Del 2
Kunnskap og systematikk i folkehelsearbeidet

9 Nasjonalt system for å følge opp folkehelsepolitikken

Forstørr bilete

Gjennom metodikken som er skissert i folkehelseloven, er målet ein open og kunnskapsbasert avgjerdsprosess om korleis ein kan og bør ta omsyn til helse i samfunnsutviklinga. Kapittelet beskriv korleis Helse- og omsorgsdepartementet vil forsterke denne systematikken og legge til rette for å prioritere folkehelse framover.

9.1 Det systematiske folkehelsearbeidet

Regjeringa vil

• styrke samarbeid og bygge partnarskap med frivillig sektor og andre involverte

• få utarbeidd ein folkehelsepolitisk rapport som fortolkar berekraftsindikatorar og gir råd om ny politikk

• etablere eit folkehelsepolitisk råd

Målet om å jamne ut sosiale helseforskjellar inngår i ei rekke generelle verkemiddel på folkehelseområdet, men korleis verkemidla påverkar helseforskjellane, må vurderast og konkretiserast på alle samfunnsområde.

Regjeringa varslar i denne folkehelsemeldinga ein prosess med revisjon av folkehelseloven. Fordelingsperspektivet er framheva i formålet med lova og ei rekke andre stader i lovteksten. Når ein skal revidere folkehelseloven, er det likevel ønskeleg å vurdere om prinsippet er tilstrekkeleg varetatt, og om det kan vere behov for å konkretisere korleis prinsippet skal nyttast i praksis, anten i folkehelseloven eller i rettleiinga til lova, men også i anna regelverk som påverkar sosiale forskjellar.

Skal Noreg lykkast med folkehelsearbeidet, er det nødvendig med eit langsiktig perspektiv og vedvarande politisk og administrativ merksemd. Folkehelsepolitikken må vere i kontinuerleg utvikling. Det krev robuste og føreseielege styringsprosessar og jamleg politisk drøfting av utfordringar, mål og verkemiddel. Det vil krevje ei styrking av arbeidet med utgreiing av konsekvensar for helse og livskvalitet, i tråd med utgreiingsinstruksen.

I Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen – God helse – felles ansvar la Stoltenberg II-regjeringa rammer for ei systematisk, langsiktig og kunnskapsbasert oppfølging av folkehelsearbeidet for å bidra til større politisk merksemd og betre nasjonal samordning. Med utgangspunkt i metodikken i folkehelseloven blei det bygd opp eit nasjonalt system for styringsdata om folkehelse for å sikre ein systematisk, langsiktig og kunnskapsbasert folkehelsepolitikk. Dette inneber – slik det blei uttrykt i den nemnde folkehelsemeldinga – blant anna:

• Staten skal ha nødvendig oversikt over folkehelseutfordringane og ta stilling til kva dei inneber, blant anna samfunnsmessige, økonomiske og menneskelege konsekvensar, og behovet for tiltak.

• Staten skal fastsette mål og strategiar for folkehelsearbeidet for å møte nasjonale folkehelseutfordringar.

• Staten skal bruke verkemiddel i alle sektorar for å nå måla og bidra til at kommunar og fylkeskommunar når måla.

• Staten skal sørge for ein regelmessig gjennomgang av statusen for dei fastsette måla.

• Staten skal involvere og samarbeide med aktuelle aktørar i sivilsamfunnet.

Metodikken har bidratt til større merksemd, kontinuitet og dynamikk i folkehelsepolitikken og til eit godt samspel mellom folkehelsearbeidet nasjonalt og i kommunar og fylkeskommunar. Regjeringa ønsker å vidareutvikle dette arbeidet, som illustrert i figuren nedanfor, som viser systematikken og tiltak for å fremje ein fast dynamikk.

Forstørr bilete

Kjelde: Helse- og omsorgsdepartementet

9.1.1 Sette politisk retning

Eit sentralt retningsval i Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen – God helse – felles ansvar frå Stoltenberg II-regjeringa var planen om ei folkehelsepolitisk melding til Stortinget kvart fjerde år, i forkant av kommune- og fylkestingsval. Formålet var blant anna å samle styringssignala for folkehelsepolitikken på nasjonalt nivå og å formidle nasjonal folkehelsepolitikk til nye folkevalde politikarar regionalt og lokalt.

Denne stortingsmeldinga set den overordna politiske retninga for folkehelsepolitikken til regjeringa. Vidare er fleire andre stortingsmeldingar, strategiar og handlingsplanar under arbeid. Regjeringa vil vidareføre intensjonen om folkehelsemeldingar kvart fjerde år, før kommune- og fylkestingsval. Den overordna retninga blir konkretisert gjennom dei årlege statsbudsjetta.

9.1.2 Gjennomføre nasjonal politikk

På statleg nivå har styresmaktene ei rekke verkemiddel for å sette i verk nasjonal politikk. Gjennom regelverksutvikling og pedagogiske og økonomiske verkemiddel blir det sett i verk tiltak som vernar og fremjar god helse.

Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har sentrale oppgåver i gjennomføringa av nasjonal politikk. I tillegg har ei rekke offentlege styresmakter utover helseforvaltninga eit eksplisitt ansvar for å verne og fremje helse og livskvalitet i befolkninga, blant anna Miljødirektoratet, Direktoratet for arbeidstilsynet, Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap og Politidirektoratet.

Helse- og omsorgsdepartementet har starta ein gjennomgang av organisering, roller og ansvar i den sentrale statlege helseforvaltninga. Gjennomgangen tar sikte på å klargjere ansvar og roller og å gjere det mogleg å unngå dobbeltarbeid.

Staten, fylkeskommunane, kommunane og frivillige organisasjonar har ulike fortrinn i innsatsen for å fremje god helse og redusere helseforskjellar. Statsforvaltarane har viktige oppgåver i å sikre nasjonale interesser. I dag har aktørane eigne folkehelsestrategiar. Pandemien viste krafta som kan utløysast gjennom partnarskap og betre koordinering. Denne regjeringa har ein ambisjon om å fremje innovasjon, styrke samarbeid og bygge partnarskap med frivillig sektor og andre impliserte.

9.1.3 Evaluere

Det finst eit betydeleg kunnskapsgrunnlag om effekten av folkehelsetiltak, men omfanget og kvaliteten varierer mellom innsatsområda på folkehelseområdet. Ambisjonen er å ha som hovudregel at ein skal legge til rette for evalueringar for å få kunnskap om effekten av tiltak når nasjonale folkehelsetiltak skal settast i verk.

Mange tiltak blir gjennomførte lokalt, i regi av anten kommunen, frivillige, ideelle eller private aktørar. Regjeringa vil stimulere til samarbeid med forskingsmiljø, kommunar, fylkeskommunar og frivillige organisasjonar om å bygge kompetanse på evalueringsdesign og erfaringsdeling. Vi viser til nærare omtale i kapittel 11.1.

9.1.4 Samle kunnskap

Mykje forsking og annan kunnskap med relevans for folkehelsearbeidet i Noreg kjem ikkje til nytte fordi han ikkje når fram til avgjerdstakarar. Regjeringa vil styrke arbeidet med oppsummering av kunnskap og gjere kunnskapen meir tilgjengeleg, jf. omtale i kapittel 11.

Folkehelseinstituttet har frå 2021 gitt ut ein årleg temarapport til Folkehelserapporten, i tillegg til tematiske kapittel som blir jamleg oppdaterte. Folkehelserapporten er oppsummert kunnskap i klarspråk om helsetilstanden i Noreg og faktorar som påverkar denne, og hadde i 2021 nærare 500 000 unike lesarar på nett.

Regjeringa vil gjere statistikk frå helseregister og helseundersøkingar meir tilgjengeleg. Vi viser til nærare omtale i kapittel 11.

Skal staten og fylkeskommunane kunne støtte opp under folkehelsearbeidet i kommunane, må dei ha god kunnskap om kva kommunane treng. Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet har i 2021 og 2022 samarbeidd om ei enkel kartlegging av folkehelsearbeidet til kommunane. Kartlegginga skal framover supplerast med dialog med kommunar og fylkeskommunar om korleis svara deira skal tolkast.

9.1.5 Fortolke og forstå

Å samle kunnskap er ikkje nok. Det er nødvendig å fortolke kunnskapen og sette han i ein større samanheng.

