7 Forsvarsindustriell strategi

Den forsvarsindustrielle strategien har som mål å videreføre og styrke en internasjonalt konkurransedyktig norsk forsvarsindustri med evne til helt eller delvis å utvikle, produsere og understøtte forsvarsmateriell, systemer og tjenester innenfor prioriterte teknologi- og produktområder som er viktige for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser og Forsvarets behov.

7.1 Overordnede mål og rammer

Den forsvarsindustrielle strategien er knyttet til Norges forsvars- og sikkerhetspolitiske mål om vern av norsk suverenitet og territorielle integritet, vårt demokratiske styresett, og vår handlefrihet mot politisk, militært, økonomisk og annet press.

Videre er strategien knyttet til den kapabilitets- og strukturutviklingen som ligger i våre forsvarsplaner. Målet med kapabilitets- og strukturutviklingen er å utvikle eksisterende og innføre nye kapasiteter som samlet sett gjør det mulig for Forsvaret å ivareta sine oppgaver innenfor det til enhver tid gjeldende ambisjonsnivå. Strukturutviklingen er en langsiktig og kontinuerlig prosess, der tiltakene som regel strekker seg lenger ut i tid enn langtidsplanene. I tråd med dette, må den forsvarsindustrielle strategien bygge på langsiktighet, og bidra til å utvikle forsvarsindustriell kompetanse som er tilpasningsdyktig overfor endringer i kapabilitets- og strukturkrav.

Regjeringen legger til grunn at samarbeidet med industrien skal baseres på Forsvarets behov for materiell og tjenester, og bidra til kostnadseffektive løsninger. Strategien bygger således på rammeforutsetningene som er gitt i Prop. 14 S (2020–2021). Som hovedregel vil Forsvaret anskaffe ferdigutviklet materiell. For spesielt utvalgte militære kapasiteter vil det bli vurdert å utvikle egne løsninger, men da primært i samarbeid med allierte for å legge til rette for samhandling i operasjoner og for å oppnå kostnadsreduksjon. I andre tilfeller vil det ut fra vesentlige nasjonale sikkerhetsinteresser kunne være nødvendig å utvikle og ta i bruk tilpassede norske løsninger. For å oppnå målet om å dekke Forsvarets behov er det nødvendig å bygge opp og videreutvikle kompetanse i norsk næringsliv.

Den forsvarsindustrielle strategien skal bidra til å styrke og opprettholde Forsvarets operative evne ved å dekke forsvarssektorens behov for materiell og tjenester, der det ut fra vesentlige nasjonale sikkerhetsinteresser er viktig å ha nasjonal kontroll på teknologien.

Strategien skal også bidra til raskere og mer smidig gjennomføring av anskaffelser av materiell og tjenester. Dette skal blant annet skje gjennom effektivt samvirke mellom forsvarsindustrien, forsvarssektoren og Forsvarets forskningsinstitutt. Videre skal den bidra til å opprettholde konkurransedyktighet og en høy og endringsorientert kompetanse. Gjennom samarbeid med nasjonale og internasjonale aktører, skal Forsvaret sikres tilgang til moderne teknologi og tjenester. Dette vil i sin tur bidra til å ivareta nødvendig beredskaps- og forsyningssikkerhet.

Kompetanse, innovasjon, teknologi, samarbeids- og omstillingsevne og kostnadseffektiv produksjon, er alle avgjørende elementer for å kunne opprettholde en sterk norsk forsvarsindustri som ivaretar nåværende og fremtidige sikkerhetsbehov.

Selv om myndighetene er en betydningsfull samarbeidspartner som bidrar til å legge grunnlaget for og utløse potensialet i næringen, påhviler det den enkelte bedrift et selvstendig ansvar for å utvikle seg på disse områdene.

7.2 Fra forskning og utvikling til anskaffelse

De tradisjonelle utviklingsprosessene for materiellprosjekter kan være lange. Et grunnleggende suksesskriterium er helhetlig styring og finansiering som ivaretar sammenheng og fremdrift mellom forskning, utvikling og anskaffelser. Anskaffelsesstrategier bør derfor i større grad tilpasses behovet for mer smidige prosesser og raskere tilgang til moderne teknologi, materiell og tjenester.

Regjeringen legger opp til å balansere flere hensyn og ønskede utviklingstrekk i det videre arbeidet, herunder:

• prioritering, langsiktig styring og finansiering av forskning og utvikling,

• øke brukerdrevet innovasjon og tidligsamarbeid mellom bruker og industri,

• styrke bruken av eksperimenteringsaktiviteter som en del av anskaffelsesprosessen ,

• i sterkere grad involvere industri utover de tradisjonelle forsvarsleverandørene, og

• muliggjøre hurtige innovasjonsprosesser.

En helhetlig tilnærming krever en mer effektbasert styring med utgangspunkt i overordnede målbeskrivelser, samt bedre koordinering av tiltak og virkemiddel i alle faser, fra tidlig FoU til gjennomføring av anskaffelser. De prioriterte kompetanseområdene vil ligge til grunn for denne styringen.

Det finnes mange aktører som ved hjelp av ulike virkemidler bidrar til å realisere målene i en nasjonal forsvarsindustriell strategi. Derfor er det vel så viktig for gjennomføringen av strategien å fokusere på samspillet mellom virkemidlene og aktørene, som å etablere nye virkemidler. Noen endringer i den retning er allerede i gang. Forsvarets forskningsinstitutt har siden 2018 bygd opp et miljø som blant annet skal legge til rette for raskt å kunne omsette ny teknologi til operative kapasiteter, ICE worx (Innovation, Concept development & Experimentation). Samarbeid mellom operative miljøer, industri og FoU-miljøer er nøkkelen til vellykkede innovasjonsprosjekter. Samarbeid om problemforståelse og problemløsning, konseptutvikling og testing av tilgjengelig teknologi, bidrar til nye og innovative løsninger. En trinnvis utvikling av demonstratorer og prototyper gir raske avklaringer av løsningenes relevans. Nye løsninger eksponeres tidlig for operative miljøer og testes i laboratorier, i felt og på øvelser. I sum bidrar samspillet mellom de ulike aktørene både til gode løsninger og raskere innovasjonsimplementering.

Hensikten med ICE worx er således å realisere effekter gjennom å etablere felles arenaer for problemløsning, eksperimentering og hurtige utviklingsløp. Dette betinger en stor grad av frihet for brukere, forskning og industri til å komme sammen for å jobbe med utviklingsområder. Samtidig er det behov for tydelig styring og koordinering av denne virksomheten for å sikre nødvendig finansiering og prioritering av de områdene som har størst betydning for Forsvarets operative evne.

7.2.1 Regjeringens tiltak

Regjeringen vil:

• Orientere Stortinget om status og videre retning for innovasjon, forskning og teknologiutvikling i løpet av den kommende fireårsperioden, som varslet i Prop. 14 S (2020–2021).

• Styrke koordineringen av tiltak fra tidlig forskning og utvikling til en eventuell anskaffelse, for å bidra til bedre sammenheng i og effekter av virkemiddelbruken.

• Videreutvikle arenaer og etablere insentiver for økt samarbeid med sivile kompetansemiljøer og industrien.

• Bidra til økt innovasjonskraft og bedre utnyttelse av ny teknologi ved å introdusere prosesser og virkemidler som styrker innovasjonskulturen i forsvarssektoren. Dette omfatter blant annet økt bruk av konseptutvikling, eksperimentering og dedikert finansiering av innovasjonsaktiviteter.

7.3 Teknologiske kompetanseområder

De teknologiske kompetanseområdene angir tydelige prioriteringer for samarbeidet mellom Forsvaret og forsvarsindustrien. Områdene er tatt frem og utviklet for å styrke den samlede innsatsen mot områder der Forsvaret har et særlig behov for nasjonal kompetanse. En nasjonal forsvarsindustri som favner disse, bidrar til Norges handlefrihet og sikkerhet.

Gjennom ivaretakelse av Norges fundamentale sikkerhetsinteresser, har altså norsk industri over tid bygd opp unik kompetanse og teknologi. De teknologiske kompetanseområdene tar også hensyn til områder der det er i Norges interesse å bidra i NATO. I dag tilbyr Norge teknologi og løsninger som dekker et behov hos våre allierte. Dette utgjør et viktig bidrag til byrdefordelingen i NATO.

De teknologiske kompetanseområdene skal legges til grunn i forbindelse med prioritering av forsvarssektorens FoU-aktiviteter, beslutning om anskaffelser fra norske leverandører og utforming av innholdet i industrisamarbeidsavtaler. Det samme gjelder ved definering av hvilke roller Norge kan ta i internasjonalt materiellsamarbeid, der norske myndigheter og norsk industri samarbeider med ett eller flere lands myndigheter og industri. Kompetanseområdene fungerer således som en prioriteringsmekanisme på disse feltene, men dette innebærer ikke nødvendigvis at andre teknologier ekskluderes.

