Meld. St. 14 (2023–2024)

Nasjonal transportplan 2025–2036

Til innholdsfortegnelse

Samferdselsdepartementet

Neste kapittel

Forrige kapittel

Del 2
Mål og politikkutvikling

4 Målene for transportpolitikken

4.1 Transportpolitiske mål

Regjeringen viderefører en målstruktur med et overordnet mål og fem hovedmål for transportpolitikken (figur 4.1). Nasjonal transportplan er en plan for hele transportsektoren, der både stat, fylkeskommuner og kommuner må bidra med virkemidler og prioriteringer dersom målene skal nås.

Målene viser hva som skal oppnås med politikken. Selv om målene er videreført over tid, vil innholdet i og vektingen av dem variere ut fra politiske prioriteringer og utfordringer på kort og lengre sikt. Meldingen om Nasjonal transportplan 2025–2036 legges frem i en tid med ustabilitet internasjonalt, noe som bl.a. innebærer at samfunnssikkerhet og beredskap i større grad preger transportpolitikken. Klima- og naturkrisen fører på sin side til at det legges større vekt på tiltak som reduserer klimagassutslipp og tilpasser infrastrukturen til klimaendringene. Regjeringen er også opptatt av å motvirke sosial dumping og sikre et anstendig arbeidsliv, noe som også har betydning for transportpolitikken.

De transportpolitiske målene skal, sammen med prioriteringene i meldingen og Stortingets behandling av disse, ligge til grunn for oppfølgingen av Nasjonal transportplan. Dette vil skje i de årlige statsbudsjettene og det påfølgende arbeidet i transportvirksomhetene.

De transportpolitiske målene har sammenheng med, og bidrar til, Norges oppfølging av FNs bærekraftsmål. Se omtale i kapittel 4.3.

Et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i hele landet i 2050

Det overordnede målet uttrykker det grunnleggende formålet med transportpolitikken og peker ut den langsiktige retningen for utviklingen av transportsystemet. Om vi går i retning av det overordnede målet i planperioden vil være avhengig av utviklingen i de fem hovedmålene:

Enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet
Bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål
Nullvisjon for drepte og hardt skadde
Effektiv bruk av ny teknologi
Mer for pengene

I kapitlene 5–11 omtales regjeringens politikk for å nå målene i planperioden 2025–2036. Regjeringens strategi for å utvikle transportsystemet på tvers av og innenfor vei, jernbane, sjøtransport, luftfart og byområdene er omtalt i kapittel 12–17.

Enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet

Et velfungerende transportnett er nødvendig for å skape velferd og økonomisk vekst. Vei, jernbane, lokal og regional kollektivtransport, sjøtransport og luftfart binder landet sammen og har ulike funksjoner ut fra geografiske forutsetninger, bosettingsmønster og næringsstruktur.

Regjeringen vil føre en differensiert transportpolitikk som tar hensyn til at utfordringene varierer i ulike deler av landet. Tilsvarende skal innsatsen rettet mot de ulike transportmidlene videreutvikles der de har sine fortrinn og bidrar best til næringslivets behov og de daglige personreisene til arbeid, skole og ulike fritidsformål. Regjeringen mener at et trygt arbeidsliv er viktig i transportsektoren og vil bidra til utviklingen av et effektivt transportsystem.

Regjeringens transportpolitikk for en enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet, og arbeidet mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i transportsektoren, omtales i kapittel 5.

Transportinfrastrukturen og tjenestene i transportnettet skal være i stand til å ivareta transportfunksjoner under vanskelige værforhold og stå imot påkjenninger fra klimaendringer. Det skal være systemer på plass for å sikre at trafikkflyten kan opprettholdes når kritisk infrastruktur svikter som følge av skred, ras eller flom. Samfunnssikkerhet og understøttelse av militære behov i transportsektoren skal i større grad ivaretas.

Bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål

Regjeringen vil styrke og videreutvikle tiltak som bidrar til å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren.

Norge har ambisiøse mål og forpliktelser på klimaområdet. Norges klimamål for 2030 under Parisavtalen er å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Norge har også et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Begge målene er nedfelt i klimaloven.

Naturmangfoldet forringes over hele verden. Ifølge FNs naturpanel er tap av natur en like stor trussel mot menneskers livsgrunnlag som klimaendringene. Transportsektoren påvirker naturmangfold gjennom bygging, drift og vedlikehold og transport. Også innenfor en rekke andre miljøområder har transportsektoren en negativ innvirkning på natur. Regjeringens prioriteringer for å bidra til Norges klima- og miljømål i transportsektoren er omtalt i kapittel 7.

Nullvisjon for drepte og hardt skadde

Regjeringen har høye ambisjoner for transportsikkerheten og legger nullvisjonen for drepte og hardt skadde til grunn for transportpolitikken. Regjeringen har også etablert en nullvisjon på fartøy og innretninger underlagt Sjøfartsdirektoratets forvaltnings- og tilsynsansvar.

Sikkerhetsnivået for transport på jernbane, sjø og i luftfarten er gjennomgående høyt, og regjeringen vil arbeide for å opprettholde den lave ulykkesrisikoen. De største utfordringene er i veitrafikken, der utviklingen de siste årene har vært negativ. Som et steg i retning av nullvisjonen, har regjeringen etablert som etappemål at det i 2030 maksimalt skal være 350 drepte og hardt skadde i veitrafikken. Det innebærer en halvering sammenlignet med ulykkestallene for 2022 og foreløpige tall for 2023. Det er et mål at ingen skal omkomme i veitrafikken i 2050.

Regjeringens prioriteringer av tiltak for økt transportsikkerhet er omtalt i kapittel 8.

Effektiv bruk av ny teknologi

Regjeringen vektlegger bruk av ny teknologi i utformingen av transportsystemet.

Effektiv bruk av ny teknologi kan gi viktige bidrag til oppnåelsen av de andre transportpolitiske målene. Dette kan skje gjennom en enklere reisehverdag, økt konkurranseevne for næringslivet, løsninger som bidrar til nullvisjonen for drepte og hardt skadde og til å redusere klimagassutslipp og negativ miljøpåvirkning fra sektoren. Ny teknologi kan også være et viktig bidrag til mer effektiv ressursbruk. Regjeringens vurderinger av mulighetene som ny teknologi gir og prioriteringer knyttet til teknologi er omtalt i kapittel 9.

Mer for pengene

Regjeringen vil fortsette å prioritere samferdselssektoren. I årene fremover forventes imidlertid et mindre handlingsrom i norsk økonomi og behovene øker på andre viktige samfunnsområder. Et mer effektivt transportsystem, som med lavere kostnader løser de viktigste utfordringene og skaper nye muligheter, vil ha stor verdi både i vår tid og for kommende generasjoner. Regjeringen viderefører systemet med porteføljestyring av de store investeringsprosjektene.

Regjeringens prioriteringer for å oppnå mer for pengene er omtalt i kapittel 10.

4.2 Målkonflikter og målsammenfall

Transportpolitikken inneholder flere målkonflikter. Tiltak for å nå et bestemt mål kan påvirke andre mål i både positiv og negativ retning. Dette gjør det nødvendig å nøye vurdere virkemidlene som settes inn for å nå målene. For å oppnå en balansert virkemiddelbruk må det vurderes om tiltak rettet mot et bestemt mål har positive eller negative effekter på andre mål.

Et nærliggende eksempel på et tiltak som gir målkonflikter, er utbygging av infrastrukturprosjekter. Dette er en grunnleggende aktivitet i transportsektoren som gir økt fremkommelighet, men som også kan påvirke klima og miljø negativt. Et annet eksempel er reduserte fartsgrenser i veinettet, som er effektivt for bedre sikkerhet, mindre støy og lavere utslipp, men virker negativt på reisetid.

Det kan også oppstå målkonflikter innenfor de enkelte målene. Utbygging av omkjøringsveier kan f.eks. ha positive effekter på støy og lokal luftforurensning, samtidig som det innebærer uønskede inngrep i verdifulle natur- og friluftsområder og nedbygging av matjord.

Å tilby et effektivt transportnett med god fremkommelighet for personer og gods er sentralt i et moderne samfunn. Det er imidlertid viktig å veie omfang og innretning av tiltakene opp mot de negative konsekvensene transport har på klima og natur. Avveiningen mellom disse til dels motstridene målene er krevende.