I arbeidet med FNs berekraftsmål og oppfølginga av Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030 og Innst. 218 S (2021–2022) er ein i gang med å utvikle berekraftsindikatorar tilpassa norske forhold. Arbeidet blir leia frå Kommunal- og distriktsdepartementet, og Statistisk sentralbyrå har ei koordinerande rolle og hjelper fleire departement. Statistikk som blir utvikla i den samanhengen, kan også nyttast i folkehelsesamanheng. Folkehelsemåla og resultatmåla i denne folkehelsemeldinga skal operasjonaliserast gjennom eit nærare definert sett av berekraftsindikatorar.

Helsedirektoratet har sidan 2008 hatt i oppdrag å lage folkehelsepolitiske rapportar, seinare kalla sektorrapportar om folkehelse. Rapportane har presentert ei oversikt over utviklingstrekk i samfunnet som påverkar helsa til befolkninga, og korleis helse er fordelt mellom grupper i samfunnet. Ei rekke departement og direktorat rapporterer på status på sine respektive ansvarsområde.

Settet av berekraftsindikatorar er svært omfattande, og det store biletet med internasjonal samanlikning og endringar over tid er ikkje lett tilgjengeleg. Rapporten frå Helsedirektoratet vil framover vektlegge tolking av berekraftsindikatorane, som grunnlag for å gi råd til regjeringa og andre.

I den tidlegare folkehelsemeldinga (Meld. St. 34 (2012–2013)) var ambisjonen å styrke samarbeidet med kommunesektoren, universitets- og høgskulesektoren og næringslivet. I perioden som følgde, blei næringslivssamarbeid med matvarebransjen prioritert. Som ein del av det breiare samarbeidet med kommunar, fylkeskommunar, frivillige organisasjonar og næringsliv vil regjeringa ta initiativ til å opprette eit folkehelsepolitisk råd. Formålet med rådet er å skape ein arena der den politiske leiinga og representantar frå breie samfunnsinteresser som næringsliv, arbeidsmarknad, frivillig sektor og kommunal sektor kan møtast for å drøfte folkehelsepolitikk. Rådet skal bidra til å synleggjere folkehelse som ei sentral samfunnsutfordring og bidra til nyskaping og til å utvikle eigarskap til mål og verkemiddel i folkehelsepolitikken. Arenaen vil bli viktig for samarbeid og partnarskap og for å få innspel til framtidig folkehelsepolitikk.

9.2 Prioritering av folkehelsetiltak

Regjeringa vil

• sette ned eit offentleg utval for å klargjere verdigrunnlaget, avgjerdsarenaer og kunnskapsgrunnlaget for vurderingar og avgjerder om folkehelsetiltak

Helseproblem og for tidleg død har store samfunnskostnader. Vurderingar i folkehelsepolitikken og avgjerdene om folkehelsetiltak må bli betre, slik at ressursane blir nytta så effektivt som mogleg.

I Noreg er det lang tradisjon for å arbeide systematisk med prioriteringsspørsmål i helsetenesta. Fleire offentlege utgreiingar har vurdert verdigrunnlag og prinsipp for prioritering av helsehjelp. Dei første utgreiingane har primært dreidd seg om prioriteringar i spesialisthelsetenesta og refusjonar av legemiddel over folketrygda, medan Blankholmutvalet (119) greidde ut og vurderte prioriteringsprinsipp for den kommunale helse- og omsorgstenesta og for tannhelsetenesta. Utgreiingane resulterte i Meld. St. 34 (2015–2016) Verdier i pasientens helsetjeneste – Melding om prioritering og Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet – Prioritering i helse- og omsorgstjenesten.

I den sistnemnde meldinga og i stortingsbehandlinga av denne blei prioritering av førebyggande tiltak diskutert. I meldinga er det eit eksplisitt skilje mellom førebyggande tiltak som blir gjennomførte i den kommunale helse- og omsorgstenesta retta mot definerte pasientgrupper eller enkelpersonar, og kommunane sitt førebyggande og helsefremjande arbeid retta mot heile eller delar av befolkninga. I meldinga blir det konkludert med at prioriteringskriteria er anvendelege for tiltak i den første kategorien, men ikkje i den andre. Det er no behov for å greie ut og klargjere verdigrunnlaget for og den prinsipielle tilnærminga til utforming og avvegingar for det breie folkehelsearbeidet, slik at ein får eit meir effektivt folkehelsearbeid og ei heilskapleg tilnærming til tiltak på folkehelseområdet.

Formålet med å utvikle ei prinsipiell tenking omkring avvegingar om førebyggande og helsefremjande tiltak retta mot heile (eller delar av) befolkninga er å oppnå meir systematiske og transparente avgjerdsprosessar ved vurdering av folkehelsetiltak. Dette skal skje med utgangspunkt i eit samfunnsperspektiv og innanfor ramma av utgreiingsinstruksen, gjennom at ein klargjer prinsipielle spørsmål ved tiltak, slik at desse blir greidde ut betre og meir einskapleg, og at verdivurderingar og avgjerdsprosessar er tilstrekkeleg opne og transparente. Følgande problemstillingar bør danne utgangspunkt for eit utgreiingsmandat:

Klargjere verdigrunnlaget for avvegingar i folkehelsearbeidet

Dei første prioriteringsutvala (Lønning I og II) hadde som eit viktig formål å klargjere dei verdimessige vurderingane bak prioriteringar og avvegingar i fordelinga av helsetenester til pasientar som søker helsehjelp. Folkehelsetiltak rettar seg derimot mot presumptivt friske menneske. Medan prioritering i helsetenesta hovudsakleg er knytt til behov for helsehjelp, vil prioritering av folkehelsetiltak også gjelde tiltak som enkelmennesket ikkje har bedd om. Avgjerder om folkehelsetiltak kan derfor innebere andre verdivurderingar enn i helsetenesta.

Eit sentralt skilje ved vurdering av folkehelsetiltak som avgrensar åtferd, er om grunngivinga er at tiltaket førebygger helseskadar for andre, eller om det først og fremst førebygger helseskadar for den enkelte. Korleis skal effektar på populasjonsnivå vurderast opp mot fridom og autonomi for enkeltmenneske? Det har også samanheng med vurderingar av individet sitt ansvar for eiga helse opp mot samfunnet sitt ansvar. Kva har det å seie for vurderingar av autonomien for den enkelte at empiriske studiar av menneskeleg åtferd fortel oss at rasjonalitet berre er éi av mange sider ved åtferda vår? Vi overvurderer til dømes sannsynet for lite sannsynlege hendingar (slik som biverknader av vaksinar), og vi undervurderer sannsynet for sannsynlege hendingar (til dømes sannsynet for å døy for tidleg viss du røyker). Kva plass bør tiltak for å legge til rette for fornuftige val («dulting») ha i lys av slike spørsmål?

Verdivurderingar kjem også inn i fordelingsanalysar som kan vise at ulike delar av befolkninga responderer ulikt på folkehelsetiltak. Effektivitetsomsyn kan tilseie at ein bør prioritere tiltak til dei målgruppene som i størst grad kan nyttiggjere seg tiltaka. Dette vil likevel kunne utfordre moglege oppfatningar av rettferd, fordi føresetnadene for å endre til dømes levevanar blir påverka av sosiale rammevilkår i samfunnet.

I ei utgreiing som drøfter desse og andre verdivurderingar og klargjer prinsipielle spørsmål ved tiltak, vil ein klargjere implisitte forståingar, auke transparensen i vurderingar og grunngivingar og klargjere politiske skiljelinjer i folkehelsepolitikken.

Greie ut avgjerdsarenaer for prioritering av folkehelsetiltak

Avgjerder om folkehelsetiltak og tiltak som vil påverke folkehelsa, blir tatt i ulike sektorar og på ulike arenaer og forvaltningsnivå. Det er fordi faktorar som verkar inn på helse, ikkje er avgrensa til helsesektoren sine ansvarsområde, men femnar tverrsektorielt. Dette har fleire konsekvensar. For det første kan utforminga og prioriteringa av tiltak skje i ein annan sektor, som blir styrt av andre samfunnsmål enn helsesektoren. For det andre kan verkemidla finnast på ulike forvaltningsnivå, og aktuelle tiltak kan finnast i ulike sektorar. Dette tilseier at verknader på folkehelse bør vurderast mest mogleg likt uavhengig av kva offentleg aktør som er ansvarleg for eit tiltak. Det bør derfor greiast ut korleis verknader på folkehelse kan behandlast mest mogleg einskapleg.

Klargjere forventningar til kunnskapsgrunnlaget for avgjerder

Å gjere greie for konkrete effektar av eit folkehelsetiltak er ofte utfordrande, ettersom effektane kan vere uvisse og gjerne først kan hentast ut langt fram i tid. Vi kan stå overfor valet mellom å prioritere tiltak med eit kjent utfordringsbilete (til dømes ikkje-smittsame sjukdommar) og tiltak med eit potensielt utfordringsbilete (til dømes atomulykker, smitte).