De prioriterte teknologiområdene fastsettes ved å vurdere i hvilken grad de:

• Bidrar til at Forsvaret sikres tilgang til teknologi som er tilpasset norske forhold, men som ikke nødvendigvis ivaretas av markedet. Dette kan for eksempel dreie seg om særegne eller spesielle geografiske, klimatiske, topografiske eller operative forhold.

• Ivaretar nasjonal evne til å utvikle teknologi som ikke ivaretas av et internasjonalt marked.

• Understøtter nasjonal beredskap og forsyningssikkerhet.

• Bidrar til å beskytte nasjonal, skjermingsverdig informasjon.

• Bidrar til å sikre nødvendig kompetanse på spesielt følsom teknologi som ikke er tilgjengelig i markedet.

• Sikrer Forsvaret og industrien tilgang på kunnskap og kompetanse gjennom å bidra med verdensledende norsk forsvarsteknologi på enkelte teknologiområder.

• Evner å støtte allierte med verdensledende forsvarsteknologi innenfor enkelte teknologiområder.

Regjeringen legger til grunn følgende åtte teknologiske kompetanseområder for samarbeidet mellom forsvarssektoren og industrien:

1. Kommando-, kontroll-, informasjons-, kommunikasjons- og kampledelsessystemer: Dette omfatter de systemene som skal bidra til situasjonsforståelse og støtte militære styrker i planlegging, disponering og gjennomføring av en operasjon i alle domener (land, sjø, luft, cyber og rommet). I disse aktivitetene står sikker behandling og overføring av data sentralt. Det kreves kompetanse på brukerutstyr, applikasjoner og tjeneste- og kommunikasjonsinfrastruktur.

2. Systemintegrasjon: Forsvarets operative evne bygger på samvirke mellom ulike systemer som igjen er satt sammen av samvirkende delsystemer. Systemintegrasjon omfatter også evnen til å velge og kombinere delsystemer på en slik måte at produktene samlet ivaretar Forsvarets behov. På produktnivå må kompetansen ses i sammenheng med evnen til å ha systemansvar for et produkt.

3. Autonome systemer og kunstig intelligens: Autonomi omhandler et systems evne til å utføre oppgaver på egen hånd. Kunstig intelligens vil i praksis si datamaskiner som utfører oppgaver som tradisjonelt er blitt utført av mennesker. Anvendelsesområdene for kunstig intelligens blir stadig flere, hvorav autonome systemer er ett. Samhandling mellom autonome systemer og menneske er en viktig del av dette teknologiområdet.

4. Missilteknologi: Dette omfatter teknologien som er nødvendig for å få et missil til å fly mot et mål. Det inkluderer blant annet teknologi for målsøker, stridshode med eksplosiver, aerodynamikk, styring, navigasjon, kommunikasjonssystemer og integrasjon av missil på plattform. Kompetanseområde 2, Systemintegrasjon, utgjør vesentlig grunnlagskompetanse for missilteknologi.

5. Undervannsteknologi: Dette omfatter teknologi som understøtter alle typer undervannsoperasjoner, fra beskyttelse mot trusler, til innsats. Kompetanse på undervannskommunikasjon faller både inn under dette området og område 1. Kompetanseområde 2, Systemintegrasjon, er en vesentlig del av nødvendig kompetanse for dette kompetanseområdet.

6. Ammunisjon, rakettmotorer og militært sprengstoff: Teknologiområdet omfatter kompetanse om objekter som skytes fra forskjellige våpensystemer og får nødvendig fremdrift og virkning i målet, og omfatter blant annet granater, prosjektiler, stridshoder og missiler. Teknologiområdet fokuserer på kompetanse innenfor energetiske materialer, utvikling av kjemiske komposisjoner, ballistikk, design av komplette produkter, samt produksjonsteknikk for disse.

7. Materialteknologi spesielt utviklet eller bearbeidet for militære formål: Området omfatter anskaffelse av materialer og produksjonsprosesser for militære formål. Flere militære kapabiliteter bygger på materialteknologi som ikke er kommersielt tilgjengelig, og teknologiområdet har potensial for teknologisk overlegenhet innenfor flere av de øvrige områdene.

8. Levetidsstøtte for militære systemer: Dette omfatter forsyninger, reparasjoner, vedlikehold, utvikling, levetidsoppdateringer, lagring og avhending av materiell og systemer i forsvarssektoren. Programvare og applikasjoner spiller en stadig viktigere rolle for militært materiell og tjenester. På enkelte områder innebærer dette et skifte fra typiske midtlivsoppdateringer til kontinuerlige oppgraderinger og forbedringer. For mange militære systemer utgjør nå programvare en større kostnadskomponent enn det fysiske materiellet, og utviklingen synes å fortsette i denne retningen. Evne til kontinuerlig levetidsoppgraderinger av anskaffede systemer vil sannsynligvis bli stadig viktigere, og dette kompetanseområdet er slik sett tett knyttet til område 2, Systemintegrasjon.

Kompetanse innenfor ett område kan ha betydelig understøttende effekt innenfor et annet. Derfor er det nødvendig med en tilstrekkelig kompetansebase, slik at ressursbruken raskt kan tilpasses endrede behov. Siden det tar lang tid å utvikle teknologisk kompetanse i forsvarsindustrien, er det viktig å opprettholde og utvikle kompetansen over tid, også når det ikke pågår konkrete anskaffelsesprogrammer eller prosjekter.

Foto: Forsvarets forskningsinstitutt

Fremtidig videreutvikling av materiell og systemer vil i større grad skje kontinuerlig, i motsetning til tidligere hvor tradisjonelle, større materiell- og systemanskaffelser typisk har gjennomgått store oppgraderinger midtveis i levetiden. Dette er et resultat av stadig hurtigere teknologiutvikling, og at det vil være behov for løpende oppgraderinger. Den hurtige utviklingen, blant annet innenfor datateknologi, gjør at teknologien må videreutvikles samtidig med at systemene og tjenestene er i daglig drift.

Prioritering av delområdene innenfor de teknologiske kompetanseområdene, sammen med tilpasning av virkemiddelbruk, vil bli foretatt fortløpende av Forsvarsdepartementet.

7.3.1 Nye og banebrytende teknologier

Nye og banebrytende teknologier omfatter blant annet stordata, kunstig intelligens, autonomi, kvanteteknologi, hypersonisk teknologi, bioteknologi og menneskelig forsterkning, samt materialer og produksjon. NATO prioriterer innsats innenfor nye og banebrytende teknologier1. NATO vedtok i desember 2019 et veikart for hvordan alliansen kan posisjonere seg for å opprettholde sitt teknologiske forsprang og ivareta sine forsvars- og sikkerhetspolitiske interesser gjennom bruk av ny teknologi. Nye og banebrytende teknologier er også en del av NATOs forsvarsplanleggingsprosess. NATO oppfordrer medlemslandene til å ta hensyn til slike nye teknologier, både i nasjonal forskning og utvikling og i fremtidig kapabilitetsutvikling.

Et sentralt poeng i både NATOs og sentrale alliertes nye strategier, er at forsvarssektorens satsing på nye og banebrytende teknologier i økende grad må omfatte alle sektorer, inkludert forskningsinstitusjoner og privat næringsliv. I motsetning til tidligere utvikles nå større deler av ny og banebrytende teknologi av sivil sektor. Det er viktig at forsvarssektoren foretar omfattende vurderinger av muligheter, begrensninger og sårbarheter når ny sivilutviklet teknologi tas i bruk.

Forsvarssektoren får ikke løst alle sine oppgaver gjennom kjøp av sivil teknologi, men må selv ta ansvar for å utvikle større militære kapasiteter som kampfly, missiler og stridsvogner, eller å tilpasse sivil teknologi til militære formål når det er hensiktsmessig.

Enkelte av de nye og banebrytende teknologiene har anvendelse innenfor flere av de prioriterte teknologiske kompetanseområdene. Dette er teknologier som vurderes som særlig viktige for fremtidig alliert teknologidominans. Det forventes at Norge deltar på linje med øvrige allierte med å prioritere teknologisk satsing på disse områdene.

EU legger på sin side også vekt på å finansiere forskningsprosjekter rettet mot nye og banebrytende teknologier med forsvarsapplikasjoner gjennom Det europeiske forsvarsfondet (EDF). Med deltakelsen i EDF vil norske aktører kunne kvalifisere til å motta EU-finansiering gjennom EDF for å delta i prosjekter rettet mot slike teknologier.

