og koordinering av samla offentleg innsats for å møte store omstillingsutfordringar. Målet med gjennomgangen er å gjere det enklare for kommunane å jobbe med akutte omstillingsutfordringar, for på denne måten å få betre og raskare resultat av den offentlege meirinnsatsen.

Den beste løysinga i éin sektor vil til tider gje mindre gode løysingar i andre sektorar. Dette gjev normalt lengre prosessar før avgjerder blir tekne. Ved større hendingar som nedleggingar, storbrann, flaum eller liknande kan det oppstå behov for rask og koordinert handling for å få ein kommune ut av ein vanskeleg situasjon. I slike tilfelle kan det vere viktig å setje i gang tiltak som medverkar til ei heilskapleg og god utvikling for staden. Dette kan handle om mellombels å gje større handlingsrom for lokale eller regionale styresmakter til å avgjere sakar, eller å gje større rom til å nytte øyremerkte tilskot på andre måtar i ein avgrensa periode. Departementet vil vurdere moglegheitene for å bruke avtalar mellom forvaltningsnivå (sjå omtalen av byvekstavtalar i kapittel 4.1.1) for å fremje koordinert offentleg innsats i område med store omstillingsutfordringar for å kome inn i eit godt utviklingsspor.

4 Berekraftig arealbruk og transportsystem

Noreg er eit stort land i utstrekning, rikt på stadbundne naturressursar og med lågt folketal samanlikna med mange andre land. Tilgang til effektiv transport har mykje å seie for næringsutviklinga og omstillingsevna over heile landet. God infrastruktur mellom ulike knutepunkt for transport av gods er avgjerande for mange næringar for å nå viktige marknader. Nye samferdselstiltak kan redusere reisetida og slik kople arbeidsmarknader saman og utvide den funksjonelle regionen rundt mindre og mellomstore byar. Større arbeidsmarknader gjev auka fleksibilitet med omsyn til sysselsetjing og moglegheiter til å skaffe relevant kompetanse for verksemdene, og kan medverke til å skape meir robuste regionar og balansert vekst. Infrastruktur og transportsystem blir i hovudsak planlagde i Nasjonal transportplan, som skal leggjast fram våren 2017.

Dette kapittelet handlar om korleis regjeringa vil leggje til rette for berekraftig arealbruk med transportsystem som medverkar til økonomisk aktivitet, sikrar klima- og miljøomsyn og fremjar sosial integrasjon. Betre arealbruk og miljøvenleg transport er sentrale element i det grøne skiftet i byane. Regjeringa legg dei statlege planretningslinjene for samordna bustad-, areal og transportplanlegging til grunn for politikkutviklinga i denne meldinga.

Å få til ei berekraftig areal- og transportutvikling handlar om felles innsats, der dei involverte partane dreg i same retning. Heilskaplege planar med føreseielege rammer for utviklinga basert på avveging mellom viktige omsyn er ein føresetnad. Ei sentral utfordring er å få til forpliktande gjennomføring av planane over tid.

Foto: Jan Hausken

Kring byane med høgt press på areala kan dagens kommunestruktur gjere det krevjande å handsame vekst i befolkninga på ein heilskapleg måte. Færre kommunegrenser vil kunne gjere det lettare å sjå større område i samanheng og gje betre samordning av planlegginga.

Samordna bustad-, areal- og transportplanlegging handlar om å vere medviten om dei omsyna vi må ta, om kvar vi legg dei ulike funksjonane som er naudsynte i alle samfunn, til dømes arbeidsplassar, bustader, teneste- og servicetilbod, kulturinstitusjonar, areal for fritidsaktivitetar og handel. Det handlar om å avgrense transportbehova og inngrepa i dyrka mark og område med store miljøverdiar og i viktige friluftslivsområde, og det handlar om å utnytte areal knytte til dei store transportårene.

Det er særleg tre forhold regjeringa vil leggje vekt på for å oppnå ei meir berekraftig areal- og transportutvikling:

• ei styrkt knutepunktutvikling

• meir bustadbygging i pressområde

• meir vekt på regionale utfordringar og løysingar

4.1 Ei styrkt knutepunktutvikling

Norske arbeidsreiser blir lengre og er framleis bilbaserte, også kring dei store byane. I tillegg til å vere eit klimaproblem er kø ei økonomisk utfordring på grunn av tapt arbeidstid og fordi varer ikkje blir leverte og tenester ikkje utførte til rett tid. Også bilar som ikkje slepper ut klimagassar krev store areal til veg og parkeringsplassar, kan gje lokal forureining og er med på å danne køar.

Det er ein sterk samanheng mellom utforminga av byar og tettstader, utslepp av klimagassar og vala folk gjer av reisemåtar. Dei som bur eller arbeider i område med tett utbygging og område med stort mangfald av aktivitetar, har kortare reiser, bruker meir kollektive transportmiddel, går og syklar meir enn andre og har lågare klimagassutslepp enn dei som bur i meir spreiddbygde område.

Foto: Jan Hausken

Regjeringa er oppteken av at byane og tettstadene i heile landet skal vekse på grunnlag av ei berekraftig areal- og transportutvikling, slik at vi reduserer transportbehov, arealforbruk og klimagassutslepp.

Prinsippa om rett verksemd på rett plass har desse måla som utgangspunkt og kan nyttast som rettesnor for ei samordna bustad-, areal- og transportplanlegging.

Å støtte opp om senterområda, å utvikle kompakte byar og tettstader rundt knutepunkt for transport og ferdsel er med på å gje betre grunnlag for handel, kollektivtransport og offentlege tenester. Konsentrasjon av handel og andre tenestetilbod i sentrum medverkar til å gjere staden meir attraktiv å bruke.22 Det er fleire døme på plassering av handelssenter som støttar opp under kollektivtransporten og livet i sentrum, som i Halden, Fredrikstad, Jessheim, Svolvær og Hammerfest.

Fortetting i små og mellomstore byar rundt dei større gjev ein tydeleg miljøgevinst dersom det er høve til å pendle kollektivt begge vegar mellom byane. Samstundes må ein ta omsyn til at fleire er avhengige av bil i kvardagen.

I område med spreidd utbygging vil ei konsentrert utbygging, samla om eitt eller fleire kollektivknutepunkt, gje reduserte kostnader til naudsynt infrastruktur og samtidig medverke til utvikling av tettstader med meir aktivitet og større mangfald. Det å samle og stimulere handel og offentlege tenester vil styrkje region- og distriktssentera, og gjere det lettare å sikre eit tilfredsstillande kollektivtilbod, som er avgjerande for at til dømes barn, unge og ein del eldre kan ferdast og bruke dei ulike stadene i regionen.

Dei statlege planretningslinjene for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging peiker på at det i slike område kan leggjast til rette for eit meir differensiert utbyggingsmønster. Ved ei slik differensiering er det viktig med ei føreseieleg tolking av retningslinjene. Gjennom den regionale planlegginga må ein bli einige om ein heilskapleg senterstruktur, med stader for handelsverksemd og anna publikumsretta privat og offentleg verksemd plasserte nær eksisterande og planlagde kollektivknutepunkt. Handel og tenester må plasserast slik at det er balanse mellom tilbodet og folketalet i eit område, med dei mest grunnleggjande varene og tenestene i nærmiljøa og breiare tenesteytingar i småbyar, bydelar og sentrum i større byar. Industri- og godsverksemd må plasserast slik at ein sikrar effektiv og sikker trafikkavvikling med god framkomst for næringstransporten.

4.1.1 Byvekstavtalar styrkjer knutepunkta

Regjeringa vil medverke til eit sterkt stamnett for kollektivtrafikken samordna med arealutviklinga kring byane, og høg kvalitet på dei delane av reisa som skjer før og etter hovudtransportmiddelet.

Regjeringa forventar at fylkeskommunane saman med kommunane utarbeider planar som fastset regionalt utbyggingsmønster, senterstruktur og hovudtrekka i transportsystemet, medrekna knutepunkt for kollektivtrafikken. For å sikre ei heilskapleg samordning av arealbruk og utvikling av transportsystemet, på tvers av kommunegrenser, er det viktig at dei regionale planane både gjev føringar og reduserer uvissa for kommunane ved arealplanlegging. Staten, fylkeskommunane og kommunane skal leggje dei vedtekne planane til grunn for eigne vedtak. I fleire tilfelle blir likevel ikkje viktige avklaringar i planane følgde opp. Det gjeld både stat, fylkeskommunar og kommunar. Manglande oppfølging er ei utfordring om ein skal få til ei berekraftig areal- og transportutvikling der ein ser bustader, næringsliv og samferdsel i samanheng.

Løysinga ligg dels i plansystemet (meir om det i kapittel 7) og dels i utvikling av nye verktøy for betre oppfølging av planar for god knutepunktutvikling. For å nå nullvekstmålet for personbiltransport legg regjeringa opp til at staten inngår byvekstavtalar (samordna bymiljø- og byutviklingsavtalar) med dei fire største byområda. Etter å ha hausta erfaringar med byvekstavtalar for dei fire største byområda legg regjeringa opp til at også dei fem andre av dei ni største byområda (Grenland, Nedre Glomma, Tromsø, Kristiansand og Buskerudbyen) kan inngå slike avtalar.

Foto: Guro Voss Gabrielsen

Byvekstavtalane er gjensidig forpliktande politiske avtalar som byggjer på dei etablerte bompengepakkane i dei største byområda. Dei skal sikre betre samordning av arealutvikling og investeringar i transportsystema. Kommunar og fylkeskommunar, som inngår slike byvekstavtalar, skal sørgje for ein arealbruk som støtter opp under dei statlege investeringane i kollektivtransport, sykling og gange i deira byområde. Liknande avtalar er i bruk i dei andre europeiske og nordiske landa.23 På denne måten legg regjeringa til rette for eit godt samarbeid der staten, fylkeskommunen og kommunen dreg i same retning for auka samfunnsnytte i oppfølginga av regionale eller interkommunale areal- og transportplanar.

Gjennom utvikling av meir effektive og miljøvenlege areal- og transportsystem i byområda, vil byvekstavtalane òg medverke til betre vilkår for omstillinga i næringslivet, der tidskostnader og nærleik til infrastruktur er viktige faktorar. For å styrkje dette avtaleverktøyet rettar regjeringa for 2017 ordninga med tilskot til plansatsing i dei store byområda inn mot arbeidet med å utvikle og gjennomføre arealtiltak i byvekstavtalane. Både fylkeskommunar og kommunar i dei største byområda, Oslo-, Bergens-, Stavanger- og Trondheimsregionen, vil kunne søkje om statleg bidrag til arbeidet med desse avtalane. Dette er utviklingsprosjekt for å skape gode knutepunkt med betre arealutnytting, tilstrekkeleg bustadbygging og auka attraktivitet for innbyggjarar og næringsliv. I val av prosjekt vil det bli lagt vekt på samarbeids- og utviklingsprosjekt som konkretiserer regional eller interkommunal plan på tvers av forvaltningsnivå og mellom kommunane. Satsinga skal medverke til at oppfølginga av regionale og kommunale planar blir effektiv og føreseieleg, at ein unngår motsegn, og at arealbruken er i tråd med nullvekstmålet for personbiltransporten. Det er sett av 19,6 millionar kroner til dette utviklingsarbeidet i statsbudsjett for 2017. Regjeringa legg opp til å føre vidare tilskotsordninga ut 2020.

For små og mellomstore byar og deira omland kan liknande avtalar knytast til oppfølging av den regionale planlegginga og medverke til å utvikle attraktive, levande og klimavenlege regionale senter i heile landet.

4.1.2 Tilrettelegging for sykkel og gange

Mange av reisene våre er korte. Ein stor del av den venta transportveksten i by- og tettstadområda kan difor skje med sykkel og til fots.24 Tilrettelegging for gåande og syklande skal sikrast i all areal- og transportplanlegging. Anlegg av høg kvalitet som sikrar samanhengande reisekjeder, er ein føresetnad for auka gåing og sykling som effektive og helsefremjande transportformer. Erfaringar frå sykkelbyar i Noreg og andre land viser at det trengst eit samanhengande sykkelvegnett langs hovudvegane, men også eit meir finmaska nett i sentrumsområda.25 For gåande er det viktig med korte avstandar mellom sentrale målpunkt, etablering av snarvegar, og trygge og attraktive omgjevnader. Funksjonelle og lett tilgjengelege sykkelparkeringsanlegg ved kollektivknutepunkt er viktig for å leggje til rette for sykling, også på delar av reisa.

Utvikling av samla transportsystem og løysingar for kollektivtrafikk, sykkel og gange er eit naturleg tema i kommuneplanens samfunnsdel og arealdel også for mindre byar og senter, for å redusere både bilbruk og arealbruk. Regjeringa forventar at kommuneplanlegginga legg til rette for auka bruk av sykkel og gange i dagleglivet slik at ein sikrar samanhengande gang- og sykkelsamband av høg kvalitet i byar og tettstader i heile landet.

Regjeringa har hatt ei omfattande satsing på å byggje ut gang- og sykkelveg dei seinare åra. Det viktigaste verkemiddelet til regjeringa er løyvingar til utbygging av gang- og sykkelanlegg over statsbudsjettet. For å leggje betre til rette for utbygging av gang- og sykkelvegar oppretta regjeringa i 2014 også ei tilskotsordning for det fylkeskommunale og kommunale vegnettet. Det er dessutan viktig å arbeide for å effektivisere utbygginga av gang- og sykkelvegar. Regjeringa er oppteken av forenkla løysingar for utbygging av sykkelvegar, slik at vi kan få mest mogleg gang- og sykkelveg igjen for dei midlane som blir sette av. Regjeringa vil vurdere verkemiddel for å styrkje tilrettelegginga for reiser med sykkel i Nasjonal transportplan 2018–2029.

4.1.3 Lokalisering av statleg besøks- og arbeidsplassintensiv verksemd

Kvar ein vel å lokalisere verksemder med mange besøkjande og arbeidsplassar har mykje å seie for reisemønster og tilgjenge. I tillegg til å medverke til å redusere klimagassar og unaudsynleg transportarbeid er det fleire viktige grunnar til at staten bør plassere dei besøks- og arbeidsplassintensive verksemdene sine i knutepunkt. Arbeidsplassar i sentrum kan medverke til betre tenestetilbod, meir liv og auka omsetning for lokal handel. Alle innbyggjarar – også unge, eldre og andre utan bil – bør enkelt kunne ta seg til verksemdene. Det krev mellom anna god kollektivdekning.

Her har staten eit spesielt ansvar. Når det er avgjort i kva del av landet arbeidsplassane skal lokaliserast, gjeld statlege planretningslinjer for samordna bustads-, areal- og transportplanlegging også for statens eigne lokaliseringar. Retningslinjene seier at besøks- og arbeidsintensive statlege verksemder skal lokaliserast ut frå ei heilskapleg regional vurdering tilpassa eksisterande og planlagd senterstruktur og kollektivknutepunkt i regionale areal- og transportplanar.

Tomter utanfor sentrum er som regel rimelegare enn i sentrum. Når slike omsyn gjer at statlege verksemder vel tomter utanfor knutepunkta, har det negative konsekvensar for utviklinga av byar og tettstader. Det medverkar også til å undergrave statens rolle som førebilete og ein føreseieleg og påliteleg aktør i planprosessar der omsynet til areal- og transportplanlegging er sentralt.

Ulike omsyn i ulike sektorar har ført til varierande praksis knytt til lokalisering av statleg verksemd. Det er ei utfordring når statlege sektorinteresser legg opp til å plassere offentlege verksemder i strid med statens eigen politikk for areal- og transportplanlegging eller regionale eller kommunale planar. 26

Regjeringa vil at lokaliseringa av statlege publikumsretta verksemder og større statlege arbeidsplassar skal medverke til reduksjon av biltransport, auke i kollektivtransport og eit styrkt bymiljø. Dette må sikrast på eit tidleg tidspunkt i arbeidet med å velje lokalisering.

Stortinget vedtok ved handsaminga av meldinga om regionalt folkevalt nivå, Meld. St. 22 (2015–2016), at departementa skal be dei underliggjande etatane følgje den nasjonale politikken og leggje regional politikk til grunn for lokalisering av eigne verksemder. Departementa skal følgje opp respektive underliggjande etatar med omsyn til dette.

I tillegg til ansvaret for lokalisering av eigne verksemder har staten eit ansvar for korleis dei agerer som eigedomsforvaltar (til dømes gjennom Statsbygg, Forsvarsbygg, helseføretaka, Jernbanedirektoratet og BaneNor) og som tenesteleverandør. Regjeringa ser det som viktig at staten legg til grunn prinsippa for berekraftig areal- og transportutvikling også som eigedomsforvaltar og tenesteleverandør.

Boks 4.8 Sjukehuset er ein del av byen – St. Olavs Hospital i Trondheim

Foto: St. Olavs hospital

Lokaliseringa av St. Olavs Hospital til bykjernen i Trondheim har resultert i eit sjukehus integrert i det etablerte bymiljøet. Det har medverka til at Trondheim kommune er blant landets beste når det gjeld bruk av sykkel- og kollektivtransport. Resultatet er ein open og grøn bydel med sterke urbane kvalitetar, med attraktive møteplassar for både innbyggjarane, dei 8000 tilsette ved sjukehuset, 1000 studentar og mange brukarar.

Ein viktig føresetnad for utviklinga av St. Olavs Hospital er at prosjektet er integrert i byutviklingsstrategien til kommunen. Arealdelen av kommuneplanen i Trondheim har eit hovudgrep med ein «kollektivboge» der institusjonar som sjukehus og universitet blir ein del av ei framtidsretta trafikkløysing basert på kollektivtransport og eit omfattande nett av sykkelvegar og gangbruer som knyter sjukehusområdet til sentrum og andre bydelar på ein avansert og berekraftig måte.

4.1.4 Når utbyggingsomsyn møter verneomsyn i knutepunkta

Gjennom dei statlege planretningslinjene for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging og «Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging» har regjeringa gjeve klare signal om kompakt by- og tettstadutvikling for ei framtidsretta og klimavenleg utvikling i heile landet. Særleg rundt viktige kollektivknutepunkt bør det sikrast ei høg arealutnytting, fortetting og transformasjon.

Samstundes møtest mange omsyn nettopp i areal- og transportplanlegginga og i knutepunktutviklinga. Fysiske inngrep og endra arealbruk er i dag dei viktigaste årsakene til tap av naturmangfald, kulturminneverdiar, friluftsområde og god matjord. Avveginga mellom omsyna til utbygging og andre verdiar og interesser er difor utfordrande.

Regjeringa meiner at god regional og kommunal planlegging er avgjerande for å finne dei beste løysingane. Regionale planar bør avklare viktige senter og knutepunkt for kollektivtrafikken som framtidige vekstområde, og samtidig trekkje langsiktige grenser mellom desse områda og store samanhengande landbruks-, natur- og friluftsområde. Kommunane skal så leggje desse regionale avklaringane til grunn for arealplanlegginga. Dette inneber at utbygginga blir konsentrert innanfor tettstadgrensene og nær viktige kollektivknutepunkt.

Dyrka jord er eit godt døme på ressursar som må sjåast i samanheng med regionalt utbyggingsmønster. Det er naudsynt å ta vare på god matjord, men jordvernet må balanserast mot andre behov i storsamfunnet, til dømes i område med utbyggingspress og stort behov for bustader. På mindre og inneklemde landbruksområde innan ein viss radius frå sentrum og viktige kollektivknutepunkt, der regional plan har peikt ut framtidige vekstområde, vil det ofte vere riktig å prioritere utbygging med høg utnytting. Ei slik heilskapleg planlegging vil samstundes vere eit viktig verkemiddel og medverke til å hindre nedbygging av samanhengande landbruksareal utanfor tettstadgrensa.

Berekraftig areal- og transportplanlegging krev god plankompetanse. Regjeringa legg stor vekt på det lokale sjølvstyret og meiner det er kommunane som har beste kjennskap til kva for konkrete løysingar som er rette lokalt. I dette ligg det òg eit ansvar hjå kommunane for å sikre viktige regionale og nasjonale omsyn i planlegginga gjennom god dialog og balanserte avvegingar. Gjennom arbeidet med byvekstavtalar vil regjeringa også medverke til auka kompetanse på planlegging for god knutepunktutvikling.

4.1.5 Utvikling i hovudstadsregionen

Storbyane er viktige for utviklinga i dei ulike landsdelane, og hovudstadsregionen skil seg ut som den klart største. Hovudstadsregionen står i ei særstilling, både økonomisk, sosialt og med omsyn til klima. Potensialet for å kutte i klimagassutsleppa er høgt i hovudstadsregionen fordi det bur mange menneske der.27

Vidare fleirkjerna utvikling er viktig for å styrkje den internasjonale konkurransekrafta til regionen og for vidare kutt i klimagassutslepp. Intercity-utbygginga og andre store nasjonale samferdselsinvesteringar har utvida bu- og arbeidsmarknadsregionane på Austlandet. Det er viktig at dette ikkje berre resulterer i fleire lange, ressurskrevjande arbeidsreiser. Dei store investeringane bør også gje grunnlag for utvikling av miljøvenlege og konkurransedyktige byar i hovudstadsregionen som er attraktive for etablering av arbeidsplassar og bustader. Framover vil utvikling av utdannings- og næringsmiljø med vekt på innovasjon og høg kompetanse i nye næringar vere viktige faktorar for vekst i slike område.28 Ei slik utvikling må understøttast av ei heilskapleg og føreseieleg planlegging både lokalt og regionalt, og eit samspel mellom kommunale, fylkeskommunale og statlege aktørar i hovudstadsregionen om aktuelle utfordringar og verkemiddel.

Eit døme er sikring av naudsynte byggjevolum i dei sentrale knutepunkta i kommunane, langs kollektivaksar med hyppige avgangar. Eit anna er gods- og logistikkstrukturen for heile regionen. Ei konseptvalutgreiing om terminalstruktur i Osloregionen vil kome tidleg i 2017. Temaet vil bli omtalt i Nasjonal transportplan 2018–2029. Regjeringa vil ha nær dialog med logistikknæringa og fylkeskommunar i det vidare arbeidet.

4.2 Bustadbygging i pressområda

Bustadprisane har auka kraftig dei seinare åra. Særleg sterk har prisveksten vore i og rundt dei største byane. På same tid er det skilnader mellom dei største byane. Den siste tida har prisveksten vore sterkast i Oslo-området, medan prisane har gått ned i Stavangerregionen. Med så høg prisvekst i bustadmarknaden vil den forventa gevinsten ved å selje ein bustad vere høgare enn kostnadene til normalt vedlikehald og nedbetaling av gjeld. Det kan føre til vidare prisvekst. Utfordringane i pressområda skil seg frå resten av landet. Særlege utfordringar i distrikta er diskuterte nærare i kapittel 6.

At gjelda i hushalda aukar over tid, kan innebere auka risiko for finansiell ustabilitet. Eit eventuelt fall i bustadprisane vil redusere eigenkapitalen til bustadeigarane og kan gje store verknader for den samla økonomiske aktiviteten.

Det er fleire årsaker til at bustadprisane i Noreg er høge, særleg i attraktive område der tilgangen på byggjeareal er avgrensa. Mange hushald vil kunne betale store bustadlån så lenge renta er låg. For regjeringa er det eit mål at skatt på den bustaden folk eig og bur i, skal vere låg. Det er brei semje om dette. Samstundes kan det no sjå ut til at ein stor del av prisveksten kan forklarast med at stadig fleire kjøper bustad som investeringsobjekt. 44 prosent av leilegheitene under 60 kvadratmeter som blei selde i Oslo i første kvartal 2016, blei kjøpte av andre enn dei som bur der, viser tal frå Eiendomsverdi.29

Foto: Jan Hansken

4.2.1 Tiltak for ein meir balansert bustadmarknad

Det er regjeringa sitt utgangspunkt at dei som ynskjer det, skal kunne eige bustaden sin. Dei som eig bustaden sin, tek betre vare på han. Det å eige bustad gjer livssituasjonen meir føreseieleg, samstundes som det medverkar til eit stabilt og godt bumiljø. Prisveksten i bustadmarknaden skaper ein gevinst for bustadeigarane, men gjer samstundes terskelen inn i bustadmarknaden høgare for dei som står utanfor. Når bustadprisane aukar meir enn inntektene, må hushalda – om alt anna er likt – anten redusere bustadkonsumet eller redusere anna konsum for å finansiere bustadkonsumet. Mange unge i etableringsfasen tek opp store lån for å kjøpe bustad. Desse er spesielt sårbare for eit brått fall i bustadprisane. Difor har regjeringa gjennomført ei rekkje tiltak med sikte på ei meir balansert utvikling i bustadmarknaden, både på tilbods- og etterspurnadssida.

Særleg i 2016 har bustadbygginga teke seg opp. I dei 11 første månadene blei det sett i gang bygging av 33 400 bustader. Dette er klart høgare enn i åra før, og det er venta at bustadbygginga vil vere på eit høgt nivå også i åra framover. Over tid vil dette i seg sjølv medverke til å dempe prisveksten.

Foto: Guro Voss Gabrielsen

Arkitekt: Element arkitekter

Tilbodssida

Regjeringa har samla ansvaret for plan- og bygningslova i Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Dette sikrar heilskap, samanheng og gjennomføringskraft i bustadpolitikken. Mange har oppfatta at regelverket har vore tungvint, omfattande og krevjande. Regjeringa har difor gjennomført ei rekke forenklingar i regelverket og planlegg å setje i verk endå fleire.

I 2015 la regjeringa fram ein strategi for bustadmarknaden. Strategien skal leggje til rette for raskare, enklare og billigare bustadbygging. Strategien samanfatta også allereie gjennomførte og planlagde tiltak.

Regjeringa har mellom anna forenkla byggteknisk forskrift ved at halvparten av dei minste leilegheitene ikkje treng å følgje krav til tilgjengelegheit. OBOS peiker på at det inneber at desse bustadene kan byggjast fleire hundre tusen kroner billigare enn før. Regjeringa har forenkla krava til eksisterande bygg, slik at det er blitt lettare å setje i stand delar av bustaden til annan bruk. Slik blir det også enklare å leige ut ein del av bustaden enn det har vore tidlegare. Regjeringa har òg fjerna søknadsplikta for mindre tiltak som garasjar og uthus. No kan desse setjast opp utan at ein treng betale gebyr til kommunen. Energireglane har blitt forenkla, og det er betre høve til å bruke elektrisitet til oppvarming enn før. Små bustader har fått viktige fritak frå krava, og for fritidsbustader under 70 kvadratmeter gjeld ikkje energikrav i det heile.30

Det er innført rettleiande tidsfristar for handsaming av motsegnsaker i kommunane og hjå fylkeskommunane, og femårsfristen for bygging etter detaljregulering er oppheva. Dette er gjort for at innbyggjarar og næringsliv skal kunne starte opp bygging raskare enn i dag.

Regjeringa held fram arbeidet med nye tiltak for å leggje til rette for bustadbygging. Før sommaren 2016 sende Kommunal- og moderniseringsdepartementet framlegg til Stortinget om ytterlegare forenklingar av plan- og bygningslova. Framlegget inneber at kommunane skal kunne endre eksisterande reguleringsplanar på ein enklare og raskare måte enn i dag. For eksempel skal det bli mogleg å omdisponere areal frå næring til bustad og å opne for større utnytting av arealet enn den opphavlege planen legg opp til.

Det er avgjerande å leggje til rette for betre samordning av areal- og transportpolitikken i og rundt dei store byane om bustadbygginga skal aukast. Utviklinga i kollektivknutepunkta skal vere berekraftig. Her kan byvekstavtalane medverke til høg arealutnytting og til at arealbruken støttar opp under investeringar og tilrettelegging for kollektivtransport.

Hausten 2016 sende regjeringa framlegg til ny byggteknisk forskrift på høyring. Forskrifta definerer kva som er minstekrava til byggverk. Reglane skal forenklast og forbetrast, mellom anna ved å lempe på krav og rydde i gammalt regelverk. Endringane vil først og fremst gjelde bustader, og etter planen skal nye og enklare krav setjast i verk i 2017. Regelverket skal òg tilpassast til ei digital framtid. Det skal bli mindre permar og papir og meir bruk av nettløysningar og digitale verktøy.

Dei byggtekniske krava er først og fremst utforma med tanke på nye bygg, men krava vil ofte gjelde ved arbeid i eksisterande bygg òg. Då kan det vere dyrt og vanskeleg å oppfylle dei. Undersøkingar viser at regelverket som gjeld ved tiltak i eksisterande bygg, blir oppfatta som komplisert og uklart. Både byggjenæringa og kommunar har problem med å forstå kva krav som gjeld, og sentrale omgrep i regelverket blir tolka ulikt. Døme på dette er omgrepa «hovudombygging» og «vesentlege kostnader». Mykje tyder på at bygningseigarar lèt vere å rehabilitere eller oppgradere på grunn av regelverket, eller dei vel å gjere berre små endringar som ikkje er omfatta av plan- og bygningslova. Slik kan regelverket i ein del tilfelle vere til hinder for god og effektiv bruk av eksisterande bygg. Difor har regjeringa no sett i gang eit arbeid med å forenkle og tydeleggjere regelverket.

Kommunane har i dag eit stort handlingsrom til å ta i bruk planar, prioritere bustadprosjekt, forenkle lokalt regelverk, jakte på tidstjuvar i byggjesakshandsaminga, jobbe saman med utbyggjarane og ta i bruk digitale verktøy. Saman med dei forenklingane regjeringa gjennomfører, vil dette medverke til fleire bustader i marknaden og til å dempe prisveksten.