Vidare manglar det gjerne systematisk forsking og kunnskap om alternative tiltak og samfunnsmessig nytte utover effektar på helse. Kunnskapsgrunnlaget for avgjerder må sjåast i samanheng med tilgjengeleg forsking og forskingsinfrastrukturar både nasjonalt og internasjonalt. Pandemien har løfta fram nye prioriteringsutfordringar og gitt nyttige lærdommar. Under pandemien blei det tatt store avgjerder på tvers av sektorar for å hindre smitte – med omfattande konsekvensar for både liv og helse, men også for andre samfunnsområde. Ved å klargjere forventningar til kunnskapsgrunnlaget for avgjerder vil ein i større grad kunne få samanlikningsgrunnlag som kvantifiserer effektar og hjelper fram avgjerder.

10 Folkehelsearbeidet i kommunane

Forstørr bilete

Kommunane speler ei grunnleggande rolle for å fremje helsa til befolkninga, jamne ut sosiale helseforskjellar og verne mot skade og sjukdom. Det kommunale folkehelsearbeidet har hatt ei positiv utvikling sidan folkehelseloven tok til å gjelde. Gjennom betre regulering og ved å styrke kommuneoverlegefunksjonen og legge til rette for at program for folkehelsearbeid i kommunane blir inkludert som ei ordinær oppgåve, vil regjeringa sikre at det kommunale arbeidet med å fremje helse og jamne ut sosiale helseforskjellar held fram den gode utviklinga.

Regjeringa ønsker å legge til rette for eit langsiktig og systematisk folkehelsearbeid i kommunar og fylkeskommunar. Folkehelsa blir bygd i nærmiljø og lokalsamfunn, gjennom gode kommunale tenester som barnehage, skule, eldreomsorg og barnevern og gjennom god samfunns- og arealplanlegging og sosiale og kulturelle aktivitetar. Med alle dei verkemidla kommunane har – som styresmakt, tenesteutøvar, planleggar, samfunnsutviklar og eigar av eigedom, vegar og verksemder – har dei eit ansvar for å fremje helsa i befolkninga og jamne ut sosiale helseforskjellar. Staten skal støtte opp under det kommunale folkehelsearbeidet.

Det er eit mål at alle kommunar utviklar ein effektiv folkehelsestrategi som omfattar ei organisering, rutinar og kompetanse som sikrar systematisk oversikt over helsetilstanden i befolkninga og over sosiale forskjellar i helsa. Oversikta skal nyttast som grunnlag til planarbeidet i kommunen og til iverksetting av effektive tiltak for å fremje helse og jamne ut sosiale helseforskjellar. Helseomsyn skal bli varetatt i nærmiljø- og lokalsamfunnsutvikling, på tvers av sektorar, i enkeltsektorar og i tenestene, og også i kommunen som organisasjon.

10.1 Ti år med folkehelseloven

Folkehelseloven tok til å gjelde 1. januar 2012 som del av samhandlingsreforma under den førre raudgrøne regjeringa. Lova regulerer staten, fylkeskommunane og kommunane sine oppgåver for å førebygge sjukdom, for å fremje helse og trivsel og for å jamne ut sosiale helseforskjellar.

Lova sikrar lokalpolitisk forankring av folkehelsearbeidet. Lova er bygd opp slik at fylkeskommunen og staten bidrar til å understøtte det kommunale arbeidet, blant anna gjennom å bidra med helseanalysar og oversikt over aktuelle kunnskapsbaserte tiltak. Lova regulerer kva rolle statsforvaltaren, fylkeskommunen, Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet skal ha i folkehelsearbeidet. Lova stiller vidare krav om at kommunen skal ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse.

Utgangspunktet for val og iverksetting av folkehelsetiltak er kommunen si eiga oversikt over helsetilstanden og påverknadsfaktorar, og forankringa av mål og strategiar for folkehelsearbeidet i planar etter plan- og bygningsloven. Koplinga mellom folkehelseloven og plan- og bygningsloven skal bidra til at kommunane tar helseomsyn i samfunnsplanlegginga si, og at folkehelsearbeidet blir sektorovergripande.

Det blir forventa at kommunane varetar nasjonale omsyn i planlegginga. Regjeringa gir blant anna ut nasjonale forventningar til regional og lokal planlegging kvart fjerde år i forkant av kommune- og fylkestingsvala. Nasjonale forventningar er blant anna at kommunane

• sikrar aktivt gode vilkår for god psykisk og fysisk helse i planlegginga

• tar hand om interessene til barn og unge gjennom ei samfunns- og arealplanlegging som skaper trygge, attraktive og aktivitetsfremjande by- og bumiljø

• sikrar trygge og helsefremjande bu- og oppvekstmiljø, frie for skadeleg støy og luftforureining

Lova regulerer også helsemessige forhold i ei rekke verksemder og gir kommunen som tilsynsstyresmakt verkemiddel som retting og stansing overfor verksemder som bryt regelverket. Nesten alle kommunar har oversikt over helsetilstanden i befolkninga og faktorar som påverkar denne. Vidare blir denne oversikta brukt generelt i arbeidet med kommunal planstrategi og til iverksetting av folkehelsetiltak. Evalueringane peiker også på forbetringsområde som kan utvikle folkehelsearbeidet vidare.

Kommunane treng verktøy for å løyse folkehelseutfordringane sine. Sidan 2012 har Folkehelseinstituttet gitt ut såkalla folkehelseprofilar, som gjer det mogleg for kommunar og fylke å følge med på indikatorar som er viktige for både psykisk og fysisk helse. Instituttet gir også ut ein tilsvarande «oppvekstprofil» for barn og unge 0–17 år med indikatorar for psykisk helse, trivsel og mobbing. Folkehelseprogrammet er også eit viktig verktøy for å styrke det psykiske folkehelsearbeidet og utvikle tiltak i tråd med behov i befolkninga.

I Riksrevisjonens gjennomgang av det offentlege folkehelsearbeidet frå 2014–2015 rapporterte over 50 prosent av kommunane at utfordringar med psykisk helse var blant dei største folkehelseutfordringane deira. Helsedirektoratets sektorrapport for 2021 viser at over 60 prosent av kommunane rapporterer om psykisk helse som den viktigaste folkehelseutfordringa si, sjølv om over halvparten av kommunane hadde sett i verk tiltak. Det manglar kunnskap om kva utfordringane konkret består i, og om iverksette tiltak møter utfordringane. Regjeringa vil gjennomgå situasjonen med eit utval kommunar for å få meir kunnskap om utfordringane, slik at det blir mogleg å lage planar og sette i verk tiltak som faktisk bidrar til å løyse utfordringane lokalt.

10.2 Revisjon av folkehelseloven

Regjeringa vil

• vurdere å presisere krav til det nasjonale folkehelsearbeidet og arbeidet med utjamning av sosiale helseforskjellar

• vurdere betre samordning av folkehelseloven og sosialtjenesteloven for å fremje utjamning av sosiale forskjellar i levekår, helse og livskvalitet

• definere nærare kva rolle spesialisthelsetenesta og dei regionale helseføretaka skal ha i det helsefremjande arbeidet

• vurdere betre samordning mellom det systematiske folkehelsearbeidet og plan- og styringssystemet til kommunen

• vurdere å inkludere einsemd som ei folkehelseutfordring i folkehelseloven

• vurdere korleis folkehelseloven kan skape gode rammer for at kommunen i større grad legg til rette for samarbeid med det frivillige

• vurdere korleis kommunane kan nytte samfunnsmedisinsk og samfunnspsykologisk kunnskap for å fremje helse og trivsel gjennom lokale samfunnsbaserte tiltak og tiltak på systemnivå

• inkludere livskvalitet i folkehelselova når lova blir revidert

Folkehelseloven har no verka i over ti år og gjennom meir enn to planperiodar i kommunane. Evalueringar (blant anna av folkehelseprogrammet), tilsyn og Riksrevisjonens gjennomgang av folkehelsearbeidet viser at lova har danna ei god regulatorisk ramme rundt folkehelsearbeidet, og at ho bidrar til å styrke arbeidet med å fremje folkehelsa og jamne ut sosiale helseforskjellar. Evalueringane og erfaringane frå pandemien viser også forbetringsområde som kan utvikle folkehelsearbeidet vidare.