Kostnadene ved nye og banebrytende teknologier vil ofte være høye og kan hindre bred utbredelse av teknologien og dermed begrense ønsket militær effekt. Det vil være urealistisk for små land å dekke alle nye og banebrytende teknologier. Det kan derfor være hensiktsmessig å fremskaffe slike kapasiteter og teknologier gjennom flernasjonalt samarbeid. For å ivareta mest mulig konsistent ressursbruk, vil innsatsen innenfor de fremvoksende teknologiene prioriteres mot de teknologiske kompetanseområdene der disse er relevante. I en slik prioritering vil man også søke å unngå overlappende FoU-satsinger i NATO-landene. Samtidig ligger det i teknologiutviklingens natur at det på forhånd ikke er kjent hvor man vil få gjennombrudd. Gjennom innovasjonsarenaer som ICE worx, vil samarbeidet mellom akademia, Forsvaret og næringslivet bidra til å styrke vår evne til å følge og bidra til utviklingen innenfor nye og banebrytende teknologier.

7.3.2 Romteknologi

Det har vært en markant teknologisk utvikling innenfor romvirksomheten de senere årene. Romteknologi er som angitt i Prop. 14 S (2020–2021) et viktig satsingsområde. Forsvaret er avhengig av kapasiteter i verdensrommet for å planlegge og gjennomføre militære operasjoner. Rombaserte kapasiteter inngår i stigende grad som naturlige elementer i mer effektive overvåkings- og våpensystemer. Norges beliggenhet krever spesielt tilpassede løsninger, blant annet fordi satellitter i geostasjonær bane normalt ikke har dekning langt mot nord. Norsk industri har lange tradisjoner for å utvikle og produsere utstyr til satellitter og andre romfarkoster. Videre er norsk industri verdensledende på bakkestasjonstjenester, med et stort, globalt nettverk av antenner som er nødvendig for å operere satellitter. Norge har også avanserte test- og produksjonskapasiteter innenfor både romfarts- og forsvarsløsninger. Dette er et godt utgangspunkt for å utvikle nasjonal industri innenfor romkapasiteter.

I langtidsplanen for forsvarssektoren fremgår det at regjeringen vil utvikle kapasiteter og samarbeidskonstellasjoner for å ivareta Forsvarets behov. Videre vil regjeringen styrke tilgangen til rombasert maritim overvåking under nasjonal kontroll, samt tilgang til satellittkommunikasjon. Dette er områder hvor det er naturlig å samarbeide med sivile aktører, inkludert bransjeorganisasjonen for norsk romindustri, Norsk industriforum for romvirksomhet (NIFRO). Romteknologi er et område med sterke vekselvirkninger og stor grad av overlapp mellom militær og sivil sektor. Dette kan danne grunnlaget for nasjonale klynger av brukere, forskning og industri, som i fellesskap utvikler løsninger også for forsvarssektoren.

Norge deltar i EUs romprogram som i kommende programperiode inkluderer to nye delprogrammer innenfor romobservasjon (Space Surveillance and Tracking) og satellittkommunikasjon (Government Satellite Communications). I tillegg deltar Norge i de eksisterende delprogrammene Galileo (satellittnavigasjon) og Copernicus (jordobservasjon). Romprogrammet ligger under Kommisjonens generaldirektorat for forsvarsindustri og det ytre rom. Det er ventet at EU vil søke å utnytte overlapp mellom romprogrammet og Det europeiske forsvarsfondet, EDF, med egen handlingsplan om temaet i 2021. Det kan for eksempel komme tjenester av militær interesse ut av romprogrammet, samtidig som forsvarsspesifikke elementer i romprogrammet vil søkes utviklet og finansiert gjennom EDF. Dette er en utvikling regjeringen vil følge nøye, og hvor Norge er i posisjon til å påvirke utviklingen i retning av våre prioriteringer og interesser. I skjæringspunktet mellom EUs romprogram og EDF kan det oppstå gode muligheter for deltakelse for norsk romindustri.

Det er usikkerhet knyttet til hvilken retning den fremtidige romsatsingen vil ta, og hvordan den eventuelt vil endre behovet for nasjonal forsvarsindustriell kompetanse, ut over det som eksisterer på sivil side. Forsvarsdepartementet vil følge utviklingen innenfor romteknologi nøye og definere de nasjonale forsvarsindustrielle behovene.

Foto: Simen Rudi/Forsvarsmateriell

7.3.3 Regjeringens tiltak

Regjeringen vil:

• Videreføre arbeidet med å avklare ambisjonsnivået for de teknologiske kompetanseområdene, med sikte på å identifisere mulige tiltak knyttet til realiseringen.

• Følge opp og prioritere de andre nye og banebrytende teknologiområdene, inkludert romteknologi, i samsvar med NATOs tilnærming til disse.

• Prioritere nye og banebrytende teknologier som bidrar til å styrke Forsvarets operative evne under de geografiske og klimatiske forhold som preger Norge, norsk sjøterritorium og økonomiske sone og Norges nærområder.

7.4 Forsvarssektorens anskaffelser

Det grunnleggende prinsippet er at forsvarssektoren skal anskaffe den løsningen som ivaretar Forsvarets behov og som er mest kostnadseffektiv i et levetidsperspektiv, jf. Prop. 14 S (2020–2021). Det skal tilstrebes en nøktern tilnærming til materiell og tjenester som forsvarssektoren anskaffer. Dette vil bidra til en effektiv bruk av samfunnets ressurser. For å ivareta dette er det særlig tre prinsipper som skal legges til grunn.

For det første skal det legges større vekt på de effekter som materiellet og tjenestene skal skape, gjennom bruk av funksjonelle krav fremfor unødig detaljerte kravspesifikasjoner. Dette bidrar til raskere gjennomføring og lavere kostnad. Målet om redusert tidsbruk og reduserte anskaffelseskostnader er imidlertid krevende, og fordrer god styring og tett oppfølging av prosjektene. En større andel anskaffelser av ferdigutviklet materiell vil gi raskere operativ anvendelse og lavere anskaffelseskostnader. Videre vil det kunne gi lavere drifts- og vedlikeholdskostnader, spesielt dersom andre land har anskaffet det samme systemet.

For det andre skal det i alle investeringsprosjekter vurderes mulighet for å anskaffe brukt materiell eller tilgjengelig overskuddsmateriell, der dette anses hensiktsmessig ut fra Forsvarets operative behov.

For det tredje skal det, der det er hensiktsmessig og tjener norske interesser, søkes å etablere samarbeid med allierte, partnere og sivile aktører. Dette gjelder særlig i de tilfeller der Norge skal sikres tilgang på kapasiteter som er for kostbare og krevende for Norge å utvikle eller anskaffe på egen hånd. Vårt samarbeid med allierte om anskaffelse av nye kampfly, tankfly og ubåter er eksempler på nasjonale kapasiteter som fremskaffes gjennom multilateralt samarbeid. NATOs fellesfinansierte kapasiteter knyttet til luftovervåking (NATO AWACS) og luftbåren bakkeovervåking (NATO AGS) er eksempler på hvordan samarbeid sikrer landene tilgang på viktig operativ informasjon og situasjonsforståelse, uten å måtte anskaffe og drifte slike komplekse systemer selv. Det kan også handle om kapasiteter og tjenester der sivile aktører er teknologisk ledende.

7.4.1 Regelverket for forsvarsanskaffelser

Alle offentlige anskaffelser i Norge reguleres av lov om offentlige anskaffelser («anskaffelsesloven») med tilhørende forskrifter. I denne sammenhengen er forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA) mest relevant. Forskriften gjennomfører EUs direktiv om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser i norsk rett. Forsvarssektoren har i tillegg utarbeidet et eget regelverk med detaljerte bestemmelser for sektorens anskaffelser, anskaffelsesregelverk for forsvarssektoren (ARF). Dessuten har både Forsvarsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet utarbeidet veiledere for offentlige anskaffelser.

Formålet med regelverket er å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser, og bidra til at det offentlige opptrer med aktsomhet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Videre skal regelverket bidra til at offentlige innkjøpere opptrer i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Forsvarsdepartementet har regelmessig dialog med EUs organer og EUs medlemsland om praktiseringen av EUs direktiv om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser.

7.4.2 NATO Support and Procurement Agency

Formålet med NATOs anskaffelsesbyrå, NSPA, er å sikre stordriftsfordeler for de anskaffelsene NATOs medlemsland gjennomfører. Dette omfatter spesielt drivstoff og annet forbruksmateriell til drift og vedlikehold av nasjonale kapasiteter, men også internasjonale oppdrag. I de senere årene har NSPA fått en mer fremtredende rolle innenfor gjennomføring og styring av større materiellanskaffelser og flernasjonale prosjekter som for eksempel multirolle tank- og transportfly og strategiske transportfly. NSPA har også fått ansvar for å understøtte driften av alliansens felleskapasiteter, herunder luftovervåking (NATO AWACS) og luftbåren bakkeovervåkingsevne (NATO AGS). Konseptutredning av alliansens fremtidige overvåkingskapasitet administreres av NSPA som har opprettet et eget programkontor for dette. NSPA søker å tilby de beste og mest gunstige anskaffelser knyttet til blant annet materiell, logistikk, operative og støttesystemer for NATO-landene. NSPA holder høy internasjonal standard og har etablert gode rutiner for anskaffelser gjennom NATO. Dette har bidratt til at NSPA har styrket sin rolle som en attraktiv partner og økt sin oppdragsmengde betydelig de siste ti årene. NATO og partnerlandene viser derfor økende interesse for NSPA som et koordinerende organ for anskaffelser. Norge bruker NSPA til en rekke anskaffelser, og Forsvarsdepartementet vil vektlegge eventuelle nye muligheter som NSPA kan tilføre norsk forsvarsindustri.