I de kommende årene vil særlig effektene av transportpolitiske tiltak på klimagassutslipp og natur stå sentralt. Å nå klimamålene og redusere naturtapet krever en omstilling der vi må tenke nytt om hvordan vi bruker og utvikler transportsystemet. Regjeringen vil også føre en politikk som styrker samfunnssikkerheten og som får ned ulykkestallene i trafikken. Innenfor rammen av disse prioriteringene skal samfunnets behov for mobilitet ivaretas.

Figur 4.2 FNs bærekraftsmål for bærekraftig utvikling

4.3 Bærekraftsmål som er viktige for transportsektoren

Verdens handlingsplan for bærekraftig utvikling er 2030-agendaen. Den ble vedtatt på FNs generalforsamling i 2015, og består av 17 bærekraftsmål som er konkretisert gjennom 169 delmål. Bærekraftsmålene fremgår av figur 4.2. Målene fungerer som en felles global retning for land, næringsliv og sivilsamfunn i arbeidet med å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Noen av delmålene har 2020 som tidspunkt for måloppnåelse. Dette kommer av at de bygger på internasjonale avtaler som er eldre enn bærekraftsmålene.

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet koordinerer det nasjonale arbeidet med bærekraftsmålene, mens Utenriksdepartementet koordinerer den internasjonale innsatsen. Et utvalg av departementene har ansvar for å koordinere oppfølgingen av de enkelte bærekraftsmålene. Hvert departement har samtidig ansvar for å følge opp delmål som faller inn under eget ansvarsområde. Nærings- og fiskeridepartementet har eksempelvis koordineringsansvar for bærekraftsmål 9 om industri, innovasjon og infrastruktur, mens Samferdselsdepartementet har ansvar for å følge opp delmål 9.1 om pålitelig og bærekraftig infrastruktur.

Selv om bærekraftsmålene ikke er spesifikt rettet mot transportsektoren, har flere av målene konsekvenser for transportpolitikken, og det er delmål som er direkte relatert til transportsektoren.

FN-landene rapporterer inn data på måloppnåelse av FNs bærekraftsmål, slik at det blir mulig å vurdere utviklingen over tid. Statistisk sentralbyrå har laget en nettside med nasjonale indikatorer for Norges oppnåelse av målene. Indikatorportalen blir kontinuerlig oppdatert og vil få flere indikatorer i løpet av første halvår av 2024.

Sammenhengen mellom målene i Nasjonal transportplan og FNs bærekraftsmål

FNs bærekraftsmål er basert på internasjonale avtaler og er spesielt rettet mot å løfte de fattigste og minst utviklede medlemslandene i FN. Flere bærekraftsmål vil være lettere å nå for et land som Norge, med høy grad av velstand, velferd, likestilling og demokratiske rettigheter. Flere av bærekraftsmålene vil det allerede være stilt krav om i lovverk. I Norge har vi f.eks. lov om likestilling og forbud mot diskriminering.

Alle medlemslandene i FN skal likevel, med utgangspunkt i sine egne politiske mål, vurdere hvor de står og hva som må gjøres for å innfri bærekraftsmålene nasjonalt. I Norge vil det være bærekraftsmål og -delmål der vi skal og bør komme lenger. Men det vil også være områder der regjeringen har et høyere ambisjonsnivå enn bærekraftsmålene, f.eks. nullvisjonen for transportsikkerhet.

Regjeringens bidrag til å nå bærekraftsmål rettet mot transportsektoren skjer gjennom de transportpolitiske målene. Figur 4.3 illustrerer denne sammenhengen. Bærekraftsmål med tilhørende delmål som Samferdselsdepartementet har ansvar for, følges opp gjennom de transportpolitiske målene. Det dreier seg om delmål under bærekraftsmål 3, 9 og 11. Figuren viser bare delmålene som Samferdselsdepartementet har direkte ansvar for å følge opp. Likevel er det andre mål som Samferdselsdepartementet og (delvis) Nærings- og fiskeridepartementet bidrar til å nå gjennom oppfølgingen av de transportpolitiske målene. Dette er bærekraftsmål 13, 14 og 15 om klima og natur, samt bærekraftsmål 8 om anstendig arbeid.

Regjeringen har også gjennom eierskapspolitikken tydeliggjort og forsterket hensynet til bærekraft i statens mål som eier. Staten som eier forventer bl.a. at selskapene inkluderer arbeidet med FNs bærekraftsmål i selskapets strategier og arbeider aktivt med å følge dette opp i daglig drift.

Figur 4.3 Sammenhengen mellom målene i Nasjonal transportplan og FNs bærekraftsmål

4.4 Oppfølging av målene

De transportpolitiske målene utgjør rammen for innsatsen i denne transportplanen. De er overordnede og angir retningen for hva som skal oppnås med regjeringens politikk. To av målene har konkrete, tallfestede og ambisiøse mål som skal oppnås i 2030; det ene er etappemålet for trafikksikkerhet i veisektoren og det andre er målet for klima og miljø, der transportsektoren skal bidra til å nå Norges mål.

I arbeidet med oppfølgingen av de transportpolitiske målene vil transportvirksomhetene være sentrale, men oppfølgingen krever også innsats fra andre sektorer og forvaltningsnivåer. Målet om en enklere reisehverdag og økt konkurranse for næringslivet krever innsats fra samferdselssektoren selv. Det samme gjelder målet om mer for pengene og målet om å ta i bruk ny teknologi på en effektiv måte.

Trafikksikkerhetsarbeidet er et eksempel på sektorovergripende oppfølging, der Statens vegvesen skal følge opp målet i planperioden i samarbeid med et stort antall aktører. I tillegg til transportsektoren kreves innsats fra justissektoren, helsesektoren, utdanningssektoren og kommunesektoren.

For å nå målet for klima og miljø skal alle transportvirksomhetene arbeide systematisk og helhetlig for å redusere klimagassutslipp, naturfotavtrykk og energibruk. Staten eier flere selskaper i transportsektoren og fastsetter mål for eierskapet, jf. Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap. Det er vesentlig for selskapenes fremtidige måloppnåelse at de lykkes i overgangen til et lavutslippssamfunn. En ordnet og tilstrekkelig rask omstilling i tråd med Parisavtalens temperaturmål kan bidra til lavere risiko og kostnader for selskapet, eiere og samfunnet for øvrig sammenlignet med andre scenarioer. Staten som eier forventer at det enkelte selskap reduserer direkte og indirekte klimagassutslipp samt håndterer klimarisiko og -muligheter i hele verdikjeden.

Indikatorene etablert i Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033 videreføres i kommende planperiode, med enkelte endringer. Endringene gjelder naturmangfold og jordbruksareal. Indikatoren for naturmangfold er supplert med flere naturtyper for bedre å synliggjøre arealbeslag. I tråd med jordvernstrategien som ble presentert i Prop. 200 S (2020–2021) Endringer i statsbudsjettet 2021 under Landbruks- og matdepartementet (Jordbruksoppgjøret 2021 m.m.), skal det fra 2022 rapporteres på tre arealtyper som utgjør jordbruksareal. Indikatorene følges opp i statsbudsjettene og gjennom etats- og eierstyringen.

I etats- og eierstyringen av transportvirksomhetene følger departementene i tillegg opp mål med tilhørende styringsparametere eller prestasjonsindikatorer i den enkelte virksomhet, som bidrar til at staten kan følge opp virksomhetenes måloppnåelse og tiltak. God sammenheng mellom de overordnede transportpolitiske målene og de mer virksomhetsspesifikke målene bidrar til helhetlig rapportering og oppfølging.

Sammen med kvalitative vurderinger av måloppnåelsen vil indikatorer og styringsparametere danne grunnlaget for transportvirksomhetenes rapportering om oppfølgingen av Nasjonal transportplan 2025–2036 til Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet, og departementenes rapportering til Stortinget.

De transportpolitiske målene – indikatorer

Følgende indikatorer ligger til grunn for oppfølgingen av målene for transportsektoren:

Enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet

Endring i reisetid
Oppetid på riksveinettet
Driftsstabilitet for person- og godstog

Bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål

Endring i klimagassutslipp fra transportsektoren målt i CO₂-ekvivalenter
Netto antall dekar inngrep i verneområder, områder med kritisk truede, sterkt truede eller sårbare naturtyper
Dekar beslag av jordbruksareal (fulldyrket jord, overflatedyrket jord og innmarksbeite)

Nullvisjon for drepte og hardt skadde

Endring i antall drepte og hardt skadde

Effektiv bruk av ny teknologi

Det er ikke fastsatt en indikator for dette målet. Måloppnåelsen vurderes kvalitativt.