Erfaringa frå pandemien viser kor viktig det er å sjå på smittevern som ein del av det tverrsektorielle kommunale arbeidet med å verne og fremje helse, sjå nærare omtale av dette i kapittel 6. Det er behov for å få klargjort funksjonen til kommuneoverlegen og organiseringa i kommunen, jf. Koronakommisjonen. Vidare er det behov for å sjå på betre samordning mellom folkehelseloven og anna regelverk, slik som sosialtjenesteloven, for å sikre betre og meir effektiv førebygging av sosiale problem og utanforskap. Det er også aktuelt å vurdere ytterlegare krav til det nasjonale folkehelsearbeidet og arbeidet med utjamning av sosiale helseforskjellar. Også at barn og unge sin rett til eit helsefremjande miljø blir sikra, og at kommunane har oversikt over einsame og tiltak mot einsemd og for betre livskvalitet. I revisjonen av lova bør det definerast nærare kva rolle spesialisthelsetenesta og dei regionale helseføretaka skal ha i det helsefremjande arbeidet. Dette må sjåast i samanheng med anna regelverk dei er underlagde, særleg spesialisthelsetjenesteloven. Tilsvarande skal det vurderast å regulere kommunen sitt ansvar for å medverke til og legge til rette for forsking slik det blant anna er regulert i helse- og omsorgstjenesteloven. I tillegg bør det vurderast å samordne det systematiske folkehelsearbeidet og plan- og styringssystemet til kommunen betre.

10.3 Program for folkehelsearbeid i kommunane

Regjeringa vil

• formalisere fylkeskommunane sine oppgåver i programmet for folkehelsearbeid i kommunane som ei varig oppgåve etter programperioden

Då folkehelseloven blei sett i kraft, var det nødvendig å gi støtte til kommunane i arbeidet med å få oversikt over folkehelseutfordringane i kommunen, utarbeide oversikt over eksisterande folkehelsetiltak, få fram gode analysar som grunnlag for planarbeid og utforme tiltak for å møte folkehelseutfordringane i dei enkelte kommunane.

Sentralt i denne støtta til kommunane er program for folkehelsearbeid i kommunane. Programmet blei initiert av KS og utvikla på nasjonalt nivå i eit samarbeid mellom KS, Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Programmet er ei tiårig satsing (2017–2026) der målet er å styrke det kommunale arbeidet med å fremje den psykiske helsa og livskvaliteten i befolkninga. Programmet skal fremje lokalt rusførebyggande arbeid og bidra til å integrere psykisk helse som ein likeverdig del av det lokale folkehelsearbeidet. Barn og unge er ei prioritert målgruppe. For 2023 er det løyvd 77 millionar kroner som fylkeskommunane forvaltar, til utvikling av lokale prosjekt. I tillegg er det løyvd 3,5 millionar kroner til arbeid mot vald og overgrep innanfor ramma av programmet.

Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og KS skal gi støtte på nasjonalt nivå, spesielt innan kompetanseutvikling. Fylkeskommunane har ei sentral rolle i programmet som formidlar mellom nasjonale aktørar, kommunane og forskings-, utviklings- og innovasjonsmiljø, og dei skal legge til rette for regionalt samarbeid gjennom blant anna regionale samarbeidsorgan eller andre arenaer. Nasjonale kompetansesenter skal støtte opp under programmet. Sentrale barne- og ungdomsorganisasjonar og representantar frå frivillig sektor er ein del av kompetansestøttearbeidet i programmet.

Ein viktig del av programmet handlar om innovativ og kunnskapsbasert tiltaksutvikling i kommunane. Tiltaka som blir utvikla, skal

• ta utgangspunkt i lokale utfordringar og behov

• legge til rette for utvikling av kunnskapsbaserte lokale tiltak, arbeidsmåtar og verktøy for å fremje livskvaliteten og den psykiske helsa til barn og unge og rusførebyggande arbeid i kommunane

• ha som mål å integrere den psykiske helsa til barn og unge som ein likeverdig del av det lokale folkehelsearbeidet

• styrke samarbeidet mellom aktørar innan blant anna skulen og barnehagen, fritidssektoren, helsetenesta, politiet og den frivillige sektoren

• bidra til samarbeid med relevante forskings- og utviklingsmiljø og med kompetansesenter på kommunenivå

Fylkeskommunane blei som regional utviklingsaktør utfordra til å legge til rette for regionalt samarbeid mellom kommunane, fylkeskommunen og kunnskapsmiljø, gjennom regionale samarbeidsorgan.

I 2021 gjennomførte forskingsinstituttet NIBR ei midtvegsevaluering av programmet (120). Hovudkonklusjonen er at programmet er på god veg. Midtvegsevalueringa tilrår at den systematiske og heilskaplege tilnærminga til programmet blir vidareført. Særleg blir samarbeid mellom kommunar og FoU- og kompetansemiljø om evaluering framheva som nyttig. Mitvegsevalueringa tilrår at slike samarbeid blir vidareførte, men at forskingsfinansieringa bør styrkast. Vidare viser midtvegsevalueringa at fleire kommunar ønsker at midlar også kan knytast til implementering av utprøvde tiltak, og at fylkeskommunen si rolle som mediator har vore sentral for å lykkast med kunnskapsbasert arbeid. Tidlegare evalueringar har vist at samarbeidsorganet, som består av representantar frå regionale partar som statsforvaltaren, FoU-miljø og frivillige organisasjonar, har vore veldig nyttig i arbeidet med å forvalte tilskotsordninga i dei ulike fylka. Ordninga med samarbeidsorgan blir tatt med vidare i programperioden.

Evaluering av tiltaka har vore ein viktig føresetnad, men den forskingsbaserte evalueringa av tiltaka er redusert på grunn av svak finansiering. Enkelte prosjekt har fått midlar til forsking gjennom Forskingsrådet og Dam-stiftelsen.

I samband med at Stortinget behandla Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner, blei det gjort vedtak om at tilskotsmidlar i program for folkehelsearbeid som blir forvalta av Helsedirektoratet, skal innlemmast i rammetilskotet til fylkeskommunane etter programperioden. Ein forventar at fylkeskommunane etablerer varige strukturar for tiltaksutviklinga i kommunane. Regjeringa vil formalisere oppgåvene for fylkeskommunane i folkehelseprogrammet som ei varig oppgåve etter programperioden. Gjennom dette vil fylkeskommunen si rolle som regional utviklar og katalysator for kunnskapsutvikling med utgangspunkt i regionale og lokale behov bli forsterka.

På nasjonalt nivå blir det lagt vekt på å vidareføre tiltak knytte til styringsdata, spreiing av erfaringar og utvikling av kompetanse på evalueringsmetodikk.

Gjennom programmet for folkehelsearbeid er det blitt etablert gode samarbeidsstrukturar med andre relevante statlege aktørar, og erfaringar frå programmet har blitt brukt inn i andre nasjonale satsingar. Program for folkehelse som metode har vist seg å vere ein god måte å jobbe med lokale folkehelseutfordringar på. Folkehelseprogrammet skal sjåast i samanheng med andre satsingar retta mot det førebyggande arbeidet i kommunane, blant anna program for førebyggande sosialt arbeid og heilskapleg førebyggande innsats lokalt, som Arbeids- og inkluderingsdepartementet har tatt initiativ til, og program for rusførebyggande arbeid blant barn og unge (sjå omtale i kapittel 4.5.1).

Det overordna målet med program for førebyggande sosialt arbeid og heilskapleg førebyggande innsats lokalt er å førebygge at folk fell utanfor og får sosiale problem, slik at færre blir ståande permanent utanfor arbeids- og samfunnslivet. Hovudelementa i programmet er kompetansehevande tiltak, arenaer for utveksling av erfaringar, tilskotsmidlar til forsøks- og utviklingsarbeid, tilrettelegging av statistikk og styringsdata og dessutan nasjonale (samordna) forventningar om førebygging. Programmet skal tilby ei verktøykasse som Nav-kontor og lokale partnarskap kan ta i bruk i arbeidet med å styrke og utvikle førebyggande arbeid. Programmet skal bidra til ein heilskapleg førebyggande innsats lokalt og sjåast i samanheng med førebyggingsinitiativ i andre sektorar.

For å sikre god folkehelse for alle er det eit viktig prinsipp i folkehelseloven å jobbe for utjamning av sosiale helseforskjellar. Dette har vore ein del av programmet for folkehelse og vil halde fram å vere det i perioden framover. Samarbeid med frivillig sektor har bidratt til å nå fleire målgrupper på fleire arenaer og med andre typar tiltak. Dette arbeidet vil bli vidareført i programmet, der det er relevant.