Foto: Ingeborg Gloppen Johnsen / Forsvaret

7.4.3 Mer fleksible anskaffelsesprosesser

Anskaffelsesprosessene i forsvarssektoren er i utgangspunktet fleksible, og gjenspeiler at sektorens anskaffelser omfatter investeringer over hele spekteret fra store, komplekse systemer til driftsanskaffelser og tjenestekjøp. Statens prosjektmodell er innført for å skape et best mulig grunnlag før beslutninger om investeringer fattes. Målet er å unngå feilinvesteringer og å holde god kontroll med kostnader og optimalisere nytte gjennom planlegging og gjennomføring av prosjektene.

De store materiellanskaffelsene er som regel omfattende prosesser som starter med prosjektidéer som springer ut av operative behov i en forberedende og konseptuell fase, og ender med en anskaffelse av et konkret materiellsystem. Det er lagt inn kvalitetssikringsprosesser mellom de ulike fasene, og det går lang tid fra prosjektidé til prosjektet eller programmet er realisert og materiellet er overført til bruker. Prosessen er bygd opp i samsvar med internasjonalt anerkjente standarder, og skiller seg ikke vesentlig fra hvordan slike prosesser gjennomføres i andre land. Videre har de tyngre materiellsystemene ofte behov for oppgraderinger etter 15–20 år. Dette er også prosesser som er langsiktige og krever store utredninger og langsiktig planlegging, noe som også skal bidra til at Forsvaret unngår feilinvesteringer.

I lys av den hurtige utviklingen av ny teknologi og digitalisering, er det imidlertid behov for å supplere disse langsiktige prosessene med mer fleksible og forenklede prosesser. Det er nødvendig å forbedre evnen til å gjennomføre hurtige anskaffelser som gjør det mulig å holde tritt med den teknologiske utviklingen. Et tradisjonelt anskaffelsesløp gjør at det er økende risiko for at de tekniske løsningene er utdaterte når materiellet til slutt er levert. Dette vil igjen kunne ha store konsekvenser for Forsvarets operative evne. Det er derfor nødvendig å etablere metoder og praksis for langt hurtigere innovasjons- og anskaffelsesprosesser, slik at nye teknologiske muligheter utnyttes raskt, og at man kan få en operativ fordel som følge av et teknologisk forsprang. Dette krever økt involvering av industrien og økt anvendelse av sivilt utviklet teknologi. En slik tilnærming bygger også opp under, og bidrar til, en god sikkerhetsbevissthet i både utvikling og bruk av ny teknologi, som igjen reduserer sårbarhetene i systemene.

Forsvarssektoren ser også et økende behov for mer kontinuerlige oppgraderinger av systemer og tjenester. For eksempel har kampflyet F-16 blitt kontinuerlig oppgradert siden 1980-tallet. Flyene har derfor teknologisk og operativt sett vært på høyden hele tiden. Disse oppgraderingene er blitt gjennomført i et flernasjonalt samarbeid mellom brukerlandene av F-16 og har vært svært vellykket. Dette er en tilnærming som forsvarssektoren ønsker å benytte i større grad i forbindelse med nye materiellanskaffelser. Dette bør i større grad også ligge til grunn for videreutviklingen av forsvarsteknologi som tas frem i Norge, eksempelvis missilteknologi. En slik tilnærming vil bidra til mer forutsigbare rammer for kontinuerlig utvikling hos industrien og Forsvaret.

Nye, omfattende IKT-programmer for å anskaffe sikre plattformer og etablere skytjenester og kampnær IKT til styrker på taktisk nivå, planlegges gjennomført i strategiske partnerskap med leverandører for å bidra til kontinuerlig utvikling av disse systemene og tjenestene. Dersom slike systemer ikke vedlikeholdes kontinuerlig, vil sikkerhetsløsninger og operativ evne kunne svekkes. Smidige prosesser er en viktig suksessfaktor for å omstille og modernisere forsvarssektoren, og vil bidra til at digitaliseringsstrategien for forsvarssektoren kan gjennomføres.

I investeringsplanleggingen må man være bevisst på at teknologiske fortrinn kan være kortvarige. Utviklingen av fremtidige systemløsninger bør derfor følge en modulbasert tilnærming, med krav om åpen systemarkitektur. Da kan materiell og systemer oppgraderes og tilpasses endrede forutsetninger. Enkelte systemer, for eksempel IKT- og kommando- og kontrollsystemer, stiller store krav til hurtig modernisering for å kunne opprettholde relevans og sikkerhet. En stegvis modernisering, ut fra prinsippet «tenk stort, start smått», innebærer at anskaffelsesprosessen forenkles, og at kapasitetene kan moderniseres oftere. Dette legger dessuten til rette for at Forsvarets systemer og materiell kan utvikles og oppgraderes, samtidig som de benyttes i daglig drift. Dette forbedrer den operative tilgjengeligheten av systemene, og reduserer sårbarheter i sikkerhetsløsninger som en trusselaktør kan utnytte.

Innføring av ny teknologi kan innebære risiko. For lav endrings- og risikovilje kan føre til at man ender opp med utdaterte systemløsninger. På den andre siden kan for høy risikovillighet føre til forsinkelser og kostnadsoverskridelser, og til at systemene ikke fungerer som ventet. I balansegangen her må risikoen reduseres ved å øke kompetansen knyttet til anskaffelsesprosesser, teknologi og operative behov, samtidig som det legges til rette for økt innovasjonskraft.

7.4.4 Vurdering av nasjonale sikkerhetsinteresser ved anskaffelser

Hovedregelen er at alle forsvarssektorens anskaffelser skal lyses ut, og at tilbyderne skal ha anledning til å konkurrere på like, ikke-diskriminerende vilkår. På områder hvor det gjør seg gjeldende vesentlige sikkerhetsinteresser kan det være nødvendig å fravike anskaffelsesregelverket helt eller delvis, blant annet med hjemmel i EØS-avtalen artikkel 123. Unntaksbestemmelsene i regelverket kan benyttes for å ivareta vesentlige sikkerhetsinteresser gjennom å opprettholde og videreutvikle kompetanse i norsk forsvarsindustri, der dette er et nødvendig og proporsjonalt virkemiddel og vilkårene er oppfylt. Anskaffelsesregelverket i forsvarssektoren (ARF) beskriver hvordan slike anskaffelser skal gjennomføres.

Forsvarsdepartementet har ansvaret for at nasjonale sikkerhetsinteresser, forsvarsindustrielle hensyn, krav om industrisamarbeid og eventuelt samarbeid med andre land, forholdet til NATO, Det europeiske forsvarsfondet eller andre sektorer, blir ivaretatt i forbindelse med forsvarssektorens anskaffelser.

Forsvarsindustrielle hensyn ivaretas gjennom vurderinger og analyser i en tidlig fase av alle anskaffelsesprosjekter, -programmer og større driftsanskaffelser, samt for driftsfasen av materiellsystemer eller ved strategiske tjenesteleveranser. Disse vurderingene tar utgangspunkt i våre nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. Gjennomføring av forsvarsindustrielle vurderinger tidlig i anskaffelsesprosessen bidrar til nødvendig samordning og ivaretakelse av viktige behov. Det vurderes også hvorvidt anskaffelsen er relevant for å opprettholde og videreutvikle industriell kompetanse innenfor de definerte teknologiske kompetanseområdene. Videre drøftes det i hvilken grad anskaffelsen omfatter materiell eller tjenester der forsvarsindustrien i Norge har spesielle forutsetninger for å levere løsninger. Under dette arbeidet innhenter Forsvarsdepartementet synspunkter fra nasjonal industri og andre relevante aktører. Vurderingene utgjør en viktig del av grunnlaget for Forsvarsdepartementets valg av anskaffelsesstrategi.

7.4.5 Regjeringens tiltak

Regjeringen vil:

• Ivareta vesentlige sikkerhetsinteresser gjennom å opprettholde og videreutvikle kompetanse i norsk forsvarsindustri, primært innenfor de teknologiske kompetanseområdene. Unntaksbestemmelsene i regelverket benyttes der dette er et nødvendig og proporsjonalt virkemiddel .