Etterspurnadssida

Regjeringa har i fleire trinn stramma inn den gunstige skattlegginga av sekundærbustader for å gjere spekulasjon i bustad mindre lønsamt. Formuesverdsetjinga av sekundærbustader er auka frå 50 prosent i 2013 til 90 prosent i 2017. I tillegg er verdsetjinga av gjeld tilordna sekundærbustad redusert med 10 prosent frå 2017. Reduksjonen i formuesskattesatsen frå 1,1 prosent til 0,85 prosent har òg redusert den relative skattefavoriseringa av fast eigedom samanlikna med andre investeringar. Det er vidare innført ein verdsetjingsrabatt for aksjar og driftsmiddel som kan føre til at meir av den private sparinga går til investeringar i næringsverksemd framfor investeringar i fast eigedom. Reduksjonen i skattesatsen på alminneleg inntekt frå 28 prosent i 2013 til 24 prosent i 2017 fører til at rentefrådraget får lågare skatteverdi, og gjer det dermed isolert sett mindre gunstig å ta opp lån.

For å medverke til ei meir berekraftig utvikling i gjelda til hushalda og i bustadprisane fastsette Finansdepartementet 15. juni 2015 ei forskrift om krav til nye utlån med pant i bustad. Forskrifta tok til å gjelde 1. juli 2015 og skulle i utgangspunktet gjelde fram til 31. desember 2016. Forskrifta inneber mellom anna at lån normalt ikkje skal overstige 85 prosent av bustadverdien, at låntakaren må kunne tole ein renteauke på minst 5 prosenteiningar, og at det skal vere avdragsplikt ved lånegrad over 70 prosent. Forskrifta opna for at opptil 10 prosent av det samla utlånet frå ein bank per kvartal kan vere lån som ikkje oppfyller alle krava i forskrifta.

Finansdepartementet fastsette 14. desember 2016 ei ny forskrift om krav til nye utlån med pant i bustad. Forskrifta tok til å gjelde 1. januar 2017 og skal gjelde fram til 30. juni 2018. Den nye forskrifta fører vidare kravet til maksimal lånegrad og kravet om at låntakaren må kunne tole ein renteauke på minst 5 prosenteiningar. Etter den nye forskrifta skal det vere avdragsplikt ved lånegrad over 60 prosent. Forskrifta stiller også eit nytt krav om at den samla gjelda til låntakaren ikkje skal overstige fem gonger bruttoinntekta til låntakaren. Utanfor Oslo er bankane sin fleksibilitet til å gi lån som ikkje oppfyller alle krava i forskrifta, blitt vidareført, medan denne kvoten er redusert til 8 prosent i Oslo. Etter den nye forskrifta er maksimal lånegrad for sekundærbustader i Oslo 60 prosent.

4.3 Meir vekt på regionale løysingar

Samordna bustad-, areal- og transportplanlegging skal medverke til å knyte byen tettare til omlandet og knyte større regionar nærare til kvarandre – i heile landet. Dei funksjonelle bu- og arbeidsregionane spenner over kommunegrenser og nokre stader over fylkesgrenser. Ei heilskapleg planlegging på tvers av fylkes- og kommunegrenser der ein set dei nasjonale måla og retningslinjene inn ein regional og lokal samanheng, er avgjerande for å lukkast med ei berekraftig utvikling.

Det regionale folkevalde nivået er ein sentral aktør i den regionale utviklinga. Gjennom den regionale planlegginga kan fylkeskommunane, saman med kommunar og andre aktørar, leggje klare regionale føringar for ei føreseieleg areal- og transportutvikling i kommunane. Kommunane kan også sjølv ta initiativ til interkommunalt samarbeid om arealbruk som støttar opp under miljøvenlege transportformer.

I oppfølginga av Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver vil regjeringa konkretisere nærare korleis den regionale planlegginga kan gjerast meir forpliktande. Det vil skje i proposisjon til Stortinget med forslag til ny inndeling av regionalt folkevalt nivå som blir lagt fram våren 2017.

4.3.1 Føreseieleg oppfølging av planar

Regjeringa legg vekt på å vere ein aktiv partnar i den regionale og kommunale bustad-, areal- og transportplanlegginga. Departementa skal gje dei underliggjande etatane fullmakt til å forplikte staten, innanfor rammene av vedtak fatta av Stortinget.

Plansystemet er fleksibelt, og kommunane har stor fridom til å velje omfang og ambisjonsnivå for planarbeidet sitt slik at planlegginga blir strategisk, målretta og tilpassa behovet. Samstundes er det avgjerande at kommunar som har vore med på å utarbeide ein regional plan, også legg han til grunn for eigne vurderingar og avgjerder seinare, slik at det offentlege blir ein føreseieleg partnar. Det same gjeld for det statlege forvaltningsnivået. Det gjeld til dømes vurderingar av motsegner til feltutbygging utan kollektivdekning eller plassering av publikumsretta funksjonar som er i strid med regionale og statlege retningslinjer.

For dei største byområda vil byvekstavtalane lage ei forpliktande ramme for alle som skal følgje opp tiltak eller retningslinjer i regionale bustad-, areal- og transportplanar. Regjeringa vil samarbeide vidare med kommunane og fylkeskommunane i byregionane om å utvikle ei heilskapleg areal- og transportplanlegging gjennom slike avtalar.

4.3.2 Regionale prioriteringar i planlegging av statlege infrastrukturtiltak

Mange store statlege investeringar, særleg i infrastruktur, kan få store verknader for regional samfunns- og arealbruksutvikling. I tillegg kan lønsemda i investeringa vere avhengig av regional og kommunal utvikling. Til dømes vil lønsemda til ei ny jernbane vere avhengig av at mest mogleg ny bustadbygging i regionen skjer rundt stasjonane, eller der det er god tilbringarteneste. Den gjensidige påverknaden og bindinga mellom statlege investeringar og regionale og lokale prioriteringar og tiltak tilseier at det vil vere føremålstenleg med eit tettare og meir formalisert samarbeid mellom stat og region for å definere både behov, strategiar og samfunnsmål.

Planlegging av transportårer er i dag i for liten grad samordna med ei heilskapleg kommunal og regional areal- og samfunnsplanlegging. Regionale bustad-, areal- og transportplanar kan gje betre regional og lokal forankring av store statlege infrastrukturprosjekt som er omfatta av ordninga med konseptvalutgreiing (KVU). Regional plan kan medverke til tidleg avklaring av regionale prioriteringar for samfunnsmåla ved nye store infrastrukturtiltak og sjå desse i samanheng med samfunns- og arealspørsmål i eit breiare perspektiv. Slik kan regionale planar medverke til at det blir utvikla meir heilskaplege konsept som samsvarer med dei måla tiltakseigaren har for investeringa.

Regjeringa ynskjer å få utgreiings- og planprosessane til å gå raskare utan at det går ut over den lokale og regionale forankringa og samordninga med heilskapleg kommunal og regional planlegging. Regjeringa vil vurdere nærare om utgreiingane etter systemet for KVU kan samordnast meir effektivt med utgreiingskrava som følgjer av regelverket om konsekvensutgreiingar etter plan- og bygningslova.

5 Byar og tettstader der det er godt å bu og leve

Regjeringa vil fremje byar og tettstader som gjev gode vilkår for menneske, næringsverksemd og miljø. Utforminga av dei fysiske omgjevnadene har mykje å seie for kvardagen og livsutfaldinga til folk. Gode offentlege rom og møteplassar kan fremje kontakt mellom menneske og er viktig for det sosiale livet på staden. Grøne område og korridorar opnar for rekreasjon, fysisk aktivitet og naturopplevingar. Ved å ta vare på kulturminne og kulturmiljø styrkjer ein særpreg og identitet. Nyskapande arkitektur er viktig for å sikre gode by- og bustadområde og livsvilkår og for å møte klima- og miljøutfordringane. Arkitektur, historiske bygg og bymiljø er òg med på å skape identitet og opplevingar av senterområda. Dette er ressursar kommunane kan nytte for å utvikle klima- og miljøvenlege, attraktive by- og tettstadsenter, for innbyggjarar, næringsliv og turistar.31 Regjeringa er oppteken av å hindre utanforskap og å medverke til gode og inkluderande lokalsamfunn der fleire deltek aktivt.

Foto: Guro Voss Gabrielsen

Regjeringa legg vekt på å utvikle attraktive og berekraftige stader over heile landet. Det er vesentlege skilnader mellom storby og småby. Medan storbyområda i stor grad må handsame vekst, vil mellomstore og små byregionar ofte ynskje meir vekst. Storbyområda har større konsentrasjon av folk og marknader enn mindre byregionar. I mange av småbyane er det fleire eldre og færre unge enn i dei større byane.

Norsk by- og tettstadpolitikk ligg til alle tre forvaltningsnivåa. Kommunane er den viktigaste styresmakta for arealbruken i byar og tettstader, ein stor eigar av areal og infrastruktur og ein sentral samfunnsaktør. Fylkeskommunane, som regionale utviklingsaktørar, driv rettleiing og kompetanseutvikling på feltet. Også innan samferdsel har fylkeskommunane ei sentral rolle. Staten gjev rammer og rettleiing. Medan kapittel 3 og 4 tok føre seg høvesvis omstillingsdyktige næringsmiljø og ei samordna bustad-, areal- og transportplanlegging, er det først og fremst det kommunale handlingsrommet for by- og tettstadsutvikling som blir teke opp i dette kapittelet. Det er kommunane som legg grunnlaget for utforminga av det fysiske miljøet og sikrar kvalitet gjennom arealplanlegging. I tillegg har kommunane ansvar for handsaming av byggjesaker og tett samhandling med innbyggjarar, frivillig sektor og næringsliv. Kommunar som lukkast med å utvikle attraktive og levande byar og tettstader, er kjenneteikna av at dei tek ei aktiv rolle som samfunnsutviklar, at dei har eit heilskapleg og langsiktig grep om arbeidet, og at dei speler på lag med innbyggjarar og lokalt næringsliv.

God rettleiing er vesentleg for å sikre rett kompetanse i kommunane. Fylkesmannen er ein del av statens regionale forvaltning, men skal òg samordne statens oppgåver på det regionale nivået. Fylkesmannen skal rettleie kommunane og ta initiativ på sine område når det blir vurdert som naudsynt.

Fylkeskommunen har ei viktig rolle som utviklingsaktør og planrettleiar overfor kommunane. Dei fremjar regionane sine interesser overfor nasjonale styresmakter, og deltek aktivt i internasjonalt arbeid innanfor sine ansvarsområde. Eit viktig kjenneteikn ved arbeidsforma i fylkeskommunane er at utforminga av politikken og løysinga av oppgåvene skjer i nettverksbasert samhandling og samarbeid med kommunane, regional statsforvaltning, kompetanseinstitusjonar og frivillige og private aktørar.

Fleire offentlege og private aktørar medverkar med rettleiing til kommunar som ynskjer det. Norsk design og arkitektursenter (DOGA), Bylivsenteret (NAL) og Distriktssenteret er døme på aktørar med kompetanse på lokal samfunnsutvikling og kvalitet i dei bygde omgjevnadene.

Regjeringa er oppteken av at kommunane skal ha tilgang til kunnskap og gode praktiske døme på korleis ein kan skape byar og tettstader der det er godt å bu og leve. I kommunar med små og sårbare fagmiljø vil kommunesamanslåing kunne ha positive effektar ved å gje større breidd i fagmiljøa. Det vil medverke til at det blir lettare å rekruttere arbeidskraft med relevant kompetanse og å oppnå tilstrekkeleg kapasitet.

Fleire forhold har innverknad på gode levekår og ei meir klimavenleg utvikling. Regjeringa ynskjer i denne samanheng å løfte fram særleg tre:

• kvalitet i dei bygde omgjevnadene

• levande sentrum

• inkludering og likeverdige levekår

5.1 Kvalitet i dei bygde omgjevnadene

Dei menneskeskapte omgjevnadene omfattar bygg og anlegg, uterom og landskap. Dei kan sjåast separat som einskildbygg eller i samspel som ein by- eller tettstadstruktur. Måten omgjevnadene blir utforma og bygga plasserte i høve til kvarandre på, verkar inn på samfunnstryggleik, bruk, tilgjenge, næringsetableringar, trivsel og moglegheita for vidare utbygging.

Folk har ulikt syn på kva som er ein god by eller tettstad. Gode byar og tettstader gjev alle mange moglegheiter. Regjeringa har ein visjon om eit samfunn der alle kan delta. Dei bygde omgjevnadene verkar inn på kvardagslivet til folk, på trivsel, livskvalitet og tryggleik. Difor er det viktig å fremje trygge og sunne stader, kulturmiljø og ei kjensle av å høyre til, sosiale møteplassar og eit levande sentrum. Av omsyn til livskvalitet og attraktivitet er det viktig at dei tette byane ikkje blir opplevde som tronge og konfliktfylte, men som nære og tilgjengelege med urbane kvalitetar. Kommunane har ansvaret for å gå i dialog med utbyggjarar og innbyggjarar om utforminga av dei bygde omgjevnadene. Viktige verkemiddel for å oppnå dette er medverknad gjennom plan- og bygningslova og deling av gode døme.

Målsetjinga om utvikling av knutepunkt gjer det endå viktigare å rette merksemda mot kvalitet og vektlegging av estetiske omsyn i bygningsmasse og uterom. Fleire av dei mest brukte og populære uteromma er historiske plassar og parkar. Det handlar ikkje berre om at noko skal vere fint, men om å skape og ta vare på omgjevnader som kan stimulere til samfunnsdeltaking, aktivitet og bruk. Det må skje i dialog med befolkninga. Byggjeskikken må heile tida tilpassast behova og utfordringane i samtida og er difor i stadig endring.

Også uteromma i byane og tettstadene er ein del av dei bygde omgjevnadene. NOU 2013:10 Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester skildrar verdien av all natur, også kvardagsnaturen som kjelde til naturgode som kjem heile befolkninga til gode. I friluftslivspolitikken er friluftsliv i nærmiljøet prioritert, og målet er at ein stor del av befolkninga skal drive med friluftsaktivitetar jamleg.32

Foto: Guro Voss Gabrielsen

Den fysiske aktiviteten til befolkninga syner ein negativ trend. Dette kjem i hovudsak av redusert aktivitet i kvardagslivet for alle aldersgruppe og i alle sosiale lag av befolkninga, til dømes for lite aktiv transport som sykling eller gåing til arbeid, skule, fritidsaktivitetar og gjeremål i kvardagen. Berre 1 av 3 vaksne følgjer helsetilrådingane om fysisk aktivitet, som er minst 30 minutt dagleg for vaksne og eldre. Det er tilrådd at barn er moderat aktive i minimum 60 minutt kvar dag. Prosenttalet som tilfredsstiller krava, går ned med aukande alder. I alle aldersgrupper er det fleire gutar enn jenter som tilfredsstiller tilrådingane om fysisk aktivitet. Ein stor del av dagen går med til å vere i ro. Regelmessig fysisk aktivitet er ei kjelde til livskvalitet og helse. Dagleg, variert leik og fysisk aktivitet er naudsynt for at barn og unge skal vekse og utvikle seg normalt. Dette gjeld både motoriske, sosiale og kognitive funksjonar. Stillesitjing og for mykje tid i ro fører til risiko for å utvikle helseplager og sjukdom.

I Nasjonal transportplan 2018–2029 vil regjeringa gje ei nærare omtale av reisevanane og behova til barn og unge og leggje vekt på omsynet til barn og unge ved lokal og regional planlegging.

Å ta vare på og vidareutvikle grønstrukturar i byar og tettstader er viktig for helse og trivsel og for å skape gode og inkluderande bumiljø.

Alle kommunar er oppfordra til å utarbeide grønstrukturplanar for sine byar og tettstader. Høgt press på areal gjer at parkar og mindre opparbeidde område, slik som elvefar, skulehagar og hundremetersskogar, er truga av utbygging til både offentlege tenester, næringsverksemd og bustader. Dette er område som har stor verdi for livskvalitet og helse, friluftsliv i kvardagen, fysiske og sosiale aktivitetar, og dei er av særskild verdi for barn og unge. Sidan veksten i byar og tettstader i stor grad vil skje gjennom transformasjon og fortetting, er det særleg viktig å ta vare på naturverdiane saman med dei urbane kvalitetane. Det er forventa at kommunane tek vare på naturverdiane og legg til rette for fysisk aktivitet for folk flest ved å sikre samanhengande grøne strukturar, opne vassvegar og nær tilgang til område for leik, idrett, rekreasjon og nærfriluftsliv.33

5.1.1 Kommunane må drive aktiv klimatilpassing

Klimaendringane råkar ulikt, og ulike stader i landet har ulike utfordringar. Klimatilpassing er eit sektorovergripande omsyn som krev samordning og samarbeid mellom statlege, fylkeskommunale og kommunale organ. Arealplanlegging som tek høgde for klimautfordringane er avgjerande. Kommunane har ei særleg viktig rolle som planstyresmakt etter plan- og bygningslova.

Foto: Tor Erik Schrøder

God arealplanlegging skal medverke til auka samfunnstryggleik. Geografien og klimaet i Noreg fører til at vi alltid har måtta ta omsyn til flaum, skred og andre naturfarar, men klimaendringane gjer at mange av desse utfordringane blir forsterka. Rapporten om klima i Noreg 2100 syner at vi må vente eit varmare klima, med meir nedbør, kortare snøsesong, endra flaummønster og høgare havnivå.34 Styrtregn og regnflaumar vil kome oftare og vere kraftigare enn tidlegare. Snøsmelteflaumane blir etter kvart mindre.

Endringar i klimaet vil også kunne påverke naturmiljø og helse og føresetnadene for mange næringar, til dømes endringar i infrastrukturtenester, transport og turisme/reiseliv, vekstforhold og landbruk elles.

For å styrkje kommunanes arbeid med klimatilpassing, er nye statlege planretningslinjer for klimatilpassing under utarbeiding. Det vert lagd opp til at desse inngår som ein del av dei eksisterande retningslinjene for klima og energiplanlegging. Føremålet er å medverke til at kommunar og fylkeskommunar tek omsyn til eit endra klima i planlegginga etter plan- og bygningslova.

Kommunane har varierande kompetanse og kapasitet til å drive klimatilpassingsarbeid. Klima- og miljødepartementet har difor oppretta ei tilskotsordning der kommunar og fylkeskommunar kan søkje om midlar til oppbygging av kunnskap og utgreiingar om konkrete klimatilpassingstiltak som kan gje resultat lokalt.

Både klimautviklinga med meir nedbør og samfunnsutviklinga med meir fortetting, medverkar til auka utfordringar med handsaming av overvatn. Som ei oppfølging av tilrådingane i stortingsmeldinga om klimatilpassing sette regjeringa ned det såkalla «Overvassutvalet», som leverte sine tilrådingar i desember 2015.35 Utvalet peiker på at utfordringane bør møtast lokalt og tilpassast forholda i kvar einskild kommune. Det føreslår ei rekkje av verkemiddel som til saman vil medverke til å førebyggje skadar på bygg, infrastruktur, helse og miljø, samstundes som overvatn kan nyttast til å skape gode bymiljø. Forslaga frå utvalet har vore på høyring. Klima- og miljødepartementet arbeider no med oppfølging av forslaga i samarbeid med andre relevante departement.

Foto: Visualis v/Matthias Herzog

Overvatn må i større grad handsamast utanfor avløpsnettet gjennom til dømes opning av bekker, mindre asfalt, fleire grøne område som drenerer vatn, grøne tak og vegger og så bortetter. Regnvatn kan såleis nyttast som ein kvalitet i dei offentlege uteromma. Meir vegetasjon og vatn vil òg medverke til grønare byar og tettstader med auka kvalitetsoppleving og rikare biologisk mangfald. Mange av tiltaka som er naudsynte for å møte klimaendringane, må innarbeidast i samfunnsdelen og arealdel i kommuneplanen og følgjast opp med detaljering og konkretisering i reguleringsplanar (sjå også kapittel 2.3.4).

5.1.2 Det grøne skiftet i byområda

Med sterk folkevekst står byområda overfor store utfordringar innan klima og miljøpolitikken. Korleis vi planlegg for denne veksten er difor ein viktig del av løysinga. God planlegging er avgjerande for å sikre effektiv arealbruk, eit miljøvenleg transportsystem, tilstrekkeleg bustadbygging, sunne og trygge omgjevnader og gode levekår for alle.

Utviklinga av byane må skje med tanke på å redusere klimagassutslepp og tilpasse seg eit våtare, varmare og villare klima. Dette må vere styrande for arealplanlegginga i byane. Vegtransport er i dag den største kjelda til utslepp i norske byområde og står for om lag halvparten av utsleppa. Vegtrafikken er òg ei stor kjelde til utslepp av NO2 (nitrogenoksid), svevestøv og støy. Stortinget har vedteke eit nullvekstmål for persontrafikken som gjeld for dei ni største byområda i Noreg. All vekst i persontrafikken i desse områda skal skje gjennom kollektivtransport, sykkel og gange, omfordeling av reiser, reduksjon av reisebehovet gjennom arealplanlegging og utfasing av fossile drivstoff i transportsektoren.

Ei målretta arealplanlegging vil i tillegg medverke til meir attraktive bumiljø i byane. Areal kan frigjerast til parkar og andre grøntareal for rekreasjon og friluftsliv. Opning av bekkeløp og fleire grøne flater gjev eit sunnare og trivelegare bymiljø som betre kan handsame aukande mengder regnvatn.

Foto: Monica Løvdal

Kulturminne og kulturmiljø utgjer ofte ein ressurs og medverkar til verdiskaping, ikkje minst innan reiselivet. Ved transformasjon og ny bruk, kan eldre bygningar, anlegg og byplanelement spele ei aktiv rolle i byutviklinga. Ut frå ein livsløpsrekneskap vil det ofte vere klima- og miljøvenleg å ta vare på og bruke eksisterande bygningsmasse.

Dei største byane er ambisiøse og ynskjer rask grøn omstilling. Dette er eit arbeid som skaper mange moglegheiter for utvikling og byvekst, men det er òg eit arbeid som gjev store utfordringar. Samtidig har dei store byane kompetanse, og andre byar kan dra nytte av deira erfaringar. Regjeringa har difor invitert dei største byane til eit nyoppretta fast dialogforum, «Grønn byutvikling – dialogforum for de største byene», der klima- og miljøvenleg byutvikling står på agendaen. Føremålet er å lytte til ynska og behova byane presenterer, og bruke desse møta som ein kanal for samordning og informasjon.

Regjeringa skal òg leggje fram ei melding om avfallspolitikk og sirkulærøkonomi før sommaren 2017.

5.1.3 Kvalitet i arkitekturen og attraktive byrom

Skal ein utvikle attraktive byrom og ein heilskapleg arkitektur som fremjar liv i byane og tettstadene, stiller det krav til planleggjarar, utbyggjarar og politikarar. Regjeringa ynskjer å rette merksemd mot kva som medverkar til kvalitet og attraktivitet i dei bygde omgjevnadene, og medverke til rettleiing og spreiing av gode eksempel.

I 2009 gjekk 13 departement saman om dokumentet arkitektur.nå – norsk arkitekturpolitikk, der hovudutfordingar og innsatsområde blei beskrivne. Eit mål med dokumentet var å stimulere til utvikling av lokal arkitekturpolitikk. Ein brei definisjon av omgrepet blei lagd til grunn: «Arkitektur omfattar i vid forstand alle våre menneskeskapte omgjevnader. Det gjeld både bygg og anlegg, uterom og landskap. Det handlar om einskildbygg og bygg i samspel, om heilskapen i byar, tettstader og landskap».36

Byane og tettstadene må sikre samspel mellom fleire faktorar:

• urbane kvalitetar, attraktive byrom og betre samanheng for gåande og syklande

• bustad og bygningsmiljø med god arkitektur og høg miljøkvalitet som fremjar godt sosialt miljø

• attraktive sentrumsområde med handel og fritids- og kulturtilbod som gjev gode sosiale og kulturelle møteplassar for alle aldersgrupper

• vern og utvikling av kulturminne og kulturmiljø som viktige ressursar i stadutviklinga

• tilgang til blågrøne område for rekreasjon og friluftsliv

Utarbeiding av lokale handlingsplanar for kvalitet og god arkitektur i kommunane kan vere eit mogleg verktøy. Om ein skal sikre kvalitet i omgjevnadene, må det speglast i utforminga på alle nivå, frå oversiktsplanar, byplanar, planar for sentrum og bustadområde til detaljutforminga av bygningar, gater, parkar og plassar. Arkitektur og landskapsarkitektur er verktøy for å få dette til.

Boks 5.6 Attraktiv by

Attraktiv by, statens pris for berekraftig by- og stadutvikling, er ei påskjøning til planlegging og gjennomføring av berekraftig by- og stadutvikling med høg kvalitet. Alle tre dimensjonar ved berekraftomgrepet blir vektlagde: økonomisk, sosialt og miljømessig.

I 2016 vann Bodø statens pris for Attraktiv by. Viljen til å satse på utvikling av sentrum og transformasjon av flyplassen var avgjerande. Bodø har handsama veksten i befolkninga på ein god måte. «Betydningen av at flere bor i den sentrale bykjernen kan knapt overvurderes. Smitteeffektene på annen by- og næringsutvikling er fundamental», sa juryen i grunngjevinga.

I 2015 vann Trondheim prisen for lokaliseringa av St. Olavs hospital (sjå også boks 4.7).

Foto: Bodø kommune

Attraktive offentlege rom og trygge samband mellom dei aukar tilgangen på uterom og lysta til å opphalde seg utandørs til fots og på sykkel. Det legg igjen grunnlag for meir fysisk aktivitet og fleire møtepunkt menneske imellom. Å korte ned på avstandane mellom ulike gjeremål, redusere behovet for biltransport, styrkje grunnlaget for kollektivtransport og ta vare på og styrkje miljøkvalitetar er sentrale element. Samlokalisering medverkar òg til breiare tilbod av tenester og opplevingar. Samfunns- og byplanlegging er nokre av verktøya som kan nyttast for å fremje fysisk aktivitet og for å ta vare på urbane kvalitetar, sosiale møteplassar og naturgode som er viktige for folkehelsa. Som ei hjelp til arealplanarbeidet i kommunane har departementet utarbeidd ei praktisk orientert idéhandbok for byrom og byromsnettverk.37 Målet er å gje kommunane og andre aktørar i planarbeidet idear, forslag til strategiar og døme på korleis ein kan utvikle attraktive byrom og knyte dei saman.

Bygg og anlegg skal vare lenge. Å leggje vekt på kvalitet er lønsamt i eit langsiktig perspektiv. Motsett har låg kvalitet ein kostnad som gjerne fell på fellesskapet i form av manglande byliv, barrierar mellom elles attraktive område eller svekt stoltheit og glede over å høyre til ein plass. I byar og tettstader gjeld det å byggje på dei kvalitetane som har lagt grunnlaget for veksten, og vidareutvikle ein urban arkitektur. I pressområde må areala nyttast godt, og det som blir bygd, må gje positive opplevingar tilbake til fellesskapet. I byar og tettstader med mindre press, kan det vere vanskeleg å halde oppe det langsiktige perspektivet når ein skal vurdere initiativ frå investorar. Då vil gode planar for utvikling av byen eller tettstaden, med attraktive alternativ for utbyggjarar, vere ein nyttig reiskap for å ta vare på lokale kvalitetar og sikre ny aktivitet.

I arbeid med byggkvalitet har staten lagt særleg vekt på å stimulere til sunne og sikre bygg som kan nyttast av dei fleste, og redusert bruk av energi i bygg, i tillegg til god byggjeskikk. Byggjereglar skal sørgje for at bustader og bygg er sikre, energieffektive og miljøvenlege. I tillegg vil regjeringa stimulere til bustader og bygg med god tilgang og universell utforming og leggje til rette for teknologiske hjelpemiddel og velferdsteknologiske tenester. Dette er viktig for å møte framtidige behov som følgjer av demografiske endringar, miljøutfordringar og klimaendringar. Innovasjon og produktivitetsvekst i bustad- og bygningssektoren skal medverke til raskare bustadbygging og betre kvalitet på det som blir bygd. Husbanken forvaltar låne- og tilskotsordningar som medverkar til at fleire bustader blir bygde med god kvalitet. Innanfor rammene som det offentlege set, er det likevel først og fremst innsatsen frå private aktørar som medverkar til å nå målet om raskare bustadbygging og god byggkvalitet.

Regjeringa er oppteken av at kommunane legg vekt på kvalitet i arkitekturen og byrom i dei lokale planprosessane. Kva slags kvalitet som er viktig i den einskilde byen eller tettstaden, må ein kome fram til i dialog med innbyggjarane. Dette er viktig for utviklinga av dei bygde omgjevnadene. Regjeringa vil difor styrkje rettleiinga om by- og stadutvikling. Det vil skje i samarbeid med sentrale fagmiljø.

5.1.4 Auka medvit om kulturarven

Kulturarven omfattar alle materielle og immaterielle uttrykk for menneskeleg aktivitet gjennom tidene og er ein viktig del av kvaliteten og attraktiviteten ved omgjevnadene våre.

Foto: Marianne Gjørv

Norske byar og tettstader er i stor grad utforma med utgangspunkt i ein bykjerne og ein struktur som blei til før bilen og dei store infrastrukturprosjekta. Farten og skalaen har blitt større, medan mange av dei eldre gatestrukturane, plassane, aksane, parkane, bygnadsmiljøa og bygningane framleis finst. Desse historiske elementa dannar ofte viktige landemerke og kjenneteikn som er ein del av identiteten til staden og byen. Utviklinga vil framleis skje ved tilpassing av det vi har: ved transformasjon, fortetting og utviding. Kulturarven er med oss i det daglege og vil vere der i overskodeleg framtid. Ei god forvaltning av kulturminne og kulturmiljø er viktig både av omsyn til attraktivitet for innbyggjarar, besøkjande og verksemder og av omsyn til ressursar og klima. Attraktivitet for busetjing, turisme og næringsverksemd kan i mange tilfelle òg innebere direkte økonomisk gevinst. Kulturminne og kulturmiljø er med på å leggje grunnlaget for lokal verdiskaping.