10.4 Kommuneoverlegefunksjonen

Regjeringa vil

• vurdere korleis kommunane sitt samfunnsmedisinske ansvar kan varetakast ved interkommunale løysingar og tiltak for å styrke samfunnsmedisinsk kompetanse for kommuneoverlegar

• endre nemninga kommunelege til kommuneoverlege i regelverket

• utarbeide ein nasjonal rettleiar for dei samfunnsmedisinske oppgåvene til kommunane og for oppgåvene og funksjonen til kommuneoverlegen

Kommunelegefunksjonen har sidan sunnheitslova av 1860 vore sentral i å fremje folkehelsa og å sikre befolkninga mot helsefare. Samfunnsretta tiltak er grunnleggande for å jamne ut sosiale helseforskjellar. Koronakommisjonen har understreka den sentrale rolla kommuneoverlegane spelte i pandemihandteringa. Kommisjonen tilrår å stabilisere og styrke kommuneoverlegefunksjonen ved betre tilgjengelegheit gjennom avløysarordningar og interkommunalt samarbeid, tilstrekkeleg kapasitet gjennom auka stillingsgrad eller fleire stillingar, tydeleg definisjon av oppgåver, involvering på riktig nivå i organisasjonen, rett til kompensasjon for ekstraordinært arbeid og større faglege fellesskap.

Regjeringa legg til grunn at kommunane framleis skal ha ansvar for å verne innbyggarane sine mot helsetruslar. Det føreset at kommunane kan vareta dette på ein forsvarleg måte blant anna ved tilstrekkeleg samfunnsmedisinsk og annan kompetanse innan smittevern, miljøretta helsevern og strålevern. For mindre kommunar vil det mest effektive kunne vere interkommunalt samarbeid for å sikre eit tilstrekkeleg fagmiljø og kontinuitet. Slikt samarbeid er vanleg for mindre og mellomstore kommunar innanfor miljøretta helsevern, men ikkje innanfor smittevern eller andre samfunnsmedisinske oppgåver.

Etter folkehelseloven skal kommunen ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse til å vareta oppgåver etter lova. Det omfattar samfunnsmedisinsk rådgiving i det kommunale folkehelsearbeidet, inkludert epidemiologiske analysar, og hastekompetanse på vegner av kommunen i saker innanfor miljøretta helsevern, smittevern og helsemessig beredskap. Også etter helse- og omsorgstjenesteloven skal kommunen ha éin eller fleire kommunelegar. Folkehelseloven er samfunns-/befolkningsretta og tverrsektoriell, medan verkeområdet for helse- og omsorgstjenesteloven er teneste- og pasientretta. Kommunelegen har også oppgåver etter anna regelverk, som smittevernloven og lov om psykisk helsevern, men det er ein føresetnad at kravet om kommunelege står andre stader.

Regjeringa er einig med Koronakommisjonen i at kommuneoverlegane er ein kritisk faktor. Kommunen må ha tilstrekkeleg kapasitet både til å vareta løpande samfunnsmedisinske oppgåver og til å handtere større helsekriser (utbrot, miljøhendingar m.m.). I tråd med tilrådinga frå Koronakommisjonen skal kapasiteten og tilgjengelegheita i kommuneoverlegefunksjonen klargjerast. Kapasitet og tilgjengelegheit kan sikrast gjennom at det er mange nok kommuneoverlegestillingar, gjennom interkommunalt samarbeid og gjennom bruk av andre yrkesgrupper for å handtere samfunnsmedisinske oppgåver. Det må også finnast planar for kontinuerleg bemanning og for oppskalering av samfunnsmedisinsk kapasitet ved hendingar som krev fleire ressursar over tid. Interkommunalt samarbeid kan vere robust og gi betre kontinuitet og fagleg breidde, samtidig som det kan styrke det lokale samfunnsmedisinske miljøet.

Det er behov for å tydeleggjere kva som er meint med samfunnsmedisinsk kompetanse. Kommunane bør gi kommuneoverlegar som ikkje har denne kompetansen, høve til å gjennomføre ei spesialisering i samfunnsmedisin.

Koronakommisjonen tilrår at det blir utarbeidd ein nasjonal rettleiar for dei kommunale samfunnsmedisinske oppgåvene som også inkluderer oppgåvene og funksjonen til kommuneoverlegen. Helsedirektoratet skal i samarbeid med kommunesektoren og legeforeininga utarbeide ein slik rettleiar. Aktuelle tema for ein rettleiar er omtale av oppgåver innanfor samfunnsmedisin og for kommuneoverlegen si medisinskfaglege rådgiving for helsetenestetilbodet og dessutan omtale av bemanning, tilgjengelegheit og kontinuitetsplanar for kommuneoverlegefunksjonen. Rettleiaren kan omtale korleis interkommunalt samarbeid kan nyttast for å vareta dette.

Arbeidet med å tydeleggjere ansvar og oppgåver skal også følgast opp vidare ved planlagde revisjonar av smittevernloven, folkehelseloven og helseberedskapsloven.

Regjeringa vil endre nemninga kommunelege til kommuneoverlege, ved endring i folkehelseloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Kommunane nyttar allereie kommuneoverlege som stillingsnemning for legar i kommunelegefunksjonen. Kommunelege blir brukt som tittel i andre kliniske stillingar i kommunane. Dette skaper uklarleik både i den praktiske utøvinga av lovverket og i innbyggarkommunikasjon, og ei endring i regelverket vil gi betre samsvar og bidra til tydelegare omtale av rolla.

Statsforvaltaren skal vere bindeledd mellom det lokale og nasjonale nivået, og har ansvaret for samordninga av samfunnstryggleik og beredskap i fylket. Statsforvaltaren skal ha tilstrekkeleg samfunnsmedisinsk kompetanse og kapasitet til å vareta styresmaktsoppgåver og til å gi kommunane råd, rettleiing og støtte. Regjeringa vil komme tilbake til samfunnsmedisinsk kompetanse og kapasitet hos statsforvaltaren i samband med helseberedskapsmeldinga og revisjon av regelverk knytt til helseberedskap og smittevern.

10.5 Medverknad

Regjeringa vil

• vurdere behovet for å tydeleggjere rolla til frivillige lag og organisasjonar i lokale folkehelsetiltak og i samarbeidet med det offentlege gjennom rettleiing

Etter plan- og bygningsloven skal det leggast til rette for at allmenta kan delta i planprosessar. At alle skal høyrast og involverast i saker som vedkjem dei, er eit viktig demokratisk prinsipp. Hovudmålet for planlegginga er å utvikle eit samfunn som varetar viktige fellesverdiar og gode levekår for alle grupper. Medverknad frå innbyggarane bidrar til at utviklingsarbeidet og avgjerdene til kommunen blir betre forankra blant dei det får følger for, og kan gjere løysingar meir treffsikre.

Det følger av folkehelseloven § 1 at kommunar, fylkeskommunar og statlege helsestyresmakter skal samordne verksemda si i folkehelsearbeidet på ein forsvarleg måte. I tråd med dette forsvarlegkravet og formålet med folkehelseloven om å bidra til ei samfunnsutvikling som fremjar folkehelse, må det leggast til rette for ein brei medverknad i folkehelsearbeidet. Dette gjeld både i planlegging og i gjennomføring av folkehelsearbeidet, og innbyggarane skal ha høve til å komme med innspel. Kommunen har eit særleg ansvar for å sikre medverknad frå barn og unge og frå grupper og interesser som ikkje er i stand til å delta direkte.

Regjeringa vil styrke arbeidet med å spreie gode modellar og erfaringar for samarbeid mellom kommunar og frivillige lag og foreiningar om planlegging og gjennomføring av folkehelsetiltak.

Medverknad frå barn og unge

Barn og unge har rett til å bli høyrde i saker som gjeld dei, og meininga deira skal vektleggast i samsvar med alder og modning. Dette står i Grunnlova § 104 og følger av barnekonvensjonen artikkel 12. Folkehelse gjeld barn og unge, og deira medverknad er viktig for å komme fram til gode tiltak for å fremje gode oppvekstvilkår og livskvalitet. Medverknad er også ei viktig kunnskapskjelde i det kunnskapsbaserte folkehelsearbeidet, i tillegg til forsking og praksiserfaring. Ungdom har rett til medverknad gjennom ungdomsrådet eller andre medverknadsorgan for ungdom i alle saker som gjeld dei. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har gitt ut ein eigen rettleiar for kommunale og fylkeskommunale ungdomsråd (121)) og har også gitt ut ein generell rettleiar om korleis barn og unge kan involverast i medverknadsprosessar ( (122)). Kommunar og fylkeskommunar bør involvere ungdomsråd i folkehelsearbeidet.