Mer for pengene

Netto nytte av investeringstiltak
Endring i investeringskostnad siden sist fremlagte nasjonale transportplan

5 God fremkommelighet i hele landet

Regjeringen vil:

videreutvikle kunnskapen om klimagassutslipp fra godstransport, og utrede om det er behov for egne mål og indikatorer for utslippsreduksjoner i godstransporten
styrke arbeidet med og fortsette satsingen på byvekstavtalene, og legge til rette for økt lokal handlefrihet, mer oversiktlig finansiering, mer målstyring og effektiv ressursbruk
legge til rette for å reforhandle og forlenge gjeldende byvekstavtaler og inngå avtaler for to nye byområder
forbedre tilstanden på veinettet, bl.a. ved å utbedre bruer og tunneler
videreutvikle jernbanen, særlig for persontransporten i og rundt de største byområdene og for gods på lange strekninger
støtte opp om og videreutvikle en desentralisert havnestruktur
videreutvikle tilskuddsordningen for investering i effektive og miljøvennlige havner
øke kapasitet og effektivitet i fiskerihavner gjennom investeringer og tilskudd
videreutvikle dagens lufthavnstruktur, ferdigstille lufthavnene i Bodø og Mo i Rana og videreføre et styrket regionalt flyrutetilbud
ferdigstille ekstern kvalitetssikring (KS1) for konseptvalgutredningene Transportløsninger for Nord-Norge og Nord-Norgebanen, og deretter ta stilling til valg av konsept.

Regjeringen vil føre en transportpolitikk som bidrar til en enklere reisehverdag for alle og økt konkurranseevne for næringslivet. Fremkommelighet og god mobilitet er fundamentalt for et velfungerende samfunn med attraktive byer og lokalsamfunn, for å utvikle lokalt næringsliv og for å bidra til internasjonal konkurranseevne. Gjennom ressursinnsatsen i transportsektoren bidrar regjeringen til verdiskaping og sysselsetting, og trygge arbeidsplasser gjennom tiltak for å bekjempe sosial dumping og hindre arbeidslivskriminalitet. God fremkommelighet for person- og godstransport krever tilstrekkelig kapasitet i transportsystemet. Kapasitetsutfordringene varierer betydelig mellom ulike deler av landet, som følge av bl.a. bosettingsmønster, og geografiske og topografiske variasjoner. I enkelte deler av landet skyldes kapasitetsutfordringer at etterspørselen overgår tilbudet i hele eller deler av døgnet. I andre deler av landet er utfordringen at kapasiteten er utilstrekkelig som følge av mangler ved infrastrukturen eller transporttilbudet.

Transportformene har ulik betydning og fortrinn i ulike deler av transportmarkedene for både person- og godstransport. Regjeringen vil føre en politikk der innsatsen og virkemidlene tilpasses utfordringene for fremkommelighet i ulike deler av landet, og der transportformenes fortrinn utnyttes der de bidrar til et effektivt og sikkert transportsystem innenfor rammen av klima- og miljøforpliktelsene. Samfunnssikkerhet, beredskap og tiltak for klimatilpasning av infrastrukturen vil fremover få økt betydning for fremkommeligheten. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6. Regjeringens politikk for klima- og miljøvennlig transport er nærmere omtalt i kapittel 7.

5.1 Transportformenes ulike roller i persontransporten

For persontransporten innenlands er veitransport den dominerende transportformen. Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at veitransport sto for 86 pst. av transportarbeidet i 2022. Veitransporten omfatter bl.a. personbiler, buss, drosjer og motorsykler. Om lag to av tre arbeids- og tjenestereiser gjennomføres med personbil. Et velfungerende flyrutetilbud og desentralisert lufthavnnett er viktig for å tilrettelegge for bosetting og verdiskaping i hele landet. Fly er særlig viktig for lengre reiser, både innenlands og til utlandet. Luftfarten sto i 2022 for om lag 7 pst. av det samlede transportarbeidet.

Som et transportmiddel med stor kapasitet er jernbane spesielt viktig i befolkningstunge områder, som i og rundt de største byområdene. Persontransport med jernbane sto for 5 pst. av det nasjonale transportarbeidet. Sjøtransport står for den minste andelen av persontransporten (2 pst.), men er viktig for mange samfunn langs kysten.

I kollektivtransporten er buss det dominerende transportmiddelet, jf. figur 5.2. I tillegg til fylkesveiene har fylkeskommunene ansvaret for buss, trikk, by- og T-bane. I 2022 ble det utført om lag 626 mill. reiser med kollektivtransport. Av disse reisene ble nærmere 62 pst. foretatt med buss, 26 pst. med trikk, by- og T-bane, 11 pst. med jernbane og 2 pst. med passasjerbåt. Det kommersielle tilbudet for buss og båt er et viktig supplement til det fylkeskommunale tilbudet.

Figur 5.2 Kollektivtransport, passasjerer i alt (1 000 passasjerer). 2013–2022

Transportinfrastruktur beslaglegger store arealer. I tettsteder med mer enn 100 000 bosatte utgjorde arealbruk for transport, telekommunikasjoner og annen teknisk infrastruktur i 2023 om lag 19 pst. ifølge Statistisk sentralbyrås arealstatistikk. Buss kan dekke store arealer og er svært fleksibelt, mens skinnegående transport har stor kapasitet og kan frakte mange på en arealeffektiv måte. Buss og skinnegående kollektivtransport har derfor en viktig funksjon i de største byene, både fordi det er arealeffektivt og kan redusere negative virkninger av transport på klima og miljø. Dette er et viktig utgangspunkt for nullvekstmålet i byene.

I distriktene, og særlig i spredtbygde strøk, har ikke kollektivtransport samme betydning for areal og miljø. I slike områder har likevel kollektivtransport en viktig funksjon for dem som ikke har tilgang til bil.

Andelen som går eller sykler fanges opp gjennom de nasjonale reisevaneundersøkelsene. I 2022 var andelen som foretok reiser til fots på 23 pst., mens sykkelandelen var på 5 pst. De fleste sykkel- og gåturene er under tre kilometer, og formålet er ofte skole- eller fritidsreiser.

5.2 Et godt transporttilbud styrker regional utvikling

Et godt, samordnet og tilgjengelig transportsystem er nødvendig for å sikre et pålitelig, trygt og forutsigbart transporttilbud i hele landet. Dette er viktig for bosetting og arbeidsplasser, og gir tilgang til tjenester og aktiviteter. Infrastrukturinvesteringer skaper i mange tilfeller vekst og utvikling, men Distriktsdemografiutvalget1 har pekt på at det er minst like viktig å fjerne flaskehalser som å bygge større prosjekter.

Mange av de minst sentrale kommunene har over tid hatt en nedgang i folketallet. Lave fødselstall, lav innvandring og utflytting til mer sentrale strøk fører til at færre unge vokser opp i disse områdene, og at de som blir igjen stadig blir eldre. Mange av kommunene med høyest andel eldre er i distriktene. Hovedutfordringen for disse kommunene er å skape lokalsamfunn som kan håndtere en aldrende befolkning, i tillegg til å klare å tiltrekke seg flere unge og småbarnsfamilier.

En annen utfordring kan være mangel på kvalifisert arbeidskraft, fordi tjenester og arbeidsoppgaver blir stadig mer spesialiserte. Meld. St. 27 (2022–2023) Eit godt liv i Noreg – distriktspolitikk for framtida peker på behovet for å sikre gode tjenester, kapasitet og kompetanse som er tilpasset ulike områder. Utviklingen av digitale løsninger kan legge til rette for at arbeidsoppgaver kan utføres uavhengig av bosted, og kan gi nye muligheter for vekst i distriktene. Attraktive småbyer som samhandler godt med omlandskommunene er også viktig for dem som bosetter seg utenfor de store byene. Mange utdannings- og helsetilbud er lokalisert i regionsentre, og gir samtidig tilgang til tjenester til dem som bor i distriktene. For å få til en god samhandling vil det være viktig med trygge og forutsigbare forbindelser. Regjeringens transportpolitikk legger til rette for bosetting, utvikling og verdiskaping i distriktskommunene.

Med økt interesse for ferie- og fritidsreiser i Norge er det tidvis kapasitetsproblemer i de mest populære områdene. På utfartsdager kan køene bli lange og kollektivtilbudet være overbelastet. Stor trafikk på strekninger som ikke er beregnet for dette kan føre til ulykker eller farlige situasjoner. Utbedringer av flaskehalser og bedre drift og vedlikehold vil bidra til et mer pålitelig og trygt transporttilbud som er viktig for at turistmålene fortsatt er attraktive. Regjeringen vil også ferdigstille de nasjonale turistveiene, som er 18 utvalgte veistrekninger som går gjennom landskap med unike naturkvaliteter.