Å ta vare på dei historiske by- og tettstadssentruma kan vere ei utfordring ved avveging mot mål om fortetting og kompakt byutvikling. Ein by eller tettstad er ikkje statisk, men i kontinuerleg utvikling, og den beste forma for vern av kulturminne og kulturmiljø er ofte gjennom aktiv bruk. Det vil i somme tilfelle òg seie ny bruk, som inneber at ein må gjere tilpassingar av eksisterande bygningar. Det gjev høve til å utvikle unik og attraktiv arkitektur om ein finn ein god balanse mellom bruk og vern og kva for tilpassingar som er akseptable.

Regjeringa vil auke medvitet om og styrkje arbeidet for at kulturarven skal vere ein ressurs i by- og tettstadarbeidet, gjennom tilrådingar om korleis bevaring, bruk og utvikling kan medverke til god stadutvikling. Dette arbeidet heng saman med oppfølginga av Riksantikvarens bystrategi 2017–2020 (sjå eigen boks) med tilhøyrande tiltaksplan.

I dei historiske byområda er det gjerne relativt god arealutnytting, til dømes i område med mur- og trehus frå 1800-talet. I særleg viktige historiske byområde må nye bygg passast inn skånsamt og med respekt. Det inneber mellom anna å leggje vekt på mønsteret som blir danna ved repetisjon av storleiken på tomtane, form, korleis husa er plasserte, og gatesystem. Tiltak kan til dømes vere utbetringar, påbygg og nybygg innimellom dei eldre bygningane. Ved bygging av nye hus i tette byområde blir det ofte diskusjonar om utnytting og høgder. Dette gjeld anten ein planlegg bygging på små tomter utan eksisterande bygg, eller om ein erstattar gamle hus. I slike område må planstyresmakt og kulturminneforvaltning greie ut handlingsrommet.

Stat, regionalt nivå og kommunar har alle eit ansvar for at kulturminne og kulturmiljø blir integrerte og teke varne på i planlegging generelt og i utvikling av historiske byområde spesielt.

5.2 Levande sentrum

Eit levande sentrum med godt omdøme er til gagn for innbyggjarane og næringslivet i heile regionen. Eit attraktivt og levande sentrum har eit mangfald av funksjonar, tenester og tilbod og fysiske omgjevnader som gjer det trygt, triveleg og enkelt å opphalde seg der til fots og med sykkel.

Fleire kommunar lukkast godt med sentrumsarbeidet. I andre kommunar er det tomme gater og lokale, nedlagde butikkar, slitne fasadar, få møteplassar og manglande liv. Det er ei særleg utfordring i dei små og mellomstore byane og tettstadene. Utfordringane vil variere frå plass til plass avhengig av geografi, storleik og funksjon. I alle høve handlar det om at kommunane må leggje til rette for ei positiv sentrumsutvikling i nært samarbeid med næringsliv, kulturliv og innbyggjarar og sikre at utbygginga og fortettinga skjer med kvalitet og omsyn til menneska og deira behov.

Handel og service har historisk vore viktige drivkrefter for utvikling av byar og tettstader. Sjølv om framvekst av netthandel, nye handelskonsept og ny teknologi er i ferd med å endre handlevanane våre dramatisk, vil eit godt handels- og servicetilbod, framleis vere ein føresetnad for eit levande sentrum. Undersøkingar syner likevel at sentrumshandelen taper marknadsdelar mange stader, og at sentrum blir svekt som handleområde.38 Dette kjem i stor grad av konkurranse frå kjøpesenter og andre handelsformat lokaliserte i utkanten av stadene. Fleire sentrumsforeiningar strevar med å halde liv i verksemda.

Foto: Marianne Gjørv

Difor er det viktig med samla regionale planar for lokalisering av handel i eit større område for å avgrense omfanget av bilbaserte kjøpesenter utanfor sentrumsområda, i tråd med rikspolitisk føresegn om kjøpesenter og statlege planretningslinjer for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging (sjå kapittel 4). Det vil gje kommunane og næringslivet i området føreseielege rammer for å utvikle og investere i sentrum.

For å utvikle eit levande sentrum må ein leggje til rette for ein god miks av bustader, handel og service, kulturtilbod og arbeidsplassar. Gode og varierte møteplassar tilpassa ulike brukarar er viktig. Dei historiske by- og tettstadssentruma har særleg stor konsentrasjon av kulturminne og kulturmiljø, i form av bygningar, gater, plassar, parkar, anlegg, aksar og anna. Det ligg eit uutnytta miljømessig, sosialt og økonomisk potensial i å nytte desse historiske verdiane betre i sentrumsutviklinga. Urbane kvalitetar, opne fasadar og liv i gatene kan leggje til rette for at fleire bruker byen og tettstaden. Første etasje i bygningane i sentrum bør takast i bruk til publikumsretta aktivitet og verksemd. Kjøpesenter og andre store handelsetableringar må tilpassast byane og tettstadene når det gjeld storleik og utforming, med opne fasadar mot byen og god kopling til gatenettet i sentrum.

5.2.1 Heilskaplege sentrumsplanar

For å skape liv i sentrum og gjere det til ein attraktiv etableringsarena for handel og næringsliv, er det naudsynt med ein heilskapleg og langsiktig lokal innsats. Utviklinga må ta utgangspunkt i kvardagslivet til folk med deltaking frå innbyggjarar og næringsliv. Kommunane kan leie arbeidet og aktivt nytte rolla si som planstyresmakt og samfunnsutviklar til å vitalisere sentrum. Eit hovudgrep kan vere å avgrense sentrum tydeleg og lokalisere nye bustader, arbeidsplassar, handel, kultur og offentlege tenestetilbod inne i sentrum eller tett på, ikkje i områda utanfor.

Ein heilskapleg sentrumsplan som inneheld langsiktige mål og strategiar for arbeidet, er til stor nytte for sentrumsutviklinga. Planen bør utviklast i eit nært samspel mellom styresmakter, grunneigarar, næringsdrivande og innbyggjarar, kople saman ulike fagområde og interesser og samordne drifts- og utviklingstiltak i offentleg og privat regi. Ein sentrumsplan som blir utarbeidd og handsama som ein kommunedelplan, vil gje planen juridisk tyngd og forankring i ein demokratisk avgjerdsprosess. Det vil som oftast lette gjennomføringa samanlikna med meir uformelle sentrumsplanar.

Utviklinga av eit sentrum for framtida, både i byar og i tettstader, krev nye og smarte løysingar og betre kunnskap mellom anna om brukarane og deira behov og ynske. Digital teknologi kan nyttast meir aktivt, til dømes for å programmere lokale til utleige og styre parkeringa. Regjeringa vil halde fram med rettleiing og kunnskapsformidling om sentrumsutvikling og støtte opp om kommunar, næringsaktørar, foreiningar og innbyggjarar som ynskjer å gå føre i sentrumsutviklinga.

5.2.2 Forpliktande avtalar mellom kommune, private aktørar og innbyggjarar

Ei hovudutfordring for sentrumsutviklinga er mangfaldet av aktørar og interesser som har ulike behov. Dette kan løysast gjennom å etablere ulike former for forpliktande og langsiktig samarbeid der ein ser strategiane, aktivitetane og behova til dei ulike sentrumsaktørane i samanheng med kommunale planar og tiltak og byggjer opp under felles mål. Eit døme på dette er den nye kommunedelplanen for Stavanger sentrum, som er utvikla i tett samarbeid mellom kommunen og private aktørar. Der skal 12 strategiske verkemiddel følgjast opp gjennom styrkt organisering av det offentleg-private samarbeidet.

Den fragmenterte gardeigarstrukturen, med mange små eigarar, er ei særskild utfordring i dei fleste bysentera. Her har kjøpesenter eit stort fortrinn ved at dei som oftast har éin eigar med samla ansvar for drift, utvikling av uteareal og bygningar, marknadsføring, underhaldning, opningstider, butikkmiks, tryggleik og så bortetter – og der alle er forplikta til å fylgje felles reglar.

Gardeigarsamarbeid kan regulerast gjennom ulike former for avtalar, til dømes ved at fleire går saman og skipar eit gardeigarselskap. Selskapet kan vere kontaktpunkt for leigetakarar og forvaltarar, marknadsføre handelsareala og arbeide fram ei felles strukturering og profilering av verksemda. Samstundes har den einskilde gardeigaren eigarskap og kontroll over eigne eigedomar. Ein kan òg gjere som i Mosjøen, der ei handfull gardeigarar har blitt samde om å leggje eigne eigedomar inn i eit felles gardeigarselskap (Bysentrum Eiendom AS) som eig, utviklar og forvaltar eigedomane samla. Målet er å profesjonalisere og effektivisere drifta og marknadsarbeidet for å styrkje sentrum. Gardeigarselskapet samarbeider tett med kommunen og det lokale næringsselskapet.

Nokre stader er eigarskapet til sentrumseigedomane i hovudsak samla hjå éin eller nokre få utviklingsretta gardeigarar. Det kan medverke til positiv sentrumsutvikling, men det kan òg gje ein del demokratiske utfordringar.

Mange bykommunar har vist interesse for å prøve ut nye verktøy for forpliktande sentrumssamarbeid. Regjeringa vil halde fram med å støtte opp om kommunar og andre aktørar som ynskjer å prøve ut dette. Eitt alternativ er samarbeid basert på erfaringane med Business Improvement District (BID), men med frivillig deltaking. Ein kan mellom anna vurdere å prøve ut slike modellar som del av samarbeidet om byvekstavtalar.

5.2.3 Enklare å ta i bruk tomme lokale

Tomme butikkvindauge og ledige lokale inviterer ikkje til byliv eller gode opplevingar. Ofte gjev det eit negativt bilete av byen eller tettstaden. Ved å jobbe strategisk med mellombels bruk av tomme lokale kan kommunane skape nye sosiale møteplassar, eit forbetra grunnlag for handel og service, betre rammevilkår for gründerar og meir samarbeid mellom offentleg, privat og frivillig sektor. Slik bruk kan også gje betre vilkår for kunst- og kulturlivet og frivillige organisasjonar og foreiningar. Strategisk bruk av tomme lokale handlar om å vere medviten om kva slags aktivitetar som kan eigne seg, og korleis desse verkar inn på kvarandre og på livet i sentrum. Eit døme på slik bruk kan vere å gjere om sentrumsnære lokale til kombinasjonsbygg med næring og bustader.

Kommunane har sjølve eit stort handlingsrom for å leggje til rette for bruk av tomme lokale, mellom anna gjennom ei meir fleksibel utforming av planar der ein i arealplanen nyttar kombinerte arealføremål, som omfattar mange ulike typar verksemder. Dei kan òg setje av tid til sakshandsaming og rettleiing i søknadsprosessar og eventuelt differensiere kommunale gebyr.

Å søkje om endra bruk av tomme lokale gjennom omregulering av ein plan, eller dispensasjon frå planen, kan vere både krevjande og kostbart. Mellom anna trengst det ofte løyve frå fleire styresmakter, og søkjaren vil måtte oppfylle dei same krava i byggteknisk forskrift som gjeld for permanent bruksendring. Mange av dei som ynskjer lokale til mellombels bruk, har ikkje dei økonomiske ressursane, tida eller kompetansen som krevst for å få dette til.

Regjeringa har som mål å skape ein enklare kvardag for folk flest og ei forvaltning som støttar opp om lokale initiativ. Ulike krav og regelverk skal ikkje vere til hinder for ei positiv utvikling av lokalsamfunnet. Difor har departementet mellom anna føreslått regler om tidsbestemt bruksendring og at det ikkje lenger skal vere naudsynt å søkje på nytt dersom ein tiltakshavar som har søkt om tidsbestemt bruksendring, ynskjer å gå attende til opphavleg bruk.

Regjeringa vil òg vurdere om det er mogleg å gjere fleire endringar i nasjonalt regelverk som kan gjere det enklare å ta i bruk tomme lokale mellombels til andre føremål enn dei er regulerte til, og vurdere behov for betra rettleiing på feltet. Moglege endringar må vurderast opp mot andre omsyn, som HMS-krav og konkurranseaspekt, og kulturhistoriske verdiar.

Boks 5.13 Oransjeriet i Stavanger, ny bruk av eldre bygg

Foto: Siv Egeli

Arkitekt: Torgeir Norheim

Oransjeriet er ein tidlegare fabrikk som er bygd om til bustad- og næringsføremål. Prosjektet er eit døme på korleis gamle bygg og område kan dekkje nye behov og samstundes ta vare på byens eigenart. Samspelet mellom nytt og gammalt gjev eit unikt uttrykk med ei rik samansetjing av historiske lag. Prosjektet fekk byggjeskikkprisen frå Stavanger kommune for 2014. Juryen seier mellom anna: «Prosjektet fortel ei historie om endring og tilpassing til nye føresetnader i den moderne byen. Gjennom å tilføre nye bygnadselement og ved å byggje om eksisterande bygg er kvartalet gjort om til tidsriktige kontor og bustader. Gammalt og nytt inngår her i ein ny og harmonisk heilskap, der både det nye og dei historiske spora kan lesast tydeleg. Ved ombygginga av mellombygget verkar kvartalet no komplett.»

Dei tekniske byggjekrava i TEK10 lèt seg ikkje overføre direkte, men det er likevel mogleg å integrere nye standardar i gamle bygg. Det kjem fram i rapporten «Nye standarder i gamle bygg».¹

¹ Holm, A. 2016 Nye standarder i gamle bygg, NIBR-rapport 2016:14

5.3 Inkludering og likeverdige levekår i utsette byområde

Sosial ulikskap aukar særleg innanfor storbyområda. I område med store levekårsutfordringar finn ein ofte også ein større del innvandrarar enn i resten av byen. Samanlikna med dei fleste mindre og mellomstore byane har ein større prosentdel av dei busette i storbyområda problem på minst to eller tre levekårsområde på same tid.

For å rette opp og førebyggje sosial ulikskap må ein utvikle samarbeid på tvers av sektorar og forvaltningsnivå. I nokre av dei større og mellomstore byregionane har ein over tid jobba med områdesatsingar der ein utviklar nye metodar og praksisar i forvaltninga. Dette er gode døme på meir heilskapleg byutvikling som kan vere nyttig å spreie til alle byar og tettstader.

Foto: Neon Klubbhus, Drammen kommune

Gode og inkluderande nærmiljø skaper tryggleik og nettverk som aukar sjansen for deltaking i samfunnslivet. Utan ein trygg bustadsituasjon er det vanskeleg å utvikle eller halde på ei stabil tilknyting til arbeidslivet, stå i eit skule- og utdanningsløp, ta imot helsetenester, delta i sivilsamfunnet og unngå kriminalitet. Dette er heilt avgjerande for å styrkje den sosiale dimensjonen i berekraftomgrepet. Bustadpolitikken er difor ein viktig del av den breie velferdspolitikken og innsatsen mot fattigdom.

Regjeringa vil leggje til rette for å skape gode og inkluderande lokalsamfunn i utsette byområde gjennom områdesatsingar. Nye erfaringar, innovative arbeidsformer og modellar som blir utvikla i satsingane vil gje læring og innspel til utarbeiding av ein ny statleg politikk.

5.3.1 Områdesatsingar for varige forbetringar

Sundvolden-erklæringa peikte på at ein del storbyar har større sosiale utfordringar og fattigdomsproblem enn andre norske byar. Regjeringa har gjeve storbyane større handlingsrom til sjølv å ta hand om desse utfordringane, i samarbeid med staten.

Nokre område har utfordringar av eit slikt omfang at det er naudsynt med særlege områdesatsingar der stat og kommune samarbeider. Ein del bustadområde har dårlege nærmiljøkvalitetar og mange bebuarar med dårlege levekår. Ei relativt stor gruppe av dei har innvandrarbakgrunn.

Ein slik konsentrasjon heng saman med at innvandrarbefolkninga i gjennomsnitt har lågare inntekt og kjem dårlegare ut på ei rekkje levekårsområde enn resten av befolkninga. Offentlege tenester innan oppvekst og sysselsetjing må tilpassast ei befolkning med eit større mangfald av bakgrunnar, behov og føresetnader. For å skape gode og inkluderande nærmiljø og lokalsamfunn i desse områda må vi styrkje og vidareutvikle oppveksttenester, sysselsetjingstenester og nærmiljøkvalitetar på same tid.

Prisforskjellar i bustadmarknaden fører til ein konsentrasjon av hushald med låg inntekt i dei mest utsette lokalområda. Rapporten Bolig og folkehelse – hva er sammenhengen? syner at barn er særleg utsette for helserisiko ved å bu i belasta bustadområde.39 Det gjeld for utslepp, dårleg luftkvalitet, støy, konsentrasjon av fattigdom og mangel på grønt- og friluftsområde.40

I områderetta innsats er det viktig å utvikle arbeidsformer og verkemiddel og gjennomføre tiltak som legg til rette for frivillig innsats, kulturaktivitetar og aktive lokalsamfunn. Vidare er det sentralt å arbeide med både fysiske og ikkje-fysiske tiltak, for til dømes å fremje lokalt friluftsliv og annan fysisk aktivitet på fritida og i kvardagslivet. Arbeidet med områderetta innsats er kopla tett til resten av byutviklinga for å ta i bruk fleire verkemiddel i nærmiljøarbeidet. Det kan mellom anna dreie seg om å knyte den lokale utviklinga i denne typen område opp mot meir overordna planlegging av byutviklinga og påverke dei fysiske rammene for dei mest utsette lokalområda.

Områderetta innsats kan leggje til rette for private og offentlege investeringar i området og sikre varierte bustader med god kvalitet. Staten har støtta opp om kommunale initiativ i fleire ulike områdesatsingar, mellom anna i Oslo (Groruddalen, indre Oslo aust, Oslo sør), Drammen (Fjell), Bergen (Årstad bydel, indre Laksevåg og Ytre Arna) og Trondheim (Saupstad/Kolstad). Regjeringa vil halde fram med dei eksisterande områdesatsingane og fortløpande vurdere samarbeid med andre byar der utfordringane er særleg store.

Regjeringa vil leggje til rette for gode og inkluderande lokalsamfunn i utsette byområde gjennom områdesatsingar for å styrkje, vidareutvikle oppveksttenester, sysselsetjingstenester og nærmiljøkvalitetar og støtte opp under frivillig arbeid som førebyggjer einsemd og fremjar sosial inkludering. Områdesatsingane er relevante verktøy for å sikre forbetringar av tenester og nærmiljøkvalitetar.

Regjeringa vil at erfaringar med innovative arbeidsformer og betre samordning mellom stat og kommune, slik dei blir utvikla i områdesatsingane, skal delast. Dette er viktig kunnskap som kommunar over heile landet skal kunne gjere seg nytte av. Nye erfaringar, innovative arbeidsformer og modellar som blir utvikla i satsingane, vil gje læring og innspel til utarbeiding av ny statleg politikk.

Foto: Ellen Johanne Jarli

5.3.2 Bustadsosialt arbeid

Bustadpolitikken er ein viktig del av arbeidet med å skape eit samfunn med moglegheiter for alle. Ein bustad, ein heim, gjev oss sjansen til å utdanne oss, arbeide, stifte familie og ha eit sosialt liv. Utan ein god plass å bu er det vanskeleg å takle andre utfordringar i livet, og det går ut over livskvalitet og helse.

Staten har fleire bustadsosiale verkemiddel som gjer at folk som treng bistand, får tilgang til ein bustad og hjelp til å bli buande der. Over statsbudsjettet finansierer staten mellom anna bustøtte til husstandar med låg inntekt og høge bustadutgifter, startlån og tilskot og lån til bygging av utleigebustader, sjukeheimsplassar og studentbustader. Regjeringa vil medverke til at det blir fleire kommunalt disponerte utleigebustader. Det er mellom anna viktig å få til ei raskare busetjing av flyktningar. Tilskot til utleigebustader er auka fleire gonger.

Kommunane har ansvaret for å hjelpe vanskelegstilte på bustadmarknaden. Kommunale arealplanar skal leggje til rette for god utforming av dei bygde omgjevnadene, gode bumiljø og gode oppvekst- og levekår for innbyggjarane. God areal- og samfunnsplanlegging er viktig for å førebyggje og motverke at sosial ulikskap hopar seg opp, og for å førebyggje utvikling av nye utsette byområde og bumiljø. Det er viktig at kommunane tek bustadsosiale omsyn i areal- og samfunnsplanlegginga. Dette kan vere å setje krav til storleiken på bustader og nærområde, å regulere nok tomter til bustadføremål og å sikre geografisk spreiing av kommunale bustader.

I 2016 lanserte Husbanken det nye kommuneprogrammet «Husbankens kommuneprogram: Bolig for velferd 2016–2020». I strategiperioden skal det gjerast ein særleg bustadsosial innsats for Oslo og dei andre store byane. Det er her ein har dei største bustadsosiale utfordringane.

I programperioden skal Husbanken samarbeide med kommunane for å auke kvaliteten på det bustadsosiale arbeidet, medverke til heilskapleg og strategisk planlegging og medverke til utvikling av gode og trygge buområde og buforhold. Innsatsen er målretta mot langsiktige effektar, kunnskapsutvikling og læring. Gjennom programmet gjev Husbanken eit grunntilbod til alle kommunar og tilbod om deltaking i delprogram retta mot høvesvis storbykommunar og by- og tettstadkommunar.

Mange kommunar er initiativrike og prøver ut ulike tiltak, strategiar og samarbeidsmodellar med privat og frivillig sektor i det bustadsosiale arbeidet. Det er samstundes eit potensial for nytenking og innovasjon. Gjennom strategiarbeidet skal det leggjast til rette for sosial innovasjon og sosialt entreprenørskap i det bustadsosiale arbeidet. Regjeringa har teke initiativ til å utvikle ei «kokebok» som gjev råd, tips og informasjon om sosialt entreprenørskap. Kokeboka skal vere til hjelp og inspirasjon for kommunar og sosiale entreprenørar som ynskjer å samarbeide om offentlege oppgåver innanfor ulike sektorar.

Regjeringa er oppteken av at barn og unge skal bu trygt og ha høve til å vekse opp i eit godt nærmiljø.41 Ein stabil busituasjon er viktig for alle. Barn i familiar med låg inntekt bur ofte dårlegare og trongare enn andre. Bustaden og nærmiljøet legg ei viktig ramme for oppveksten til barn og unge. Forsking på «buforhold blant barnefamiliar med låg inntekt» har vist at familiar som leiger bustad over lengre tid, oftare er mottakarar av sosialhjelp, er vedvarande fattige, har låg bukvalitet og bur trongt. Barn som veks opp i leigd bustad, har sjeldnare eige rom.42

Gjennom strategien Bolig for velferd (2014–2020) styrkjer regjeringa innsatsen overfor barn og unge som ikkje bur bra. Dette er viktig for barn her og no og for å førebyggje reproduksjon av sosial ulikskap.

Sentrale målsetjingar er at utleigebustader for barnefamiliar skal vere av god kvalitet i eit trygt bumiljø, at mellombelse bustadtilbod berre unntaksvis skal nyttast av barnefamiliar og unge, at slike opphald ikkje skal vare meir enn tre månader, og at bustadløyse blant barnefamiliar og unge skal førebyggjast og reduserast. Dei økonomiske verkemidla er målretta for at fleire barnefamiliar skal få ein trygg og varig busituasjon. I dialog med kommunane følgjer direktorata opp strategien.

6 Vekstkraft og likeverdige levekår i distrikta

Målet for regional- og distriktspolitikken til regjeringa er regional balanse gjennom vekstkraft, likeverdige levekår og berekraftige regionar i heile landet. Private verksemder har ein sentral plass for å nå dette målet. Dei skaper arbeidsplassar, og med dette grunnlag for busetjing og likeverdige levekår.

Mange næringsmiljø i distrikta er baserte på fornybare ressursar. Det ressursbaserte næringslivet byr på både vekst og innovasjon og gjev vesentlege bidrag til den nasjonale verdiskapinga. Særleg fiskeri og havbruk har hatt ei gunstig utvikling, og også reiselivsnæringa. Havbruksnæringa er døme på ei næring med høg lønsemd som i stor grad er lokalisert i små arbeidsmarknader.43 Landbruk- og landbruksbaserte næringar er viktige for verdiskaping og sysselsetjing i distrikta.

Politikken skal leggje til rette for ei utvikling der vi tek vare på ressursane for framtidige generasjonar. Næringsutvikling, konkurransekraft og klima er i aukande grad område som går inn i kvarandre.

Mindre arbeidsmarknader har svakare føresetnader for omstilling enn større arbeidsmarknader. Dei har mellom anna få større næringsaktørar, og færre finansinstitusjonar og kompetansemiljø. Ein har enkelt sagt færre bein å stå på og færre aktørar å spele på. Slike strukturelle ulemper gjer det meir krevjande å nytte ressursane for vekst og verdiskaping.

Det er tre typer verkemiddel. Ei rekkje landsdekkande ordningar er viktige for å nå dei distriktspolitiske måla. Den såkalla breie distriktspolitikken er på om lag 40 milliardar kroner i 2017. I tillegg målrettar regjeringa den såkalla smale politikken mot innsats for næringsliv i område med strukturelle utfordringar.

For mange distriktskommunar har fjell- og utmarksressursane stor innverknad på næringsutvikling og levekår. Nokre kommunar har satsa spesielt på naturen for å trekkje til seg bebuarar og arbeidskraft, reiseliv eller besøkjande. Næringsverksemd er ofte prega av at fleire verksemder blir kombinerte, som landbruk og turistverksemd. Regjeringa vil leggje til rette for at det skal bli lettare å drive næringsverksemd på desse premissane. Korleis kommunane legg til rette for næringsretta arealbruk, er eit gjennomgåande tema.

Sjølv om Noreg har lukkast i å halde oppe ein god regional balanse, har nokre kommunar særlege demografiske utfordringar. Prosentdelen av eldre er mykje høgare i dei tynnast folkesette områda enn i sentrale strok.

Regjeringa satsar på utvikling av inkluderande og vekstkraftige lokalsamfunn ved å

• styrkje næringslivet i distrikta

• gjere det lettare å satse på næringsverksemd i fjell- og utmarksområda

• styrkje utviklingskrafta i dei tynnast folkesette områda

Boks 6.2 Notifiserte område for økonomiske verkemiddel

Både heile EU og einskilde land som Noreg har ei balansert økonomisk utvikling som mål. Dei felles europeiske konkurransereglane skal sikre at næringsdrivande i heile EØS-området har føreseielege konkurranse- og rammevilkår. Regelverket for offentleg støtte legg dei ytre rammene for bruk av offentlege verkemiddel retta mot næringslivet. Det gjeld både typen verkemiddel, maksimale støttesatsar og dei geografiske områda verkemidla gjeld for.

Konkurransereglane har særlege føresegner for område som er spreiddbygde eller står i fare for å få befolkningsnedgang. Noreg har fleire verkemiddel som er geografisk avgrensa.

Eitt område gjeld distriktsretta investeringsstøtte til verksemder. I dette området bur om lag 25 prosent av befolkninga. Av dei 160 bu- og arbeidsmarknadsregionane finn vi 128 regionar innanfor verkeområdet for distriktsretta investeringsstøtte. 25 regionar har kommunar både utanfor og innanfor, og berre 7 regionar er ikkje omfatta av ordninga.

Midlar til investeringstilskot, verksemdsutviklingstilskot, distriktsretta risikolån og garantiar og distriktsretta etablerartilskot for desse områda, blir fordelte mellom fylkeskommunane etter ein indeks som er kalla distriktsindeksen. Denne er sett saman av både indikatorar som speglar føresetnader for utviklinga og den faktiske utviklinga i kommunane. Indeksen er særleg knytt til geografi, demografi, arbeidsmarknad og levekår. Dei strukturelle forholda er vektlagde høgare enn den faktiske utviklinga.

I verkeområde for den geografisk differensierte arbeidsgjevaravgifta bur 19 prosent av befolkninga. Av dei 160 bu- og arbeidsmarknadsregionane i landet har 123 regionar redusert arbeidsgjevaravgift. 23 regionar har både kommunar med redusert avgift og kommunar med full avgift. Berre i 14 regionar har alle kommunane full avgift. Korleis ordninga fungerer, er omtalt i kapittel 6.1.1. Kartet viser dei ulike sonene i ordninga.

Boks 6.3 Dei tynnast folkesette områda

Distrikta blir gjerne definerte som område prega av lågt folketal og lang avstand til større senter. I mange slike område har folketalet gått gradvis ned, med redusert tenestetilbod til dei som bur der, som konsekvens. Slike område finn vi i mange kommunar og i alle landsdelar.

170 av dagens kommunar utgjer 109 mindre arbeidsmarknader med små eller ingen senter. I tillegg ligg dei langt frå eit større senter. I denne meldinga blir desse områda omtalte som dei tynnast folkesette områda i landet, eller som små arbeidsmarknader.

I tiltakssona for Finnmark og Nord-Troms inngår heile Finmark og Karlsøy, Lyngen, Storfjord, Gáivuotna – Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa og Kvænangen. Målet med tiltakssona er å medverke til å gjere området attraktivt for busetjing, arbeid og næringsverksemd. Kostnadene i tiltakssona utgjorde i 2016 om lag 1,28 milliardar kroner, om ein ikkje reknar med provenytapet for differensiert arbeidsgjevaravgift. Innanfor tiltakssona for Finnmark og Nord-Troms er fritak for arbeidsgjevaravgift det fremste verkemiddelet. I tillegg kjem reduksjon i personskatt, fritak frå elavgift og nedskriving av studielån. Kommunane i tiltakssona får ein høgare sats i småkommunetilskotet og i Nord-Noreg-tilskotet og Namdals-tilskotet.