Medverknad kan i seg sjølv vere helsefremjande gjennom at barn blir aktive borgarar og opplever å høyre til i samfunnet. Det kan likevel vere utfordrande å få til god medverknad frå barn og unge i praksis. Både oppvekstsamarbeidet og metodeutviklinga som går føre seg i kommunen, er relevant for å styrke medverknaden i folkehelsearbeidet.

Oppvekstsamarbeidet er ei femårig satsing som skal styrke kommunane sitt arbeid med å involvere ungdom og foreldre i utviklinga av tiltak for å fremje gode oppvekstvilkår. Gjennom ein samskapingsprosess skal det utviklast kunnskap, verkemiddel og modellar for korleis kommunane kan lykkast med å få ungdom til å medverke i planarbeid og i utvikling av førebyggande tiltak. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, forskarar, kommunar, ungdom, foreldre og lokale aktørar i kommunen deltar i oppvekstsamarbeidet.

Kommunale og fylkeskommunale eldreråd

Eldre innbyggarar er underrepresenterte i politiske organ. Det er derfor lovpålagt med eldreråd i kommunar og fylkeskommunar. Eldreråda skal bidra til at behova til eldre innbyggarar blir tatt omsyn til i politikk som gjeld dei. Kommunal- og distriktsdepartementet har utarbeidd ein rettleiar for eldreråda.

Mange eldreråd etterlyser betre opplæring, og melder om at få får tilbod om å delta i folkevaldopplæringa i regi av KS. I oppmodingsvedtak 1281 har Stortinget bedd om at Helse- og omsorgsdepartementet bidrar til å utvikle opplæring av eldreråda som del av programmet Aldersvennleg Noreg og i samarbeid med Pensjonistforbundet og KS. Senteret for eit aldersvennleg Noreg har utarbeidd eit opplæringsopplegg, og eit pilotprosjekt blei gjennomført i 2022.

Regjeringa er opptatt av å ha dialog med og få innspel frå pensjonistorganisasjonane. På vegner av regjeringa har arbeids- og inkluderingsministeren etablert ei møterekke med fire årlege møte for å få innspel til budsjettarbeidet og andre saker. Fleire departement deltar i møta.

Kommunale og fylkeskommunale råd for menneske med nedsett funksjonsevne

Alle kommunar og fylkeskommunar skal etter kommuneloven § 5-12 opprette råd for personar med funksjonsnedsetting. Råd for personar med funksjonsnedsetting er rådgivande medverknadsorgan i kommunar og fylkeskommunar. Alle saker som gjeld personar med funksjonsnedsetting, skal leggast fram for rådet.

11 Datagrunnlag, kunnskapsutvikling og bruken av forsking

Forstørr bilete

Det er eit mål å utvikle eit heilskapleg kunnskapssystem for folkehelsa som legg til rette for eit tverrsektorielt og kunnskapsbasert samarbeid mellom forsking, forvaltning, brukar- og interesseorganisasjonar og næringsliv.

Eit framtidsretta kunnskapssystem må blant anna svare på utfordringar knytte til sosiale helseforskjellar, gi kunnskap om befolkningsretta verkemiddel for god helse og livskvalitet og ta høgde for den demografiske utviklinga. Kunnskapen må takast i bruk i samfunnet. Det er eit mål å samle kunnskap, legge til rette for bruk av forskinga og legge til grunn systematiske og transparente avgjerdsprosessar ved vurdering av folkehelsetiltak. (Sjå også omtale i kapittel 9.2 om prioritering av folkehelsetiltak.)

Pandemien har vist kor viktig det er å ha internasjonale forskingsnettverk og tilgang til pålitelege internasjonale epidemiologiske og kliniske data, risikovurderingar og kunnskapsoppsummeringar frå anerkjende kjelder.

Regjeringa vil

• fremje forsking som bidrar til å løyse store samfunnsutfordringar på folkehelseområdet

• arbeide for at det blir gjennomført jamlege, nasjonale folkehelseundersøkingar

• sørge for å ta kunnskapen i bruk, blant anna gjennom god kunnskapsstøtte til fylkeskommunar, kommunar og frivillige aktørar

• legge til rette for enklare og raskare tilgang til og bruk av registerdata

I det langsiktige arbeidet med forsking på folkehelse er det i Meld. St. 5 (2022–2023) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2023–2032 gitt to hovudprioriteringar: betre datagrunnlag og betre kunnskap om effekten av tiltak.

Den første hovudprioriteringa inneber at det skal skaffast betre data på folkehelseområdet, inkludert data om sjukdomsbyrde og korleis denne blir påverka av demografiske trendar. Det er blant anna behov for betre representativitet for ulike befolkningsgrupper og for å bruke koplingar mot registerdata på ein betre måte.

Den andre hovudprioriteringa handlar om å forske på tiltak og helsegevinsten av desse tiltaka, kostnadseffektiviteten ved dei og eventuelle utilsikta konsekvensar av dei. Målet er meir kunnskap om påverknadsfaktorar for eit godt liv og om effektive folkehelsetiltak. Samarbeid mellom ulike sektorar er viktig.

11.1 Kunnskapssystemet for folkehelse

Langtidsplanen for forsking og høgare utdanning 2023–2032 skisserer det norske kunnskapssystemet, dei viktigaste utfordringane og nødvendige tiltak. Nedanfor blir hovudelementa i kunnskapssystemet for folkehelsa utdjupa.

11.1.1 Tilgang til data og statistikk

Det er nødvendig å legge til rette for betre bruk av helsedata i helseforsking, styrke grunnlaget for kunnskapsbasert folkehelsearbeid og stimulere til innovasjon og næringsutvikling. Helsedata er ein samfunnsressurs og eit viktig grunnlag for kunnskap om folkehelsa og utvikling av helsetenesta. Noreg har nokre av verdas mest omfattande og historisk komplette helseregister, medisinske kvalitetsregister, biobankar, screeningprogram og befolkningsbaserte helseundersøkingar. I tillegg har Noreg ei befolkning med tillit til offentlege styresmakter. Helsa i befolkninga kan følgast i nasjonale register av god kvalitet. Ved hjelp av personnummersystemet kan helsedata frå ulike kjelder koplast saman. Samla sett gir dette Noreg eit internasjonalt fortrinn innanfor registerforsking og helseanalysar, og dette er eit godt fundament for å utvikle tiltak som kan fremje folkehelsa.

Verdien av helsedata ligg i bruken. Data frå helseregisterkjeldene inngår kvart år i mange norske og internasjonale forskingsprosjekt, i tillegg til statistikkproduksjon, avgjerdsstøtte, styringsformål, kvalitetskontroll, økonomiforvaltning og anna kunnskapsutvikling.

Helse- og omsorgsdepartementet vil prioritere å vidareutvikle dei nasjonale helseregistera og gjere statistikk meir tilgjengeleg for befolkninga. Dette vil også gi grunnlag for styringsinformasjon for styresmakter og vere utgangspunkt for innovasjon og næringsutvikling. Pandemien viste kor viktig det er å ha oppdatert statistikk om smitte og vaksinasjon. Han viste også at mange kan ha nytte av slike helsedata til ei lang rekke formål. Kommunar utvikla eigne dashbord til intern styring og som informasjon til lokalbefolkninga. Også i normalsituasjonar kan helsestatistikk nyttast betre.

Det manglar nasjonale data om ein del sentrale levevanar i befolkninga når det gjeld kosthald og fysisk aktivitet, og om risikofaktorar som overvekt og underernæring. Når det gjeld data om bruk av rusmiddel og tobakk, finst det nasjonale datainnsamlingar som det er viktig å oppretthalde som grunnlag for å ta i bruk effektive tiltak. Vidare er det behov for data som kan brytast ned på kommunenivå som grunnlag for det kommunale folkehelsearbeidet.

Heilskaplege og systematiske helseundersøkingar i befolkninga er nødvendige for å sikre gode helsedata. Undersøkingar som Tromsøundersøkelsen, Helseundersøkelsen i Trøndelag (Hunt), levekårsundersøkinga, fylkeshelseundersøkingane og Ungdata gir viktige data om helsa i deler av befolkninga. For å få betre nasjonale folkehelsedata har Folkehelseinstituttet tatt initiativ til ei årleg nasjonal folkehelseundersøking. Den første blei gjennomført som ei pilotundersøking i oktober 2020, og planen er å gjennomføre den nasjonale folkehelseundersøkinga som ei årleg nettundersøking frå Folkehelseinstituttet.