I mange lokalsamfunn er kollektivtilbudet lite utbygd og privatbilen blir dermed nødvendig for mange. Tilbudet i drosjemarkedet og innen bestillingstransport blir også viktig i disse lokalsamfunnene.

Mange vei- og jernbanestrekninger kan være utsatt for skred, og det er ofte få eller lange omkjøringsmuligheter om noe skulle skje. De senere årene har det vært flere større naturhendelser hvor lokalsamfunn i perioder har blitt isolert. God beredskap og overvåking av infrastrukturen vil være viktig for å sørge for at infrastrukturen raskt settes i stand når slike hendelser skjer.

5.2.1 Fylkesveiene er en viktig del av transportsystemet

Fylkeskommunene har ansvar for forvaltning, drift, vedlikehold og investeringer på fylkesveiene. Fylkeskommunenes inntekter består i hovedsak av rammetilskudd fra staten og egne skatteinntekter og er frie midler som fritt kan disponeres innenfor rammene av lov og forskrift. Fylkeskommunene brukte totalt 22,9 mrd. kr til drift og investeringer på fylkesvei i 2022.

Fylkeskommunene har ansvar for om lag 44 770 kilometer fylkesvei. Trafikkarbeidet på riks- og fylkesvei utgjør hhv. 53 pst. og 47 pst. Store deler av transportene kjører på fylkesveier enten i starten, underveis eller på slutten av reisen. Samlet har denne delen av veinettet om lag 600 tunneler, om lag 12 300 bruer og 245 ferjekaier.

Fylkesveinettet er langt og sammensatt, med varierende årsdøgntrafikk (ÅDT). Det skal koble bosetting og næringsliv mot det øvrige transportnettverket og har derfor en avgjørende funksjon for samfunns- og næringsutviklingen. I tillegg er fylkesveiene viktige omkjøringsveier for riksveinettet, og utgjør dermed en sentral del av den samlede beredskapen.

Det er betydelige tilstandsutfordringer på fylkesveiene. Den siste grove kartleggingen av tilstanden ble gjort i 2012, og kom til at det estimerte etterslepet var mellom 45 og 75 mrd. kr (2013-kr). Statens vegvesen og fylkeskommunene gjennomførte i 2023 en skjematisk oppdatering av denne kartleggingen, og etterslepet er nå anslått å være 95–105 mrd. kr (2024-kr). Fylkesvei er nærmere omtalt i kapittel 13.10.

5.2.2 Kollektivtransport

God kollektivtransport er en viktig forutsetning for å nå de transportpolitiske målene, og for å utvikle velfungerende byer og regioner. Et attraktivt kollektivtilbud krever et godt samarbeid mellom statlige virksomheter med ansvar for transportnettet og togtrafikken, og lokale og regionale myndigheter med ansvar for veinett, arealbruk og kollektivtransport. Kollektivtransportens rolle dreier seg også om velferd og forskjeller, og om at alle skal ha lik tilgang til å delta i samfunnet. I byene kan behovet dekkes av god flatedekning og høy frekvens. I mindre tettbygde områder kan andre transportløsninger være relevante fordi bosettingsmønsteret er annerledes.

Statens vegvesen har på vegne av Samferdselsdepartementet kartlagt status og aktuelle behov knyttet til kollektivtilbudet i områder med spredt bosetting. Fylkeskommunenes løsninger for disse områdene utforsker i større grad dynamisk og fleksibel bestillingstransport, til erstatning for stive ruter. Dette gjør det mulig å tilby mer av den fleksibiliteten kundene etterspør, tilpasset bosettingsmønsteret. Å sikre et tilgjengelig drosjetilbud i enkeltturmarkedet er også viktig som en del av det samlede transporttilbudet, særlig i distriktene. Fylkeskommunene peker videre på samkjøring som aktuell løsning for disse områdene. Bedre samordning av offentlig betalt transport, herunder kontrakter om drosjetransport, kan bidra til bedre kapasitetsutnyttelse, og dermed til et bedre tilbud i områder med spredt bosetting.

For å få et mer samordnet transporttilbud er det behov for å videreutvikle dynamiske verktøy for planlegging og bestilling av kollektivreiser og bestillingstransport, og deling og standardisering av mobilitetsdata. Staten legger til rette for slik utvikling for kollektivtransporten gjennom Entur AS, som utvikler grunnleggende digital infrastruktur på vegne av hele kollektivsektoren. Enturs arbeid for sømløs mobilitet er nærmere beskrevet i kapittel 9. Regjeringen har også prioritert en vesentlig økning i tilskuddet for å redusere prisene og bedre tilgjengeligheten til lokalsamfunn som er avhengig av ikke-kommersielle ferje- og flytilbud. Bedre informasjonstilgang og reduserte priser gjør det enklere for flere å reise kollektivt også utenfor de største byområdene.

Lufthavnene og det regionale flyrutetilbudet spiller en viktig rolle i den økonomiske utviklingen av næringslivet og bosetting i distriktene. Regjeringen er derfor opptatt av å legge til rette for et godt rutetilbud på de regionale flyrutene som er omfattet av ordningen med statlig kjøp, ofte kalt FOT-ruter (forpliktelser til offentlig tjenesteytelse). Fra 1. april 2024, og fra 1. august 2024 for helikopterruten Værøy–Bodø, vil regjeringen styrke rutetilbudet på FOT-rutene, maksimal tillatt billettpris skal halveres og setekapasiteten økes. To nye ruter, Stord–Oslo og Kirkenes–Oslo, tas også inn i FOT-ruteordningen fra 1. april 2024. Avtalene varer til og med 31. oktober 2027 for FOT-rutene sør for gamle Nord-Trøndelag fylke og til og med 31. oktober 2028 for landet for øvrig. Det desentraliserte lufthavnnettet bidrar til at 90 pst. av befolkningen har tilgang til en lufthavn innenfor 90 minutters kjøretid (målt fra kommunesenter til nærmeste lufthavn).

Figur 5.3 gir en oversikt over FOT-rutene fra 1. april 2024. Som figuren viser, er rutene i Nord-Norge rettet mot regionale sentre med videreforbindelser til hovedstaden og andre destinasjoner, mens rutene fra Vestlandet er rettet mot Oslo og Bergen.

Figur 5.3 FOT-ruter i Norge fra 1. april 2024

For å sikre et tilfredsstillende transporttilbud for passasjerer som reiser lokalt eller regionalt fra havn til havn på strekningen Bergen–Kirkenes, samt for godstransport mellom Tromsø og Kirkenes, kjøper også staten transporttjenester med kystruten.

5.2.3 Drosje

Økningen i drosjetilbudet har vært størst i byene og i sentrale områder, mens det har vært en reduksjon av drosjetilbudet i de minst sentrale områdene fra 2010 til 2022. Dette fremkommer i drosjeutvalgets første delutredning NOU 2023: 22 På vei mot en bedre regulert drosjenæring, som ble overlevert 30. juni 2023. Utvalget ble opprettet for å foreta en helhetlig vurdering av hvordan drosjereguleringen bør innrettes for å ivareta viktige samfunnshensyn, herunder et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet.

Utvalget foreslo bl.a. å innføre plikt for drosjeløyvehavere til å være tilknyttet en drosjesentral, og at sentraler må ha løyve som tildeles på objektive vilkår. I tillegg foreslo utvalget at sentralene plikter å ha en klageordning og sørge for at en tilstrekkelig del av drosjene som er knyttet til sentralen er utstyrt for å transportere personer med nedsatt funksjonsevne, i samsvar med gjeldende regler om krav til universell utforming.

Regjeringen la i Prop. 39 L (2023–2024) frem et lovforslag for Stortinget som i all hovedsak fulgte opp forslagene fra flertallet i Drosjeutvalgets delutredning I. Stortinget har behandlet saken og fattet lovvedtak i tråd med regjeringens forslag. Lovvedtaket vil bidra til å ivareta et godt drosjetilbud i hele landet, effektiv ressursbruk, hvit økonomi, personsikkerhet og forbrukerhensyn. I delutredning II skal utvalget gå nærmere inn i vurderingen av hvilke tiltak som er hensiktsmessige for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, herunder behovet for samordning av enkelttur- og kontraktmarkedet og samordning av offentlige kontrakter om drosjetjenester.

