1 Innleiing

1.1 Kvifor ei melding

Regjeringa legg med dette fram ei melding til Stortinget om politikk for utvikling i byar og distrikt. Det er ei overordna stortingsmelding som gjev eit samansett og kunnskapsbasert bilete av korleis utfordringar og moglegheiter varierer rundt om i landet. Meldinga meislar ut kva retning regjeringa meiner det er rett å gå i for ei vidare utvikling av byane og tettstadene, distrikta og regionane våre. Alle byar, tettstader og bygder tilhøyrer ein region. I meldinga møtest by- og distriktspolitikk i ein felles politikk for den regionale utviklinga.

Klimaendringane, økonomisk omstilling og endringar i befolkningssamansetjinga, påverkar landet ulikt. Ulike stader har forskjellige utgangspunkt og moglegheiter. Difor trengst det ein politikk som kan tilpassast, og som styrkjer samarbeidet mellom forvaltningsnivå og sektorar. Berre slik kan vi utnytte ressursane lokalt til beste for regionen og landet som heilskap. Siktemålet med denne meldinga er å peike på dei store samfunnsutfordringane og meisle ut ei retning for korleis politikken kan tilpassast regionalt og lokalt.

Vi er inne i ei tid prega av fornying. Kommune- og regionreforma er i ferd med å endre dei administrative grensene i landet. Det blir lagt fram ei rekkje strategiar og meldingar, slik som stortingsmeldinga om auka omstillingsevne og mobilitet på arbeidsmarknaden, stortingsmeldinga om livslang læring og utanforskap, dei kommande meldingane om høvesvis industri og reiseliv. Nasjonal transportplan har særleg stor innverknad på utviklinga og vil bli lagd fram kort tid etter denne meldinga.

Bustad- og bygningspolitikken er viktig for utviklinga i byar og distrikt. Bustadpolitiske tiltak er difor omtalte i fleire kapittel. Den breie bustadpolitikken blir teken opp i fleire andre samanhengar, slik som den nasjonale strategien for bustadsosialt arbeid, Bolig for velferd (2014–2020) og Strategi for boligmarkedet.

1.2 Nye mål for regional- og distriktspolitikken

I Europa har regionalpolitikk i stor grad handla om å redusere skilnader i økonomisk velstand og levekår mellom regionar. Dette har òg vore viktig i Noreg. Her har i tillegg målet om å halde oppe hovudtrekka i busetjingsmønsteret stått sentralt, og hatt stor symbolkraft.

Den regionale balansen i Noreg er i hovudsak god. Dei regionale inntekts- og helseskilnadene er reduserte. Samanlikna med andre land er sysselsetjingsnivået høgt og arbeidsløysa låg i alle landsdelar. Hovudutfordringa no er å leggje til rette for naudsynte omstillingar som følgje av endringar i økonomi, klima og befolkning, og samstundes ta vare på dei små regionale skilnadene. Regional balanse blir difor eit viktig mål i tida framover.

Regional balanse handlar om å sikre vekstkraft, likeverdige levekår og berekraftige regionar i alle delar av landet. Godt fungerande verksemder er viktig for velferd, levekår og livskvalitet. Det gir grunnlag for busetnad. Gode levekår blir best sikra ved god nytting av ressursar, gjennom høg yrkesdeltaking og høg produktivitet i velfungerande arbeidsmarknader. Regjeringa legg vekt på at befolkninga skal ha tilgang på grunnleggjande tenester uavhengig av kor dei bur. Tilgangen på meir spesialiserte offentlege tenester vil variere med lokalisering av tenestetilboda.

Regjeringa legg vekt på å nytte ressursar i heile landet, både menneskelege og naturgjevne. Dei menneskelege ressursane legg grunnlag for framtidig vekst og utvikling. Balansert befolkningssamansetjing er ein føresetnad for berekraftig utvikling og for korleis busetjingsmønsteret utviklar seg. Naturen gir oss ei rekkje gode, og er viktig å ta vare på. Naturressursar er òg ei sentral kjelde til utvikling og verdiskaping. Vi må nytte dei på ein måte som er berekraftig for miljøet. Politikken må sørgje for ei utvikling der vi tek vare på ressursane for framtidige generasjonar.