6.1 Styrkje næringslivet i distrikta

Trass i marknadsmoglegheiter er det meir krevjande å etablere og vidareutvikle verksemd når det er få verksemder, tynnare næringsmiljø og færre lokale investorar.

Dei landsdekkande ordningane er viktige for verksemder i distrikta. Det gjeld til dømes vegtiltak, høgare utdanning, forskning og utvikling, arbeidsmarknadstiltak og overføringar til kommunane. God tilgang på marknader er avgjerande. Frå 2013 til 2017 har regjeringa auka satsinga på fylkesvegar. Det kjem i tillegg til ein kraftig vekst i løyvingar til riksvegar og kollektivtransport.

Den breie distriktspolitikken er òg sentral, slik som distriktsretta næringspolitikk og ordningar som differensiert arbeidsgjevaravgift og tiltakssona for Finnmark og Nord-Troms.

Gjennom forvaltninga av regionale utviklingsmidlar har Kommunal- og moderniseringsdepartementet i tillegg eit særleg ansvar for å medverke til å utløyse verdiskapingspotensialet i område der spreidd busetjing og lange avstandar gjev utfordringar for vekst og utvikling. Regjeringa spissar dei distriktspolitiske verkemidla og rettar dei meir mot næringsliv og nyskaping.

6.1.1 Føre vidare ordninga med differensiert arbeidsgjevaravgift

Differensiert arbeidsgjevaravgift er eit av dei viktigaste distriktspolitiske verkemidla. Målet med ordninga er auka sysselsetjing og grunnlag for næringsverksemd i område med særskilde utfordringar. Differensiert arbeidsgjevaravgift medverkar til at dei menneskelege ressursane i Noreg blir nytta og kompenserer næringslivet for nokre av ulempene med lågare folketettleik og store avstandar. Ordninga er eit ubyråkratisk verkemiddel med enkel administrasjon. I 2017 utgjer skattelette om lag 13,8 milliardar kroner.

Regjeringa vil føre vidare ordninga med differensiert arbeidsgjevaravgift. Dagens regelverk og kart for differensiert arbeidsgjevaravgift gjeld fram til 31. januar 2020. I samarbeid med Finansdepartementet gjennomfører Kommunal- og moderniseringsdepartementet no ei evaluering av ordninga. Evalueringa skal ferdigstillast i 2018 og vil vere eit viktig kunnskapsgrunnlag ved utforminga av verkemiddelet.

Fleire kommunar førebur no kommunesamanslåing. Det er avklart med ESA at alle noverande kommunar vil få vidareført arbeidsgjevaravgiftssatsen sin slik han blei fastsett frå og med 1. juli 2014 og fram til ordninga blir revidert med verknad frå og med 1. januar 2021, også om dei slår seg saman med andre før den tid.

Boks 6.4 Distriktsretta investeringstilskot i Lofoten

Foto: Anton Soggiu

På Ballstad i Lofoten fekk lege og gründer Christian Mide ideen til ein ny type sprøyte med berøringsfri fråkopling frå nåler og koplingar. «Det er utfordrande å ta på seg store utviklingskostnader før ein kan starte salet og tene pengar. Støtta vi no får i etableringsfasen, er heilt avgjerande for at vi satsar for fullt i selskapet», uttalte gründer Mide, som mottok distriktsretta utviklingstilskot frå Innovasjon Noreg i 2012. Med støtte frå Innovasjon Noreg kan verksemda ConceptoMed AS no lanserast både i Europa og i Midtausten. USA står for tur. Til saman har selskapet henta inn 127 millionar kroner. Det går til produksjon og marknadsintroduksjon. Men planen er framleis at dei store voluma skal produserast først i slutten av neste år. Verksemda hadde ved slutten av 2016 tolv tilsette, med hovudkontor på Ballstad og tilsette i Sverige og Oslo. Verksemda er eit godt døme på korleis verdikjeder og verksemder går på tvers av by og distrikt.

ConceptoMed fekk i desember 2016 prisen for «Company of the Year 2016» av Oslo Medtech. Tidlegare i 2016 kom dei på topp 100-lista til Disrupt 100 over selskap med størst potensial til å endre eller skape nye lokale marknader og få følgjer for alle menneske på jorda. Sjå mellom anna http://www.disrupt100.com/company/ conceptomed/

6.1.2 Tilgang på kapital

Tilgang på kapital er grunnleggjande for at næringslivet får nytta dei marknads- og innovasjonsmoglegheitene som finst. Kapitalmarknadene i Noreg fungerer generelt godt.44 Tilgangen på kapital kan likevel variere på grunn av ulike typar marknadssvikt. Det kan til dømes handle om at investorar og finansieringsinstitusjonar har for dårleg kunnskap om lønsemd og risikobilete. Over tid har finansinstitusjonane redusert talet på kontor, særleg i distrikta. Dette kan påverke tilgangen på kunnskap knytt til einskilde prosjekt i det som gjeld lokale forhold og eigenskapar ved verksemda. Menons analyse av bankmarknaden viser at nærleik til lokale sparebankar gjer det lettare for verksemdene å få lån.45 Ei verksemd som får lån frå lokalbankane, og som elles ikkje ville fått lån, gjer det like bra som liknande verksemder med lån frå andre bankar, i form av både vekst og lønsemd over tid.

Ein viktig del av handlingsrommet for regionalpolitikken er høve til å gje investeringsstøtte til verksemder i distrikta. Desse løyvingane er delegerte til fylkeskommunane, som gjev sine oppdrag til Innovasjon Noreg. Regionale utviklingsstrategiar skal liggje til grunn for oppdraga (sjå kapittel 3.2.2).

Midlane skal mellom anna utløyse verdiskapingspotensialet i område der marknaden ikkje fungerer tilfredsstillande og geografiske og demografiske føresetnader gjev utfordringar for vekst og utvikling. I område med få innbyggjarar, små lokale marknader og lange avstandar er koplinga mellom utviklinga i næringslivet og lokalsamfunnet særleg viktig. Tilskots- og låneordningar frå Innovasjon Noreg kan i desse områda medverke til at verksemds- og samfunnsøkonomisk lønsame prosjekt blir utløyste. På denne måten har kapitalverkemidla ein viktig funksjon i å støtte opp om vekstkraft i distrikta, og gjennom dette ei balansert utvikling mellom regionar i landet. Effekten av innsatsen til Innovasjon Noreg i distrikta er i hovudsak på linje med effektar av andre oppdrag Innovasjon Noreg har.46

Kjelde: SIVA, kart Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Regjeringa prioriterer finansielle verkemiddel som investeringsstøtte og verksemdsutviklingstilskot (risikolån, garantiar, tilskot). Distriktsretta risikolån er eit tilbod i område der banktilbod og andre private finansieringskjelder er mangelfulle. Risikolånet blir ofte nytta til toppfinansiering av venteleg lønsame prosjekt som er vanskelege å finansiere i den private kredittmarknaden. Investeringstilskot er bidrag til fysiske investeringar som til dømes produksjonslokale eller produksjonsutstyr. Støtte kan gjevast til små og mellomstore verksemder i alle bransjar.

Innovasjon Noreg og Det europeiske investeringsfondet (EIF) har signert to avtalar som skal gje norske oppstartsverksemder og små og mellomstore verksemder i ei vekst og omstillingsfase betre tilgang på kapital. Garantiavtalen gjev Innovasjon Noreg høve til å auke utlånsramma med inntil 900 millionar kroner fordelt på 2017 og 2018. Den andre avtalen er utgangspunkt for den nye ordninga Vekstgaranti. Gjennom denne ordninga gjev Innovasjon Noreg nokre utvalde kommersielle bankar garantiar slik at dei kan ta større risiko på lån til verksemder i vekstfase. Ordninga har ei ramme på 300 millionar kroner fordelt på 2017 og 2018. EIF tek halvparten av risikoen i låne- og garantiprosjekta som er dekka av avtalene. Auka kapitaltilgang medverkar til omstilling og verdiskapimg i distrikta.

6.1.3 Verksemdsretta program i distrikta

Verksemder i Distrikts-Noreg har ikkje same tilgang på kompetanse, nettverk og utviklingsmiljø som i meir sentrale strok. Samlokalisering kan skape betre utviklingsmoglegheiter i distrikta. For å styrkje omstillingsevna i distrikta er det òg viktig å halde oppe og forsterke utviklingsmiljø som legg til rette for fornying og vekst. I distrikts-Noreg har næringshagar ein viktig funksjon som stabiliserande miljø og som møtepunkt mellom verksemder, på mange måtar tilsvarande gründermiljøa i dei større byane.

Ein næringshage er eit innovasjons- og utviklingsselskap som arbeider for vekst og nyskaping for og i næringslivet i sin region. Næringshagemiljøet er samansett av ei rekkje verksemder som i hovudsak er lokaliserte saman i næringshagen eller knytte til denne gjennom tett oppfølging. Næringshagen utgjer eit innovativt, fagleg og sosialt miljø av verksemder som ynskjer vekst og utvikling.

Departementet sette i gang eit nytt næringshageprogram i 2011. Næringshageprogrammet skal medverke til verksemdsetablering og utvikling og vekst i eksisterande verksemder. Siva er operatør for næringshageprogrammet. Ved å vere ein del av næringshageprogrammet får verksemder tilgang på kompetanse og nettverk. Programmet skal medverke til vekstkraft i distrikta, ikkje berre for den einskilde verksemda, men for lokalsamfunnet og det større næringsmiljøet. Ved utgangen av 2015 var 46 næringshagar omfatta av programmet.

Regjeringa fører næringshageprogrammet vidare. Departementet meiner det er viktig å ha ein modell for finansiering som både er langsiktig og føreseieleg, og som samstundes er fleksibel og stimulerer til at miljøa blir ytterlegare profesjonaliserte. Frå og med 2016 har Siva endra noko på innretninga av programmet. Endringa har to konkrete føremål:

1. å prioritere velfungerande næringshagemiljø med uutnytta potensial

2. å justere tilskotet ned, eller ta næringshagane ut av programmet, om dei leverer dårlegare enn forventa over tid

6.2 Lettare å satse på næringsverksemd i fjell og utmark

Om lag 95 prosent av Noregs landareal er fjell og utmark. Desse areala omfattar myr, innsjøar og vassdrag, skog og snaufjellområde. For mange distriktskommunar utgjer desse areala viktige ressursar for lokal næringsverksemd, stoltheit og identitet. Fjell- og utmarksareal er ressursrike og viktige produksjonsområde for jordbruk, skogbruk, reindrift, natur- og kulturbasert reiseliv, hytterelatert verksemd, energiproduksjon og mineralutvinning. Dei er òg leveområde for dyr og plantar og attraktive område for friluftsliv, rekreasjon og fritidsbustader.

Regjeringa jobbar for å gjere det enklare å satse på næringsverksemd i fjell og utmark gjennom forenkling av forvaltninga. I tillegg legg regjeringa vekt på verdiskaping basert på landbruksressursar, berekraftig reiseliv basert på utmarksressursar og moglegheiter for verdiskaping basert på kulturminne. Næringsverksemd i område for fritidsbusetnad er viktig for verdiskapinga i distrikta, det same er næringsutvikling i landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområde.

6.2.1 Forenkling av utmarksforvaltninga

Forvaltninga av utmarka er komplisert og uoversiktleg for næringsaktørar og brukarar.47 Det er ei utfordring at kunnskap, verktøy og løyvingar må hentast frå mange ulike kjelder. Forvaltning av areal og ressursar i utmarka skjer etter plan- og bygningslova og ulike sektorlover. 17 prosent av fastlandsarealet i Noreg er verna etter naturmangfaldlova, og den største delen av verneområda ligg i høgfjellet. Randsona til verneområda er ofte attraktiv for reiselivsutvikling og fritidsbustader, og det kan vere krevjande å finne løysingar som balanserer ulike interesser på ein god måte.

Mange kommunar arbeider godt med utmarksbasert næringsutvikling, medan det i andre kommunar er potensial for å styrkje kapasitet og kompetanse på feltet. Distriktssenteret har nett publisert ein rapport som samlar kunnskap frå kommunar som jobbar heilskapleg med å fremje natur som grunnlag for berekraftig verdiskaping og lokal utvikling.48

Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider med Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet for å forenkle utmarksforvaltninga. Nærings- og fiskeridepartementet er òg med i samarbeidet. Dei overordna måla for arbeidet er å styrkje lokaldemokratiet, forenkle og redusere byråkrati og leggje til rette for meir verdiskaping basert på naturressursane samtidig som naturverdiane, og grunnlaget for verdiskaping blir tekne vare på for framtidige generasjonar. Regjeringa vil styrkje kommunane si rolle som samfunnsutviklar og forvaltar, slik at dei kan nytte potensialet for verdiskaping basert på naturressursar på ein berekraftig måte.

Regjeringa følgjer opp arbeidet gjennom å vidareutvikle forvaltningssystemet og forbetre praksisen, med utgangspunkt i tilrådingane frå ei arbeidsgruppe som såg på korleis kommunane si førstelinjeteneste for utmarksforvaltning kan styrkjast.49 Gjennomgåande vil departementa framheve verdiskapingsperspektivet i lokalt utviklingsarbeid knytt til naturressursar.

Boks 6.6 Fire døme på korleis regjeringa arbeider med verdiskaping i fjell- og utmarksområde

Foto: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

På oppdrag frå Klima- og miljødepartementet har Miljødirektoratet utarbeidd ein merkevare- og kommunikasjonsstrategi for nasjonalparkane. Det er òg utvikla besøksstrategiar for nasjonalparkane i fire pilotar (Hallingskarvet, Varangerhalvøya, Jotunheimen og Rondane). Målet er at alle nasjonalparkane skal ha innarbeidd besøksstrategiar som del av forvaltningsplanane innan 2020.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjev støtte til næringsprosjekt gjennom eit femårig verdiskapingsprogram for å styrkje næringsgrunnlaget i fjellområda. «Terrengsykling som berekraftig verdiskapar i fjellregionen» er eit av prosjekta som får støtte. Det er eit samarbeidsprosjekt mellom reisemåla i Hallingdal, Destinasjon Trysil og Valdres Destinasjon. Gjennom erfaringsdeling og utvikling av felles standardar skal dei utvikle terrengsykling som berekraftig fyrtårn i fjellregionen.

For å synleggjere verdiane i landbrukets kulturlandskap, både for turistar og for andre som ferdast i utmarka, har Landbruks- og matdepartementet lyst ut 20 millionar til ei eiga satsing på utsiktsrydding i kulturlandskapet.

Nærings- og fiskeridepartementet har ei tid støtta eit arbeid med å reorganisere reiselivsnæringa. Landsdelsselskapa er omstrukturerte for å effektivisere drifta og betre finansieringa. Reisemålsselskapa er samla til større einingar, og samhandlinga mellom dei er styrkt. Fjellområda i Noreg er samla i eitt selskap under nemninga «Fjell-Norge».

Kommunal- og moderniseringsdepartementet forenklar og effektiviserer reglane for handsaming av plan- og byggjesaker. Målet er å leggje til rette for raskare avklaring av utbyggingsplanar og søknader om tiltak. Samstundes er terskelen for motsegn heva. Dette vil lette sakshandsaminga av saker også i utmarka, og gjev auka handlingsrom for kommunane og styrkjer lokaldemokratiet.

Eit anna viktig tiltak er å styrkje sakshandsamingskompetansen i kommunane. Felles nettportal med rettleiing og betre kartgrunnlag vil gjere det enklare for både sakshandsamarar og næringsaktørar å orientere seg i lovverket og leggje grunnlag for meir parallell handsaming av saker som krev løyve etter fleire lovverk. På den måten vil sakshandsamarar, næringsaktørar og andre brukarar få betre tilgang til relevant informasjon. Arbeidet skal forenkle søknadsprosessen både for søkjarar og for sakshandsamarar.

I 2016 utlyste Kommunal- og moderniseringsdepartementet for første gong midlar til ei femårig forsøksordning for kommunar som ynskjer å forenkle utmarksforvaltninga. Ordninga blir forsterka i 2017. Målet er å styrkje førstelinjetenesta og forvaltningspraksisen til kommunane i utmarksforvaltninga. Prosjekta som får tilskot, skal gje auka verdiskaping basert på ressursgrunnlaget i utmarka.

«Landbruk Pluss»-rettleiaren handlar om korleis plan- og bygningslova kan brukast for tilrettelegging av ny landbrukstilknytt næringsverksemd. Bruksendringar av landbruksbygg er eit døme på slike saker. For å leggje betre til rette for landbruksbasert næringsutvikling har departementa innleidd arbeidet med å gå gjennom rettleiaren «Plan- og bygningsloven og Landbruk Pluss». I tråd med signala i Meld. St. 31 (2014–2015) Garden som ressurs, marknaden som mål skal rettleiaren venteleg vere klar i 2017.

Arbeidet med å forenkle og modernisere statsallmenningslovverket er òg i gang, og lovutvalet har frist til sommaren 2018.

Kommunane si rolle i forvaltninga av verneområde er styrkt, og regjeringa vil leggje til rette for meir verdiskaping basert på naturverdiane, både i og rundt verneområde. Som ei oppfølging av Meld. St. 18 (2015–2016) Friluftsliv – Natur som kilde til helse og livskvalitet skal reglane for ferdsel i utmark bli enklare.

Foto: Lokalmatkassen

6.2.2 Auka verdiskaping i landbruksbaserte næringar

Landbruksnæringa og landbruksrelatert næringsverksemd er eit viktig grunnlag for busetjing, sysselsetjing og verdiskaping i distriktsområda. Landbruksnæringa sine kjøp og sal av varer og tenester forsterkar òg næringsaktiviteten i distrikta. Landbruk og landbruksbasert næringsverksemd har mest å seie for sysselsetjinga i Hedmark, Oppland, Rogaland og Trøndelagsfylka.50 Jordbruket medverkar samtidig til andre viktige samfunnsgode, slik som ivaretaking av kulturlandskap og reiseliv. Landbruksnæringa er relativt sett viktigare for sysselsetjinga i område med spreidd busetjing og småsenterregionar enn i meir sentrale område av landet. På stader med store utmarksområde, som i fjellområda, er kombinasjon av landbruksdrift og utnytting av ressursane i utmarksområda til næringsverksemd sentralt for det lokale næringsgrunnlaget.

Næringsmiddelindustrien er den største fastlandsindustrien målt i omsetjing, verdiskaping og sysselsettjing, og sysselset om lag kvar femte tilsette i norsk industri. Verksemda er i stor grad stadbunden. Produksjonen går føre seg i heile landet og er eit viktig bidrag til sysselsettjing og busettjing i distrikta. Av ein samla produksjonsverdi i norsk industri på 820 milliardar kroner i 2014, utgjorde produksjonsverdien i næringsmiddelindustrien 185 milliardar kroner. Jordbruk med tilhøyrande foredlingsindustri (inkludert drikkevarer) utgjorde om lag 3/4 av produksjonsverdien i næringsmiddelindustrien.

Boks 6.7 Verdiskapingspotensial i fjell og utmark

Lierne har gripe sjansen i ei tid då dei har omstillingsbehov. Dei vil bruke dei rike natur- og utmarksressursane i kommunen til framtidsretta verdiskaping innan reiseliv, lokalmat og opplevingar. Dei har eit godt grunnlag gjennom deltakinga i Verdiskapingsprogrammet for naturarven, der dei arbeidde med bjørnesafari, samiske tradisjonar i verdiskaping og anna. Dei har samla forvaltningsressursar frå både statleg og lokal forvaltning for å vere ein god kommune for folk som vil få til næringsutvikling og vekst.

Lom er med i nettverket av nasjonalparklandsbyar og -kommunar. Dei har bygd opp eit tverrfagleg miljø rundt Norsk Fjellsenter. Norsk Fjellsenter er eit besøkssenter for tre nasjonalparkar der den besøkande kan få opplevingar og informasjon og gå på museet. Besøkssenteret har som det første fullt ut teke i bruk den nye merkevare- og kommunikasjonsstrategien for nasjonalparkar i arbeidet sitt. I tillegg har kommunen arbeidd for å utvikle tilbod som utvidar turistsesongane, og tilbyr opplevingar som gjer at turistane bruker fleire dagar i området. Bakeriet i Lom er kjent over heile landet, og no har dei òg fått ein stor lokalmatbutikk i nabolokalet. Arbeidet med naturbasert verdiskaping er forankra i samfunnsdelen av kommuneplanen.

Foto: Kristoffer Thuestad

Regjeringa vil leggje til rette for landbruk over heile landet. Regjeringa har gjennomført ein rekkje viktige endringar i jordbrukspolitikken både gjennom dei årlege jordbruksoppgjera og i andre prosessar. I Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling. En fremtidsrettet jordbruksproduksjon, som blei lagd fram hausten 2016, er regjeringa sin samla politikk for jordbruksnæringa synleggjord. Meldinga legg vekt på korleis konkurransekrafta for jordbruksnæringa og den tilhøyrande verdikjeda kan styrkjast. Meldinga tek særskilt opp spørsmål knytt til marknadsbalansering, inntekt, produksjonsmål, forenkling av verkemidla i jordbruket, kvoteordninga for mjølk, rekruttering i landbruket og klimaarbeidet i jordbrukssektoren. Gjennom å utvikle eit sterkt og konkurransedyktig jordbruk med berekraftige og konkurransedyktige arbeidsplassar i heile verdikjeda vil ein legge til rette for jordbruk over heile landet.

Regjeringa har gjennom Meld. St. 31 (2014–2015) Garden som ressurs, marknaden som mål ønskt å synleggjere korleis potensialet for auka verdiskaping innan dei landbruksbaserte næringane utanom tradisjonelt jord- og skogbruk kan utløysast. Politikken skal leggje til rette for vekst og utvikling uavhengig av storleiken på gardsbruket og medverke til at landbruksgründerar skal kunne bruke det totale ressursgrunnlaget i inn- og utmark på landbrukseigedommen til ein berekraftig vekst i eiga verdiskaping. Som oppfølging av meldinga er det sett i gang eit forenklingsarbeid innan mat- og reiselivsområdet.

Boks 6.8 Strategi for reiselivs- og opplevingsnæringar i Nordland 2017–2021

Foto: Halvor Hilmesen

Nordland fylkeskommune legg i 2017 fram ein strategi for reiselivs- og opplevingsnæringar. Den nye strategien byggjer på erfaringane med reiselivsstrategien for 2011–2015 og Handlingsplan for kulturnæringer 2011–2013 og på utviklinga i næringa dei siste åra. Strategien skal danne grunnlaget for ei vidare satsing på opplevingsnæringar i Nordland. Den vidare utviklinga av næringa må skje i eit samspel mellom verksemdene, kommunane, destinasjonsselskapa, offentlege og private kulturaktørar og FoU-miljø. Strategien set særleg søkjelyset på fylkeskommunen sitt ansvar for å leggje til rette for næringsutvikling, og må sjåast i samanheng med oppfølginga av innovasjonsstrategien til fylkeskommunen, Et nyskapende Nordland. Visjonen for strategien er at Nordland skal levere opplevingar i verdsklasse. Målet er at besøkande i Nordland skal møte berekraftige reiselivsdestinasjonar med kvalitet i alle ledd.

Eit aktivt og lønsamt skogbruk og konkurransedyktig skogindustri er viktig for busetjing, sysselsetjing og næringsutvikling i store delar av landet. Skog og anna tresett areal utgjer om lag 43 prosent av landarealet i Noreg, og ulikt mange andre land har Noreg store unytta skogressursar.51 Skognæringa har vekstpotensial og høve til å utvikle nye marknadsområde. Det er ein ambisjon at mest mogleg av norsk skogråstoff blir vidareforedla i Noreg, der dette er lønsamt. Det er ressursgrunnlag for å auke hogsten i Noreg innan miljømessig forsvarlege rammer, og verdikjedene knytte til skog- og trenæringa kan gi vesentleg større bidrag til norsk økonomi enn i dag. Godt samspel mellom dei ulike ledda i verdikjeda gjev potensial for god og lønsam utnytting av råstoffet frå skogen, med lite svinn og avfall. Skogen kan med bakgrunn i dette gi auka bidrag til norsk velferd og sysselsetjing, og samtidig medverke til å løyse klima- og miljøutfordringar.

Regjeringa la hausten 2016 fram ei melding om skognæringa, der hovudmålet er å leggje til rette for auka verdiskaping frå skogen og konkurransedyktige verdikjeder. Ei nærare omtale av moglegheitsrommet som finst i utnytting av fornybare ressursar frå jord, skog og hav, og samarbeid på tvers av næringar inngår i kapittel 3, (jamfør bioøkonomistrategien til regjeringa).

6.2.3 Berekraftig reiseliv basert på utmarksressursar

Eit særdrag ved det norske landskapet er at naturen er i aktiv bruk gjennom næringar som lever av og med naturen, til dømes reiseliv, fiske, fangst og landbruk. Noreg kan syne fram eit landskap som er i bruk, og lokalsamfunn der det bur folk. Naturopplevingar trekkjer til seg stadig fleire utanlandske og norske turistar. Særeigen natur er viktig for norsk reiselivsnæring. Både for reiselivet og for dei besøkande er det viktig at desse verdiane blir tekne vare på og forvalta på ein god og langsiktig måte.

Boks 6.9 Kongevegen over Filefjell

Foto: Jan Adriansen

Kongeveg-prosjektet har lagt til rette den ti mil lange strekninga mellom Lærdalsøyri i Lærdal og Vang i Valdres som tur- og sykkelveg. Kongevegen blei første gong ferdigstilt i 1790-åra og var den første offentleg bygde køyrevegen her i landet. Kongevegen inngår i reiselivssatsinga i Sogn og Fjordane og Oppland fylke og byr på mange opplevingar langs vegen. Delar av vegen er freda i Nasjonal verneplan. Prosjektet har, i tillegg til konkret istandsetjing, halde ulike kurs for handverkarar, laga brosjyrar, nettsider og skilt. I samarbeid med Innovasjon Noreg er det etablert eit bedriftsnettverk med verksemder som ligg i tilknyting til Kongevegen. Fleire av verksemdene melder no om auka etterspurnad frå besøkande. Vegen var i mange år svært viktig for sambandet mellom aust og vest. Det er gjort ein stor innsats med å setje i stand kulturminne og landskap langs vegen. Nasjonale, regionale og lokale styresmakter har teke del i spleiselaget og samarbeidd om næringsutvikling og folkehelseperspektiv. Også private eigarar og frivillige har gjort ein stor innsats.

Nettside til prosjektet: http://www.kongevegenoverfilefjell.com/

Reiselivsnæringa har dei siste åra hatt rekordsesongar. Det er rom for å styrkje verdiskapinga i reiselivsrelatert verksemd, mellom anna gjennom tilbod om lokale produkt og tenester. Samstundes har utviklinga dei siste åra har synt at det er ein del utfordringar. Det gjeld mellom anna korleis kommunar skal arbeide for å sikre tryggleiken til dei tilreisande og ei berekraftig og framtidsretta forvaltning av naturen. Det gjeld korleis dei kan leggje til rette for at auken i friluftsliv og reiseliv blir eit positivt bidrag til lokalsamfunna, både økonomisk og sosialt, til dømes ved å leggje til rette for fleire heilårsarbeidsplassar.

Studien «Duett eller duell? – Reiseliv og lokalsamfunnsutvikling» viser at dei som driv med reisemålsutvikling, og dei som driv med lokalsamfunnsutvikling, ikkje alltid samarbeider og forstår kvarandre.52 Det er naudsynt å ha merksemd på så vel dei miljømessige, kulturelle og sosiale som dei økonomiske perspektiva. Kommunane har ei nøkkelrolle og må vere medvitne om funksjonane dei har som produkteigar, rammesetjar, utviklingspartnar og vertskap når reiselivsutvikling og lokal samfunnsutvikling blir sett i samanheng. Tilrettelegging for reiselivsnæringa kjem ofte lokalsamfunnet til gode gjennom å leggje til rette for friluftsliv og betre tenester. I studien argumenterer forskarane for at stader med mykje reiselivsaktivitet bør bruke arealplanlegginga aktivt for å sikre dei langsiktige perspektiva. Å engasjere lokalsamfunnet i planlegging, avgjerder og utvikling er nyttig og vil medverke til å redusere konfliktar.

Regjeringa legg vinteren 2017 fram ei ny melding til Stortinget om norsk reiseliv. Her vil regjeringa drøfte moglegheiter og utfordringar i reiselivet, og ta opp faktorar rundt reiselivsnæringa si konkurransekraft. Ved å legge vekt på tiltak som medverkar til å styrkje konkurransekrafta i næringa, vil regjeringa leggje til rette for å auke verdiskapinga og lønsemda i norsk reiseliv.

Som ei oppfølging av Meld. St. 31 (2014–2015) Garden som ressurs – marknaden som mål har regjeringa lagt fram ein eigen reiselivsstrategi. Den vektlegg korleis ressursane frå landbruket og reindrifta kan nyttast i reiselivssamanheng, og korleis ein kan sikre ein meir strategisk og målretta innsats på området.

6.2.4 Verdiskaping basert på kulturminne

Kulturminne er ei kjelde til verdiskaping i mange kommunar og lokalsamfunn, og skapar grunnlag for engasjement, identitet, tilhøyrsle og livskvalitet. Kulturarv kan gje grunnlag for nærings- og stadutvikling.