• Legge til rette for anskaffelser av materiell og tjenester fra nasjonal industri når norsk industri har forutsetninger for å levere kostnadseffektive løsninger som møter Forsvarets behov, og som er relevante for å opprettholde industriell kompetanse innenfor de åtte teknologiske kompetanseområdene.

• Gjennomgå dagens ordning og prosesser for anskaffelser med sikte på å ytterligere tilpasse anskaffelsesmodellen til den store variasjonen i sektorens anskaffelser, fra større systemer og materiell til ny, hurtigutviklet innovativ teknologi.

• Arbeide for at leverandører implementerer internasjonale standarder for å redusere risikoen for korrupsjon, samt ivareta forhold knyttet til klima og miljø, og menneske- og arbeidstakerrettigheter.

7.5 Samarbeidsformer mellom forsvarssektoren og norsk næringsliv

Det tette samarbeidet mellom aktørene i trekantmodellen gir utviklingsmiljøene en unik forståelse av operative behov og utfordringer. Dette danner grunnlaget for at brukere, forskere og industrien i fellesskap kan videreutvikle Forsvarets operative evne. Selv om trekantsamarbeidet oppfattes som vellykket, kan det videreutvikles og styrkes, blant annet ved å tilpasses behovet for raskere innovasjons- og utviklingsprosesser. Videre bør samarbeidet utvikles for å styrke evnen til å identifisere det teknologiske mulighetsrommet for fremtidig satsing, og å styrke industriens rolle som strategisk partner. Dette innebærer at man i enda større grad avstemmer forsvarssektorens og forsvarsindustriens forventninger til hverandre.

Norske virksomheter, inkludert forsvarsindustrien, arbeider kontinuerlig med å introdusere eller forberede nye og banebrytende teknologier. Innenfor nisjeområder har gjerne gründerbedrifter et annet tidsperspektiv enn de store selskapene. Dette krever at også forsvarssektoren må tenke nytt for å utnytte ny teknologi best mulig. Tempoet i den teknologiske utviklingen tilsier at de etablerte modellene for samarbeid må tilpasses og videreutvikles. Dette vil sikre at nye løsninger kommer brukerne i hende tidsnok til at de er relevante og dermed kan bidra til å opprettholde teknologisk overlegenhet. Derfor bør kontaktflatene mot sivile aktører og miljøer forbedres, slik at Forsvaret kommer bedre i inngrep med den raske teknologiutviklingen. Det vil også bidra til å bygge en sterkere innovasjonskultur internt i organisasjonen. I langtidsplanen for forsvarssektoren (Prop. 14 S (2020–2021)) legges det vekt på at Forsvaret skal søke å utnytte både kompetanse og teknologi fra sivil sektor.

Innenfor flere teknologiområder går utviklingen så fort at sektoren må redusere tidsbruken fra behov blir avdekket til løsning er iverksatt. Det betyr blant annet at sektorens evne til hurtig innovasjon må økes. Den forsvarsindustrielle strategien legger opp til styrket dialog mellom partene i trekantsamarbeidet. Ikke minst vurderes muligheten for å bringe brukermiljøene i Forsvaret, forsvarsindustrien og øvrig norsk næringsliv tettere sammen. Dette kan være tiltak som legger til rette for felles møteplasser, der Forsvarets brukere over tid samarbeider med en enkelt næringsaktør for å utforske nye muligheter. Bedre utnyttelse av eksisterende og eventuelt etableringer av nye arenaer for samarbeid mellom teknologiutviklere, tjenesteleverandører og Forsvaret, gir mulighet for å presentere nye løsninger og formidle nye behov.

Testing og eksperimentering i laboratorier, utviklingsnettverk og felt, der forskere, utviklere og brukere jobber sammen, er sentrale verktøy for å øke innovasjonsevnen. Tidlig eksponering av prototyper for utprøving av sluttbrukerne, og mulighet for raske og kontinuerlig forbedringer, vurderes å gi de mest effektive innovasjons- og utviklingsprosessene. Denne måten å samarbeide på gir god forståelse for hvilke tekniske, sikkerhetsmessige og konseptuelle krav som avgjør hva som skal anskaffes. Dette bidrar til å redusere risiko i en anskaffelsesprosess. Utvikling av nye kapasiteter og systemer erimidlertid ikke brukernes primærfunksjon. Det må derfor etableres styrings- og koordineringsmekanismer som sikrer at brukernes kapasitet til å delta i utvikling blir prioritert riktig. Dette kan blant annet oppnås ved at brukermedvirkningen koordineres gjennom Forsvarsmateriell eller Forsvarets forskningsinstitutt.

7.5.1 Regjeringens tiltak

Regjeringen vil:

• Videreutvikle arenaer og insentiver for økt samarbeid med sivile kompetansemiljøer i forsvarsindustrien og øvrig næringsliv.

• Styrke finansieringen av tidligfase innovasjons- og eksperimenteringsaktiviteter.

• Bidra til å styrke innovasjonskultur, prosesser og virkemidler som understøtter ambisjonen om økt innovasjonskraft og utnyttelse av ny teknologi. Økt bruk av konseptutvikling, eksperimentering og finansiering av innovasjonsaktiviteter gjennom egne midler skal understøtte denne satsingen.

7.6 Internasjonalt samarbeid og markedsadgang

Internasjonalt materiell- og industrisamarbeid bidrar til å fremskaffe materiell, teknologi og kompetanse som Forsvaret trenger for å løse sine oppdrag.

Flere faktorer påvirker mulighetene til kostnadseffektivt internasjonalt materiell- og industrisamarbeid. Evne og vilje til å enes om felles krav til materiellet og tjenestene, samordne tidslinjer og anskaffelsesprosesser og finne balanserte industrielle løsninger, er suksessfaktorer for å lykkes. Samarbeid kan også i seg selv være utfordrende, ettersom det vil kunne medføre økte administrative kostnader og gjennomføringstid.

Internasjonal markedsadgang er avgjørende for norsk forsvarsindustris evne til å opprettholde tilstrekkelig produksjonsvolum, kompetanse og teknologiutvikling, og dermed også evne til å understøtte Forsvaret. Ulike former for proteksjonisme, så som handelshindringer og beskyttelse av egen industri, skaper ofte utfordringer for norsk forsvarsindustris internasjonale markedsadgang. Regjeringen arbeider kontinuerlig for at norsk forsvarsindustri får bedre markedsadgang til andre land.

7.6.1 USA

Materiellsamarbeidet med USA er forankret i et tett militært og operativt samarbeid, og Forsvaret anskaffer en betydelig andel amerikansk materiell. Norges samarbeid med USA på materiellområdet er det mest omfattende. Skalaforskjeller gjør at det er krevende å oppnå likeverdig materiellsamarbeid, men norsk forsvarsteknologisk nisjekompetanse danner grunnlag for at norske produkter kan møte spesifikke amerikanske behov, og muliggjør samarbeid med store amerikanske selskaper.

I de senere år har amerikansk interesse for norskutviklet teknologi vært stigende, og norsk industri har opplevd betydelig suksess, både gjennom strategisk samarbeid med amerikanske bedrifter og leveranser til det amerikanske forsvaret. Samarbeidet mellom norsk og amerikansk industri har også vært avgjørende for at norsk forsvarsindustri, i samarbeid med amerikanske partnere, har lyktes med å vinne kontrakter på store komplekse systemer internasjonalt. Samarbeid med en så stor aktør er ressurskrevende og forutsetter kontinuerlig oppmerksomhet og bred innsats for å lykkes. Et godt koordinert samarbeid mellom Forsvarsdepartementet, Forsvaret, Forsvarsmateriell, Forsvarets forskningsinstitutt, ambassaden i Washington DC, Innovasjon Norge og forsvarsindustrien (Team Norway) har skapt gode resultater. Målrettet og langsiktig satsing har over tid bidratt til å styrke samarbeidsmuligheter om FoU og produksjon av materiell, og ført til betydelige eksportinntekter for norsk industri. Det vil fremover bli viktig å vurdere hvordan beskyttelse av norskutviklet forsvarsteknologi kan innvirke på samarbeidet med USA, både med tanke på leveranser til USA og tredjeland.

7.6.2 Tyskland

Etter USA er materiellsamarbeidet med Tyskland det mest omfattende. Hæren opererer allerede flere kategorier tyskprodusert materiell som er i ferd med å bli skiftet ut med nytt tysk materiell. Det pågående ubåt- og missilsamarbeidet vil styrke samarbeidet på maritim side vesentlig. Ut over anskaffelsene omfatter dette samarbeidet materiellforvaltning, trening og øving, drift, oppdateringer og oppgraderinger i systemenes levetid. I tillegg etableres det et omfattende forsknings- og industrielt samarbeid knyttet til de ulike samarbeidsprosjektene.