5.2.4 Nordområdene

Nordområdene er Norges viktigste strategiske satsingsområde, jf. bl.a. Meld. St. 27 (2022–2023) Eit godt liv i heile Noreg – distriktspolitikk for framtida. Utvikling av infrastruktur og forbedringer av transportsystemet i nord kan bidra til å nå de ambisiøse målene om å snu en negativ befolkningsutvikling, bidra til næringsutvikling og fremme grønn omstilling. Den nye sikkerhetspolitiske situasjonen understreker betydningen av en helhetlig nordområdepolitikk og et robust transportsystem i Nord-Norge. Verdien av det nordiske transportsamarbeidet har økt og regjeringen jobber derfor for et kontinuerlig og konkret nordisk samarbeid, som også inkluderer grensekryssende forbindelser i nord.

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet, Kystverket og Avinor AS gjennomført konseptvalgutredninger (KVU) for transportløsninger i Nord-Norge og Nord-Norgebanen. Dette er to separate utredninger som ble ferdig i september 2023. Det er gjennomført høringer av rapportene. Det pågår en ekstern kvalitetssikring av konseptvalget (KS1), som vil være ferdig høsten 2024. På grunnlag av gjennomførte konseptvalgutredninger, høringer og ekstern kvalitetssikring vil Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet ta stilling til hvilke konsepter som skal legges til grunn for videre utvikling av transportløsninger i Nord-Norge.

Veinettet har stor betydning for befolkningen og næringsliv i Nord-Norge. E6 er hovedveien gjennom landsdelen og knytter Nord-Norge til resten av landet. E6 er også den eneste landbaserte sammenhengende fremføringsaksen fra Trondheim til Kirkenes innenfor Norges grenser. Det er de siste årene gjennomført en rekke store veiprosjekter i Nord-Norge som har bidratt til å bedre fremkommeligheten. Kvaliteten på hovedveinettet i Nord-Norge ble kartlagt i konseptvalgutredningen for transportløsninger i Nord-Norge og viser at standarden varierer. Mye av veiinfrastrukturen kan ikke lenger fylle sin funksjon i transportsystemet uten betydelig vedlikehold, større eller mindre utbedringer eller nye investeringer. Det pågår en betydelig utbyggingsaktivitet langs veinettet i nord som vil bidra til å øke fremkommeligheten og sikkerheten, bl.a. langs E6 på Helgeland, E10 Hålogalandsveien, E6 i Sørfold, E8 Sørbotn–Laukslett og E6 Kvænangsfjellet.

Luftfarten er viktig i Nord-Norge og flyrutetilbudet skiller seg fra landet for øvrig med relativ sett flere reiser med fly internt i regionen. Hovedvekten av samfinansieringen, som innebærer at overskudd fra bedriftsøkonomisk lønnsomme lufthavner dekker inn underskuddene ved bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavner innenfor Avinor AS, tilfaller Nord-Norge. Det samme gjelder statens flyrutekjøp. To store lufthavnprosjekter, ny lufthavn ved Mo i Rana og flytting av Bodø lufthavn, er planlagt gjennomført i første seksårsperiode. Styrkingen av tilbudet på flyrutene som er omfattet av ordningen med statlig kjøp (FOT) gjennom lavere billettpriser og økt kapasitet, vil bidra til reduserte avstandskostnader og økt fremkommelighet for både innbyggere og næringsliv i Nord-Norge.

Sysselsetting og verdiskaping i Troms og Finnmark skjer i hovedsak langs kysten, og næringsvirksomheten i landsdelen er avhengig av velfungerende sjøtransport. Nettverket av farleder, havner og kaianlegg er derfor en viktig del av transportsystemet for både personer og gods. Et geografisk spredt havnetilbud bidrar til å utvikle næringsaktiviteten i fiskeriavhengige samfunn og tilrettelegge for fortsatt bosetting i mange kystsamfunn.

Etter at regjeringen gjeninnførte det statlige ansvaret for fiskerihavner fra 1. januar 2023, har Kystverket forvaltningsansvar for rundt 330 næringsaktive fiskerihavner. Ansvaret omfatter statlige fiskerihavneanlegg som kaier og moloer, og utbedringstiltak som utdypninger i innseiling og havn. Fiskerihavnene er en viktig del av infrastrukturen for fiskeriavhengige kystsamfunn og annen sjørettet næringsaktivitet. De bidrar til verdiskaping, bosetting og arbeidsplasser langs hele kysten, og særlig i Nord-Norge. I tillegg til fiskefartøy og fiskerinæring, betjener mange av fiskerihavnene passasjerfartøy, godsfartøy og sjørettet virksomhet som verft, serviceindustri og turisme.

Fiskerihavnene kan brukes til formål som er viktige i et samfunnssikkerhetsperspektiv, herunder evakuering, tilførsel av forsyninger til lokalsamfunn langs kysten samt selvforsyning gjennom landing av fisk. Gjennom å bidra til bosetting og arbeidsplasser i nordområdene medvirker de også til suverenitetshevdelse, og til å understøtte nasjonale forsvars- og beredskapsinteresser.

Næringslivets behov og endringer i fartøysflåten (størrelse på skip) stiller nye krav til havnefasiliteter og innseilinger i en rekke havner. For at fiskerihavnene skal fortsette å bidra til næringsutvikling langs kysten, er det nødvendig å gjennomføre tiltak i form av utdypinger i innseilinger og havnebasseng, samt molobygging. Dette vil bidra til effektive havner som har tilstrekkelig dybde for god fremkommelighet og sikker ferdsel, som er skjermet mot krevende vind- og bølgeforhold og som har tilstrekkelig kapasitet.

Regjeringen vil ferdigstille og igangsette en rekke fiskerihavnetiltak i perioden 2025–2030. Dette er nærmere omtalt i kapittel 15. Regjeringen vil også styrke tilskuddsordningen for fiskerihavneanlegg, som vil bidra til at en rekke mindre kommunale fiskerihavnetiltak kan gjennomføres.

5.2.4.1 Longyearbyen havn

Slik det vises til i Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033, har behovene for nye havnefasiliteter i Longyearbyen endret seg. Kystverket vil på denne bakgrunn kartlegge hvilke behov som nå finnes, og deretter foreta en ny vurdering av omfang, innretning og tidsplan for et ev. havneprosjekt i statlig regi i Longyearbyen. Dersom det viser seg at det er grunnlag for å arbeide videre med prosjektet, vil Kystverket kunne foreslå konkrete tiltak som innspill til neste stortingsmelding om Nasjonal transportplan.

5.3 Byområdene skal nå nullvekstmålet

Befolkningsfremskrivingene fra Statistisk sentralbyrå viser en vekst i folkerike strøk som Østlandet og i og rundt de store byene. Oslo har størst fremskrevet vekst til 2050 med 109 000 personer, som tilsvarer 16 pst., mens Akershus, Østfold og Buskerud er beregnet å vokse med 19 pst. Disse fire fylkene vil da til sammen ha 2,3 mill. innbyggere. Kommunene Bergen, Trondheim og Stavanger/Sandnes er beregnet å nå hhv. 324 000, 249 000 og 252 000 innbyggere i 2050, som utgjør en vekst på mellom 12 og 18 pst., i følge SSBs prognoser.

Befolkningsveksten alene kan føre til at flere kjører bil. Dette blir forsterket av at elbiler har lave brukskostnader. Biltrafikken vil dermed kunne vokse kraftig fremover hvis dagens virkemiddelbruk ikke endres.

Veitrafikk bidrar til kø, dårlig luftkvalitet og støy, og er særlig et problem i de største byområdene. Samtidig tar veiinfrastruktur store arealer i byene, der dette allerede er en knapp ressurs.

Kompakte byer og tettsteder bidrar til bærekraftig samfunnsutvikling, reduserer transportbehovet og gjør det enklere å velge transportformer med lavere eller ingen utslipp. Et godt kollektivtilbud i og rundt byområdene avhenger av at det fylkeskommunale kollektivtilbudet og jernbanen virker godt sammen, og at dette igjen understøttes av det regionale utbyggingsmønsteret. Kollektivtilbudet må henge sammen med trygge og effektive løsninger for syklende og gående.

Byvekstavtalene og nullvekstmålet har over tid vært sentrale virkemidler for å møte mobilitets- og fremkommelighetsutfordringene og redusere den negative innvirkningen av veitrafikk i byområdene. I de fire største byområdene er byvekstavtalene en godt etablert samarbeidsform, og det er også inngått byvekstavtale for et nytt byområde, Tromsø. Målet for denne felles innsatsen er å stanse veksten i persontransport med bil. Etter en periode med nedgang i personbiltrafikken i de største byområdene har det de siste to årene vært en vekst. Selv om byene har hatt måloppnåelse så langt, vil en videre vekst føre til at nullvekstmålet kommer under press. Regjeringen vil fortsette satsingen på kollektivtransport, sykling og gange i planperioden, men det er også nødvendig at lokale myndigheter i større grad bidrar med restriktive tiltak mot biltrafikk for å nå målet. Det er videre sentralt at kommunal og regional arealplanlegging sikrer en effektiv arealbruk og tilstrekkelig boligbygging i tråd med nullvekstmålet, og bidrar til god by- og stedsutvikling.