Boks 6.10 Vardø Restored

Foto: Benedicte Akre

Vardø har viktige kulturmiljø knytte til pomortida, den andre verdskrigen og fiskeria frå siste halvdel av 1900-talet. Prosjektet Vardø Restored, som starta opp i 2012, er eit samarbeid mellom Varangermusea, Vardø kommune og Finnmark fylkeskommune. Kjernen i prosjektet er samarbeid med næringsaktørar om sikring av kulturminneverdiar og støtte til forretningsutvikling. Formidling og kompetanseheving for handverkarar er òg prioritert. Prosjektet leverer dessutan grunnlagsdokument for arealplanlegging og byutvikling.

Prosjektet viser korleis eldsjeler og små kulturnæringsverksemder kan samle både befolkning, andre næringar og styresmakter om felles haldningar til den utviklingskrafta som ligg i kulturarven. Ein strategisk inngang har vore å setje behova til næringsaktørane i framgrunnen. Ein suksessfaktor har òg vore evna til å innhente eit breitt spekter av kompetanse utanfrå, mellom anna antikvarisk kompetanse, arkitekturfag og gatekunst. Prosjektet har særleg knytt til seg unge nyutdanna.

Nettside til prosjektet: http://vardorestored.com

Verdiskapingsprogrammet på kulturminneområdet (2006–2011) medverka til at kulturminne, kulturmiljø og landskap blei tekne i bruk i utviklinga av lokalsamfunn og næringsliv. Utprøving i 11 pilotprosjekt gav verdfulle erfaringar om korleis alliansar og partnarskap kan utløyse positive samfunnseffektar. Klima- og miljødepartementet og Riksantikvaren legg vekt på å overføre dei positive erfaringane til nye prosjektområde. Ca. 20 prosjekt har dei siste åra fått midlar frå Riksantikvaren til utviklingsarbeid regionalt og lokalt med grunnlag i kulturarven.

6.2.5 Planlegging av fritidsbusetnad og reiselivsdestinasjonar

I takt med stigande velstand og meir fritid har talet på og bruken av fritidsbustader i norske kommunar auka dei siste par tiåra.53 Tal frå SSB viser at det finst om lag 450 000 fritidsbustader i Noreg, med ein årleg tilvekst på 5000–6000.54 Hyttene blir større og får høgare standard. Dette gjer det enklare å bruke fritidsbustadene meir, og vi kan i aukande grad snakke om tobustadssamfunnet. Med digitaliseringa har mange fått ein meir mobil arbeidskvardag som gjev dei høve til å jobbe der dei har lyst – til dømes på hytta. Utbygging av breiband (fast eller mobilt) er ein viktig faktor her.

Vekst i reiseliv og meir bruk av hytter skaper grunnlag for arbeidsplassar og lokal verksemd. Hytteeigarar og turistar bruker i aukande grad lokale vare- og tenestetilbod. Dette gjev positive ringverknader for lokalt næringsliv, til dømes innanfor daglegvarehandel, kultur- og aktivitetstilbod, restaurantar og byggje- og anleggsverksemd, noko som og kjem fastbuande til gode. Den samla effekten kan tilføre lokalsamfunna viktige nye arbeidsplassar og inntekter.

I dag er det mellom 2000 og 3000 verksemder som baserer seg på naturen som grunnlag for verdiskaping.55 Av desse verksemdene driv 20–38 prosent ved eller i nasjonalparkane. Dei har ein gjennomsnittleg omsetnad på 1 million kroner.

Kommunane har hovudansvaret for å leggje til rette for ei berekraftig planlegging og utbygging av fritidsbustader. I kommuneplanen bør kommunane ta stilling til omfanget av hytteutbygging, langsiktige utbyggingsgrenser, miljøkriterium og næringsutvikling. I fjell- og utmarksområde er det viktig å avgrense utbygginga mot natur- og friluftsområde og eksisterande næringar som landbruk og reindrift. Langs kysten er det mellom anna viktig å unngå nedbygging av strandsona. Det er òg viktig å sikre god landskapstilpassing av ny byggjeverksemd.

I fleire fylke er det utarbeidd regionale eller interkommunale planar for arealforvaltninga i fjell-, vassdrags- og kystområde der avgrensing av område for fritidsbustader er eit viktig element. Oppfølging av desse planane er viktig for å sikre berekraftig bruk og verdiskaping.

Regjeringa vil stimulere til langsiktig og heilskapleg planlegging av fritidsbustader i samsvar med nasjonale, regionale og lokale mål. Det er viktig å sikre kvalitet i område for fritidsbustader. Regjeringa vil tydeleggjere hovudprinsippa som skal leggjast til grunn for kommunal og regional planlegging av fritidsbustader gjennom revisjon av rettleiaren for planlegging av fritidsbusetnad.

I Meld. St. 18 (2015–2016) Friluftsliv – Natur som kilde til helse og livskvalitet går det fram at det er behov for betre rettleiing om heilskapleg planlegging i fjellet. Det står òg at regjeringa vil vurdere å utarbeide statlege planretningslinjer for delar av fjellområda. Regjeringa tok i meldinga ikkje stilling til den geografiske grensa for eventuelle statlege planretningslinjer for fjellområda, men viste til at den kan omfatte geografiske område som er under særleg utbyggingspress. Regjeringa oppmodar også fylkeskommunane til å utarbeide regionale planar for fjellområde med stort utbyggingspress for å sikre større område for friluftsliv. Behovet for statlege planretningslinjer vil bli vurdert saman med revisjonen av rettleiaren om planlegging av fritidsbusetnad.

Foto: Benedicte Akre

6.2.6 Planlegging for spreidd næringsverksemd i landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområde

To prosent av arealet i Noreg er utbygd. Dei områda som ikkje er utbygde, som omfattar fjell og vidde, skogområde og jordbruksareal, er i hovudsak sette av til landbruks-, natur- og friluftsføremål og reindrift (LNFR-område) i dei overordna arealplanane til kommunane. Korleis kommunen bruker plan- og bygningslova og sektorlover til å styre arealbruken i desse områda, er avgjerande for berekraftig forvaltning og utvikling. Kommunale planar må medverke til å forvalte og bruke natur- og kulturressursane slik at dei held fram med å vere ein ressurs for det lokale utviklingsarbeidet også i framtida.

I LNFR-område kan kommunen bruke kommuneplanen for å opne for spreidd utbygging. Dette kan vere bustad-, fritids- og næringsutbygging og anna. Føresetnaden er at føremålet med utbygginga, omfanget og lokaliseringa er avklart i planen. Dette er eit verkemiddel som er særleg godt eigna til å leggje til rette for utvikling i område med spreidd busetnad der omfanget av utbygging er lite. Det er òg eit godt verktøy for å avklare tiltak knytte til næringsutvikling i utmark eller til gardstun. Denne moglegheita er i dag i liten grad teken i bruk av kommunane, mellom anna fordi dei manglar kunnskap om emnet.56 Auka bruk av moglegheitene til å setje av område til spreidd næringsutbygging kan medverke til å redusere omfanget av dispensasjonar. Dette vil gje meir føreseielege rammer for aktørane og forenkle søknadsprosessen for dei aktuelle tiltaka.

Planlegginga skal sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutvikling og samfunnsliv, og samane skal takast med i planlegginga der denne rører ved samiske interesser. Reindrifta er mange stader ein føresetnad for utvikling av samisk språk og kultur. Det er reindrift på om lag 40 prosent av Noregs fastlandsareal, og størstedelen finn ein i dei tre nordlegaste fylka. Reindrifta er ei arealavhengig næring og har trong for ulike beite gjennom driftsåret. Sjølv etter måten små inngrep kan få store konsekvensar, til dømes dersom ei flyttlei blir stengd eller eit kalvingsland blir råka. Difor er det viktig med heilskapleg planlegging der tidlegare og planlagde tiltak blir sett i samanheng. Det er ei viktig oppgåve i planlegginga å sikre reindriftsareala og vege omsynet til reindrifta opp mot andre samfunnsinteresser. Det er ei særskild utfordring å hindre at mange arealendringar som kvar for seg har små verknader, til saman kan gje varig reduksjon av areala og fleire forstyrringar for reindrifta. Slik spreidd utbygging kan òg ha negative konsekvensar for naturmangfaldet.

Foto: Øyvind Nordahl Næss, VG

For å sikre god balanse mellom ulike interesser er det viktig at kommunane nyttar samfunnsdelen og arealdelen av kommuneplanen til å utforme ein god og framtidsretta lokal politikk for forvaltning av LNFR-område. Arealdelen bør avklare kvar utbygging kan skje, og kvar det er viktig å unngå dette. I planprosessane er det naudsynt at næringsaktørar, interesseorganisasjonar og sektorstyresmakter deltek aktivt og samarbeider. Slikt samarbeid kan medverke til å avklare interesser, skape felles kunnskapsgrunnlag, få betre rolleforståing og byggje tillit mellom forvaltningsnivå og sektorar. På denne måten kan ein leggje grunnlag for meir føreseielege planprosessar og dermed auka verdiskaping.

Kommunane kan bruke moglegheita til å setje av område til spreidd næringsutbygging meir aktivt enn dei gjer i dag.57 Det er allereie sett i gang eit arbeid med rettleiing om planlegging av spreidd utbygging i LNFR-område. Det vil medverke til at regelverket for næringsutvikling i utmarka blir tydelegare, og at søknader og planar kan avklarast raskare.

Kjelde: Andersen, R. m.fl. 2004, revidert

6.2.7 Fjellområde som er viktige for villrein

Noreg husar om lag 90 prosent av den europeiske villreinen og har dermed eit internasjonalt ansvar for å ta vare på arten og dei leveområda han krev. Villreinen er eit unikt utgangspunkt for verdiskaping basert på natur og kultur i fjellområda, ved at han er både ein viktig kulturberar og ein indikator på kvalitet. Dei siste 30 åra har talet på villrein i Europa minska med 40 prosent. Den største utfordringa i villreinforvaltninga er å sikre at villreinbestandane får behalde leveområde av naudsynt storleik og kvalitet. Ein av dei aller største truslane mot dette er bit for bit-utbygging av leveområda til villreinen. Viktige funksjonsområde som kalvingsområde, vinterbeite og trekkvegar er særleg sårbare for inngrep.

I 2007 tok det tidlegare Miljøverndepartementet initiativ til å utarbeide regionale planar for dei ti viktigaste villreinområda i landet. Føremålet med planane var å få felles retningslinjer for arealforvaltninga som gjev grunnlag for næringsutvikling og sikrar busetnad i bygdene, samtidig som leveområda til villreinen blir sikra på lang sikt. I 2016 er det utarbeidd planar for alle områda. Planane blir no følgde opp i regionale handlingsplanar og ved utarbeiding av kommunale planar.

Ei departementsoppnemnd arbeidsgruppe har greidd ut moglegheitene for å etablere europeiske villreinregionar.58 Ideen om slike regionar blei først lansert i rapporten Villrein og samfunn (2014) og seinare forankra i mellom anna St.meld. 26 (2006–2007)Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand.59 Regionane skal synleggjere verdien av villrein utover Noregs grenser og medverke til auka verdiskaping i villreinfjella. Rapporten hadde desse hovudtilrådingane:

• Det bør etablerast ei brei satsing på «villreinfjellet» som reiselivsprodukt. Dette blir ein viktig del av historia om Noreg.

• Det blir etablert to europeiske villreinregionar, ein nordleg og ein sørleg, som inkluderer dei nasjonale villreinområda og omfattar dei kommunane det gjeld.

• Det blir etablert eit eige femårig verdiskapingsprogram for reiselivet, Villreinfjellet som verdiskapar. Hovudmålet er å utvikle den breie verdiskapinga via prosjekt som nyttar villreinen og villreinfjellet som ressurs for reiselivet.

• Villreinsentera blir ein ressurs i satsinga på reiseliv i dei to europeiske villreinregionane.

Regjeringa har sett av 6 millionar kroner i 2017 til å utarbeide ei miljøkvalitetsnorm for villrein og etablering av europeiske villreinregionar. Villreinregionane kan vere positive for lokalt engasjement og medverke til næringsutvikling som styrkjer verdiskapinga i områda rundt villreinfjella.

Forslaget til europeiske villreinregionar som den departementsoppnemnde arbeidsgruppa la fram, er vist i figur 6.16.

Figuren viser bruttostraumane over bu- og arbeidsmarknadsregionar i dei tynnast folkesette områda. Det vil seie at flytting internt mellom kommunar i desse regionane ikkje er teken med. Vi ser at nettotala, særleg for innanlandsk flytting, er små samanlikna med flyttinga både inn og ut av regionen. Det er altså ikkje slik at det går ein einsidig straum frå mindre til meir sentrale regionar. Det går ein straum begge vegar, og nettoeffekten av den er relativt liten.

6.3 Lokal utviklingskraft i dei tynnast folkesette områda

Aldringa av befolkninga verkar særleg inn på dei spreiddbygde områda. Den delen av innbyggjarane som er i arbeid vil vere mindre enn i resten av landet. Utviklinga er særleg utfordrande for dei tynnast folkesette områda i innlandet, på Vestlandet og i Nord-Noreg.

Flytterørsler syner eit handlingsrom for å betre balansen i befolkninga. Om ein ser på nettotala, har fleire av dei spreiddbygde områda ei negativ eller stagnerande utvikling av befolkninga. Men nettotala for innvandring og innanlandsk flytting viser berre nokre av flytterørslene. Bruttotala gjev eit anna bilete, sjå figur 6.17.

Å inkludere fleire av dei som kjem for å bu og arbeide, slik at dei ynskjer å bli buande, anten dei kjem frå inn- eller utland, vil vere eit viktig bidrag til ei meir balansert befolkningssamansetjing. Til det trengst bustader, gode tilbod av tenester og kommersiell service, inkluderande bumiljø og sosiale møteplassar, i tillegg til arbeidsplassar.

6.3.1 Betre tilgang på bustad i distrikta

Tilgang på bustad avgjerande for å kunne bu ein plass. Ei utfordring som ei rekkje distriktskommunar har, er ein einsarta bustadmarknad med mangel på visse bustadtypar. Lite variasjon og få utleigebustader kan gjere det krevjande for unge i etableringsfasen, arbeidsinnvandrarar, flyktningar og andre å finne ein passande stad å bu.

I ein del kommunar finst det ledige arbeidsplassar, men få ledige bustader, og då blir det krevjande å få arbeidskraft til dei lokale verksemdene. Husbanken har leidd ei forsøksordning som er kalla «Bustadetablering i distrikta». I denne forsøksordninga har 12 pilotkommunar fått fram erfaringar som andre kan lære noko av.

Boks 6.12 Hamarøy-modellen

Hamarøy kommune fekk meir enn 100 nye bustader utan å auke bustadmassen i kommunen og utan å auke driftsutgiftene, gjennom den såkalla Hamarøy-modellen.

For nokre år sidan var Hamarøy kommune i ein vanskeleg situasjon. Det var stort behov for nye bustader, både til vanskelegstilte og til ordinære bustadsøkjarar. Det var òg behov for mange små leilegheiter for busetjing av einslege mindreårige flyktningar. Det fanst ingen ledige bustader i Hamarøy – verken i kommunal eller i privat regi. Kommunen tok initiativ til eit samarbeid med private aktørar for å møte dei lokale bustadpolitiske utfordringane. Kommunen innsåg behovet for ein bustadpolitisk plan og gjennomførte ein interessentanalyse for å avdekkje aktuelle samarbeidspartnarar.

Kommunen annonserte eit talfesta behov for bustader til vanskelegstilte på Doffin.¹ Her har kommunane tildelingsrett. Kommunane inngår ein avtale om tildelingsretten for ti år med opsjon på ti år til. I tillegg krev kommunen at utbyggjaren leverer tilsvarande mange bustader til den ordinære opne bustadmarknaden. Dette sikrar eit tilbod til begge gruppene og medverkar til mangfald og inkludering. På grunn av dei langsiktige leigeavtalane med kommunen får utbyggjaren husbankfinansiering av bustadene.

Gjennom Hamarøy-modellen er alle kostnader for forvaltning og drift, vedlikehald og utvikling av eigedomane lagde på utbyggjaren. Kommunen oppnår med dette den ynskte gevinsten: ingen auke av den kommunale bustadmassen og ingen auka driftskostnader. Hamarøy kommune fekk ei rekkje nye bustader både til vanskelegstilte og til ordinære bustadsøkjarar utan investering, samtidig som private aktørar blei sikra god finansiering og utleige av bustadene.

Foto: Videofabrikken

¹ Doffin er den nasjonale kunngjeringsbasen for offentlege anskaffingar

Husbanken peiker på at heilskapleg bustadpolitisk planlegging er heilt sentralt for å løyse utfordringane og nå måla i den kommunale bustadpolitikken. Bustadplanar bør ta høgd for bustadbehovet til alle som bur i kommunen, og fokusere på korleis kommunen kan leggje til rette for fungerande bustadmarknader. Planane bør ikkje berre leggje vekt på tiltak for dei mest vanskelegstilte, som dei tidlegare bustadsosiale planane gjorde. Kunnskapsdeling om gode bustadpolitiske løysingar er til inspirasjon for mange. Husbanken og Distriktssenteret skal gjennomføre erfaringskonferansar annakvart år for å føre vidare kunnskapen frå arbeidet med «Bustadetablering i distrikta».

6.3.2 Tilgang på grunnleggjande kommersiell service

Daglegvarebutikkane tilbyr grunnleggjande kommersiell service, både for privatpersonar og for lokale verksemder. Dette omfattar mellom anna sal av daglegvarer og drivstoff, posttenester, apotek og betalingstenester. Butikken er møteplass og lokalt servicesenter. Næringslivet i distrikta er avhengig av gode rammevilkår i form av eit minimum av kommersiell service. Turistnæringa (også hytteturistane) har behov for lokalsamfunn med god service, inkludert sal av daglegvarer og andre tenester. Dei fleste små butikkar slit med økonomien. Butikkane ligg gjerne i tynt folkesette område der befolkninga er aldrande, samtidig som mobiliteten aukar blant den delen av befolkninga som utgjer den yngste og mest kjøpesterke gruppa. Dette påverkar lønsemda til butikken. Regjeringa vil medverke til grunnleggjande kommersiell service i tynt folkesette område, slik at kvardagen fungerer tilfredsstillande for både innbyggjarar og verksemder gjennom MERKUR-programmet.

Merkur-programmet er eit utviklings- og kompetanseprogram for distriktsbutikkar. Programmet har gjennom 20 år oppnådd gode resultat. Butikkar som har delteke i programmet, har hatt betre omsetningsutvikling enn andre distriktsbutikkar. Butikkar som har fått investeringsstøtte, har betre omsetningsutvikling enn andre Merkur-butikkar.60 Med bakgrunn i betre statistikk om den einskilde butikken, veit ein meir om kva potensial og føresetnader ulike butikkar har for utvikling. Kvar butikken ligg, kundekretsen, kva anna næringsliv som finst i nærleiken, har mykje å seie for kva ressursar og moglegheiter kvar einskild butikk har til å utvikle seg. Departementet ser at det er aukande behov for skreddarsaum for å følgje opp og utvikle den einskilde butikken.

Å knyte fleire funksjonar til butikken, aktivitetar, fleire tenester og/eller produkt viser seg å styrkje overlevingsevna til butikken. Mange kommunar samarbeider aktivt med lokale butikkar, slik at butikken formidlar kommunal informasjon, låner ut bøker, driv miljøstasjon, turistinformasjon og liknande. Erfaringane viser at butikkutvikling er ein god og effektiv måte å drive lokalsamfunnsutvikling på. Små butikkar i distrikta har potensial for å fungere som samfunnsentreprenørar. Mange butikkar speler ei aktiv rolle ved at den som driv butikken, set i gang ny næringsverksemd for å styrkje inntektsgrunnlaget. Nokre distriktsbutikkar har teke imot flyktningar for å tilby språk- og arbeidspraksis, med godt resultat. Dette viser at butikkane kan spele ei rolle i integreringa òg. I kommunar med mange eldre speler butikken ei viktig rolle som sosial møteplass. Nokre distriktsbutikkar har transport- og bringetenester for eldre utan bil og førarkort. Regjeringa vil leggje til rette for at Merkur kan utvikle samarbeidet mellom kommunane og butikkane, slik at servicetilbodet blir forbetra.

Regjeringa vil utvikle Merkur vidare for å fremje tilgang på grunnleggande tenester i område med få innbyggjarar. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har bede Merkur om å fokusere sterkare på butikkar i dei mest perifere områda, og leggje vekt på det som kan definerast som grunnleggjande tenester. Samstundes framhevar departementet at Merkur skal prioritere tilleggstenester som aukar lønsemda til den einskilde daglegvarebutikken. Kvar butikken ligg, kundekretsen, kva anna næringsliv som finst i nærleiken, har mykje å seie for kva ressursar og moglegheiter kvar einskild butikk har til å utvikle seg.

Boks 6.14 Integrering på nærbutikken

På Foldereid i Nord-Trøndelag blir nærbutikken brukt som verkstad for integrering. Den syriske flyktningen Hassan Mohamad Alhaj kunne verken norsk eller engelsk då han kom til den vesle bygda. Då flyktningtenesta tok kontakt med butikken med spørsmål om språkpraksis, blei det starten på ei vellukka integrering. No har Hassan hatt utplassering på Joker Foldereid eit år, og kjøpmann Håvard Skeie er så nøgd at han har gjeve den syriske flyktningen deltidsjobb medan han fullfører norskopplæring og vidare fagutdanning.

Butikken på Foldereid har hatt ei svært positiv utvikling etter at den i 2012 kom med i Merkur-programmets pilot «Butikken som sosial arena». Butikklokalet er utvida, og det er bygd opp eit møte- og serveringslokale med plass til 60 personar. Her kan bygdefolk og reisande kjøpe både middag og kaffimat. Butikken har òg fått på plass eit moderne drivstoffanlegg, finansiert med støtte frå Merkur. Drivstoffsalet medverkar effektivt til å bremse handelslekkasjen. Kjøpmannen er oppteken av å gjere butikken til samlingsplass for bygda. Tilleggstenestene har gjeve fleire kundar og betre lønsemd, samstundes har lokalsamfunnet fått eit betre servicetilbod.

Foto: Terje Solberg

6.3.3 Inkluderande og vekstkraftige lokalsamfunn

Kommunane speler ei sentral rolle for samfunns- og næringsutviklinga (sjå omtale i kapittel 3.3). Alle kommunar har eit handlingsrom til å påverke lokal vekstkraft. Tilflyttarar er ei viktig kjelde til vekst, og ein stor del av dei er innvandrarar. Om dei får jobb og knyter band til staden, er sjansen større for at dei vel å bli buande.

Folk veg ulike omsyn mot kvarandre når dei vel bustad. Tilgang til arbeid er den viktigaste faktoren, saman med tilhøyrsle til staden i form av familie. Fritidsaktivitetar, bustad, kulturtilbod, service- og tenestetilbod, avstand til og kvaliteten på skule og barnehage er òg viktige faktorar.

Boks 6.15 Busetjing av flyktningar – kjelde til vekst

Innvandringa medverkar til vekst i befolkninga i mange regionar og redusert nedgang i andre. Det er overrepresentasjon av personar i alderen 25–45 år blant innvandrarane. Denne gruppa er viktig for den regionale arbeidsmarknaden.

Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk omtaler korleis det norske samfunnet skal organisere seg for å ta imot asylsøkjarar og flyktningar. For at innvandrarar og barna deira skal få bruke ressursane sine og yte til fellesskapet, er det avgjerande at dei raskt etablerer seg og finn seg til rette i eit nytt lokalsamfunn. Dette er viktig både for samfunnet og for den einskilde.

Kommunane har ei sentral rolle i busetjings- og integreringsarbeidet. Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi) ber kvart år kommunar over heile landet om å busetje flyktningar. Det er frivillig for kommunane å busetje flyktningar. Sjølv om dette ikkje er lovpålagd, er det ei ordinær og kontinuerleg oppgåve som kommunane må ta høgd for og planleggje for. Integreringstilskotet er eit viktig verkemiddel i busetjingsarbeidet. Staten og KS inngjekk i mai 2016 ein ny toårig samarbeidsavtale om busetjing.

I Oppland var det naudsynt å sjå på verkemidla som blir brukte i integreringsarbeidet på ein meir heilskapleg og strategisk måte. Bakgrunnen er at mange kommunar i Oppland opplever nedgang i folketalet og ei aldrande befolkning. Likevel blir mottak av innvandrarar i arbeidsfør alder oftare sett som eit problem enn som ein ressurs. Dette ynskjer fylkeskommunen, NAV og fylkesmannen å gjere noko med.

Dei har starta eit prosjekt i samarbeid med Høgskolen i Lillehammer¹ for å lukkast betre med integreringsarbeidet i tre kommunar i fylket. Målet er å utvikle modellar for integrering som gjer at flyktningane i fylket blir sett som ein ressurs i arbeids- og samfunnslivet. Dette er også ein kommunal innovasjonsprosess der dei ser på om det er mogleg å bruke dagens stønadsordningar og tenester meir målretta, samordna og fleksibelt for å gje hjelp som er individuelt tilpassa. Utgangspunktet må vere at stønadsordningane og tenestene blir brukte til å realisere målet om arbeid og/eller utdanning for den einskilde flyktningen. Dei ser at det er viktig å samarbeide med alle gode krefter i lokalsamfunnet, som næringsliv og frivillige organisasjonar. Organisasjonane og frivillige byggjer nettverk, skaper kontakt og formidlar haldningar. Dei kan medverke til forståing av og opplæring i skrivne og uskrivne reglar i det norske samfunnet.

Foto: Videofabrikken

¹ Frå 1. januar 2017 Høgskolen i Innlandet

Boks 6.16 Tilflyttarkontor på Frøya

I mars 2016 opna Frøya kommune det nye bustad- og tilflyttarkontoret. Målet er at alle skal få hjelp til å finne fram i det offentlege byråkratiet og regelverket. Det kan mellom anna vere informasjon knytt til skjema frå politiet eller skatteetaten, innmelding på helsestasjonen eller reglar for bilkøyring. Kontoret er ein sosial arena for nettverksbygging og realisering av måla som kvar einskild tilflyttar har for framtida. Kontoret er eit resultat av eit eige prosjekt og tydelege politiske prioriteringar.

Foto: Geir Otto Johansen, Aftenposten

God tilgang til offentlege tenestetilbod er sentralt. Generalistkommuneprinsippet inneber at alle kommunar, uavhengig av storleik, busetnadsstruktur og demografi, er pålagde dei same oppgåvene gjennom lov. Kommunale tenester som grunnskule, barnehage og omsorgstenester, kostar ikkje det same i alle kommunar. Nokre kommunar har mange barn i skulealder, andre kommunar har mange eldre som treng omsorgstenester. Dette er faktorar som påverkar kva det kostar å tilby kommunale velferdstenester, og som kommunane sjølve ikkje rår over. Difor blir desse faktorane tillagde særleg vekt i inntektssystemet for kommunane.

Inntektssystemet legg viktige rammer for korleis kommunane kan gjennomføre eigne planar. For distrikta kjem dei regionalpolitisk underbygde tilskota (distriktstilskot i Nord-Noreg og distriktstilskot i Sør-Noreg) i tillegg. Regjeringa meiner desse tilskota er eit viktig verkemiddel i distriktspolitikken for mellom anna å oppnå god næringsutvikling og samfunnsutvikling.

Nye mål for den smale distriktspolitikken handlar mellom anna om å utløyse lokal utviklingskraft i distrikta gjennom å leggje til rette for næringsutvikling og tiltak som medverkar til inkludering av tilflyttarar.

Distriktssenteret introduserte omgrepet stadveljarar i gjennomgangen av 123 Bulyst-prosjekt i distrikta.61 Ein stadveljar er ein tilflyttar som er i ein fase der han opplever og vurderer staden. Distriktssenteret kom fram til at utviklingsarbeid knytt til bustad, kompetanse og informasjon/rettleiing kan medverke til auka stadtilhøyrsle. Å målrette innsatsen for å halde på slike stadveljarar i område med særskilde distriktsutfordringar, kan vere ei viktig prioritering.

Kommunen kan mobilisere både eigne sektorar, andre offentlege styresmakter, det private og allmenta til å arbeide med attraktive lokalsamfunn. Evna til å mobilisere frivillig sektor og eldsjeler, vil vere avgjerande for om ein lukkast på fleire område. Mål og strategiar i samfunnsdelen av kommuneplanen med konkrete tiltak gjennom handlingsdelen, er eit viktig verktøy som gjev kommunane høve til å sjå eigen innsats i samanheng med innsatsen frå staten og fylkeskommunen. Ein stor del av tilflyttarane er innvandrar. I planarbeidet har kommunen høvet til å auke medvitet om innvandring som ein ressurs for lokal og regional utvikling. Planarbeid gjev felles forankring av dei mål og prioriteringar som trengst for å nytte dei ressursane innvandringa representerer. Det legg også grunnlag for å operasjonalisere politikken, til dømes ved å leggje til rette for ein bustadmarknad som dekker ulike behov hjå ulike befolkningsgrupper. Ein godt forankra samfunnsdel kan gje trygge og langsiktige linjer i kommuneplanlegginga.

6.3.4 Rettleiing og støtte til mindre kommunar

Regionalt folkevalt nivå skal vere ein aktiv rådgjevar og støttespelar for kommunane. Særleg dei mindre kommunane er avhengige av at fylkeskommunane har kompetanse og er pådrivarar for utvikling. Dei fylkeskommunane som får til ei god samhandling og organiserer verksemda etter det, er dei som i størst grad lukkast i arbeidet.62 Det er difor viktig at fylkeskommunane utviklar arbeidsformer og klart definerte arenaer for samhandling internt og i samarbeidet med kommunar, fylkesmannen og andre regionale aktørar.

Deling av kunnskap og erfaringar er eit sentralt verktøy for lokalt utviklingsarbeid. Departementet har teke initiativ til ein eigen dialogarena for fylkeskommunane i arbeidet med lokal samfunnsutvikling.