Tysklands planlagte anskaffelse av norske missiler er en stor og viktig del av industrisamarbeidet i tilknytning til anskaffelsen av nye ubåter. På samme måte som for ubåtene, er målet at begge lands mariner skal operere de samme systemene. Planen er å videreutvikle sjømålsmissilet NSM, for deretter å gjennomføre nasjonale anskaffelser av identiske missiler til både tyske og norske marinefartøyer.

Samlet sett har det norsk-tyske samarbeidet en bred og strategisk innretning som bidrar til å styrke og utdype forsvars- og sikkerhetspolitiske bånd. Et strategisk samarbeid gir også de beste forutsetningene for å ivareta industrielle interesser på en gjensidig fordelaktig måte.

7.6.3 Storbritannia

Storbritannia fremstår i økende grad som Norges viktigste allierte i Europa. Det operative samarbeidet mellom våre to land er tett og godt. I lys av de sikkerhetspolitiske endringene i vår region, styrkes samarbeidet ytterligere, særlig innenfor det maritime domenet knyttet til etterretning, overvåking og anti-ubåt-samarbeid. Britiske myndigheter planlegger en vesentlig satsing på forsvarssektoren i årene fremover og prioriterer investeringer i høyteknologi og det maritime domenet. Dette kan legge til rette for et tettere materiellsamarbeid i årene som kommer.

7.6.4 Nordisk forsvarssamarbeid

Norge legger stor vekt på å utvikle nordisk samarbeid, både bilateralt og flernasjonalt innenfor rammen av NORDEFCO. Geografisk nærhet tilsier at det er et samarbeidspotensial mellom de nordiske landene som dessuten kan tilføre en merverdi til deres relasjoner til NATO og EU.

Samarbeidet har vist at det finnes et potensial i NORDEFCO for felles anskaffelser av materiell. Ett av de større prosjektene som gjennomføres i denne sammenheng er felles anskaffelser av uniformutrustning, hvor landene anskaffer et felles kampuniformsystem med relevant tilbehør.

7.6.5 Det europeiske forsvarsfondet

EU iverksetter regelverk og programmer som regulerer eller påvirker forsvarsmarkedet i Europa, og er en viktig arena for europeisk kapabilitets- og materiellsamarbeid.

Foto venstre: Synne Emilie Svee Solberg/Forsvaret

Foto høyre: Forsvaret

Selv om norske bedrifter i større grad har lykkes i USA enn i Europa, utgjør norsk forsvarsindustri en integrert del av den europeiske forsvarsindustrien med betydelig tilstedeværelse og virksomhet i EU-markedet, samtidig som europeisk forsvarsindustri er representert i Norge.

Norge anskaffer omtrent like mye materiell fra europeisk, amerikansk og norsk industri. Deltakelse i Det europeiske forsvarsfondet (EDF) vil derfor spille en viktig rolle for fremskaffelsen av materiell til Forsvaret. I tillegg vil deltakelsen bidra til å opprettholde og videreutvikle norsk forsknings- og industriell kompetanse og kapasitet, spesielt innenfor de teknologiske kompetanseområdene. Ikke bare vil EDF-deltakelse styrke Norges posisjon i europeisk militært, teknologisk og industrielt samarbeid. Det vil også bidra til å sikre norsk industri de samme rammebetingelser som våre europeiske konkurrenter og samarbeidspartnere.

Ved å delta i EDF ønsker Norge å:

• Delta i europeisk forsvarssamarbeid for å påvirke utviklingen og utformingen av nye kapabiliteter som kan dekke fremtidige nasjonale anskaffelsesbehov.

• Styrke europeisk kapabilitetsutvikling og bidrag til NATO ved å gjøre norsk teknologi og kompetanse tilgjengelig i EDF-prosjekter .

• Bli tettere integrert i det europeiske forsvarsmarkedet og sikre norsk forsvarsindustri bedre markedsadgang og samarbeidsmuligheter i Europa.

• Legge til rette for at norske aktører får bedre tilgang til større forskningsmiljøer og nettverk for forsvarsforskning i Europa.

Involvering av små og mellomstore bedrifter er et satsingsområde for EDF. Regjeringen vil vie dette spesiell oppmerksomhet, og vurdere egne nasjonale tiltak og virkemidler for å bringe norske små og mellomstore bedrifter med i samarbeidet på en hensiktsmessig måte.

Regjeringen vil følge Kommisjonens arbeid med direktivet for forsvars- og sikkerhetsanskaffelser, spesielt eventuelle initiativer i forbindelse med etableringen av EDF som kan få betydning for praktiseringen av forsvars- og sikkerhetsanskaffelsesdirektivet og for norsk forsvarsindustri.

7.6.6 Særlige tiltak for eksportfremme

Eksport er en forutsetning for å opprettholde en kompetent og konkurransedyktig forsvarsindustri i Norge. Det tar for lang tid (20–40 år) mellom hver gang Forsvaret anskaffer større kategorier materiell og systemer, til at nasjonale teknologiske kompetansemiljøer kan opprettholdes, uten at disse miljøene styrkes og videreutvikles gjennom eksport eller deltakelse i flernasjonale samarbeidsprosjekter. Leveranser til allierte og partnere sikrer finansiering av videreutvikling og oppgraderinger av materiell som er utviklet for Forsvaret. På denne måten bidrar eksporten til å redusere levetidskostnadene for Forsvaret. Eksporten bidrar også til at systemene forblir relevante lenger enn hva som hadde vært mulig, dersom Forsvaret hadde vært eneste bruker.

Salg av forsvarsmateriell til andre lands forsvar er i mange tilfeller en tid- og resurskrevende prosess. Det er ikke uvanlig at det tar fra fem til ti år fra de første kontaktene finner sted, til det inngås kontrakt om leveranse.

Selv om det foregår raske endringer i utviklingen og innfasingen av ny forsvarsteknologi, består forsvarsmateriell som regel av systemer med lang levetid og som er ressurskrevende å eie og vedlikeholde. Kjøperlandene aksepterer å gjøre sin forsvarsevne avhengig av at leverandøren får eksportlisens i opprinnelseslandet over en periode på 20–40 år. Denne langvarige avhengigheten av, og tilliten til, utenlandske leverandører og deres myndigheter gjelder også for Forsvaret som anskaffer mer enn 70 prosent av sitt materiell fra utlandet. Dersom en etablert leverandør ikke lenger er i stand til å levere, påløper store kostnader for kjøperlandet, blant annet som følge av behov for utskifting av materiell med lang gjenværende levetid, kvalifisering, opplæring og trening, dokumentasjon og ukurans. Men det mest alvorlige er at forsvarsevnen kan bli vesentlig svekket i de årene det tar å innføre en alternativ løsning fra en annen leverandør. Derfor er anskaffelser av forsvarsmateriell i betydelig grad politisk styrt, og mange land betrakter anskaffelser av forsvarsmateriell som et virkemiddel for å ivareta forsvars- og sikkerhetspolitiske hensyn, ofte også økonomiske og industripolitiske.

For å lykkes med eksport av forsvarsmateriell, er det i mange tilfeller avgjørende at det etableres et nært og langsiktig samarbeid mellom nasjonale myndigheter og industrien. I et slikt samarbeid bør alle relevante aktører som Forsvarsdepartementet, forsvarssektoren, utenriksstasjoner, Innovasjon Norge med flere, opptre koordinert, og med et felles mål om å styrke norsk forsvarsindustris konkurransedyktighet i det internasjonale markedet.

Et godt eksempel på resultater fra slik koordinert innsats, er norsk forsvarsindustris suksess i det amerikanske forsvarsmarkedet. Uten langvarig og bred støtte fra norske myndigheter, der hele spekteret av virkemiddelapparatet er blitt tatt i bruk, ville ikke norsk forsvarsindustri hatt muligheter til å lykkes på dette krevende markedet. Virkemidler i denne sammenhengen har blant annet vært utviklingssamarbeid, industrisamarbeidsavtaler, utlån av materiell og personell til demonstrasjoner og utstillinger, utenriksstasjonenes tilrettelegging, bilaterale myndighetshetsmøter og statsbesøk.

Forsvarsindustrien er omfattet av regjeringens handlingsplan for eksport For og med norsk næringsliv som ble fremlagt oktober 2020. Forsvarssektoren yter støtte til forsvarsindustriens markedsføring av norskutviklet forsvarsmateriell på utstillinger, messer og demonstrasjoner.

7.6.7 Myndighetssalg og myndighetsassistert salg

De senere årene har det vært økende interesse fra andre stater for myndighetssalg og myndighetsassistert salg av forsvarsmateriell. I enkelte tilfeller er det en forutsetning for å bli valgt som leverandør, at den formelle kontrakten inngås mellom myndighetene i kjøper- og leverandørlandet. Slike bilaterale kontrakter bidrar til å styrke forutsigbarhet og trygghet for kjøperlandet. Samarbeidsformen stat-til-stat kan også være hensiktsmessig for å legge til rette for bilateralt samarbeid, så som militært og logistisk samarbeid, opprettholde kontroll med spredning av teknologi, samt utnytte gjensidige fordeler et salg av nytt materiell kan gi.