Dette gjev grunnlag for busetnad i alle delar av landet, og for å halde i hevd dei kulturelle og historiske verdiane i Noreg.

Nye utfordringar gjev behov for justering av måla for regional- og distriktspolitikken. Målet for regjeringa sin regional- og distriktspolitikk er regional balanse gjennom vekstkraft, likeverdige levekår og berekraftige regionar i heile landet. Ein berekraftig region har ei balansert samansetjing av befolkninga og forvaltar menneskelege ressursar og naturressursar for utvikling og verdiskaping no og i framtida. Dette vil leggje til rette for å halde på hovudtrekka i busetjingsmønsteret.

1.3 Ein lokalt og regionalt forankra norsk bypolitikk

Vi har byar og tettstader i ulike storleikar over heile landet. Urbaniseringa skaper eit moglegheitsrom som må nyttast positivt.

Regjeringa er oppteken av at ein tek i bruk dei kvalitetane og dei ressursane som ligg i byar av alle storleikar. Kvar by og kvar tettstad har ulike føresetnader og ressursar som kan nyttast i den vidare utviklinga. Regjeringa vil leggje til rette for at kommunal og regional planlegging kan støtte opp om dei lokale initiativa som kjem frå innbyggjarar og næringsliv. Arealbruk og utforminga av dei fysiske omgjevnadene har mykje å seie for kvardagen og livsutfaldinga til folk.

Storbyane er viktige for utviklinga i dei ulike landsdelane. Regjeringa vil føre ein aktiv politikk der storbyane og regionane omkring utviklar eit samspel til felles beste. Løysingar knytte til samordna bustad-, areal- og transportutvikling er særleg viktige i den samanheng.

Medan storbyområda i stor grad må handtere vekst, vil mellomstore og små byregionar ofte ynskje meir vekst. Fordi vi har ulike byar, med ulike føresetnader og moglegheiter, er det regjeringa si haldning at vi ikkje treng éin, men fleire bypolitikkar. Kompetansen lokalt skal vere god, slik at byane kan utviklast nedanfrå. Reformene i region- og kommunestrukturen er sentrale for å auke kompetansen for by- og tettstadpolitikken over heile landet. Staten skal lage gode rammer og medverke til betre samspel mellom forvaltningsnivå, på tvers av administrative grenser og ulike sektorar.

1.4 Alle forvaltningsnivå må svare på utfordringane

Regionale og lokale styresmakter er heilt sentrale for å få til gode løysingar. Staten skal støtte opp om innsatsen, leggje klare rammer og medverke økonomisk der det trengst.

Regjeringa vil fremje ein heilskapleg forvaltningsstruktur der dei ulike forvaltningsnivåa fungerer godt saman og er best mogleg rusta til å møte utfordringane no og i framtida. Regjeringa sin politikk er å gjere forvaltninga smidigare og meir effektiv og styrkje samarbeidet mellom offentlege, private og frivillige aktørar.

1.4.1 Rolla til kommunane

Kommunane er grunnmuren i det norske demokratiet, den viktigaste planstyresmakta og førstelinja for næringsutvikling. Gjennom nærleiken til innbyggjarane og næringslivet har kommunane lokalkunnskap som gjev gode føresetnader for å vere ein pådrivar i samfunns- og næringsutviklinga.

Regjeringa styrkjer lokaldemokratiet ved å flytte makt og ansvar til kommunane. Det viktigaste grunnlaget blir lagt gjennom kommunereforma. Større kommunar vil få auka kompetanse og kapasitet og vil såleis styrkje kommunane si rolle som utviklingsaktør.

Inntektssystemet fordeler dei frie inntektene til kommunar og fylkeskommunar. Dette er inntekter kommunar og fylkeskommunar kan disponere fritt, utan andre føringar frå staten enn gjeldande lover og regelverk.