Lokal samfunnsutvikling i kommunane (LUK) var ei satsing som skulle vere med på å gjere kommunane betre i stand til å planleggje, mobilisere, samarbeide og gjennomføre utviklingstiltak. Evalueringa viser at LUK-satsinga har medverka til at fleire kommunar er blitt sterkare utviklingsaktørar og arbeider kontinuerleg med å byggje opp attraktive lokalsamfunn.63 Satsinga hadde også mål om betre integrering av initiativ frå innbyggjarar, verksemder, entreprenørar, eldsjeler og frivillige organisasjonar. Dei som har prioritert systematisk arbeid, har oppnådd god integrering i utviklingsarbeidet.

LUK-satsinga er eit døme på nasjonal finansiering og oppfølging av utviklingsarbeid på regionalt og lokalt nivå. Slike pedagogiske verkemiddel tek utgangspunkt i samarbeid mellom staten og kommunesektoren og har som mål å utvikle politikkområde eller kompetanse.64 Innanfor regional utvikling er dette ei mykje brukt arbeidsform, og LUK-evalueringa gav råd til departementet om å føre vidare denne samhandlingsforma med fylkeskommunane. Departementet vil halde fram samarbeidet mellom anna gjennom ein dialogarena for lokal samfunnsutvikling.

Boks 6.18 Læringshefte om stadtilhøyrsle

Mange kjem til ein stad fordi det er ein spennande arbeidsplass for éin eller fleire i familien. Relevant og interessant arbeid har mykje å seie for om dei skal bli buande i kommunen. Distriktssenteret publiserte i 2016 eit læringshefte om stadtilhøyrsle som dei kalla «Med hjarte for den rette staden». Gode grep som kan medverke til at nye innbyggjarar kjenner at dei høyrer til på staden, og blir buande, er til dømes

1. å kartleggje kompetansen til dei som kjem til kommunen, og kompetansebehovet hjå næringslivet

2. å samarbeide og synleggjere det regionale arbeidskraftbehovet

3. å få reelt ledige stillingar fram i dagen

4. å ha god dialog og godt samarbeid med næringslivet

5. å tilby arbeids- og språkpraksis til dei som treng det

6. å sjå på og snakke om flyktningar som ressursar, ikkje ei belastning

Distrikssenteret

Det er vanskeleg å påvise statistiske samanhengar mellom lokalt utviklingsarbeid og resultatindikatorar som til dømes sysselsetjingsvekst eller utviklinga i befolkninga.65 Det kan vere fleire grunnar til dette. Det tek lang tid før slike verkemiddel gjev resultat. Resultata av tiltaka vil ofte ikkje synast på utviklinga i heile kommunen. Det kan òg vere at prioriteringa av prosjekt ikkje alltid har vore god nok, og at det må gjerast eit betre arbeid med prioritering, målformulering, oppfølging og læring. Det er òg grunn til å vurdere mål som er meir realistiske og relevante for innsats for å utvikle lokalsamfunn, og betre oppfølging av arbeidet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og fylkeskommunane er einige om at gode resultat av arbeidet er avhengig av klare mål og god resultatoppfølging i dei einskilde prosjekta. Dette blir følgt opp i statsbudsjettet gjennom rammene for kapittel 550 post 64, Inkluderande og vekstkraftige lokalsamfunn i 2017. Mål for tiltaka er attraktive lokalsamfunn som legg til rette for næringsutvikling og inkludering av tilflyttarar. Kriteria for måloppnåing er nye arbeidsplassar, søkjarar til ledige stillingar, at lokalsamfunna held på tilflyttarar, og grad av deltaking i frivillige organisasjonar. Det skal i vurderingane av dei ulike prosjekta leggjast vekt på klare mål, konkret vurdering av resultata og læring for vidare arbeid. Departementet skal rapportere til Stortinget på bakgrunn av rapporteringa frå fylkeskommunane. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil medverke til læring mellom fylkeskommunane gjennom faglege arenaer.

Distriktssenteret støttar opp om og gjev gode råd til kommunane. Distriktssenteret tilbyr rettleiing og gjev råd om kva faktorar som er viktige for å utvikle lokalsamfunn, og legg vekt på langsiktig arbeid basert på kunnskap og vurderingar av lokale utfordringar og mål. Senteret utviklar konkrete verktøy for god samfunnsutvikling. Konkret inneber dette arbeid for å utvikle gode stader å bu og arbeide, å tiltrekkje seg folk og å medverke til at dei blir verande. Då må ein vere ein god samarbeidspartnar for verksemder, lag, foreiningar og eldsjeler. Regjeringa vil at Distriktssenteret held fram med arbeidet med å hente inn, systematisere, og formidle erfarings- og forskingsbasert kunnskap om lokalsamfunnsutvikling.

Foto: Nordre Land kommune

7 Planlegging som verktøy for samfunnsutvikling

Kommunane og fylkeskommunane skal i planlegginga etter plan- og bygningslova peike ut ei retning for samfunnsutviklinga. I dette arbeidet skal dei samarbeide med andre aktørar og ta utgangspunkt i aktuelle utfordringar og nasjonale rammer og mål. Gjennom planlegginga skal dei òg finne løysingar for å utvikle samfunnet i den retninga dei ynskjer, med strategiar og tiltak som er tilpassa regionale og lokale føresetnader. Planlegging blir såleis det viktigaste verktøyet til folkevalde organ på kommunalt og regionalt nivå. Dei folkevalde må difor utøve leiarskap i planprosessane og i gjennomføringa av planane.

Dette kapittelet vil gå nærare inn på korleis plansystemet og planpraksisen kan utviklast framover som verktøy for strategisk samfunns- og arealplanlegging. Målet er å gje kommunane og regionalt nivå betre styringsmoglegheiter gjennom planlegginga. Dette er viktig for å styrkje omstillingsevna, auke attraktiviteten i byar og lokalsamfunn og sikre berekraftig arealbruk og effektive transportløysingar i heile landet. Samtidig er det viktig at planlegginga er tilpassa behovet og ikkje blir meir omfattande enn naudsynt.

Planprosessane skal vere opne og sikre samordning, samarbeid og medverknad frå både offentlege organ, private interesser og allmenta. Plansystemet er fleksibelt ved at få planar er pålagde, og ved at typen plan og utforminga av planen kan tilpassast behovet. Dette gjev kommunane og fylkeskommunane gode verktøy for å løyse utfordringar som ofte er samansette og komplekse og krev at interesser og verkemiddel på ulike område blir sett i samanheng.

Noreg har eit velutvikla og samanhengande plansystem der planoppgåvene er delte mellom dei tre folkevalde nivåa og med verktøy som er tilpassa behova til kvart nivå (sjå tabell 7.1). Gjennom nasjonale forventningar til kommunal og regional planlegging og statlege planretningslinjer, synliggjer staten viktige nasjonale interesser som eit grunnlag for samordning i dei regionale og kommunale planprosessane. På same måte synleggjer regionale planar dei regionale interessene overfor kommunane.

Sjølv om planlegging går føre seg også på statleg og regionalt nivå, gjev plan- og bygningslova kommunane hovudansvaret for å utarbeide arealplanar. Kommunane sit også med eit ansvar for at planane blir følgde opp, anten i eiga verksemd eller gjennom samarbeid med andre partar. Plansystemet legg opp til at fleire kommunar kan gå saman om å lage felles interkommunale planar, både for arealbruk og for ulike former for tenesteyting og drift.

Plandelen av plan- og bygningslova blei vedteken i 2008 og tok til å gjelde frå 1. juli 2009. Den nye plandelen medførte ei rekkje endringar samanlikna med plan- og bygningslova av 1985. Det blei mellom anna lagt meir vekt på berekraftig utvikling, samordning, heilskap, effektivitet og gjennomføring.66 Plansystemet fungerer hovudsakleg slik det har vore tenkt, men det er likevel nokre utfordringar som gjer at planlegginga ikkje alltid fungerer godt nok som styringsverktøy eller er tilstrekkeleg effektiv og gjennomføringsretta.

Regjeringsskiftet i 2013 medførte at ansvaret for plandelen av plan- og bygningslova blei flytta frå Klima- og miljødepartementet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Regjeringa har gjennom dette gjort det tydelegare at planlegging etter plan- og bygningslova skal vere eit verktøy for heilskapleg samfunnsutvikling, som òg skal fremje næringsliv og vekst. Ved å samle ansvaret for planlegging og byggjesakshandsaming i same departement har regjeringa òg lagt til rette for betre samordning mellom dei to delane av lova.

Regjeringa ynskjer at planlegging skal vere eit effektivt verktøy for gjennomføring av nasjonal, regional og kommunal politikk. I dette kapittelet blir det lagt vekt på korleis dei ulike plantypane kan nyttast best mogleg for å løyse dei utfordringane samfunnet står overfor. Ei styrking av samfunnsdelen av kommuneplanen og av regional plan står sentralt. Det er òg behov for ei meir effektiv og gjennomføringsretta arealplanlegging. Det inneber at planprosessane må vere gode, slik at vedtekne planar gjev dei naudsynte avklaringane og blir eit godt grunnlag for gjennomføring. For å oppnå dette er det avgjerande at både administrasjon og politikarar i kommunane har god kompetanse om plansystemet og planprosessane.

Sjølv om kommunane er den viktigaste planstyresmakta, er det i dag mange kommunar som ikkje har tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet innan samfunns- og arealplanlegging. Dette gjer det vanskeleg å løyse dei utfordringane samfunnet står overfor og å bruke plansystemet effektivt. Regjeringa meiner kommunereforma er svært viktig for å få større og sterkare fagmiljø i kommunane. Betre rettleiing og andre opplæringstiltak retta mot kommunane vil dra i same retning. Regjeringa satsar òg på auka digitalisering av plan- og byggjesaksprosessane og forenkling av plan- og bygningslova, noko som skal gje meir effektiv bruk av ressursane til planlegging.

Ei felles forståing av utviklingstrekk og utfordringar i samfunnet, både nasjonale, regionale og lokale, er eit viktig grunnlag for samordning og samarbeid i planprosessane. Både kommunane og andre offentlege aktørar som deltek i planprosessane må sørgje for at aktuell forskingsbasert kunnskap blir teken i bruk i planlegginga. For at planlegginga skal vere berekraftig, er det viktig at ny kunnskap om mellom anna klimatilpassing, by- og regionplanlegging og transport blir teken i bruk. Både regional statsforvaltning, fylkeskommunane og kommunane må difor ha tilstrekkeleg oversikt over eksisterande kunnskap og halde seg oppdaterte på aktuell forsking.

Fleire av problemstillingane som blir tekne opp i dette kapittelet, er òg drøfta i andre prosessar. Dei viktigaste er arbeidet med regionreforma, arbeidet med forenkling av utmarksforvaltninga, arbeidet med å effektivisere praktiseringa av motsegnsinstituttet, forsøket med samordning av statlege motsegner til kommunale planar, forenkling av plan- og bygningslova og program for digitale planprosessar. Denne meldinga byggjer vidare på desse prosessane og ser dei i samanheng.

Boks 7.1 Evaluering av plandelen av plan- og bygningslova

Det er sett i gang ei stor forskingsbasert evaluering av plandelen av plan- og bygningslova, EVAPLAN 2008. Prosjektet er finansiert av DEMOSREG II-programmet til Noregs forskingsråd og skal gjennomførast over fire år, frå 1. august 2014 til 1. august 2018. Prosjektet er eit tverrfagleg samarbeid, med ei stor prosjektgruppe med juristar, arkitektar, planleggjarar og statsvitarar som alle forskar på planlegging frå ulike synsvinklar. Evalueringa vil gje innspel til korleis plan- og bygningslova bør utviklast i tida som kjem.

Prosjektet skal evaluere i kva grad plandelen av plan- og bygningslova fungerer etter intensjonane, og peike på forbetringspunkt. I korte trekk inneber det å undersøkje om planlegginga er effektiv ved at ho gjev heilskapleg gjennomføring, er samordna og balansert og legg til rette for utbyggingstiltak. Samstundes er det ein viktig premiss at planlegginga skal halde seg innanfor dei rammene som omsynet til ei berekraftig utvikling set, og at brei deltaking og politisk styring ligg til grunn for planlegginga.

Kjelde: Høgskolen i Oslo og Akershus: Evaluering av plan- og bygningsloven (EVAPLAN 2008).

7.1 Tydelege rammer for kommunal og regional planlegging

Dei fleste planoppgåvene er gjevne til det lokale og regionale folkevalde nivået. Planlegginga i kommunane og fylkeskommunane må likevel skje innanfor dei rammene som er sette av Stortinget og regjeringa. Desse er nedfelte i både plan- og bygningslova og andre lover, nasjonale mål slik dei er uttrykte i mellom anna meldingar til Stortinget, Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging og gjennom forpliktingar i internasjonale konvensjonar. For at planlegginga skal fungere godt og effektivt i fylkeskommunane og kommunane, må staten vere tydeleg på kva rammer og føringar som gjeld. Staten må sørgje for at dette blir gjort klart både generelt og i den einskilde planprosessen. Samstundes må staten sørgje for at det er eit avklart tilhøve mellom plan- og bygningslova og andre lover som er viktige for planlegginga til kommunane og fylkeskommunane.

I utgangspunktet er det kvart departement som har ansvaret for å utforme politikken for arealforvaltning og samfunnsutvikling på sitt område, også når dette vedkjem planlegging etter plan- og bygningslova. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har som nasjonal planstyresmakt likevel eit særleg ansvar for at denne politikken er heilskapleg og gjev føreseielege rammer for den kommunale og regionale planlegginga. Dette gjer departementet ved å utarbeide rettleiarar om planlegging etter plan- og bygningslova og gjennom eit tett samarbeid med dei aktuelle departementa om arealforvaltning og samfunnsplanlegging. Det blir mellom anna samarbeidd om å utarbeide statlege planretningslinjer på område der det er behov for å klargjere nasjonal politikk.

Boks 7.2 Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging

For å fremje ei berekraftig utvikling utarbeider regjeringa kvart fjerde år nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging. Dette går fram av plan- og bygningslova § 6-1. Dei nasjonale forventningane skal leggjast til grunn for arbeidet med regionale og kommunale planstrategiar og planar i dei nye fylkestinga og kommunestyra. Dei nasjonale forventningane skal òg leggjast til grunn for korleis dei statlege styresmaktene skal ta del i planlegginga. Oppfølging frå alle partar vil medverke til betre samanheng mellom nasjonal, regional og kommunal planlegging og gjere planlegginga meir føreseieleg og målretta.

Dei nasjonale forventningane samlar mål, oppgåver og interesser som regjeringa vil at fylkeskommunane og kommunane legg særleg vekt på i planlegginga i dei fire åra som kjem. Nasjonale forventningar blei sist vedtekne ved kongeleg resolusjon 12. juni 2015 og er samla under tre hovudoverskrifter:

• Gode og effektive planprosessar

• Berekraftig areal- og samfunnsutvikling

• Attraktive og klimavenlege by- og tettstadområde

Foto: Jan Haaland, ABO plan & arkitektur as

Statlege planretningslinjer og statlege planføresegner blir brukte for å konkretisere dei nasjonale forventningane til planlegginga og markere nasjonal politikk på viktige område i planlegginga. Statlege planretningslinjer har generelt nytteverdi i planlegging, i samhandling mellom kommunen og regionale styresmakter og i den kommunale sakshandsaminga.67

Planlegging i sjøområda og i område som er sette av til landbruks-, natur- og friluftsføremål og reindrift (LNFR-område), har fått auka merksemd dei seinare åra, og det er peikt på ei rekkje utfordringar som planlegginga må handtere. For å medverke til betre og meir føreseieleg planlegging i desse områda utarbeider no departementet rettleiing om planlegging i sjøområda og om spreidd utbygging i LNFR-områda. Dette skjer i samarbeid med aktuelle departement.

Kjelde: Basert på siste tilgjengelege endelege tal frå SSB-KOSTRA (2015)

Føringane frå staten tek høgd for at den nasjonale politikken må tilpassast regionale og lokale tilhøve gjennom dei regionale og kommunale planprosessane. Difor er også staten ein viktig aktør i dei fleste planprosessar og skal medverke til at desse vurderingane blir gjorde i samarbeid med planstyresmaktene. Det er likevel ikkje alle saker som lèt seg løyse på regionalt og lokalt nivå. Rundt 30–40 motsegnsaker blir difor kvart år sende til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for endeleg avgjerd. Avgjerdene i desse sakene medverkar òg til å klargjere nasjonal politikk.

7.2 Kommunen som samfunnsutviklar

Kommunen er den viktigaste planstyresmakta og har ansvaret for den lokale samfunns- og arealplanlegginga. Kommunane skal utvikle gode lokalsamfunn for innbyggjarane og leggje til rette for næringslivet, dei er ein sentral tenesteytar og velferdsprodusent og dei forvaltar viktige fellesskapsverdiar.

For å gjennomføre desse oppgåvene skal kommunen ha ein kommuneplan som omfattar ein samfunnsdel med handlingsdel og ein arealdel. Det er viktig at kommunestyret sørgjer for å ha ein kommuneplan som er oppdatert og i samsvar med behovet til kommunen. Fleirtalet av kommunane har no relativt nye kommuneplanar, men gamle planar er framleis ei utfordring ein del stader i landet, sjå figur 7.3.

Planbehovet skal vurderast tidleg i kvar kommunestyreperiode gjennom ein kommunal planstrategi. Kommunal planstrategi er eit viktig verktøy for at planlegginga skal tilpassast behovet i kommunen og ikkje gjerast meir omfattande enn naudsynt. Planstrategiane skal gje tydeleg prioritering mellom planoppgåver og styrkje den politiske styringa av planlegginga.

Behovet for heilskapleg planlegging er stort. Lokalsamfunnet og dei kommunale tenestene har mellom anna stor innverknad på livskvaliteten til innbyggjarane. Anten kommunen er i vekst, stagnerer eller opplever nedgang i folketalet, er det behov for å løyse utfordringar på tvers av samfunnsområde og geografi. Det krev både lokalpolitisk styring, gode planar og gjennomføringsevne.

Kommunane har ansvar innanfor ei rekkje samfunnsområde og rår over verkemiddel som direkte påverkar innbyggjarane og næringslivet. Kommunane kan gjennom planlegginga koordinere innsatsen og få til eit godt samspel mellom dei ulike samfunnsområda og verkemidla. Kommunen må bruke samfunnsdelen av kommuneplanen til å fastsetje mål og strategiar og konkretisere tiltaka gjennom handlingsdelen og arealdelen. Slik kan kommunen gje føringar for arealplanlegging og koordinere innsats mellom kommunale tenester.

Den overordna kommuneplanlegginga gjev òg kommunane eit verktøy for å sjå eigen innsats i samanheng med innsatsen frå staten og fylkeskommunane på ulike område. For å leggje til rette for koordinert innsats mellom ulike sektorar og oppgåver slår plan- og bygningslova fast at fylkeskommunane og statlege etatar har rett og plikt til å delta i planprosessar som gjeld deira saksfelt.

Det er i dag ein del døme på at den overordna kommuneplanlegginga ikkje alltid er tilstrekkeleg gjennomføringsretta eller tilpassa behovet. Dette gjeld særleg funksjonen til samfunnsdelen av kommuneplanen som overordna styringsdokument og verktøy for samfunnsutvikling. Det er behov for å styrkje samanhengen mellom samfunnsdelen og arealdelen av kommuneplanen, med ei tydelegare kopling til økonomiplanen og ulike sektor- og temaplanar.

7.2.1 Betre kopling mellom samfunnsdelen og økonomiplanen

Samfunnsdelen av kommuneplanen er det viktigaste verktøyet for heilskapleg planlegging og samfunnsutvikling. Ved sida av økonomiplanen er han òg det viktigaste styringsdokumentet for kommunestyret. Gjennom samfunnsdelen set kommunen opp mål og strategiar for samfunnsutviklinga ut frå dei utfordringane kommunesamfunnet står overfor.

Skal samfunnsdelen fungere som verktøy for samfunnsutvikling, må han òg oppfattast som relevant for aktørane og gripe fatt i aktuelle utfordringar som lokalsamfunnet må løyse. Det handlar om i kva grad kommunen får mobilisert aktuelle aktørar, og i kvar grad planprosessen sikrar forankring i samfunnet og hjå aktørane kommunen samarbeider med. Den vedtekne planen må òg forplikte til oppfølging, både internt i kommunen og hjå aktørane kommunen samarbeider med.

For at samfunnsdelen skal kunne bli eit slikt styringsdokument, må han vere ein godt forankra, overordna og samlande plan for kommuneorganisasjonen. Han må peike ut retninga både for planlegginga og verksemda i sektorane og for arealplanlegginga og økonomiplanen. Dette inneber at alle sektorar i kommuneorganisasjonen må involverast i arbeidet med samfunnsdelen for å få fram naudsynt kunnskap og for å føreslå mål, strategiar og tiltak. Ei slik forankring er viktig for at planen skal bli følgd opp i sektorane i ettertid. Det handlar òg om at kommunen må etablere eit tydeleg hierarki i plansystemet sitt.

For å få til ei god kopling mellom samfunnsdelen og sektorplanar er det avgjerande at sektorane får naudsynt opplæring i planlegging etter plan- og bygningslova og korleis plansystemet til kommunen er bygd opp. Samstundes må samfunnsplanleggjarane gjere seg godt kjende med oppgåvene til sektorane og korleis dei påverkar samfunnsutviklinga.

Samfunnsdelen gjev føringar for prioriteringa i økonomiplanen, og kommuneplanlegginga må difor byggje på ei realistisk vurdering av den forventa utviklinga i kommunen og av dei økonomiske ressursane kommunen rår over. Dette inneber at det må vere ei tovegskopling mellom samfunnsdelen og økonomiplanen.

Foto: Christoffer Horsfjord

Samfunnsdelen av kommuneplanen skal ha ein handlingsdel som viser korleis planen skal følgjast opp, og som blir revidert kvart år. Ei tydeleg kopling mellom handlingsdelen og økonomiplanen er avgjerande for ei meir gjennomføringsretta samfunnsplanlegging. Det er lagt til rette for dette gjennom lovverket, slik at økonomiplanen kan inngå i handlingsdelen, sjå figur 7.5. Ei slik kopling kan òg tydeleggjere verknadene av vala ein gjer i samfunnsdelen, mellom anna på tenestesida. Kommunelovutvalet føreslo å opne for at økonomiplanen kan fungere som handlingsdel til kommuneplanen.68 Ein føresetnad er at økonomiplanen blir utforma slik at han tilfredsstiller krava i plan- og bygningslova til innhald i handlingsdelen.

Kjelde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Om lag halvparten av kommunane reviderte handlingsdelen av kommuneplanen i 2015, og 39 prosent av kommunane har integrert økonomiplanen i handlingsdelen.69

Regjeringa meiner det er viktig å styrkje koplinga mellom samfunnsdelen av kommuneplanen og økonomiplanen for å gjere den kommunale planlegginga meir gjennomføringsretta. For å auke kompetansen i kommunane på dette området vil regjeringa ta initiativ til eit samarbeid med KS om betre rettleiing til kommunane om handlingsdelen av kommuneplanen og koplinga til økonomiplanen.70

7.2.2 Raskare rullering av samfunnsdelen

Ein føresetnad for at samfunnsdelen skal fungere godt som styringsverktøy for kommunestyret, er at han blir oppfatta som eit relevant verktøy som kommunestyret har politisk eigarskap til. Då må kommunestyret kunne vedta samfunnsdelen så tidleg i kommunestyreperioden at det òg får gjennomført politikken i praksis. Ein FoU-rapport som KS har fått utført, peiker på at dette ofte ikkje er tilfellet, fordi det tek for lang tid å revidere samfunnsdelen.71 Prosessen med planprogram i forkant av sjølve planarbeidet er særskilt nemnd som ei årsak til dette.

Regjeringa meiner det er viktig at samfunnsdelen fungerer som eit godt styringsverktøy også for det kommunestyret som vedtek han. I samband med det pågåande arbeidet med forenkling av plan- og bygningslova vil regjeringa mellom anna vurdere om planprogram berre skal vere obligatorisk ved hovudrevisjonar av samfunnsdelen, eller om det kan innførast enklare variantar av planprogram ved delrevisjonar. Regjeringa ynskjer at aktuelle styresmakter blir involverte på eit tidleg tidspunkt i planprosessen. Eit alternativ til fullt planprogram kan då vere eit obligatorisk oppstartsmøte mellom kommunen og relevante styresmakter, med høve til skriftlege innspel i etterkant. Eit obligatorisk oppstartsmøte kan medverke til tidleg og god dialog mellom styresmaktene og sikre at kommunane får dei innspela dei treng frå dei statlege sektorane og fylkeskommunen. Regionalt planforum bør i så fall vere arena for eit slikt oppstartsmøte.

7.2.3 Tydelegare arealstrategi i samfunnsdelen

Arealdelen av kommuneplanen skal byggje på samfunnsdelen og følgje opp mål og strategiar som er vedtekne der. Denne koplinga er ofte for svak i dag, noko som kan medføre at den langsiktige arealpolitikken ikkje i tilstrekkeleg grad blir sett i samanheng med utviklinga på andre område. Dette kan til dømes gjelde samanhengen mellom bustadbygging og behovet for sosial og fysisk infrastruktur. Ved å løfte drøftingane om framtidig arealutvikling til samfunnsdelen kan kommunen slå fast ein del overordna rammer før arbeidet med arealdelen tek til. Dette vil gje kommunen betre politisk styring over arealbruken og gjere planprosessen for arealdelen meir føreseieleg. Det er òg viktig for å sikre eigna og tilstrekkeleg areal for til dømes næringsliv og bustadbygging.

Regjeringa meiner ein overordna arealstrategi bør vere ein del av samfunnsdelen. Ein viktig effekt av dette vil vere at samfunnsdelen blir ein meir sentral arena for avklaring av langsiktige utviklingsretningar og kva utbyggingsmønster ein ynskjer i kommunen. Dette vil kunne løfte drøftingane mellom kommunen og andre styresmakter til eit meir overordna nivå, og dermed medverke til betre samordning av ulike arealinteresser. Ein god arealstrategi vil gjere arealpolitikken til kommunen tydelegare for alle. Til dømes vil det bli meir føreseieleg for innbyggjarane kva utvikling dei kan forvente der dei bur. Samstundes gjev det grunneigarar, næringsliv og andre tydelege signal om kva innspel om endra arealbruk det er realistisk å få gjennomslag for i arealdelen. Dette vil spare tid og pengar for desse aktørane og gjere planprosessen meir effektiv for kommunen.

Arealstrategien i samfunnsdelen må vere realistisk og ha ein overordna karakter. Det inneber at han må byggje på ein arealrekneskap som viser eksisterande arealreservar og framtidig arealbehov for til dømes bustad, næring og tenesteyting, og dei økonomiske føresetnadene til kommunen. Arealstrategien må peike ut ynskte utviklingsretningar ut frå ei drøfting av ulike alternativ basert på analysane for dei einskilde sektorane. Arealstrategien må følgje opp nasjonal politikk og relevante regionale planar. Det må vere eit mål at arealstrategien er tilpassa behovet til kommunen og ikkje blir for omfattande.

7.2.4 Kommunane treng kompetanse og kapasitet til planlegging

Tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet til samfunns- og arealplanlegging er grunnleggjande for at kommunane skal kunne gjennomføre planoppgåvene effektivt og med kvalitet. Det er òg ein føresetnad for at kommunane skal kunne løyse oppdraget sitt som tenesteprodusent, samfunnsutviklar og styresmakt. For å kunne få raskare og betre planprosessar for bustadbygging, samferdsel og næringsutvikling er det særleg viktig med tilstrekkeleg kapasitet innanfor arealplanlegginga. Samstundes handlar kommuneplanlegging i dag om å sikre omsyn ut over dei arealmessige oppgåvene. Omsyn til velferda til innbyggjarane, helse, livskvalitet og ikkje minst miljø og klima krev òg naudsynt kompetanse i alle ledd.

Kunnskap er eit av dei åtte satsingsområda til regjeringa. Kunnskap er avgjerande for å byggje landet for framtida og for å sikre innbyggjarane god kvalitet på tenestene. Auka omfang av planoppgåver, fleire spesialiserte oppgåver, auka krav til kvalitet og auka forventningar til kva planlegginga skal løyse, gjer at kommunane må ha sterke fagmiljø med tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse. Ekspertutvalet for kommunereforma har òg framheva dette som to sentrale kriterium for at kommunane skal kunne leggje til rette for positiv utvikling lokalt og i storsamfunnet.72

Ei undersøking gjennomført for KS viser at kommunane stort sett meiner dei har tilstrekkeleg kompetanse, samstundes som fleirtalet av kommunane peiker på at dei manglar naudsynt kapasitet til samfunns- og arealplanlegging.73 Dette blir understreka av at det er mange ledige stillingar innanfor planfeltet, samstundes som nesten 90 prosent av kommunane ser behov for å rekruttere til stillingar innanfor areal- og samfunnsplanlegging dei næraste fem åra.

Ved dei åtte utdanningsinstitusjonane som tilbyr planrelatert utdanning i Noreg, blir det utdanna 100–150 kandidatar kvart år. Dette svarer til behovet i kommunesektoren aleine. Samstundes opplever kommunane ofte å tape for statlege verksemder og konsulentbransjen i konkurransen om arbeidskrafta. Det er med andre ord eit veksande gap mellom forventningane og krava som blir stilte til kommunane på planområdet, og den faktiske kapasiteten og kompetansen dei sit på.