5.3.1 Nullvekstmålet vil være under press

Det siste tiåret har nullvekstmålet vært sentralt for areal- og transportpolitikken i byområdene. Målet er, med noen justeringer, lagt til grunn i de tre foregående nasjonale transportplanene, og det er godt forankret i det lokale arbeidet i byområdene. Nullvekstmålet dekker flere viktige hensyn, og er formulert som følger: Klimagassutslipp, kø, luftforurensning og støy skal reduseres gjennom effektiv arealbruk og ved at veksten i persontransporten tas med kollektivtransport, sykling og gange.

Hovedindikatoren for oppfølgingen av nullvekstmålet er utviklingen i personbiltrafikken (byindeks), som måles mot et referanseår. Etter en positiv nedadgående trend før og under koronapandemien viser målinger at biltrafikken nå er tett på nivået i referanseåret. Utviklingen må følges over flere år for å se den langsiktige trenden, men det er sannsynlig at måloppnåelsen i byvekstavtalene vil komme under sterkt press de neste årene. Det skyldes særlig vekst i bruk av elbiler, som har lavere brukskostnader enn kjøretøy som bruker diesel og bensin. Samtidig har det tatt tid å få reisende med kollektivtrafikken tilbake på nivået før pandemien i noen av de store byområdene. Andelen som sykler og går har ligget ganske stabilt over tid.

Forutsetninger og rammeverk for fremskrivingene som er laget til arbeidet med denne meldingen, er nærmere omtalt i kapittel 3. Fremskrivingene viser en kraftig vekst i biltrafikken i de største byområdene frem mot 2030 hvis virkemiddelbruken ikke endres. Prognosene varierer mellom 14 og 20 pst. i de fire største byområdene. Det vil derfor være behov for kraftfulle og målrettede tiltak i byvekstavtalene de nærmeste årene.

5.3.2 Byvekstavtalene er rigget for å håndtere endringer

Byvekstavtalene skal bidra til bedre samordning i areal- og transportpolitikken, og er statens viktigste virkemiddel for å nå nullvekstmålet. I byvekstavtalene forplikter staten, fylkeskommunene og kommunene seg til en felles innsats for å nå nullvekstmålet. Staten bidrar til å finansiere økt satsing på kollektivtransport, sykling og gange, som støttes opp av lokale virkemidler som restriktive tiltak mot biltrafikk og en effektiv arealbruk, samt drift av kollektivtrafikk og investeringer i infrastruktur. Det er så langt inngått byvekstavtaler for Oslo-området, Bergens-området, Nord-Jæren, Trondheims-området og Tromsø.

Det er mange gode erfaringer fra arbeidet med byvekstavtalene. Det er en felles arena for aktører som har reell påvirkning på måloppnåelsen, og de møtes jevnlig både på politisk og administrativt nivå for å diskutere effekter, utfordringer og bruk av virkemidler.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med byvekstavtalene for å nå nullvekstmålet. Samtidig vil et redusert økonomisk handlingsrom få innvirkning på arbeidet i byområdene. Ressursbruken må i større grad rettes mot å ta vare på og utnytte eksisterende infrastruktur. Regjeringen vil fortsette satsingen på å utvikle et bedre kollektivtilbud og sammenhengende nett for gående og syklende, men en større del av innsatsen må dreies fra store prosjekter til mindre investeringstiltak, omdisponering av veiareal fra biltrafikk til sykkel og gange, og økt satsing på drift og vedlikehold som gjør det enklere og tryggere å sykle og gå året rundt. Lokale virkemidler som bompenger, redusert tilgang på parkeringsplasser og høyere parkeringskostnader gjør det mindre attraktivt å bruke bilen. Sammen med fortetting rundt kollektivknutepunkter og realisering av kompakte tettsteder er dette kostnadseffektive tiltak med høy måloppnåelse, som blir enda viktigere fremover.

Regjeringen legger opp til å forenkle finansieringsstrukturen i byvekstavtalene, og på denne måten gi økt lokalt handlingsrom i prioriteringene fremover. Økt handlingsrom innebærer også at de lokale partene får en større del av ansvaret for å nå nullvekstmålet. I oppfølgingen av inngåtte byvekstavtaler og fremtidige reforhandlinger må partene i fellesskap lage lokale strategier som gjør det mulig å nå målet. Virkemiddelpakkene må bygge på et omforent faglig grunnlag som viser hvordan målet kan nås. Det er også nødvendig å arbeide videre med å få areal- og parkeringspolitikken bedre integrert med øvrige virkemidler i avtalene.

I byområder med kø- og trengselsutfordringer kan prisvirkemidler som bompengetakster og billettpriser i kollektivsystemet brukes mer aktivt for å begrense reiser i rushtid eller flytte reiser dit det er ledig kapasitet. Det kan gi bedre utnyttelse av dagens infrastruktur, men det kan også ha fordelingspolitiske sider ved seg. Innenfor dagens bompengeregelverk og tekniske løsninger er det mulig for lokale myndigheter å lage mer treffsikre bompengeopplegg. Dette er tema som partene kan vurdere i det videre arbeidet med byvekstavtalene.

Hovedprioriteringer, virkemidler og endringer i finansieringsstrukturen for byvekstavtalene er nærmere omtalt i kapittel 17.

5.3.3 Trafikksikkerhetsarbeidet får en tydeligere plass i byvekstavtalene

I storbyområdene er ulykkessituasjonen for syklister alvorlig. Drepte og hardt skadde syklister økte i gjennomsnitt med 42 pst. fra fireårsperioden 2004–2007 til 2019–2022, mens det i landet for øvrig var en reduksjon på 10 pst. Trafikkbildet i de store byene har også endret seg etter at små elektriske kjøretøy, som elsparkesykler, har fått stor utbredelse de siste årene.

Den negative utviklingen i antall ulykker kan delvis forklares med flere gående og syklende, og det er ikke nødvendigvis høyere risiko for ulykker. Det er likevel behov for å følge med på utviklingen, sette i verk tiltak etter behov og ha en bevissthet om at løsningene som velges for å gjøre det attraktivt å gå og sykle, også kan bidra til økt trafikksikkerhet.

Trafikksikkerhetsarbeidet, som også omfatter byområdene, er omtalt i kapittel 8. Regjeringen vil i tillegg legge til rette for at trafikksikkerhet får en tydeligere plass i byvekstavtalene.

I byvekstavtalene har det over tid vært en ambisjon om at nullvekstmålet skal nås uten at det fører til flere drepte og hardt skadde syklister og fotgjengere. Dette er nedfelt i avtalene, men det har ikke vært konkretisert hvordan det skal følges opp.

Mål og resultater i byvekstavtalene følges opp gjennom et sett med indikatorer for alle byområdene. Dette indikatorsettet vil bli utvidet med en supplerende indikator for trafikksikkerhet. Hensikten er å gi partene et verktøy for å følge ulykkesutviklingen, vurdere behovet for tiltak og på sikt følge opp effekten av gjennomførte tiltak.

Prioritering av konkrete trafikksikkerhetstiltak og fastsettelse av ambisjonsnivå må vurderes i det enkelte byområde ut fra den lokale ulykkessituasjonen. Mange av tiltakene som gjennomføres for å nå nullvekstmålet bidrar også til økt trafikksikkerhet for syklister og gående. Et eksempel er bygging av sammenhengende gang- og sykkelnett. Andre aktuelle tiltak kan være drift og vedlikehold av gang- og sykkelveier, også om vinteren, og bedre utforming av kryss. Kunnskapsoppbygging og erfaringsutveksling er viktig, og Statens vegvesen vil ta initiativ til å opprette et nytt forum for å diskutere trafikksikkerhetstiltak i de ni byområdene som har, eller er aktuelle for, byvekstavtaler.

5.3.4 Mål om økte sykkelandeler

Regjeringen viderefører det langsiktige målet om 20 pst. sykkelandel i byområdene og 8 pst. på landsbasis i tråd med Nasjonal transportplan 2022–2033.