Også andre data enn reine helsedata har mykje å seie for folkehelsearbeidet, til dømes data om arbeidsmiljøfaktorar. Av nasjonalt program for offisiell statistikk (2021–2023) går det fram at ein held på å utvikle statistikk. Blant anna skal det vurderast korleis datagrunnlaget for statistikk over dødsårsaker kan vidareutviklast for å kunne gi betre opplysningar om arbeidsrelaterte dødsfall knytte til ulykker eller sjukdom.

Eit godt dokumentasjonsgrunnlag på arbeidsmiljø- og arbeidshelsefeltet er nødvendig for å få påliteleg informasjon om kvaliteten i det førebyggande arbeidsmiljøarbeidet. Det finst gode registerdata på sjukefråvær, men kunnskapen om arbeidsrelatert sjukdom og sjukefråvær bør utviklast vidare. Betre kunnskap om arbeidsfaktorar som påverkar førekomsten av arbeidsrelatert sjukdom, arbeidsrelatert sjukefråvær og uførleik blant norske yrkesaktive, er nødvendig for å styrke grunnlaget for prioriteringar og avgjerder ved politikkutforming, for arbeidsmiljøstyresmaktene og for planlegging og utforming av førebyggande tiltak på arbeidsplassane. Det har dei siste 10–15 åra vore gjennomført fleire utviklingsarbeid for å styrke datagrunnlaget på arbeidsmiljø- og helseområdet. Digitalisering av meldesystemet til legar er eitt av utviklingsarbeida.

11.1.2 Forsking og kunnskapsutvikling

Over budsjettet til Helse- og omsorgsdepartementet blir det finansiert helseforsking, hovudsakleg gjennom tilskot til Noregs forskingsråd og dei regionale helseføretaka. Helse- og omsorgsdepartementet finansierer blant anna forsking innanfor førebygging og folkehelse, behandling, diagnostikk og rehabilitering, helse- og omsorgstenester og global helse. Betre helse og livskvalitet er eit av budsjettformåla som blant anna medverkar til kunnskap om helsetilstanden i befolkninga og kva for helsefremjande og sjukdomsførebyggande tiltak som har effekt.

Porteføljen innanfor folkehelsetiltak er ifølge Forskingsrådet relativ godt balansert mot utfordringane i kommunane og sjukdomsbyrda i samfunnet. Likevel er det eit potensial for å legge til rette for forsking og innovasjon i og mellom kommunar, og det bør satsast på systematisk bruk av eksisterande forsking i avgjerdsprosessar i dei kommunale helse-, omsorgs- og velferdstenestene. Helse- og omsorgsdepartementet vil følge opp dette.

Noreg deltar i samarbeidet om EUs rammeprogram for forsking og innovasjon, Horisont Europa, som starta opp i 2021. Forskingsrådet har det operative ansvaret for den norske deltakinga i programmet. Horisont Europa er verdas største forskings- og innovasjonsprogram, med eit budsjett på 95,5 milliardar euro. Programmet er det niande i rekka av EUs forskings- og innovasjonsprogram og etterfølger Horisont 2020. Helse er framleis eit prioritert område. Eit verkemiddel for å løyse store samfunnsutfordringar er felles forskings- og innovasjonsoppdrag («missions»). Dette er store, tidsavgrensa og målretta oppdrag. Kreft er utpeikt som eitt av fem samfunnsoppdrag i programmet.

Noreg vil delta i åtte nye helsepartnarskap gjennom Horisont Europa og deltar i tillegg aktivt i samfunnsoppdraget om kreft. Partnarskap som Noreg deltar i på folkehelseområdet, handlar blant anna om global helseforsking, risikovurdering ved bruk av kjemikal (toksikologi), éi-helse-perspektivet, antimikrobiell resistens og helseberedskap ved pandemiar.

Regjeringa vil legge fram ei stortingsmelding om forskingssystemet i løpet av inneverande stortingsperiode, basert blant anna på ein gjennomgang av Forskingsrådet. Meldinga skal sjå dei forskingsutførande sektorane i samanheng med kvarandre og med funksjonane til Forskingsrådet. Vi viser til Meld. St. 5 (2022–2023) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2023–2032 for ei nærare skildring av forskingssystemet i Noreg.

Alle helseføretak skal ha forsking som ein del av verksemda. Som del av kunnskapssystemet for folkehelse er forskinga i helseføretaka relevant blant anna innanfor antibiotikaresistens, kreft og andre store folkesjukdommar.

11.1.3 Kunnskapsstøtte til kommunane

Det er eit mål å få meir forsking i, om og på dei kommunale og fylkeskommunale tenestene og på forhold som påverkar folkehelsa. Betre bruk av folkehelsedata og helse- og registerdata gjennom forsking kan bidra til betre lokal oversikt over risiko- og påverknadsfaktorar for folkehelsa og utvikling av nye og effektive lokale tiltak.

Noreg har ei rekke nasjonale og regionale kunnskaps- og kompetansesenter, blant anna innan psykisk helse og på rusområdet. Sentera har ulike oppgåver, men er alle viktige leverandørar av kunnskap som rettar seg mot både kommunale og statlege aktørar. Dei regionale kompetansesentera på rusfeltet har viktige oppgåver i arbeidet med å styrke det systematiske arbeidet til kommunane med folkehelse og rusmiddelførebygging gjennom formidling og implementering av kunnskapsbaserte tiltak og verkemiddel. Det er også oppretta nettverk og samarbeidsarenaer der fylkeskommunar og kommunar kan delta for å skaffe seg kunnskap, dele idear, lære og bidra til kunnskapsutvikling innanfor folkehelse, som til dømes det norske nettverket til Verdshelseorganisasjonen, Sunne kommuner.

Folkehelseinstituttet har oppretta Senter for evaluering av folkehelsetiltak for å styrke tiltaksforskinga ved instituttet. Senteret gjennomfører evalueringar av folkehelsetiltak, både på eige initiativ og i samarbeid med eksterne aktørar. Senteret er ein nasjonal ressurs på evaluering av folkehelsetiltak overfor kommunal, fylkeskommunal og nasjonal forvaltning.

11.1.4 Helsenæringa og frivillige organisasjonar

Helsenæringa kan bidra med kompetanse og ressursar av stor betydning for folkehelsearbeidet. Helsenæringa leverer produkt og løysingar som gir helsehjelp, førebygger sjukdom og gjer at folk kan leve med og meistre eigen sjukdom. Universitets- og høgskulesektoren og aktørane i folkehelsearbeidet har behov for kjennskap til korleis dei kan engasjere seg i næringsutvikling på folkehelseområdet. For å løyse dei framtidige folkehelseutfordringane vil regjeringa vurdere korleis det betre kan leggast til rette for næringsutvikling og tillitsfullt samarbeid mellom ulike sektorar innanfor folkehelsearbeidet.

Private stiftelsar fordeler betydelege pengegåver til tiltak og tiltaksforsking, også på folkehelseområdet. Stiftelsane er viktige pådrivarar for å fremje kunnskapsbaserte tiltak og legge til rette for evalueringsforsking. Helse- og omsorgsdepartementet vil invitere til eit tettare samarbeid mellom styresmaktene, stiftelsar og fond om finansiering og evaluering av folkehelseforsking. Forskingsrådet vil vere eit knutepunkt for samarbeidet. Formålet er å legge til rette for dialog om system for kunnskapsbygging og implementering av effektive tiltak.

11.2 Kunnskapsbehov i det framtidige kunnskapssystemet

Sjukdomsbyrdeanalyse inneheld både informasjon om dødelegheit og dødsårsaker og informasjon om helsetap på grunn av sjukdommar eller skadar som ikkje nødvendigvis er relaterte til auka dødelegheit. Formålet med slik analyse er å kunne samanlikne byrda av ulike typar sjukdommar, over tid og mellom befolkningar. I 2021 blei det utarbeidd regionale/fylkesvise sjukdomsbyrdeanalysar. Modellar for sjukdomsbyrde skal utviklast slik at dei også kan nyttast til framskrivingar. Dette vil gi betre grunnlag for planlegging, og framskrivingar kan gi kunnskap om framtidig helseeffekt av tiltak – både reine folkehelsetiltak og andre tiltak som har betydning for folkehelsa.