Utfordringane med mangel på kapasitet og kompetanse er størst i kommunane med lågast innbyggjartal. Mange av desse er utmarkskommunar med store areal å forvalte. Kommunereforma er difor viktig for å skape sterkare fagmiljø, mellom anna innan plan, kart og geodata, klima og miljø og lokal samfunns- og næringsutvikling. Kommunar som vel ikkje å slå seg saman, vil kunne sitje att med svekt kompetanse. Kommunesamanslåing er òg viktig for å få til meir heilskaplege løysingar i naturlege bu- og arbeidsmarknadsregionar.

Kommunereforma kan ikkje løyse alle utfordringane med kompetanse og kapasitet. Større kommunar vil mellom anna kunne føre til meir komplekse utfordringar. Samstundes vil det framleis vere utfordringar og oppgåver som kommunane ikkje kan løyse kvar for seg. Interkommunalt plansamarbeid kan vere eit naudsynt verktøy for å kome fram til gode løysingar på tvers av kommunegrensene og kan òg vere ein måte å samarbeide om kompetanse og kapasitet på. Det er opp til kommunane å ta moglegheita i bruk.

Ein del kommunar løyser kompetanse- og kapasitetsbehovet ved å nytte private konsulenttenester i utarbeidinga av planar. Dette kan vere ei god løysing for planar eller utgreiingar som er særleg arbeidskrevjande, eller der ein treng spesialkompetanse. Innkjøp av slike tenester krev likevel at kommunane har tilstrekkeleg bestillarkompetanse i utforme gode bestillingar og følgje opp konsulentane i prosessane. Kommunane må dessutan ha kompetanse i å handsame og tilpasse leveransane til dei systema dei har for medverknad, sakshandsaming og avgjerder.

Fylkeskommunane og fylkesmennene har viktige oppgåver med rettleiing og oppfølging av kommunane i plan- og utviklingsspørsmål. Dei regionale statsetatane har òg slike oppgåver innanfor sine sektorområde. Det er viktig å ha gode og sterke fagmiljø innan planlegging på regionalt nivå, slik at samråd og framdrift i plansakene blir best mogleg. Aktiv rettleiing overfor kommunane vil vere konfliktdempande og medverke til ein betre dialog mellom kommunar, fylkeskommune og stat. Etablering av konkrete, langsiktige kompetanseutviklingstiltak i samarbeid mellom regionalt nivå og kommunane vil òg medverke til å gjennomføre nasjonal politikk. Tiltak som etablering av interkommunale kompetansemiljø, etablering og vidareutvikling av nettverk og ulike former for mentorordningar bør vurderast.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og KS har ein samarbeidsavtale om tilbod innan samfunnsplanlegging. Dette tilbodet blir gjeve i regi av KS’ sekretariat for etter- og vidareutdanning (SEVS) og blir støtta årleg over statsbudsjettet. Utdanningstilbodet kan dokumentere gode resultat og tilbakemeldingar. Innsatsen skal vidareførast, og det er inngått ein ny avtale for perioden 2018–2021 der også Klima- og miljødepartementet er med som part.

«Helse og omsorg i plan» er eit femårig nasjonalt prosjekt for å heve kompetansen i samfunnsplanlegging innan helsesektoren. Det er finansiert av Helse- og omsorgsdepartementet i samarbeid med KS. Programmet var eitt av mange oppfølgingstiltak knytte til iverksetjing av samhandlingsreforma, og det blir avvikla frå hausten 2017. Programmet har gjeve verdifulle erfaringar med overføringsverdi til andre sektorar der naudsynt plankompetanse kan vere avgjerande for effektiv styring og demokratiske prosessar.

KS er no i gang med å prøve ut ei mentorordning for ferske planleggjarar som så langt har vore vellukka. KS utviklar òg eit nytt tilbod, som er retta mot dei folkevalde, om opplæring innan planlegging. Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjev økonomisk støtte til desse tiltaka.

Kvart år lyser Kommunal- og moderniseringsdepartementet ut eit tilskot retta mot målgrupper i privat og frivillig sektor. Tilskotsordninga har som mål å auke den lokale kompetansen innan planlegging, kart og geodata. Ordninga skal medverke til å fremje berekraftig og framtidsretta samfunnsutvikling og arealbruk i lokalsamfunna. Dette skal skje ved å utvikle verktøy og døme på god praksis, både når det gjeld kvalitet og effektivitet. Regjeringa vil vidareføre denne ordninga.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har saman med Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet samarbeidd om eit pilotprosjekt for å styrkje plan-, miljø- og landbrukskompetansen i kommunane i Sør-Trøndelag. Prosjektet vil kunne gje verdifulle erfaringar frå samarbeid på tvers av kommune- og fylkesgrenser om oppgåver på desse fagområda. Prosjektet blei evaluert i 2016.

Regjeringa vil i samarbeid med KS ta initiativ til ein brei gjennomgang av dei nye regionane og kommunane sin kapasitet og kompetanse til å handtere plan- og utviklingssaker i kjølvatnet av kommune- og regionreformene. Siktemålet vil vere å få oversikt over kapasitet og kompetanse innan planlegging, stadutvikling, næringsutvikling, kart og geodata, for å vurdere kvar og i kva omfang det er behov for tiltak.

Boks 7.5 Interkommunalt plansamarbeid

Plan- og bygningslova legg opp til at to eller fleire kommunar bør samarbeide om planlegging når det er tenleg å samordne planlegginga over kommunegrenser. Samarbeidet kan omfatte alle plantypar. Kvart kommunestyre gjer endeleg planvedtak for sitt område.

Kystplan Troms er eit samarbeid mellom Troms fylkeskommune og kystkommunane i fylket der målet har vore å revidere arealplanane for sjøområda i heile Troms fylke. Prosjektet starta opp i 2012 med ei økonomisk ramme på 12 millionar kroner, der 2 millionar blei brukte til å utvikle ein finmaska tredimensjonal straummodell for kystområda i heile Troms. Planarbeidet blei organisert som tre interkommunale plansamarbeid: Kystplan Midt- og Sør-Troms, Kystplan Tromsø-regionen og Kystplan Nord-Troms. Gjennom prosjektet har kommunane fått tilgang på naudsynt kompetanse og kapasitet til å gjennomføre planarbeidet. Resultatet er at alle dei 23 kystkommunane i Troms vedtok nye og reviderte kystsoneplanar i 2015. Alle kystsoneplanane er digitale etter same SOSI-standard og har harmoniserte føresegner og retningslinjer.

Kystplan Troms har medverka til eit kompetanseløft innan arealplanlegging i sjø for både kommunar, fylkeskommunen og sektorstyresmakter. Ein har fått fram ny kunnskap om straumtilhøve og smittespreiing og om eksponering for vind og bølgjer i heile Troms. Det er utgangspunkt for eit utvida kunnskapsgrunnlag til bruk i planlegging av sjøområda framover. Det har òg blitt lagt til rette for enklare tilgang til digitale plandata og planar som vil gjere arbeidet med framtidige revideringar enklare. Samstundes har ein gjennom bruk av nettbaserte GIS-løysingar gjeve auka innsyn og medverknad i planprosessane gjennom digital plandialog.

Dei nye kystsoneplanane legg til rette for næringsutvikling og auka verdiskaping for kystnæringane i Troms. Havbruksnæringa har fått utvida om lag 80 eksisterande akvakulturareal, som gjev både høve til auka produksjon og ei i miljøsamanheng meir optimal tilpassing. I tillegg har kommunane lagt til rette for 40 nye areal til oppdrett av anadrome fiskeslag. Tilgangen til nye og større areal legg eit godt grunnlag for å realisere potensialet som Troms har for vidare vekst og utvikling innan oppdrett av laks og aure.

Foto: Jan Hausken

7.3 Regional planlegging må gje retning til samfunnsutviklinga

Føremålet med regional planlegging er å stimulere den fysiske, miljømessige, helsemessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklinga i ein region. Regional planlegging skal mellom anna setje utfordringane knytte til omstilling, attraktivitet i byar og lokalsamfunn og effektiv arealbruk og transportinfrastruktur på dagsordenen, og medverke til samordna løysingar som kjem heile regionen til gode. Regional planlegging er såleis viktig for å kunne oppnå prioriterte samfunnsmål, basert på felles regional forståing av utfordringar og moglege løysingar.

I plan- og bygningslova er det berre regional planstrategi som er obligatorisk for fylkeskommunane. Det inneber at fylkeskommunane sjølv skal vurdere kva planbehov dei har i kvar fylkestingsperiode. Dette gjev fylkeskommunane stor fleksibilitet til å tilpasse planlegginga til behovet og til å ta ei aktiv samfunnsutviklarrolle.

I Meld. St. 22 (2015–2016) peikte regjeringa på at regional planlegging er eit viktig verktøy for fylkeskommunane når dei skal fylle ei slik samfunnsutviklarrolle. Regional planlegging kan brukast som sektorovergripande og samordnande verktøy for å gje ei overordna retning for samfunnsutviklinga. I meldinga blir det peikt på at prosessane rundt regional planlegging legg grunnlag for å føre dei naudsynte aktørane saman og for å synleggjere og avklare både motstridande og samanfallande mål. Det handlar både om avveging mellom ulike samfunnsinteresser og om samordning mellom kommunane, regionane og staten.

Boks 7.7 Regionale plantema

Regionale planar blir utarbeidde på ei rad ulike område og vedkjem arbeidsområda til dei aller fleste departementa.

Aktuelle tema i regionale planar kan vere: innovasjon og nyskaping, kompetanse, jordvern, klima og miljø, folkehelse, verdiskaping, kystsona og sjøområda, fjellområda, kultur, bibliotek og kulturarv, samfunnstryggleik og beredskap, samferdsel og utbyggingsmønster (regionale bustad-, areal- og transportplanar). Styrken i dei regionale planane er at dei ser dei ulike temaa i samanheng på tvers av kommunale og regionale grenser.

Kjelde: SSB (KOSTRA)

7.3.1 Meir forpliktande regional planlegging

Kommunal planlegging kan gå raskare når det blir avklart korleis ulike interesser skal avvegast gjennom den regionale planlegginga. Det er då viktig at dei regionale planane blir lagde til grunn for kommunal og statleg planlegging i tillegg til anna regional planlegging, og at det ikkje blir gjeve rom for omkampar som utfordrar dei rammene ein er blitt samde om.

I Meld. St. 22 (2015–2016) blei det peikt på at det er ei utfordring at staten, kommunane og fylkeskommunane sjølve i for liten grad følgjer opp dei regionale planane. Utfordringane med manglande oppfølging av regionale planar kan mellom anna vere knytte til at kommunane ikkje alltid legg dei regionale planane til grunn for planlegginga si, og at fylkeskommunane heller ikkje ser til at dette skjer. Staten syter heller ikkje alltid for at den regionale planen blir lagd til grunn for eiga verksemd eller for eigne underliggjande etatar. Det kan gjelde både ved lokalisering av statlege verksemder og ved tiltak eller handsaming av tiltak som krev konsesjon etter lovverk forvalta av ulike statlege sektorstyresmakter.

For å styrkje oppfølginga av regionale planar om areal kan fylkeskommunane nytte regionale planføresegner knytte til retningslinjer for arealbruk, for å sikre nasjonale eller regionale omsyn og interesser. Ei regional planføresegn inneber at føresegnene får juridisk verknad for eit tidsrom på inntil ti år.

Regjeringa legg no til grunn at det skal vere meir forpliktande samarbeid mellom staten og dei regionale styresmaktene. Det skal starte allereie når fylkeskommunane lagar dei regionale planstrategiane – dei kan då be om samtalar med relevante statlege organ og departement som er viktige for det regionale planarbeidet. Dei regionale statlege organa som deltek, må kunne forplikte seg til vidare samarbeid og oppfølging av den regionale planstrategien og seinare regionale planar. Regjeringa vil difor be underliggjande etatar om å delta aktivt og forpliktande i regionale planprosessar og når planene skal følgjast opp, også gjennom avtaler. Dei regionale statlege organa må i samråd med departementa vurdere i kvart tilfelle om dei har det handlingsrommet dei treng for å tilpasse innsatsen til lokale og regionale tilhøve og prioriteringar.

I samband med arbeidet med proposisjonen om nye folkevalde regionar som blir lagd fram våren 2017, vil regjeringa vurdere korleis ein kan gjere regional planlegging meir forpliktande for det regionalt folkevalde nivået sjølv, for kommunane og for dei regionale statlege aktørane som deltek i prosessane.

7.4 Betre og raskare arealplanlegging

Effektiv og gjennomføringsretta planlegging handlar om at avgjerder blir tekne på rett plannivå, og at detaljnivået i planane er tilpassa behovet for avklaringar. Omfanget av og detaljnivået i utgreiingar må òg vere tilpassa behovet. Eit felles kunnskapsgrunnlag er viktig for å få til dette. Vidare må aktørane kunne ha tiltru til at det ikkje blir omkamp om saker som er avgjorde i ein tidlegare planprosess, og planen må vere realistisk å gjennomføre.

Foto: Bjørn Casper Horgen

Planprosessane har i ein del tilfelle fått kritikk, særleg frå utbyggjarsida, for å ta for lang tid og vere for lite effektive. Tidkrevjande prosessar for planlegging av nye bustadområde eller ny nasjonal infrastruktur har fått rikeleg med medieoppslag. Det har over fleire år vore arbeidd med å effektivisere planlegginga av store samferdselsprosjekt, og ei rekkje tiltak har vore vurderte.74 Regjeringa tek no i større grad i bruk statleg arealplan for å få til raskare realisering av store veg- og jernbaneprosjekt. Regjeringa gjennomfører òg ei rekkje tiltak for å forenkle og effektivisere plan- og bygningslova. Eit særskilt satsingsområde for forenkling er auka digitalisering av plan- og byggjesaksprosessane.

7.4.1 Arealplanar må tilpassast behovet

Arealdelen av kommuneplanen bør ha eit overordna preg og følgje opp mål og arealstrategien frå samfunnsdelen. Han må òg byggje på andre samfunnsmessige og økonomiske føresetnader. Det er i dag to tendensar som utfordrar dette. Den eine er at arealdelen i mange kommunar i for stor grad er innspelsbasert. Det vil seie at framtidig arealbruk i kommunen i større grad blir vurdert ut frå innspel frå private interessentar enn ut frå overordna mål og strategiar. Den andre er at det er utvikla ein praksis der arealdelen og kommunedelplanar for areal blir meir detaljerte enn naudsynt. Då tek òg planprosessane lengre tid.

Private innspel til endra arealbruk er eit viktig supplement til kommunen sine eigne forslag, og samstundes ein føresetnad for å kome fram til realistiske løysingar. Ei styrking av samfunnsdelen av kommuneplanen, med tydelegare strategiar for framtidig arealbruk, kan medverke til at innspel frå private i større grad er i samsvar med ynskt samfunnsutvikling og moglegheitene for ny teknisk og sosial infrastruktur (sjå omtalen i kapittel 7.2.3). Samfunnsdelen kan såleis, saman med planprogrammet for arealplanprosessen, klargjere forventningane til innspel frå private og gjere prosessen meir føreseieleg. Dette kan òg medverke til å redusere talet på motsegner, som ofte kjem i område der private utbyggingsframlegg er i konflikt med andre interesser.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA), utrekningar Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Plan- og bygningslova opnar for at utbygging kan skje direkte etter arealdelen av kommuneplanen. Det krev at dei naudsynte avklaringane blir gjorde i arealdelen, og kan vere eit effektivt verkemiddel i kommunar eller område med lite utbyggingspress. Dette vil vere forenklande ved at visse byggje- og anleggstiltak blir unnatekne krav om reguleringsplan. Departementet utviklar no rettleiing om spreidd utbygging i område som er sette av til landbruks-, natur- og friluftsføremål og reindrift (LNFR-område) for å medverke til enklare planprosessar i område med mindre press på areala.

I område med høgt utbyggingspress kan detaljerte kommuneplanar føre til at kommunen mistar dei overordna linjene av syne, og at planprosessane blir for tunge og tek for lang tid. Dette gjer òg sitt til at rollefordelinga mellom kommune(del)plan og reguleringsplan blir mindre tydeleg, og det kan gå ut over rettstryggleiken til innbyggjarane. Det heng saman med at det berre er reguleringsplanar ein kan klage over. Regjeringa vil vurdere aktuelle tiltak for å unngå at arealdelen av kommuneplanen og kommunedelplanar for areal blir for detaljerte, mellom anna å styrkje den juridiske rettleiinga til kommunane gjennom fylkesmannen. Auka bruk av områderegulering kan òg redusere behovet for detaljerte kommune(del)planar.

Reguleringsplanane er kommunens viktigaste gjennomføringsverktøy for byutvikling, bustadutvikling og næringsutbygging. Dei kan utarbeidast som områderegulering eller detaljregulering. Reguleringsplanane skal sikre kvalitet på bygg og uteområde og sørgje for heilskaplege løysingar og samanheng i tettstad- og byutviklinga. Det er likevel stor forskjell på byggjeprosjekt, og det er difor viktig at detaljnivået i reguleringsplanane blir tilpassa det som faktisk er behovet. Ved bruk av områderegulering er det særleg viktig at kommunen klargjer ambisjonane med planen og i kva grad han skal følgjast opp med detaljregulering. Dette vil vere avgjerande for kor detaljert planen bør vere.

Områderegulering er ein kommunal reguleringsplan for større, områdevise avklaringar av arealbruken. Sjølv om områderegulering er eit godt verktøy for mange kommunar, er det knytt nokre utfordringar til plantypen. Det er særleg stilt spørsmål om i kva grad private kan stå for planarbeidet og tilhøvet til kulturminneundersøkingar etter kulturminnelova. Desse spørsmåla blir følgde opp i arbeidet med forenkling av plan- og bygningslova og kan medverke til at områderegulering blir meir aktuelt som verktøy.

Fortettingsprosjekt i byområde er ofte komplekse og medfører stort behov for avklaringar mellom ulike interesser. Ein grundig planprosess vil i slike tilfelle kunne gjere at totaltida frå oppstart av regulering til ferdig utbygging blir kortare enn om mange detaljar må avklarast i kvar einskild byggjesak. Avklaring i plan medverkar såleis til samordning og gjev meir effektiv byggjesakshandsaming. Problemstillingar som det er grunnlag for å løyse i planen, bør difor ikkje skuvast vidare til neste plannivå eller byggjesak.

Samstundes kan for detaljerte planar medføre at byggjesakshandsaminga blir meir komplisert enn det som er naudsynt, eller at utbygginga ikkje lèt seg gjennomføre, slik at ein blir avhengig av dispensasjonar. Planføresegner må vere tilpassa det konkrete prosjektet og vere realistiske. Dette krev god kommunikasjon mellom plan- og byggjesaksetatane i kommunane og med dei som har ansvar for utbyggingsavtalar, og god juridisk kompetanse.

7.4.2 Utgreiingar må tilpassast behovet

Alle planforslag utarbeidde i medhald av plan- og bygningslova skal ved offentleg ettersyn ha ein planomtale med vurdering av verknadene planen vil få for dei partar, interesser og omsyn som planen vedkjem. Regionale planar og kommuneplanar med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og reguleringsplanar som kan få store verknader for miljø og samfunn, skal ha ei utvida vurdering, ei konsekvensutgreiing, etter regelverket om konsekvensutgreiingar.

Ved utarbeiding av planar for utbygging skal det òg lagast ein risiko- og sårbarheitsanalyse for å avklare om området er eigna for utbygging, eller om ei utbygging kan skape ny eller auka risiko eller sårbarheit. Område med fare, risiko eller sårbarheit skal visast som omsynssoner i plankartet med føresegner som er naudsynte for å avverje skade og tap. Risiko- og sårbarheitsanalysen bør inngå i konsekvensutgreiinga, og arbeidet bør sjåast i samanheng.

Konsekvensutgreiing og risiko- og sårbarheitsanalyse er sentrale verktøy for å vurdere verknadene av planen for miljø og samfunn og for å kunne gjere vedtak på eit tilstrekkeleg kunnskapsgrunnlag. Dei er også eit grunnlag for medverknad i planprosessen. Samstundes må konsekvensutgreiingane og risiko- og sårbarheitsanalysane vere relevante og tilpassa plannivået og avgjerdene som skal takast. Det vil leggje til rette for ein effektiv planprosess. God innretting av planprogrammet er viktig for å sikre at utgreiingane blir tilpassa behovet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil hente inn erfaringar med bruk av planprogram med sikte på rettleiing for god og effektiv bruk.

Det er ei utfordring at konsekvensutgreiingar og særleg risiko- og sårbarheitsanalysar ofte er tekniske og kan vere vanskelege å forstå, både for politikarar og for innbyggjarar. Det blir ei demokratisk utfordring dersom dei som vedtek planen eller dei som planen vedkjem, ikkje kan vere trygge på at dei forstår verknadene av planen. Det er difor viktig at det ikkje-tekniske samandraget av konsekvensutgreiinga med omtale av risiko- og sårbarheit framstiller verknadene av planen enkelt og tydeleg. Konsekvensutgreiingar og risiko og sårbarheitsanalysar blir ofte skilde ut i eigne dokument og manglar dermed ei tydeleg kopling til planomtalen, der alt som er relevant for å ta stilling til planen, skal omtalast. Konsekvensutgreiinga med omtale av risiko- og sårbarheit skal normalt inngå i planomtalen. Om konsekvensutgreiinga er omfattande, kan den utgjere eit eige dokument, med det ikkje-tekniske samandraget i planomtalen.

Boks 7.8 Ein nasjonal høgde- og terrengmodell

Gode høgdedata er avgjerande for at detaljplanlegging av vegar, jernbane, bygg og anlegg skal gå raskare. I dag må byggjeprosjekt vente fleire månader på slike data. Tilgang til meir nøyaktige høgdedata gjev betre grunnlag for risiko- og sårbarheitsanalysar, med potensial for innsparingar når det gjeld konsekvensane av flaum og ras. Dette er òg svært viktige data i samband med klimatilpassing. Høgdemodellen sparer samfunnet for tid og kostnader og gjev betre kvalitet på tiltak som er avhengige av mykje kartlegging og undersøkingar i felt. Dette gjeld særleg skogbruksnæringa og mineralnæringa. Dei dataa som blir etablerte, skaper òg grunnlag for innovasjon i form av tenester, produkt og prosessar i privat og offentleg sektor.

Kjelde: Melchiorre, C et. al. 2009

Konsekvensutgreiingar og risiko- og sårbarheitsanalysar blir gjennomførte for ansvarsområda til mange sektorstyresmakter, noko som medfører at ulike metodar må kunne nyttast for ulike tema. Departementa vil innafor sine ansvarsområde medverke med rettleiing for god bruk av dei ulike metodane.

Ansvaret for samfunnstryggleik i planlegginga er delt mellom mange styresmakter og kviler ikkje på kommunane aleine. Fleire departement og etatar/direktorat er involverte, og dei ulike faretemaa kan ikkje handterast likt. Det kan difor vere vanskeleg for kommunane å halde oversikt, sjølv om dei får god hjelp av mange temarettleiarar. Departementet vil oppdatere rundskriv T-5/97 om arealplanlegging og utbygging i fareområde. Rundskrivet skal fungere som eit felles utgangspunkt for dei mange temarettleiarane og gjere greie for plan- og bygningslova som styringsverktøy for arealdisponeringa i område som er særleg utsette for skade eller ulempe. Rundskrivet skal medverke til at kommunane på eit overordna nivå kan sjå kva regelverk som er relevant for deira arealplanlegging, kva styresmakter regelverket høyrer inn under, og kvar dei kan få rettleiing om kvart einskilt tema. Dette vil medverke til at risiko- og sårbarheitsanalysar blir betre tilpassa behovet.

7.4.3 Arealprofilar som felles kunnskapsgrunnlag for planlegginga

Dersom arealplanlegginga skal gje reelle interesseavklaringar, avvegingar og gode avgjerder, må ho byggje på eit oppdatert og tilstrekkeleg kunnskapsgrunnlag. Ein god nasjonal infrastruktur for geografisk informasjon, gode arenaer for kunnskapsdeling og tilstrekkeleg rettleiing er naudsynt for at relevant kunnskap blir teken i bruk og lagd til grunn for planlegginga.

Mykje av kunnskapsgrunnlaget for arealplanlegginga er tilgjengeleg i det offentlege kartgrunnlaget. Dette er offentlege og kvalitetssikra geodata som grunnkart, matrikkeldata, kommunaltekniske data og ulike tematiske data (temakart) som er tilrettelagde for plan- og byggjesaksarbeidet i kommunane. Det er no 64 kvalitetssikra datasett i det offentlege kartgrunnlaget, og fleire er undervegs. Klima- og miljødepartementet arbeider mellom anna med å etablere eit økologisk grunnkart for Noreg som ei oppfølging av Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet– Norsk handlingsplan for naturmangfold. Det økologiske grunnkartet skal vere ein dataportal med kartfesta økologisk miljøinformasjon. Regjeringa vil også føre vidare arbeidet med å etablere ein fulldekkjande nasjonal høgde- og terrengmodell over landet. Føremålet med det offentlege kartgrunnlaget er å sikre ei kunnskapsbasert og effektiv planlegging og sakshandsaming for oppgåver etter plan- og bygningslova. Datasett i det offentlege kartgrunnlaget er skildra og tilgjengelege i den nasjonale geoportalen, Geonorge.

Tilrettelegging av planrelevante data er eit viktig grunnlag for god planlegging. Eit døme er folkehelseprofilane frå Nasjonalt folkehelseinstitutt. Dette er data som er baserte på nasjonale register, men som kan brytast ned til kommunale data. Det er framleis eit stort potensial for å gjere meir data tilgjengelege på ein enkel og brukarvenleg måte. Samstundes er det viktig at kommunane har tilstrekkeleg kompetanse til å lage lokale analysar, basert på både nasjonal statistikk og lokalt innsamla kunnskap. God kunnskap om befolkninga, under dette sosiale forskjellar, er eit viktig grunnlag både for gode politiske diskusjonar om utfordringar i kommunesamfunnet, og for at planlegginga i kommunen skal fremje helse og livskvalitet for alle.

Statistikk over arealutviklinga er eit viktig verktøy i den kommunale og regionale planlegginga. God og lett tilgjengeleg statistikk gjev grunnlag for faglege vurderingar av framtidig arealutvikling, samstundes som det sikrar at kommunane, regionane, sektorstyresmakter og samfunnet elles har eit felles kunnskapsgrunnlag i planprosessane. SSB og Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) offentleggjer kvart år mykje relevant arealstatistikk, men den kan vere vanskeleg og tidkrevjande å hente ut til bruk i planlegginga. Regjeringa ynskjer å gjere denne kunnskapen meir tilgjengeleg ved å lansere «arealprofilar» som eit nytt verktøy for planlegginga.

Arealprofilane vil bli utforma etter modell av folkehelseprofilane som Folkehelseinstituttet gjev ut kvart år. Arealprofilane skal samle relevant statistikk om arealutvikling og faktorar som påverkar den. Profilane skal utarbeidast for kvart fylke og kvar kommune, slik at det blir mogleg å samanlikne kommunar eller fylke med kvarandre og med landsgjennomsnittet. Informasjonen i profilane skal formidlast på ein kort og lettfatteleg måte, slik at arealprofilane blir eit lett tilgjengeleg kunnskapsgrunnlag for den einskilde kommunen og regionen.

Aktuell informasjon i arealprofilane kan til dømes vere data om arealendringar dei siste åra, faktisk arealbruk, arealbruk i tettstader, byggjeaktivitet dei siste åra, omdisponering av dyrka og dyrkbar mark, naturmangfald, kulturminne og kulturmiljø, grønstruktur, fordeling av transport og folketalsutvikling og -framskrivingar.

7.4.4 Enklare plan- og byggjesakshandsaming

Regjeringa har gjennomført ei rekkje tiltak for å forenkle og forbetre plan- og bygningslova. Målet er rask, effektiv og føreseieleg offentleg sakshandsaming med god kvalitet. Arbeidet inngår i regjeringa si målsetjing om å fornye, forenkle og forbetre offentleg sektor. Regjeringa meiner det framleis er eit stort potensial for forbetringar på plan- og byggjesaksområdet. Forenklingsarbeidet skal difor vidareførast, særleg med sikte på å leggje til rette for raskare bustadbygging i pressområde. For at tiltaka knytte til effektivisering og forbetring av planprosessane skal ha full effekt, er det viktig at kommunane følgjer opp med tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet til å handtere plansakene.

For å møte bustadbehovet er det særleg viktig å sjå på korleis det kan leggjast til rette for raskare, billigare og enklare utbygging i kompliserte fortettings- og transformasjonsområde. I desse områda kan endring i eigedomstilhøva i dag ta svært lang tid, både fordi eigedomsstrukturane er kompliserte, og fordi mange ulike lovverk og prosessar grip inn i kvarandre. Det er difor viktig å leggje til rette for at så mange prosessar som mogleg kan gå parallelt, slik at bygginga kan starte raskt og bustadene som skal byggjast, kan seljast, pantsetjast og takast i bruk straks dei er ferdigstilte. Det er òg naudsynt å klargjere, effektivisere og forenkle samanhengen mellom planlegging, bruk av rekkjefølgjeføresegner, utbyggingsavtalar, grunneigarbidrag og fordeling av planskapte verdiar.

Føreseielege planar og planprosessar er òg viktig for dei økonomiske rammene for prosjekta, og dermed for viljen til å investere. Då er god samordning i planprosessane ein viktig faktor (sjå kapittel 7.5.2). Her er særleg bruken av utbyggingsavtalar viktig. I den samanheng kan det vere ynskjeleg å sjå nærare på kva arealverkemiddel som skal til for å optimalisere etablering og utvikling av eigedoms- og næringsprosjekt.