Noen land, for eksempel USA og Canada, har etablert ordninger for myndighetssalg. Norske myndigheter har imidlertid ikke etablert noen permanent ordning for myndighetssalg til andre land, men mottar tidvis slike forespørsler. Man tilbyr imidlertid myndighetssalg av materiell som er brukt eller i overskudd. Slikt salg kan også omfatte reparasjoner eller oppdateringer hos norsk industri.

Myndighetssalg og myndighetsassistert salg av nytt forsvarsmateriell vurderes fortsatt fra sak til sak, innenfor gjeldende regelverk for anskaffelser og eksport, og når sterke nasjonale eller allianseinteresser gjør seg gjeldende.

7.6.8 Industrisamarbeid

Industrisamarbeidsavtaler (tidligere kalt gjenkjøpsavtaler) med utenlandske leverandører til Forsvaret er et viktig og kraftfullt virkemiddel for å bryte ned handelshindringer i det internasjonale forsvarsmarkedet og gi norsk forsvarsindustri innpass i de store internasjonale bedriftenes underleverandørkjeder. Industrisamarbeid kan betraktes som både et proteksjonistisk og sikkerhetspolitisk virkemiddel. Inntil vi har et internasjonalt forsvarsmarked med reell, åpen konkurranse og likebehandling, vil industrisamarbeidsavtaler fortsatt være et avgjørende virkemiddel for markedsadgang for norsk industri. Industrisamarbeidsavtaler kan også medvirke til at utenlandske leverandører deler teknologi og etablerer langsiktig samarbeid og strategiske allianser med norsk industri. I tillegg gjør slike avtaler det attraktivt for utenlandske leverandører å ta initiativ overfor mulige norske underleverandører.

Flere store eksportsuksesser i norsk forsvarsindustri har sitt utspring i industrisamarbeidsavtaler. Avtalene er derfor også viktige for at norsk forsvarsindustri, i tett samarbeid med internasjonale partnere, skal lykkes med å etablere seg i nye markeder. Integrering av norsk nisjeteknologi i produkter som Forsvaret anskaffer fra utenlandske leverandører kan også bidra til at Forsvaret får bedre produkter, og dermed bedre operativ evne.

Etter dagens praksis stilles det krav om at samtlige leverandører hjemmehørende utenfor EØS inngår en avtale om industrisamarbeid ved anskaffelser over en gitt terskelverdi. For anskaffelser som gjennomføres i medhold av unntaksbestemmelsen i EØS-avtalens artikkel 123, blir det imidlertid normalt stilt krav om industrisamarbeid, uavhengig av hvor en utenlandsk leverandør er hjemmehørende. Det samme gjelder FOSA-anskaffelser der leverandøren er hjemmehørende utenfor EØS, samt når større underleveranser kommer fra forsvarsindustri utenfor EØS.

Industrisamarbeidsavtalene kan omfatte underleveranser fra norske forsvarsbedrifter, FoU-samarbeid, teknologisamarbeid og markedsassistanse. De kan også omfatte løsninger som gir norsk forsvarsindustri innpass på andre lands forsvarsmarkeder, eller bidrar til langsiktig samarbeid om å utvikle større materiellsystemer, samt forpliktende og langsiktig myndighetssamarbeid.

Krav om industrisamarbeid kan føre til kompetanseoverføring og utvikling i mottakerlandet. Samtidig er det grunn til å anta at krav om industrisamarbeid til en viss grad kan påføre leverandøren kostnader, og således i noen grad også påvirke prisen på materiellet som anskaffes. Den faktiske størrelsen på disse kostnadene vil leverandørene som regel ikke opplyse om, og i enda mindre grad hvor mye av kostnadene som belastes kunden i form av et prispåslag. Erfaringene viser at et eventuelt påslag i pris kan variere, ikke minst avhengig av den aktuelle konkurransesituasjonen. Det faktum at en rekke industrisamarbeidsavtaler har ført til omfattende og langvarig samarbeid mellom norske bedrifter og utenlandske leverandører, underbygger imidlertid at det er en betydelig merverdi i disse avtalene for begge parter.

Krav om industrisamarbeid eller tilsvarende ordninger praktiseres i en offisiell eller uoffisiell form av rundt 100 land. Noen land praktiserer ordninger der det kreves at leverandøren bygger ut sivil infrastruktur, noe som åpenbart medfører betydelige direktekostnader for leverandøren. Norsk praksis er derimot primært rettet inn mot å gi norsk forsvarsindustri markedsadgang til ellers lukkede markeder. Praksisen er strengt avgrenset til handel med forsvarsrelatert materiell og tjenester. Myndighetene legger dessuten til grunn at norske underleverandører som engasjeres gjennom slike avtaler skal være konkurransedyktige på pris og kvalitet. Videre legges det vekt på å skape et grunnlag for langsiktig samarbeid og strategiske allianser mellom partene. På denne måten blir eventuelle merkostnader ved industrisamarbeid minimalisert. Ofte søkes det samtidig et myndighetsbasert samarbeid med leverandørlandet, for på denne måten å sikre markedsadgang i et mer langsiktig perspektiv.

Det er et mål å etablere mer langsiktig strategisk myndighets- og industrisamarbeid, men regjeringen vil fortsatt benytte tradisjonelt industrisamarbeid som et sentralt virkemiddel for å sikre adgang til det internasjonale forsvarsmarkedet for norsk industri. Uten industrisamarbeidsavtaler vil store deler av eksportmarkedet bli utilgjengelig for norsk forsvarsindustri. Dette vil medføre at eksistensgrunnlaget til store deler av norsk forsvarsindustris innenlandske virksomhet vil falle bort. I samsvar med tidligere praksis, vil industrisamarbeid først og fremst bli rettet inn mot de teknologiske kompetanseområdene for å styrke den norske forsvarsindustrielle basen innenfor disse områdene. I noen sammenhenger vil imidlertid et samarbeid på myndighetsplan med leverandørlandets myndigheter kunne skape enda bedre forutsetninger for et langsiktig strategisk samarbeid på industrisiden, og bidra til å åpne leverandørlandets marked for norske forsvarsprodukter.

7.6.9 Regjeringens tiltak

Regjeringen vil:

• Vektlegge samarbeidsformer og -modeller som bidrar til at den videre teknologi- og systemutviklingen skjer i tråd med Forsvarets behov og nasjonale sikkerhetsinteresser. Dette vil bidra til størst mulig industriell effekt, i tråd med ambisjonene for de teknologiske kompetanseområdene.

• Utarbeide og iverksette en nasjonal strategi for norsk deltagelse i Det europeiske forsvarsfondet (EDF).

• Vurdere egne nasjonale tiltak og virkemidler for å styrke norske små og mellomstore bedrifters muligheter til å vinne frem i EDF.

• Videreutvikle strategisk bi- og multilateralt materiell- og industrisamarbeid med sentrale allierte og partnere.

• Benytte samarbeidsavtaler på myndighetsnivå i de tilfeller dette kan få stor, strategisk betydning for norsk forsvarsindustri eller nasjonale sikkerhetsinteresser.

• Videreutvikle og tilrettelegge for gjensidig leveransesikkerhet og beskyttelse av teknologi. Dette vil bidra til å ivareta Forsvarets leveranser og beskytte sensitiv teknologi, samt legge til rette for samarbeidsmuligheter, markedsgang og leveranser for norsk industri.

• Videreføre og styrke det etablerte samarbeidet med amerikanske myndigheter og industri.

• Arbeide aktivt for norsk deltakelse i teknologi- og materiellutvikling innenfor EUs forsvars- og industrisamarbeid.

• Videreføre forpliktende industrisamarbeidsavtaler som et krav og en integrert del av anskaffelseskontrakten ved anskaffelser av forsvarsmateriell fra utenlandske leverandører.

• Ta stilling til myndighetssalg og myndighetsassistert salg av nytt forsvarsmateriell, basert på en sak-til-sak-vurdering.

• Videreføre og styrke støtten til eksport av forsvarsmateriell fra Norge, blant annet gjennom målrettet bruk av eksisterende og nye virkemidler.

7.7 Strategisk partnerskap med industrien

Strategisk partnerskap med næringslivet skal bidra til å sikre langsiktig tilgang til materiell, tjenester og kompetanse, og til å forbedre forsvarssektorens evne til å løse oppgaver ut fra prinsippet «så sivilt som mulig og så militært som nødvendig». Et partnerskap som reelt skal kunne understøtte forsvarssektorens oppgaver vil måtte basere seg på tydelige og avklarte rolle- og ansvarsfordelinger. Videre må partnerskapet være robust og forpliktende, og gjelde i fred, krise og væpnet konflikt. Når forsvarssektoren inngår strategisk partnerskap med norske leverandører, velges denne samarbeidsformen, fordi det er vesentlig å sikre langsiktig nasjonal kontroll og beredskap.