De to målene om økte sykkelandeler er svært ambisiøse. For å nå målet på landsbasis må sykkelandelen i byområdene øke. I dag har de fire største byområdene en sykkelandel på mellom 3 og 8 pst. Til tross for en betydelig satsing på sykkelinfrastruktur i byvekstavtalene de siste årene har sykkelandelen stort sett ligget uendret. Det kan skyldes at det tar tid før investeringene virker inn på reisevanene. Samtidig vil effekten av tiltakene variere ut fra lokale forhold som befolkningssammensetning, geografi, topografi, værforhold, bolig- og arbeidsmarked og sykkelkultur. Videre utbygging av sykkelinfrastruktur, prioritering av helårsdrift for gang- og sykkelveier kombinert med sterkere restriktive tiltak mot biltrafikk og mer fortetting, vil være viktig for å øke sykkelandelen fremover.

5.3.5 Mål om tilnærmet nullutslipp fra varedistribusjon

Regjeringen vil legge til rette for mest mulig effektiv og miljøvennlig vare- og tjenestetransport i byområdene. Det er et mål at alle nye lette varebiler skal være utslippsfrie i 2025, og innen 2030 skal varedistribusjonen i bysentra være tilnærmet utslippsfri.

Nærings- og nyttetransport utgjør om lag 15–20 pst. av bytrafikken. Andelen forventes å øke både som følge av nullvekstmålet (redusert andel privatbiltrafikk) og som følge av økt netthandel. Transport av varer, materialer og avfall er nødvendig for at byene skal fungere. Det samme gjelder håndverkstjenester og andre tjenester. Endringene som skjer med fortetting i byer, prioritering av byliv fremfor bil, ny teknologi og nye handlevaner innebærer nye utfordringer og nye løsninger for næringstransport. Varebiler, og særlig lastebiler som benyttes i bysentrum, skaper utfordringer bl.a. knyttet til kø, utslipp, støy og utrygghet.

Elektrifisering av vare- og lastebilparken er det mest effektive tiltaket for tilnærmet utslippsfri varedistribusjon. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7. Statens vegvesen gjorde i 2022 manuelle tellinger over bruk av nullutslipps varebiler og lastebiler i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Tellingene viste en nullutslippsandel på 10–25 pst. for varebiler med totalvekt opp til 3,5 tonn og 3–9 pst. for lastebiler med totalvekt over 3,5 tonn.

Kommunene har ansvaret for å iverksette mesteparten av de konkrete regulatoriske tiltakene som kan bidra til reduserte klimagassutslipp i det enkelte byområde. Kommunene kan iverksette ulike tiltak som regulerer atkomst og tilgjengelighet for kommunale veier, gater og andre byrom i sentrum. Denne type tiltak kan regulere atkomst til fastsatte områder når det gjelder tidspunkt, egenskaper ved kjøretøy, aktivitet og/eller kjøremønster. Øvrige kommunale virkemidler er bl.a. arealplanlegging, offentlig-privat samarbeid og tilrettelegging for lossing, lasting og lading. Det er viktig at både kommunene og de regionale og statlige virksomhetene inkluderer effektiv og miljøvennlig bylogistikk i sin areal- og transportplanlegging.

5.4 Effektiv, sikker og klimavennlig godstransport

Regjeringen vil øke konkurranseevnen til næringslivet gjennom å legge til rette for effektiv, sikker og klimavennlig transport av gods i hele landet.

Næringslivet er avhengig av effektiv godstransport for å kunne skape verdier. En betydelig del av råvareproduksjonen og annen verdiskaping skjer i distriktene og kystområdene, og gods transporteres ofte over betydelige avstander for å nå markedet. Transportformene har ulike egenskaper og fortrinn som gjør at de kan dekke ulike behov hos kundene og oppnå konkurransefordeler i ulike markeder. Utviklingen er i betydelig grad markedsdrevet, med stor grad av spesialisering både innenfor hver transportform og mellom transportformene. Samlet gir dette en bredde i transportmulighetene tilpasset næringslivets behov.

5.4.1 Godstransportens betydning for næringsliv og verdiskaping

Effektiv transportinfrastruktur som frakter innsatsvarer og ferdige produkter fra leverandører til kundene, er viktig for økt verdiskaping. Utvikling av transportinfrastrukturen bidrar også i seg selv til verdiskaping, gjennom sysselsetting og vare- og tjenestekjøp. En rapport om ringvirkninger av veiprosjekter gjennomført av Oslo Economics i 2021 belyser dette. Analysen av anleggsarbeidet ved fire veiprosjekter i regi av Nye Veier AS viste store ringvirkninger lokalt. Prosjektene hadde en samlet verdi på 12 mrd. kr, og involverte 917 leverandører fra hele Norge. Investeringene bidro til ringvirkninger tilsvarende 10,4 mrd. kr i verdiskaping og 4 700 årsverk, i tillegg til årsverk hos totalentreprenørene og konsumvirkninger. Figur 5.4 viser hvordan ringvirkningene fordelte seg.

Transportsektoren bidrar også til verdiskaping og innovasjon gjennom offentlige kjøp som setter krav til nye løsninger eller produkter. Et eksempel er utviklingen av null- og lavutslippsløsninger for ferjer, der dialog mellom Statens vegvesen, leverandører og underleverandører har vært nødvendig for å kunne sette teknologikrav i anskaffelser. Norsk maritim industri har vært sentral for å få til denne omstillingen. Kunnskapen og teknologien kan også bidra til utvikling av nullutslippsløsninger for andre typer fartøy.

Figur 5.4 Analyse av ringvirkninger av fire delstrekninger i Nye Veiers portefølje

5.4.2 Transportmiddelfordeling i godstransporten

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det ble fraktet 329 mill. tonn gods innenriks i 2022. Som figur 5.5 viser, har utviklingen målt i antall mill. tonn variert i perioden 2010 til 2022, men det har vært en svak negativ utvikling i perioden som helhet.

Figur 5.5 Godstransport innenlands, godsmengde inkl. kabotasjetransport (mill. tonn). 2010–2022

Målt i tonnkilometer er det en økning på i overkant av 1 pst. årlig, totalt om lag 15 pst. i perioden 2010–2022. Transportene blir med andre ord lengre, uten at transportvolumet øker. Transportarbeidet for godstransport innenlands fordelte seg med 52 pst. på vei, 43 pst. på innenriks sjøtransport og 5 pst. på jernbane i 2022. Markedsandelene for de enkelte transportformene varierer etter distanse og type gods som fraktes. Ulik utvikling i ulike varemarkeder er en viktig årsak til at transportformene utvikler seg i forskjellig takt.

I intermodale transportkjeder er veitransporten ofte et mellomledd i starten eller slutten av en transportkjede. Veitransporten har kortere turer enn sjø- og jernbanetransport, som på sin side frakter store volumer over lengre distanser. I 2022 var f.eks. gjennomsnittlig transportdistanse innenlands for lastebil 75 kilometer, mens den for sjøtransport var 383 kilometer.

Flyfrakt har lave godsvolum, som er kjennetegnet av tidskritiske varer, høyverdivarer og varer der kundene har stor betalingsvilje. Det har det siste tiåret vært sterk vekst i frakten med fly. Viktige drivkrefter bak utviklingen er økt sjømattransport, mer netthandel og desentralisering av varehandel.

I utenriks godstransport er sjøtransport fullstendig dominerende. I 2022 sto sjøtransporten for 91 pst. av alt gods som ble fraktet til og fra Norge, målt i antall tonn. Gods som fraktes sjøveien er for en stor del tørrbulk (f.eks. malm, sand og korn) og våtbulk (olje, gass og kjemikalier).

Om lag 80 pst. av all utenrikshandel er med land rundt Nordsjøen og Østersjøen. Gods som fraktes på vei og jernbane går for det meste til og fra Sverige. Tømmer-, trelast- og papirindustrien står for hovedvekten av handelen som transporteres på vei og jernbane.

Som et land i utkanten av Europa er det forholdsvis lite transittrafikk av gods i Norge, dvs. gods som kommer fra ett fremmed land og skal til et annet. Et unntak er malm som fraktes med godstog fra Sverige på Ofotbanen og videre med skip fra Narvik. Et annet er frakt av petroleumsprodukter på skip fra russiske havner langs norskekysten.

5.4.3 Omstilling til en mer effektiv og klima- og miljøvennlig godstransport

Det har i flere tiår vært en politisk ambisjon i Norge og i EU å overføre gods fra vei til sjø og bane for å redusere de negative effektene som transportaktivitetene påfører samfunnet.