Det overordna føremålet med inntektssystemet er å jamne ut føresetnadene kommunane og fylkeskommunane har for å gje eit likeverdig tenestetilbod til innbyggjarane. I tillegg inneheld rammetilskotet løyvingar som er grunngjevne ut frå regionalpolitiske mål.

I kommuneproposisjonen 2017 la regjeringa fram eit forslag til nytt inntektssystem for kommunane, i tilknyting til kommunereforma. Nytt inntektssystem for kommunane blir innført frå og med 2017. Dei regionalpolitiske tilskota skal framleis vere ein viktig del av inntektssystemet og vil vere eit viktig verkemiddel i distriktspolitikken mellom anna for å oppnå næringsutvikling og ei god samfunnsutvikling.

Kommunane har ei sentral rolle i det grøne skiftet. Gjennom innovasjonsfremjande anskaffingar kan kommunane medverke til å utvikle nye og meir klima- og miljøvenlege løysingar. Nytt regelverk for offentlege anskaffingar tek til å gjelde i januar 2017, der krav om å sikre miljø- og andre samfunnsomsyn har fått større plass.

Gjennom kommuneplanlegginga etter plan- og bygningslova er kommunane gjevne eit handlingsrom til å setje dagsordenen og forme den lokale utviklinga både innanfor eigne ansvarsområde og for utviklinga av lokalsamfunnet som heilskap. Sett i samanheng med økonomiplanlegginga etter kommunelova gjev dette kommunane eit godt grunnlag for prioritering av innsats og ressursar. Gjennom arealplanlegginga legg kommunane òg grunnlag for utforminga av det fysiske miljøet og sikrar kvalitet og moglegheit for utbygging og vern ut frå eigenart og lokale føresetnader.

Regjeringa vil styrkje samfunnsplanlegginga i kommunane. Samfunnsdelen av kommuneplanen legg grunnlag for kva retning kommunen skal gå. Den handlar om korleis kommunen kan styrkje lokalt næringsliv, bruk og vern av areal, kva for økonomiske grep som må takast, og korleis dei rette aktørane kan mobiliserast. Regjeringa legg vekt på at kommunane tek i bruk lokale ressursar. Næringsliv, utdanningssektor og andre offentlege tenester, frivillig sektor og private aktørar speler ei sentral rolle i utviklingsarbeidet til kommunane.1

1.4.2 Rolla til fylkeskommunane

Fylkeskommunen er både tenesteprodusent, styresmakt og samfunnsutviklar. Måla til regjeringa er å utvikle eit folkevalt mellomnivå som speler godt på lag med stat og kommune, kan gripe sentrale utfordringar i samfunnet og leggje til rette for utvikling og vekst i alle delar av landet.

Rolla som utviklingsaktør inneber å ta initiativ til ei heilskapleg og ynskt utvikling for eigen region og dermed formulere mål og skape oppslutning om strategiar for å nå desse måla. Det inneber eit tettare samarbeid mellom nasjonale og regionale aktørar utan å rokke ved prinsippet om kommunalt sjølvstyre.

Regional planlegging fører aktørar saman og synleggjer samanfallande og motstridande interesser og mål. Av Meld. St. 22 (2015–2016) går det fram at regional planlegging skal få meir forpliktande verknad. For å syte for at dei blir avstemte tidleg i dei regionale planprosessane, og sikre tidleg og forpliktande statleg involvering, vil departementet leggje til rette for regelmessige møte mellom regionalt folkevalt nivå, dei departementa det gjeld, og relevante underliggjande etatar. Departementa vil be dei underliggjande etatane sine om å delta aktivt og forpliktande i regionale planprosessar, og sørgje for at dei deltek som aktive partnarar ved oppfølging av planane, også gjennom avtalar.

Oppfølging av regionale planar i seinare kommunale vedtak kan vere ei utfordring. Alle involverte aktørar skal kjenne seg trygge på at det felles grunnlaget for regional utvikling, slik det ligg føre i den regionale planen, er gjeldande for alle partar.