Den teknologiske utviklingen og digitaliseringen stiller krav til nye måter å jobbe på. Informasjonstilfanget er stadig voksende, og det samme gjelder tilgjengelige tjenester, systemer og løsninger som skal håndtere den økende innovasjonstakten. Det er behov for å utnytte og styre denne dynamikken på en måte som gir økt forsvarsevne. Teknologi i seg selv vil ikke skape en mer effektiv virksomhet. Det er når teknologi, personell og kompetanse, organisasjonsformer og ledelse virker sammen at effektene skapes. Teknologiutviklingen og digitaliseringen gir et mulighetsrom til å utnytte effekter i mange av forsvarssektorens virksomhetsområder, fra understøttelse og forsyningssikkerhet til utvikling og anvendelse av ny teknologi, tjenestekjøp og gjennomføring av moderne anskaffelser.

Anskaffelser av enkelte typer materiell, systemer og tjenester krever hurtig utvikling og kontinuerlige forbedringer, samtidig som fortløpende endringer i operative behov og krav til funksjonalitet, sikkerhet og tilgjengelighet ivaretas. Dette vil kreve en mer moderne og hurtigere anskaffelses- og utviklingsmetodikk, i tillegg til den tradisjonelle anskaffelsesmetodikken. Det forutsetter prosesser som behandler utvikling, sikkerhet og drift i sammenheng. Metodikken bør bli førende for de deler av virksomheten i forsvarssektoren hvor utviklingen går raskest, som for eksempel innenfor IKT- og cybervirksomhet.

Samtidig blir både sivil sektor og forsvarsindustrien en stadig viktigere aktør for Forsvaret innenfor utvikling, understøttelse og forsyning. Forsvaret og næringslivet vil kunne oppnå store fordeler ved å inngå strategisk partnerskap innenfor relevante områder hvor:

Foto: Bring

• næringslivets ressurser, erfaringer og kompetanse utnyttes,

• volumeffekter i markedet utnyttes ,

• tjenestene forbedres gjennom næringslivets teknologiledelse ,

• komparative fordeler utnyttes ved at Forsvaret fokuserer på sin kjernevirksomhet og sivile aktører ivaretar de oppgavene der de er ledende , eller

• materiell og systemer skiftes ut og fases inn hurtigere enn i dag.

Samtidig er det visse risikomomenter man må ta hensyn til når forsvarssektoren inngår gjensidig forpliktende partnerskap med forsvarsindustrien og øvrig sivil sektor. Dette kan for eksempel omhandle leveransesikkerhet og faren for å etablere en monopolsituasjon. Det er derfor avgjørende at hensyn til operativ evne, sikkerhet, sårbarhet, beredskap, folkerettslige forhold og personell og kompetanse blir godt ivaretatt i de konkrete avtalene som inngås i forbindelse med strategisk partnerskap. Et langsiktig partnerskap med næringslivet vil innebære at man både deler risiko og skaper gevinster for begge parter.

7.7.1 Regjeringens tiltak

Regjeringen vil:

• Legge til rette for langsiktige og gjensidige forpliktende avtaler som etablerer forutsigbare rammevilkår for strategiske partnerskap mellom forsvarssektoren og industrien, når det er i begge parters interesse. Dette vil kunne omfatte materiell- og tjenestekjøp innenfor blant annet logistikk- og forsyningsområdet, IKT-området, men også innenfor andre områder hvor strategisk samarbeid med næringslivet gir sikre, kostnadseffektive og operativt sett gode løsninger for Forsvaret.

• Iverksette tiltak i forsvarssektoren for å sikre nødvendige endringer og tilpasninger i organisasjonenes prosesser, prosedyrer, kulturer og ledelsesmodeller, for å kunne realisere gevinster av slikt samarbeid i hele sektorens virksomhet.

7.8 Styrket samarbeid med små og mellomstore bedrifter

Regjeringen vil styrke forsvarssektorens evne til å dra nytte av ekspertisen til næringslivet ut over de tradisjonelle forsvarsbedriftene. Regjeringen vil derfor videreutvikle og forsterke samarbeidet mellom forsvarssektoren og små og mellomstore bedrifter som har relevant teknologi, kompetanse og produkter. Målet er å bidra til en bedre utnyttelse av teknologipotensialet i disse bedriftene.

Dette vil skje gjennom blant annet å utvikle programmer som skal vektlegge samarbeidet med små og mellomstore bedrifter. Videre er det et mål å styrke dialog og samarbeid mellom bedriftene og brukermiljøene i Forsvaret. Flere NATO-land har satset på små og mellomstore bedrifter gjennom egne programmer og strategier som skal bidra til at den teknologiske innovasjonsevnen som disse bedriftene representerer, bedre kan utnyttes av forsvarssektoren. Initiativene ser ut til å ha gitt gode resultater, både for landenes forsvar, nasjonal sikkerhet og for bedriftene. Forsvarsdepartementet vil derfor vurdere tilsvarende modeller. Involvering av små og mellomstore bedrifter er egne satsingsområder i Det europeiske forsvarsfondet (EDF), også med hensyn til nye og banebrytende teknologier. Dette er et område regjeringen vil følge tett.

Videre er det behov for å etablere eller utvikle felles arenaer som kan bidra til å styrke kontakten mellom bedriftene og brukerne av løsninger og materiell. Dette gir bedre muligheter for å fremme tilgang til markedet og skape resultater gjennom dialog med de relevante brukermiljøene i forsvarssektoren. For å lykkes med raskere utvikling og å kunne ta i bruk ny teknologi, bør det legges mer til rette for at brukermiljøene kan jobbe sammen med forskere og industri om felles problemforståelse, problemløsning, konseptutvikling, eksperimentering og utvikling av løsninger. Der det er hensiktsmessig, kan det etableres samarbeidsklynger lokalt og regionalt i landet med deltakelse fra Forsvaret, næringslivet, og utdannings-, forsknings- og utviklingsmiljøer. Det vises her til omtalen i kapittel 4.7.

Tilgang til kapital og behov for finansielle ordninger er viktigere for de små og mellomstore bedriftene. For bedre å kunne stimulere til kontinuerlig teknologisk innovasjon og forbedrede kapasiteter, samt motvirke at disse bedriftene faller fra i forbindelse med til tider lange og ressurskrevende utviklingsprosesser, vil Forsvarsdepartementet anvende hele virkemiddelapparatet for å sikre målrettet innsats mot små og mellomstore bedrifter. Dette vil blant annet kunne omfatte prosjekt- og FoU-midler, markedsføringsstøtte og deltakelse i EDF-programmer. Økt variasjon og bredde i virkemiddelbruk overfor bedriftene kan være hensiktsmessig. Dette omfatter også Innovasjon Norges og Norges forskningsråds virkemidler. Dette vil kunne omfatte en større bredde av aktører enn de som tradisjonelt oppfatter seg som en del av forsvarsindustrien.

Små og mellomstore bedrifter har behov for bedre tilpassede anskaffelsesprosesser som i større grad tar høyde for nødvendigheten av hurtigere og mer smidige prosesser.

7.8.1 Regjeringens tiltak

Regjeringen vil:

• Introdusere nye tilpassede samarbeidsmodeller og anskaffelsesformer basert på erfaringer fra andre NATO-land. Hensikten er å trekke til seg kompetanse og teknologi i små og mellomstore bedrifter og iverksette egne programmer og strategier for å utnytte den teknologiske innovasjonsevnen i slike bedrifter.

• Utvide kontaktflatene og styrke samarbeidet mellom Forsvaret og relevante små og mellomstore bedrifter. Basert på Forsvarets behov skal det legges til rette for konseptutviklings- og eksperimenteringsaktiviteter i samvirke med brukermiljøene i Forsvaret og disse bedriftene.

• Vurdere mer fleksibel bruk av investeringsmidler for å redusere risiko gjennom eksperimenterings- og innovasjonsaktiviteter.

• Forenkle og tilpasse praktiseringen av regelverk, prosesser og prosedyrer for investeringer og anskaffelser for å sikre at nye løsninger som har demonstrert å gi økt operativ effekt, raskere kan kommersialiseres og bli konkurransedyktige, anskaffes og driftsettes. Slike tiltak vil også legge til rette for at bedriftene får bedre muligheter til å tilby teknologiske konsepter og løsninger på delsystemnivå til Forsvarets store investeringsprogrammer.

• Legge til rette for deltakelse fra små og mellomstore bedrifter i EDF og arbeide for at andelen til små og mellomstore bedrifter i EDFs budsjetter styrkes.