Plan- og bygningslova gjev allereie i dag fleire moglegheiter for at kommunane kan effektivisere plan- og byggjesaksprosessane. Til dømes kan det utarbeidast reguleringsplan for eit område parallelt med at det blir avklart i kommuneplanen. Regelverket om konsekvensutgreiingar opnar for at planprogram kan nyttast til å avklare rammer for arbeidet med fleire reguleringsplanar. Planprogram kan òg nyttast til å ta stilling til kva alternative lokalitetar eit reguleringsplanarbeid skal omfatte. Samkøyring av plan- og byggjesakshandsaminga er eit anna verkemiddel som kan føre til raskare prosessar. Dette kan særleg vere aktuelt i byggjesaker som blir fremja ut frå ein eldre reguleringsplan som treng oppdatering. Kommunane og utbyggjarane kan i større grad ta denne moglegheita i bruk. Kommunane kan òg forenkle sine eigne retningslinjer og planføresegner innanfor rammene i lova, til dømes for å leggje til rette for auka bustadbygging.

Effektiv planlegging handlar òg om å ha oppdaterte planar som sikrar kvalitets- og miljøomsyn, og som er tufta på eit godt kunnskapsgrunnlag. Kommunane bør alltid revidere eller oppheve eldre planar etter kvart som behovet oppstår eller nye planar blir vedtekne. Det aukar både oversikta og rettstryggleiken og kan medverke til meir føreseielege prosessar for planlegging og byggjesak. I arbeidet med planstrategien og arealdelen av kommuneplanen bør kommunen difor ta stilling til behovet for revisjon eller oppheving av eldre planar. Regjeringa har i Prop. L nr. 149 (2015–2016) fremja forslag om å forenkle reglane om endring og oppheving av reguleringsplan.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ein ny reguleringsplanrettleiar under utarbeiding. Departementet vil i den samanheng arbeide for betre rettleiing om rett bruk av dei ulike plannivåa og om korleis ein kan ta i bruk moglegheitene som allereie ligg i plan- og bygningslova for å effektivisere reguleringsplanlegginga og den etterfølgjande byggjesakshandsaminga.

Eit særskilt satsingsområde for forenkling er auka digitalisering av plan- og byggjesaksprosessane. Her blir det gjort eit langsiktig arbeid saman med kommunane som staten er med på å finansiere. Arbeidet vil medverke til meir likehandsaming, forenkle samhandlinga og opne for meir analysar og gjenbruk av data.

Innføring av digitalt planregister i kommunen er eit godt grunnlag for å effektivisere plan- og byggjesakshandsaminga. Digitalt planregister er ein database med fullstendig og systematisert informasjon om endeleg vedtekne arealplanar og planforslag som er under handsaming. Eit oppdatert planregister har stor nytteverdi for samfunnet, både for forvaltninga i kommunen, for publikum og næringslivet og for kommunen som lokaldemokratisk arena. Digitalt planregister er no innført i fleirtalet av kommunane.

Utvikling av romleg arealplan (3D) er ein del av prosjektet for forenkling av planprosessar. Dette vil på sikt gjere planlegginga enklare i byar med mykje infrastruktur både over og under bakken. Det blir òg sett på om det er mogleg å digitalisere planføresegner, noko som er svært viktig for å få til meir effektiv elektronisk byggjesakshandsaming. Endringar i plan- og bygningslova som opnar for at ein kan byggje utan å søkje, er òg avhengig av at utsjekk av planføresegner kan gjerast raskare og eventuelt automatisk.

Saman med fleire kommunar har Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) og KS gjennomført prosjektet eByggeSak, der det er utvikla ein standardisert kravspesifikasjon til støtteverktøy for digital byggjesakshandsaming som kommunane kan tilpasse og utnytte i lokale anskaffingsprosessar. Med eByggeSak skal byggjesakshandsaminga bli enklare.

Regjeringa vil vidareføre arbeidet med å digitalisere og forenkle plan- og byggjesaksprosessane som eit særskilt satsingsområde. Dette gjeld òg regelverket om konsekvensutgreiingar, der Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Klima- og miljødepartementet mellom anna legg opp til å slå saman dei to gjeldande forskriftene til éi forskrift.

7.4.5 Betre samordning mellom plan- og bygningslova og tilgrensande sektorlover

Manglande eller utilstrekkeleg samordning mellom plan- og bygningslova og tilgrensande sektorlover kan gjere at planlegginga ikkje blir tilstrekkeleg heilskapleg og effektiv. Staten må difor sørgje for at det er eit mest mogleg avklart tilhøve mellom plan- og bygningslova og tilgrensande lover som er viktige for planlegginga i kommunane og fylkeskommunane.

Utfordringar knytte til lovsamordning i planlegging og ressursutnytting er ikkje eit nytt tema, og behov for betre koordinering av lovføresegner blei påpeikt mellom anna i St.meld. nr. 27 (1971–72) og av Ressursutvalet i NOU 1972: 1.75 Utfordringane med lovsamordning blei tekne tak i, og etter NOU 1987: 21 om samordning av lover om arealdisponering, tok planlegging til å bli etablert som eit grunnlag for all sektorverksemd. Mellom anna blei veg- og jernbanesektoren integrert i plansystemet etter plan- og bygningslova, medan ein på andre område enda med ulike koplingsmodellar mellom plan- og bygningslova og sektorlovene.

Ved revisjon av plan- og bygningslova i 2007–2008 var målsetjinga å samle vesentlege element og omsyn frå sektorlovgjevinga, element som var viktige for planlegginga i kommunane, inn under den nye plandelen.76 Ein lukkast langt på veg med dette, sjølv om ein del oppgåver som er sentrale for arealforvaltninga, framleis blei regulerte i sektorlover. Også i ettertid er det arbeidd med betre lov- og verkemiddelsamordning mellom plan- og bygningslova og tilgrensande lover.

Sjølv om det er teke mange og lange steg i riktig retning, er ein framleis ikkje komen dit at alle viktige grenseflater mellom plan- og bygningslova og aktuelle sektorlover er avklara. Eit døme på dette er forvaltning av sjøområda, der det er behov for å klargjere arbeidsdelinga mellom plan- og bygningslova og sektorlovene når det gjeld vilkår for planlagd arealbruk i sjø. Tilsvarande utfordringar kan identifiserast på andre område.

Spørsmålet om kva tilhøve ei sektorlov skal ha til plan- og bygningslova, heng nøye saman med kva omsyn ein vil leggje vekt på. Dersom ein til dømes flyttar heimelen til å gje løyve frå ei sektorlov til plan- og bygningslova, kan det styrkje lokaldemokratiet og gje raskare sakshandsaming. Samstundes er det ikkje sikkert det er ynskjeleg å gje kommunen denne makta, eller fornuftig å byggje opp kompetanse på det aktuelle området i kvar einskild kommune. Det er med andre ord ikkje alle typar tiltak eller avgjerder som kan eller bør leggjast inn under plan- og bygningslova.

Der konsesjonslovgjeving og einskilde sektorlover inneheld vilkår for tiltaket som det ikkje er naturleg å ta stilling til i eit planvedtak, og der det er eit eige system for overvaking og kontroll, vil det truleg vere mest effektiv framleis å ha føresegnene i ulike lover. Dette kan til dømes gjelde utsleppsløyve knytte til akvakultur eller industri. Det må likevel vere eit mål å få eit mest mogleg avklart tilhøve mellom lovene. Ein kan då vurdere å gje føresegner om samordning som kan føre til meir parallell og samtidig handsaming av sakene. Dette inneber ei samordning av sakshandsaminga som kan medverke til raskare, enklare og betre avklaring, medan avgjerdene framleis skjer etter dei einskilde lovverka.

Planlegging inneber at mange spørsmål som elles måtte avklarast kvar for seg, blir avklarte samla. Regjeringa vil arbeide for ytterlegare harmonisering og samordning av plan- og bygningslova og sektorlover som handlar om bruk og vern av areal. Betre lovsamordning skal gjere det enklare for innbyggjarar og næringsliv å søkje om løyve, fordi systemet blir meir oversiktleg, fordi prosessane blir meir føreseielege, og fordi det gjennom kommunen er «éi dør inn». For forvaltninga vil betre lovsamordning gje enklare og meir effektiv sakshandsaming. Betre lovsamordning kan òg medverke til at kommunane får eit meir heilskapleg grep om samfunns- og arealplanlegginga, og dermed vere med på å styrkje lokaldemokratiet.

Regjeringa meiner ein bør sjå på harmonisering som medverkar til enklare forvaltning av sjøområda og utmarka, og harmonisering som medverkar til enklare prosessar i samband med fortetting og transformasjon i tettbygde område. Også når det gjeld eigedomsdanning, som er ei samlenemning for mange tema knytte til mellom anna endring i eigedomsgrenser og seksjonering, er det mogleg å få til betre samordning mot prosessane etter plan- og bygningslova.

Regjeringa har allereie sett i gang eit arbeid med regelendringar på fjernvarmeområdet. Etter dagens regelverk handsamar Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) konsesjonar for fjernvarmeanlegg etter energilova. Kommunane har etter plan- og bygningslova ansvaret for vedtak om eventuell tilknytingsplikt til fjernvarmeanlegg. Dei komande regelendringane vil klargjere rolla til kommunen i utviklinga av fjernvarme. Regjeringa legg vekt på at det er kommunane som har innsikt i tilgangen på lokale energiressursar, samstundes som utbygging av fjernvarme er tett knytte til arealutnytting og by- og tettstadutvikling. Regjeringa legg opp til å fjerne konsesjonsordninga for fjernvarme etter energilova. Energifaglege reguleringsbehov knytt til fjernvarmeanlegg skal sikrast gjennom generelle reglar etter energilova. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer kva endringar som må gjerast i plan- og bygningslova, under dette endringar i tilknytingsplikta for fjernvarme.

Betre samordning mellom plan- og bygningslova og tilgrensande sektorlover vil inngå i det framtidige arbeidet med å forenkle plan- og bygningslova. Regjeringa vil sjå på om det er mogleg å få til betre samordning på kort, lengre og lang sikt. På kort sikt vil det vere snakk om å gå opp grensene mellom plan- og bygningslova og tilgrensande lover, men utan vesentlege endringar i rolledelinga mellom lovene. Dette arbeidet må gjerast i nært samarbeid med aktuelle departement.

7.4.6 Meir bruk av statleg arealplan

Ansvaret for å utarbeide arealdelen av kommuneplanen og reguleringsplanen, også for å kunne gjennomføre viktige statlege tiltak, ligg hjå kommunane. Det skal framleis vere hovudregelen. Samstundes opnar plan- og bygningslova for at departementet sjølv kan utarbeide og vedta slike planar som ein statleg arealplan. Føresetnaden er at det er naudsynt for å sikre gjennomføring av viktige statlege eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak, eller at andre samfunnsomsyn tilseier det. I regjeringsplattforma er det slått fast at regjeringa vil «[ø]ke bruken av statlig regulering for prosjekter av nasjonal betydning».77 Regjeringa har òg sett seg som mål å halvere planleggingstida for veg og jernbane.

Overordna infrastruktur skal sikre nasjonale interesser og kan ofte kome på tvers av interessene til det lokalsamfunnet vegen eller jernbana skal gå gjennom. Prosjekta kan òg kome i konflikt med andre nasjonale interesser, som jordvern og naturmangfald. Det er peikt på at samordningsansvaret til kommunane kan bli «fiktivt» i saker med mange kryssande statlege interesser, slik at den reelle samordninga må skje mellom ulike statlege aktørar.78 Regjeringa meiner statleg arealplan kan vere meir effektivt i slike saker.

Foto: Jan Hausken

Auka bruk av statleg arealplan opnar òg for at ein kan spare tid ved i større grad å gå rett på reguleringsplanen, i staden for først å avklare veg- eller jernbanetrasé gjennom ein kommunedelplan. Etter regjeringsskiftet i 2013 er det sett i gang fleire statlege arealplanar. Dei fleste er statlege infrastrukturprosjekt knytte til veg og jernbane som kryssar kommune- og fylkesgrenser. I slike saker har mange kommunar sjølv vore positive til bruk av statleg arealplan. Andre saker som blir utarbeidde som statleg arealplan, er nytt regjeringskvartal og beredskapssenter for politiet.

Statleg planprogram er eit mindre inngripande verkemiddel enn statleg arealplan og kan brukast for å sikre naudsynt statleg styring med planlegging av store samferdselsprosjekt. I slike tilfelle kan departementet avgjere at ei anna styresmakt enn kommunen skal fastsetje planprogrammet. Det vil framleis vere kommunen som vedtek den endelege planen. Statleg planprogram blei mellom anna brukt ved planlegginga av Follobana.

7.5 Gode og effektive planprosessar

Gode planprosessar er ein viktig føresetnad for at vedtekne planar skal gje dei naudsynte avklaringane og vere eit godt grunnlag for gjennomføring. Dette gjeld anten det er snakk om samfunnsdelen eller arealdelen av kommuneplanen, ein reguleringsplan eller ein tematisk kommunedelplan. Plan- og bygningslova gjev klare rammer for gjennomføringa av planprosessane, som er relativt like uavhengig av plantype.

Utgangspunktet for all planlegging er at ein ynskjer å gjennomføre noko, anten det er ein kommune som vil sikre viktig grønstruktur, staten som skal byggje eit sjukehus, eller ein privat utbyggjar som vil realisere eit bustadprosjekt. Samstundes som planstyresmakta legg til rette for at desse interessene kan realiserast, må dei vurderast opp mot andre relevante samfunnsomsyn som gjer seg gjeldande i det aktuelle området. Gode planprosessar handlar difor i stor grad om å få fram relevant kunnskap for det geografiske eller tematiske området som skal planleggjast, involvere dei rette aktørane og sjå aktuelle interesser, omsyn og oppgåver i samanheng.

Gode planprosessar er avhengige av samarbeid og samordning mellom statlege, regionale og kommunale organ, private organisasjonar og institusjonar og allmenta. Samordning i den einskilde planprosessen handlar i stor grad om å sjå dei ulike interessene og aktørane i eit område i samanheng og kome fram til heilskaplege og felles løysingar. Dette krev ei avveging mellom dei ulike interessene for å kome fram til dei løysingane som har størst samfunnsnytte totalt sett. Det er planstyresmakta, som oftast kommunen, som har ansvaret for denne samordninga og avveginga, men statlege sektorstyresmakter og fylkeskommunen er pliktige til å medverke i prosessen når saka vedkjem deira saksområde.

Gode arenaer for kunnskapsdeling kan medverke til større semje om utfordringane og vere eit godt utgangspunkt for å utarbeide felles mål for utviklinga. Det krev at styresmaktene aktivt deltek med den kunnskapen dei sjølv sit på. Fagnettverk, nettverkssamlingar og konferansar i regi av fylkeskommunane og fylkesmennene, der kommunane og aktuelle styresmakter møter kvarandre, er eit viktig grunnlag for god samordning i konkrete planprosessar.79 Når aktørane møtest regelmessig, kan dei ha ei felles forståing av utfordringar og moglege løysingar allereie før planprosessen tek til, og dermed spare tid seinare.

Sjølv om alle relevante interesser er komne fram gjennom planprosessen, treng ikkje det innebere at aktørane blir samde om avveginga mellom dei. Når planstyresmakta tek stilling til eit planforslag, må ho difor også ta stilling til kva interesser som skal vinne fram. Det er slike interessemotsetnader som er kjelda til dei fleste konfliktar i plansaker. Gode planprosessar handlar difor i tillegg om korleis ein handterer og løyser konfliktar. Det er likevel ikkje alle konfliktar som lèt seg løyse, og ein må også ha eit system for å avgjere desse.

7.5.1 Betre medverknad og deltaking

Plan- og bygningslova har krav om at det i planprosessane blir lagt til rette for medverknad frå allmenta og personar, verksemder, organisasjonar og styresmakter som planen vedkjem. Gode medverknadsprosessar er viktig for å få fram relevant kunnskap og aktuelle interesser, og for at dei som planen vedkjem, skal få høve til å seie kva dei meiner. Diskusjon om utviklinga av bygda eller byen vekkjer stor interesse, og slik sett er medverknad i planprosessane ein viktig arena for lokaldemokratiet. Gode medverknadsprosessar er avhengige av at kommunen og andre som utarbeider planar, legg til rette for medverknad der folk er. Det krev at dei har kompetanse til å leggje til rette for medverknad og til å ta i bruk relevante verktøy.

Kjelde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Det er eit viktig demokratisk prinsipp at eit breitt spekter av synspunkt og perspektiv kjem fram i planprosessane, og at eit godt lokalsamfunn og gode omgjevnader skaper gode tilhøve og livskvalitet for alle uavhengig av alder, kjønn, funksjonsevne, etnisitet og så bortetter. På nokre område er dette formalisert. Til dømes skal kommunen ha eit eldreråd, eit råd for menneske med nedsett funksjonsevne og ei ordning som sikrar interessene til barn og unge. Rettane til medverknad frå innbyggjarane i saker som gjeld dei, er forankra i fleire internasjonale konvensjonar som Noreg har ratifisert. Dette gjeld mellom anna rettane til urfolk og barn.80 Den europeiske landskapskonvensjonen legg òg vekt på medverknad.81 Europarådets rammekonvensjon om verdien av kulturarven for samfunnet (FARO-konvensjonen) slår fast at alle har både rett til å ta del i og ansvar for kulturarven.82

Planstyresmakta har hovudansvaret for å leggje til rette for medverknad, men andre aktørar, som private forslagsstillarar, har òg plikt til aktivt å leggje til rette for medverknad når dei utarbeider planar. Kommunen har elles eit særskilt ansvar for å sikre aktiv medverknad frå grupper som krev spesiell tilrettelegging, under dette barn og unge. Forsking viser at føresegnene om medverknad er ulikt praktiserte.83 Nokre kommunar og private er flinkare til å drive inkluderande medverknadsprosessar enn andre. Suksessfaktorane er mellom anna ein brei meny av tiltak for medverknad, betre oversikt og formidling til innbyggjarane, betre organisering og endra haldning til medverknad. Her er det potensial for kompetanseutveksling kommunane og private imellom som kan vere med på å fremje medverknad i planprosessane.

Foto: Jan Hausken

Sjølv om medverknad kan ta tid i ein planprosess, er det eit viktig grunnlag for å forankre planen hjå dei han gjeld, skape eigarskap og finne løysingar som fungerer godt i den aktuelle plansituasjonen. Manglande eller utilstrekkeleg medverknad kan føre til at plangrunnlaget blir svakt, ved at viktige interessemotsetnader og avklaringar ikkje blir gjorde, og at planen ikkje får tilstrekkeleg legitimitet.

Digitale verktøy har ei viktig rolle i å sikre openheit, medverknad og effektive prosessar. Gjennom digital plandialog kan ein følgje prosessen frå A til Å og følgje med på handsaminga av eigne innspel. Meir bruk av IKT i planlegginga kan gjere det enklare både for kommunen å leggje til rette for medverknad og for innbyggjarane å kome med innspel. Mange kommunar har teke i bruk verktøy som digital plandialog. Regjeringa meiner det er viktig at også fylkeskommunen og statlege sektorstyresmakter enkelt kan gje innspel digitalt, på lik linje med det som er mogleg i dei nye verktøya for digital plandialog. Regjeringa vil sjå på moglegheiter for å utvikle digital plandialog på regionalt nivå, slik at prosessane blir enklare for kommmunen og partane elles.

Teknologisk utvikling gjev kommunane nye moglegheiter til ein meir kontinuerleg dialog med innbyggjarane og styrkjer evna til å involvere dei i utviklings- og planleggingsprosessar.

7.5.2 Styrkt samordning i planprosessane

Det er lagt ned mykje arbeid dei seinare åra for å styrkje samordninga i planprosessane. Det gjeld samordninga både mellom statlege, regionale og lokale styresmakter og mellom dei ulike statlege sektorstyresmaktene. Det er likevel potensial for å styrkje samordninga i planprosessane endå meir, slik ei undersøking utført av Asplan Viak på oppdrag for Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser.84 I undersøkinga blir det peikt på at større reell samordning i dei einskilde planprosessane kan medverke til at ein unngår for omfattande bruk av planlegging på fleire nivå. Regjeringa meiner det er viktig at dette potensialet blir teke ut for å få ei effektiv og gjennomføringsretta planlegging. Dette kan òg medverke til å få ned konfliktnivået i planlegginga og gje eit betre grunnlag for avveging mellom ulike interesser.

Tidleg involvering av dei relevante aktørane legg grunnlag for eit godt samarbeid og er ein nøkkel for å styrkje samordninga. Regjeringa ynskjer at det skal vere tidleg dialog mellom sektorstyresmakter og planstyresmakt, slik at viktige interesser blir sikra i planane. Det blei mellom anna understreka i brev av 18. februar 2014 frå kommunal- og moderniseringsministeren til departementa, fylkesmennene, fylkeskommunane og kommunane.85 Målet er at flest mogleg saker blir løyste så tidleg som mogleg i planprosessane og på lokalt nivå.

Planstyresmakta har eit viktig ansvar for å leggje til rette for tidleg samordning i planprosessane, men er òg avhengig av at andre offentlege styresmakter er villige til å medverke på ein forpliktande måte. Då er det viktig at alle partar kan ha tillit til at løysingar det er semje om, blir følgde opp. Sektorstyresmaktene må i større grad enn i dag kunne slutte seg til førebelse planløysingar, men med atterhald for seinare endringar i planen. Regjeringa meiner at tiltak som kan styrkje tilliten og den tidlege samordninga, må bli til i tett samarbeid med aktørane det gjeld. Samstundes må ikkje dette medføre at planprosessane blir meir lukka. Opne og transparente prosessar er avgjerande både for den lokaldemokratiske deltakinga i planlegginga og for at samfunnet skal ha tiltru til at prosessane går rett føre seg.

Regjeringa vil føre vidare innsatsen for styrkt samordning i planprosessane med tiltak som skal medverke til tidleg dialog, betre samordning av ulike interesser og betre handtering av konfliktar i planprosessane. Målet er meir føreseielege og effektive planprosessar. Regjeringa meiner at innsatsen må famne breitt og stimulere til samarbeid i alle ledd i forvaltninga. Ein auka ressursinnsats i planprosessane vil gjere gjennomføringa av byggje- og utviklingstiltak enklare og dermed mindre ressurskrevjande.

Foto: Bjørn Casper Horgen

7.5.3 Regionalt planforum skal gjerast obligatorisk

Fylkeskommunane har ei viktig samordnande rolle i planlegginga etter plan- og bygningslova ved at dei har ansvar for regionalt planforum. Det er ein arena for klarlegging og samordning av statlege, regionale og kommunale interesser knytte til kommunale, regionale og statlege planar. Statlege og regionale organ og kommunar som den aktuelle saka vedkjem, pliktar å delta.

På oppdrag for Kommunal- og moderniseringsdepartementet har NIVI Analyse AS gjennomført ei evaluering av regionalt planforum.86 Kartlegginga viser at alle fylkeskommunane har regionalt planforum, og at dette er ein nyttig arena for dialog og konfliktavklaring i kommunale arealplanprosessar. Det blir peikt på at forumet har god og veksande oppslutning frå kommunane og er eit viktig bidrag for å effektivisere kommunale planprosessar og redusere omfanget av motsegner.

Regionalt planforum er forankra i plan- og bygningslova, men er ei frivillig ordning. For å styrkje regionalt planforum som samordningsarena, har regjeringa føreslått for Stortinget å gjere regionalt planforum obligatorisk ved ei endring i plan- og bygningslova § 5-3. Regjeringa vil òg styrkje rettleiinga om praktiseringa av regionalt planforum og arbeide for at statlege og regionale planar blir drøfta i dei regionale planforuma.

7.5.4 Betre grunngjevne motsegner

God samordning i planprosessane vil ofte gjere at ein kjem fram til løysingar som balanserer lokale, regionale og nasjonale omsyn på ein måte som partane kan akseptere. Gjennom prosessen vil ein kunne finne fram til nye og betre løysingar. I dei fleste tilfelle vil samordninga innebere at kommunane må velje kva interesser som skal prioriterast, og kva interesser som skal veljast bort. Regjeringa legg større vekt på omsynet til lokaldemokratiet i arealplanlegginga. Terskelen for motsegner er heva, og kommunane har fått auka handlingsrom. Meir makt til lokaldemokratiet stiller større krav til planlegginga i kommunane. Dette inneber at dei også må ta ansvaret for å sikre nasjonale og regionale interesser i planlegginga alvorleg.

Kommunane kan av ulike grunnar velje å fremje arealplanar i strid med nasjonale eller vesentlege regionale interesser. I slike tilfelle kan andre offentlege styresmakter kome med motsegn til planen, dersom det får følgjer for interesser dei skal sikre.

Regjeringa er oppteken av at motsegner berre skal fremjast når det er naudsynt for å sikre nasjonale eller viktige regionale interesser, og at dei skal vere grunngjevne. Interesser som kan gje grunnlag for motsegn, skal kome fram tidleg i planprosessen. Målet er at flest mogleg saker blir løyste så tidleg som råd og på lokalt nivå. Plansakene må handsamast raskt og effektivt, slik at viktige tiltak som bustadbygging og næringsutvikling ikkje blir forseinka utan grunn.

Gjennom motsegnsprosjektet som blei starta i 2013, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet arbeidd for å forbetre praktiseringa av motsegnsinstituttet. Prosjektet har ført til at fleire sektorstyresmakter har konkretisert kva som er nasjonale og viktige regionale interesser innanfor deira ansvarsområde. Dette er viktig for at kommunane skal kunne sikre nasjonale og viktige regionale omsyn i sine planar. Departementet har òg etablert ei interdepartemental plangruppe som skal styrkje kunnskapen om plansystemet og medverke til betre samordning av nasjonale interesser i planlegginga.

Regjeringa meiner arbeidet med å forbetre praktiseringa av motsegnsinstituttet så langt har medverka til å redusere talet på motsegner som ikkje er naudsynte, og at motsegner no jamt over er betre grunngjevne. Regjeringa meiner difor det er viktig at dette arbeidet held fram.

Boks 7.15 Motsegner til kommunale planar

Kommunal- og moderniseringsdepartementet avgjer kommunale arealplansaker der det er fremja motsegn og partane ikkje har klart å bli samde om ei løysing. Etter regjeringsskiftet i 2013 er motsegner til kommunale planar sjeldnare blitt tekne til følgje, slik det går fram av figuren under. Regjeringa Solberg har stadfesta vedtaket til kommunestyret i 50 prosent av sakene, medan regjeringa Stoltenberg II berre støtta kommunen i 22 prosent av sakene.

Kjelde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Også prosentdelen av kommunale arealplanar som det blir fremja motsegn til har gått noko ned sidan regjeringsskiftet, som det går fram av figuren under. Det er fylkesmannen, fylkeskommunane og Statens vegvesen som fremjar flest motsegner til kommunale arealplanar.¹

Kjelde: SSB KOSTRA, utrekningar Kommunal- og moderniseringsdepartementet

¹ Rapportering frå kommunane til Statistisk sentralbyrå gjennom KOSTRA.

7.5.5 Samordning av statlege motsegner

Av dei statlege etatane har fylkesmennene ei særleg sentral rolle i planprosessane. Fylkesmannen er statens representant i fylket, har motsegnskompetanse på ei rekkje fagfelt og har rolla som meklar i plansaker. I perioden 2013–2016 har fleire fylkesmenn delteke i eit forsøk med samordning av statlege motsegner til kommunale planar.

Forsøket inneber at fylkesmannen skal vurdere og samordne motsegner frå andre statlege styresmakter. Fylkesmannen kan òg avskjere motsegner frå statlege styresmakter. Sametinget, nabokommunar og fylkeskommunen er dermed ikkje omfatta av forsøket. Føremålet med forsøket har vore å få til ei meir effektiv og målretta handsaming av plansaker og eit betre samarbeid mellom kommunane og statlege styresmakter. Det har òg vore eit mål å styrkje kvaliteten på kommunale arealplanar og gjere dei meir gjennomførbare. Samordningsforsøket begynte med fylka Vestfold, Aust-Agder, Rogaland, Hordaland, Sør-Trøndelag og Nordland og blei i 2015 utvida med Buskerud, Oppland, Møre og Romsdal, Telemark, Troms og Vest-Agder.

Samordningsforsøket blei i 2016 evaluert av Northern Research Institute (Norut), som meinte forsøket hadde ført til betre dialog mellom fylkesmennene og andre statlege styresmakter, tydelegare og meir føreseielege statsetatar, kvalitativt betre motsegner og færre motsegner.87 Det blei òg peikt på utfordringar, som at den direkte dialogen mellom sektorstyresmaktene og kommunane var svekt, at statlege sektorstyresmakter blei overprøvde, at samordninga ikkje omfatta motsegner frå fylkeskommunen, nabokommunar og Sametinget, at statsetatane fekk kortare høyringsfristar, og at det var ulik organisering av forsøket i dei einskilde fylka. Samordningsforsøket har òg vore kritisert, mellom anna av KS,88 som meiner at interesseavveging er ei politisk oppgåve som ikkje bør overlatast til fylkesmannen.

Regjeringa meiner samordningsforsøket har medverka til betre dialog og meir effektive planprosessar. Samstundes er det utfordringar knytte til ordninga. For å få meir erfaring frå fylka som har delteke i forsøket frå 2015, er forsøket forlenga ut 2017. Regjeringa vil i 2017 avklare vidare oppfølging av samordningsforsøket.

8 Økonomiske og administrative konsekvensar

Nye tiltak i stortingsmeldinga som har økonomiske konsekvensar, blir dekte innanfor gjeldande budsjettrammer. Tiltaka er alt omtalte i departementets budsjettproposisjon for 2017. Dei ulike tiltaka i meldinga har samla sett små administrative konsekvensar og blir dekte innanfor gjeldande budsjettrammer.