Langtidsplanen for forsking og høgare utdanning 2023–2032 har tematisk prioriterte område der regjeringa meiner det er særleg viktig at Noreg satsar strategisk på forsking og høgare utdanning dei neste ti åra. Samfunnstryggleik og beredskap og helse er aktualiserte som særleg viktige område i vår tid og har blitt eigne prioriteringar i langtidsplanen. Langtidsplanen teiknar også opp hovudutfordringar og kunnskapsbehov for folkehelsa. Planen peiker blant anna på behovet for kunnskap om utsette barn og unge, utviklingstrekk som kan gi uønskte kjønnsforskjellar i helse, samanhengar mellom helse, arbeidsliv og sysselsetting, berekraftige matsystem sett i eit éi-helse-perspektiv og dessutan endringar i klima og miljø og påverknaden av folkehelsa i Noreg.

I langtidsplanen blei det også lansert eit tverrsektorielt program for forsking og innovasjon om utsette barn og unge. Programmet skal gi kunnskap om bakanforliggande årsaker og effektive og kunnskapsbaserte tiltak for å redusere talet på utsette barn og unge.

Psykiske plager og lidingar og ikkje-smittsame sjukdommar er blant dei store folkehelseutfordringane våre. Det er behov for meir kunnskap om årsakene til at stadig fleire unge får psykiske plager og lidingar, om konsekvensane av denne utviklinga og om kva tiltak som kan settast i verk. Det same gjeld forsking på effektive tiltak for å førebygge og redusere andelen som har overvekt eller fedme i befolkninga.

Eit gjennomgåande bodskap i Langtidsplan for forskning og høyere utdanning er at kunnskapen må takast i bruk i samfunnet. Det er eit mål å samle kunnskap og legge til rette for brukarane av forskinga. Folkehelserapporten, forskning.no, forebygging.no og rettleiarane frå Helsedirektoratet er viktige kunnskapskjelder som skal legge til rette for å overføre kunnskap frå forsking til praksis.

Dei overordna måla og tematiske prioriteringane i langtidsplanen samsvarer godt med prioriteringane i det europeiske forskingssamarbeidet som EU legg til rette for. Koordinering av verkemidla i det norske og det europeiske forskingssystemet bidrar til best mogleg effekt av ressursane som blir investerte. Både forsking og høgare utdanning er i dag internasjonale aktivitetar, og moglegheitene for internasjonalt samarbeid bør utnyttast i sterkare grad, anten det er i europeiske og nordiske forum, gjennom bilateralt samarbeid eller i regi av internasjonale organisasjonar som FN eller OECD.

11.3 Læringspunkt for framtidige kriser – betydninga for kunnskapssystemet

Regjeringa vil styrke Noregs evne til å handtere framtidige kriser. Det er oppretta ei kjernegruppe for eit betre kunnskapssystem for handtering av kriser. På oppdrag frå kjernegruppa er det nedsett to ekspertgrupper. Den eine gruppa har blant anna vurdert juridiske og etiske problemstillingar knytte til innsamling av, tilgang til, deling og bruk av data. Den andre gruppa har vurdert effektiv og sikker infrastruktur for deling og bruk av relevant statistikk og relevante data i kriser.

Kjernegruppa fekk rapport frå begge ekspertgruppene i juni 2022. Forskingsrådet er bedd om å greie ut eit mogleg rammeverk for korleis analysekapasitet og -infrastruktur raskt kan oppskalerast i kriser. Utgreiinga vil innehalde vurderingar av moglegheiter for oppskalering ved behov for styrkt kapasitet i departementa og underliggande organ, utsetting av oppdrag og tilgang til forskings- og datainfrastruktur. Forskingsrådet vil legge fram resultata av arbeidet i ein rapport innan 1. november 2023.

Koronapandemien gjorde tydeleg kor viktig det er med tilgang på analyseklare, kopla data frå relevante kjelder. Det er viktig å arbeide for at datakjeldene for handtering av epidemiar er oppdaterte og tilrettelagde for å gjere sanntidsdata tilgjengeleg. Erfaringar frå koronapandemien tilseier også at det ved neste store utbrot bør finnast planar for befolkningsundersøkingar for ulike typar epidemiar. Det inneber blant anna planar for å vareta personvern og forhindre trøyttleik blant deltakarar, mobiliserbare fagmiljø og infrastruktur for rekruttering, datainnsamling og prøvetaking, og dessutan oversikt over tilgjengeleg infrastruktur for befolkningsundersøkingar som kan nyttast til å måle og følge ikkje-infeksjonsmedisinske aspekt.

Pandemien har vist betydninga av godt samarbeid og arbeidsdeling mellom nasjonale og internasjonale fagmiljø. Det er også nødvendig å legge til rette for at dei som tar avgjerder, får presentert kunnskapsoversikter på ein måte som gjer at dei lett kan tolke funna inn i sin lokale kontekst.

Folkehelseinstituttet har peikt på åtte viktige eigenskapar ved kunnskapssystemet som bør vere på plass for handtering av kommande epidemiar. Desse eigenskapane vil også kunne vere viktige i andre typar kriser:

1. Fleire nivå: Det framtidige kunnskapssystemet må forhalde seg til, kople saman og støtte både det lokale, det regionale, det nasjonale og det internasjonale nivået.

2. Fleire sektorar: Kunnskapssystemet må sikre effektivt tverrsektorielt samarbeid og tverrsektoriell innsats for både datainnsamling, forsking, analyse og bruk av kunnskap.

3. Fleire fagfelt: Det er ikkje berre innanfor medisin og helse at det trengst ekspertise; ekspertise trengst også frå andre fagfelt innanfor naturvitskapane, samfunnsvitskapane og dei humanistiske vitskapane.

4. Fleire aktørar: Ikkje berre forskarar, men også andre må involverast, blant anna for å avdekke kunnskapsbehov og for å sørge for finansiering, administrasjon, leiing og formidling.

5. Fleire grupper: Kunnskapssystemet må skaffe fram kunnskap om korleis sjukdomsbyrda og tiltaksbyrda rammar ulikt – med særleg merksemd retta mot ulikskap og særskilde grupper.

6. Alle kriser: Kunnskapssystemet for epidemiar må vere del av det same systemet som sikrar kunnskap i handteringa av andre kriser, både akutte og meir langsamt framveksande kriser.

7. Alle tider: Kunnskapssystemet for epidemiar må vere ein integrert del av arbeidet som blir gjort mellom kriser, for å sikre kontinuerleg utvikling og robust ståande kapasitet.

8. Fagleg sjølvstende: Produksjonen og delinga av kunnskap må vere fagleg uavhengig av politisk, økonomisk eller annan påverknad, for å sikre kvalitet, pålitelegheit og tillit.

Folkehelseinstituttet vil, blant anna med utgangspunkt i læringspunkta ovanfor, greie ut korleis kunnskapssystemet kan vidareutviklast for å sikre ei best mogleg handtering av framtidige utbrot.

Regjeringa vil i stortingsmeldinga om helseberedskap komme tilbake til korleis kunnskapssystemet for folkehelsa kan bli best mogleg rusta til å handtere ein ny alvorleg epidemi eller andre helsekriser. Dette inneber blant anna å vurdere system for å koordinere forskingsinnsatsen i ei krise. Det kan bidra til at kunnskap som er nødvendig for å handtere ein ny alvorleg epidemi og dei samfunnsmessige konsekvensane av ein slik epidemi, blir utvikla og gjord tilgjengeleg så tidleg som mogleg i forløpet.

12 Økonomiske og administrative konsekvensar

Forstørr bilete

Regjeringa vil prioritere folkehelsearbeidet og innsatsen mot sosiale helseforskjellar. Denne stortingsmeldinga omtaler ei rekke tiltak og strategiar innanfor dei enkelte innsatsområda, som allereie er greidde ut og sette i gang. Nye tiltak som blir omtalte i meldinga, vil kunne gjennomførast innanfor gjeldande budsjettrammer.

I tråd med Hurdalsplattforma løfter regjeringa fram utjamning av sosiale helseforskjellar som den viktigaste prioriteringa på tvers av innsatsområda i folkehelsearbeidet. Sosiale helseforskjellar skal jamnast ut gjennom at tiltak i meldinga blir retta inn for å verke best for dei som treng det mest. Dette vil få betydning for korleis tiltak blir retta inn innanfor fleire politikksektorar, blant anna oppvekst og utdanning, arbeidsliv og bustad. Tiltak i helse- og omsorgstenesta for å handtere forskjellane blir vurderte i samband med kommande stortingsmeldingar frå Helse- og omsorgsdepartementet.

Regjeringa vil komme tilbake til økonomiske konsekvensar av eventuelle nye tiltak i budsjetta for kvart enkelt år.