1.4.3 Rolla til staten

Å fremje ein heilskapleg forvaltningsstruktur inneber å leggje til rette for at regionale og lokale styresmakter kan gjennomføre oppgåvene sine best mogleg. Staten legg rammer gjennom økonomiske løyvingar, oppfølging av lovverk, rettleiing og styring av underliggjande etatar. I område med særlege utfordringar vil regjeringa medverke med økonomiske verkemiddel, avtaleinstitutt og andre verktøy.

Regjeringa har som mål at staten skal vere føreseieleg og meir samordna overfor lokale og regionale styresmakter. Staten skal vere ein trygg og god samarbeidspart. Regjeringa har sett i verk ei rekkje tiltak for å forenkle, forbetre og fornye offentleg sektor.

Staten skal sjå til at nasjonale målsetjingar og internasjonale forpliktingar som Noreg har, blir følgde opp, og stiller difor også ei rekkje krav til seg sjølv. Desse er nedfelte i mellom anna «Nasjonale forventningar til kommunal og regional planlegging». Her samlar regjeringa mål, oppgåver og interesser som det blir forventa at regionalt og kommunalt nivå legg vekt på i planlegginga i dei fire komande åra. Regjeringa er oppteken av at staten også følgjer opp desse forventningane i eiga sektorverksemd, og at dei blir lagde til grunn for korleis dei statlege styresmaktene tek del i planlegginga.

Boks 1.8 FNs berekraftsmål

I 2015 vedtok FN nye universelle mål for berekraftig utvikling. Regjeringa har forplikta Noreg til å følgje opp desse måla. Dette inneber at regjeringa i større grad vil leggje berekraft til grunn for by- og regionutviklinga. Det er særlegtre av måla som må løftast fram.

Mål 8 handlar om å fremje økonomisk vekst og sysselsetjing. I meldinga handlar dette om konkurransekraftig og omstillingsdyktig næringsliv som skal sikre vekstkraft og likeverdige levekår i heile landet.

Mål 10 handlar om å redusere ulikskap i og mellom land. I meldinga handlar det om korleis vi kan unngå aukande ulikskapar mellom ulike delar av landet og innanfor byar og tettstader i tida som kjem, og sikre ein god regional balanse.

Mål 11 er å gjere byar og busetnader inkluderande, trygge, robuste og berekraftige. Målet dekkjer både sosiale og økonomiske utfordringar og miljøutfordringar. I meldinga handlar det særleg om berekraftig areal- og transportplanlegging, ei styrkt knutepunktsutvikling, kvalitet i dei bygde omgjevnadene og innsats for inkludering og likeverdige levekår i utsette byområde.

I oktober 2016 vedtok FN ein ny Urban Agenda. Landa blei einige om ein deklarasjon, den såkalla Quito deklarasjonen og ein plan for gjennomføring. Agendaen fylgjer opp mange av berekraftmåla gjennom forslag til konkrete tiltak. Agendaen legg vekt på at byar må vera for alle, også framtidige generasjonar, der alle skal inkluderast og ha like muligheiter til å leve eit godt liv. Agendaen inneheld prinsipp for korleis ein bør planleggje, finansiere, utvikle, styre og forvalte byane for at dei skal bli berekraftige.

1.4.4 Rolla til Sametinget

Fleire tema i meldinga er knytte til område der samane har interesser. Sametinget er eit folkevalt organ for samane i Noreg. Sametinget skal styrkje den politiske stillinga til samane og fremje interessene deira. Sametinget skal medverke til likeverdig og rettferdig handsaming av det samiske folket og leggje forholda til rette for at samane kan sikre og utvikle språket, kulturen og samfunnslivet sitt.

Sametinget er, til liks med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, oppteke av at det blir lagt til rette for vekst som er tilpassa regionale og lokale forhold. I arealsaker er det ei folkerettsleg plikt å konsultere urfolk. Denne konsultasjonsplikta gjeld i alle saker som vil kunne påverke samiske interesser direkte.