Flere studier, bl.a. fra Transportøkonomisk insititutt (TØI-rapporter 1704/2019 og 1953/2023), har vist at potensialet for å redusere de samfunnspåførte kostnadene gjennom overføring av gods mellom transportformer er vesentlig mindre enn tidligere anslått.

Som følge av at transportformene i stor grad er spesialisert i ulike segmenter av godstransportmarkedet, er det kun i svært små segmenter at det eksisterer reelle konkurranseflater mellom transportformene. Insentiver for godsoverføring vil derfor ha svært begrenset effekt for å endre transportmiddelfordelingen.

En rapport fra International Transport Forum2 og European Court of Auditors3 viser at transportmiddelfordelingen i EU har vært uendret siden 2010, til tross for kraftig virkemiddelbruk. EU har i sin mobilitetsstrategi (2020) erstattet målet om overføring av 30 pst. av lange veitransporter med en mer generell ambisjon om godsoverføring.

I Norge har det vært en ambisjon at 30 pst. av godstransportene skal overføres fra vei til jernbane og sjø innen 2030. I Nasjonal transportplan 2018–2029 ble ambisjonen avgrenset til 30 pst. av gods som fraktes over 300 kilometer. Det ble samtidig understreket at godsoveføring i et så stort omfang vil kreve omfattende virkemidler og økonomiske investeringer.

Studiene av godstransport i Norge og resultatene i EU viser at ambisjonen om 30 pst. godsoverføring verken er hensiktsmessig eller realistisk. En transportmiddelfordeling som er stabil over tid tyder på det samme. Ambisjonen fremstår som lite hensiktsmessig fordi potensialet for kostnadsreduksjoner for samfunnet er beskjedent i forhold til tiltakskostnadene, og lite realistisk fordi transportmiddelfordelingen er lite påvirkelig.

Godstransport utgjør en betydelig andel av klimagassutslippene fra transportsektoren, og for at Norge skal kunne nå de fastsatte klimamålene og bli et lavutslippssamfunn innen 2050, er det helt nødvendig å lykkes med å gjennomføre betydelige utslippsreduksjoner for frakt av gods. Regjeringen vil derfor gi transportvirksomhetene, Miljødirektoratet, Sjøfartsdirektoratet og ev. andre statlige virksomheter i oppdrag å videreutvikle kunnskapen om klimagassutslipp fra godstransport. Som en del av oppdraget vil det bli utredet om det er behov for delmål, måltall og indikatorer for utslippsreduksjoner i godstransportsektoren. I arbeidet skal hensynet til effektivitet, sikkerhet, samfunnssikkerhet, militær mobilitet, utslipp, kraft og arealbruk vektlegges. Regjeringen vil vurdere videre oppfølging i arbeidet med ny klimamelding.

Regjeringen vil føre en politikk som legger til rette for at transportformene utvikler sine fortrinn i relevante godsmarkeder, samtidig som skadevirkninger reduseres. Godsoverføring har vist seg verken å være hensiktsmessig eller realistisk. Regjeringen viderefører derfor ikke godsoverføringsambisjonen i Nasjonal transportplan 2025–2036, men vil i stedet rette ressursene inn mot tiltak som bidrar til å oppnå de transportpolitiske målene. Fortrinnene til de ulike transporformene skal samspille i et helhetlig og effektivt system. Dette samspillet er særlig viktig for intermodale godstransporter. Intermodal samlokalisering i knutepunkter vil gi transportkjøpere bedre tilgang på flere transportalternativer. Sammen med regjeringens tungbilpakke (se omtale i kapittel 7) kan dette gi en mer klima- og miljøvennlig godstransport.

5.4.4 Utvikling av infrastrukturen for godstransport

Kapasiteten i transportinfrastrukturen for godstransport er i hovedsak god. Det er god kapasitet i de fleste havner og farleder. Langtransportene på vei beslaglegger lite av kapasiteten i det nasjonale veinettet. Om lag 90 pst. av godsmengdene på vei er korte transporter knyttet til bygge- og anleggsarbeider og lokale varetransporter. Det kan være kapasitetsutfordringer for distribusjonstransporten på lokalveinettet, spesielt i de største byområdene. Jernbanen har et fortrinn i frakt av store mengder gods over lange avstander, men det er begrenset kapasitet på deler av infrastrukturen.

Etterspørselen etter gods på jernbane har et potensial for vekst, men det krever tiltak for å møte veksten. Regjeringen vil legge til rette for dette gjennom en rekke enkeltprosjekter og tiltak, spesielt rettet mot de viktigste godsstrekningene. Regjeringens satsing på drift og vedlikehold av jernbanen skal bidra til å øke driftsstabiliteten og dermed forutsigbarheten for godstransporten. Andre virkemidler, som økonomiske støtteordninger, skal bidra til å styrke vilkårene for godstransport på jernbane. Regjeringen ønsker også mer effektive og miljøvennlige jernbaneterminaler. Det betyr bl.a. elektrifisering av løfteutstyr og tilrettelegging for ladepunkter for elektriske tyngre kjøretøy.

Det har vært en betydelig effektivisering av godstransport på vei. De siste 20 årene har transportarbeidet på vei økt med nærmere 70 pst., mens lastebilflåten er redusert med 8 pst. Effektiviseringen har bidratt til at mer gods transporteres på vei uten en tilsvarende økning i trafikkomfang og utslipp. Tungtransporten på vei har likevel relativt store klimagassutslipp. Salgstall for nye, utslippsfrie vare- og lastebiler viser en økende andel nullutslippskjøretøy, og det er derfor viktig å tilrettelegge for ladeinfrastruktur for tyngre kjøretøy. Regjeringens tungbilpakke skal bidra til dette.

Forbedringer av veiinfrastrukturen og tilpasninger i regelverket om vekter og dimensjoner for tunge kjøretøy kan bidra til økt konkurransekraft i næringslivet, og til å oppfylle Norges klimaforpliktelser. Statens vegvesen har et pågående prosjekt om vekter og dimensjoner for tunge kjøretøy på vei. I oppfølgingen blir det viktig å se på mulighetene for å legge ytterligere til rette for effektiv og klimavennlig transport, med mer last per transport, innenfor rammene av trafikksikkerhet, veiens bæreevne og våre internasjonale forpliktelser. I den forbindelse må det også tas hensyn til behovet for en effektiv og klimavennlig tømmertransport, bl.a. basert på erfaringene fra prøveordningen med høyere totalvekt for tømmervogntog. Det vil fortsatt være viktig å legge til rette for systematisk samarbeid mellom veieiere og myndigheter for å oppnå dette.

Flere tiltak skal bidra til å økt forutsigbarhet for næringslivets transporter på vei. Koordinering av planlagte veistengninger vil bidra til best mulig trafikkavvikling. Bedre varsling og digital informasjon om prognoser for stengning, åpning, kolonnekjøring, kø og utfordrende kjøreforhold vil gi bedre forutsigbarhet for yrkessjåfører og transportører. Særlig er det eksportrettede næringslivet avhengig av forutsigbarhet på krevende og værutsatte strekninger. Regjeringens prioritering av midler til drift, vedlikehold og utbedringstiltak er viktig for å sikre forutsigbar fremkommelighet.

Det er over 3 000 ulike havneterminaler eller anløpssteder langs kysten, med et bredt og variert tilbud av tjenester. De fleste anleggene er privatdrevet og betjener egen næringsaktivitet, mens de kommunale havnene dekker etterspørselen fra vareeiere som hver for seg har mindre volumer. Et geografisk spredt havnetilbud er avgjørende for sjøtransportens konkurranseevne og viktig for næringslivet, særlig langs kysten. Regjeringen mener at dagens desentraliserte havnestruktur er hensiktsmessig og vil støtte opp om og videreutvikle denne strukturen.

Effektiviteten i havnene er bl.a. avhengig av at kommunene avsetter områder som sikrer at havnene kan utvikle seg i takt med etterspørselen etter havnetjenester, eksempelvis nye typer drivstoff, land- og ladestrøm. Geografisk nærhet mellom bedrift og havn gir grunnlag for et effektivt transporttilbud med kapasitet til å håndtere store godsmengder, som det bør tas hensyn til i kommunal og regional arealplanlegging. I tillegg er det viktig med gode forbindelser mellom havneinfrastruktur og annen transportinfrastruktur. Kapasitet og standard på fylkesveinettet spiller en viktig rolle ettersom mange havner er knyttet til det øvrige transportnettverket via en fylkesvei.

For å tilrettelegge for sjøtransport gjennomføres det en rekke tiltak for å øke sikkerheten og fremkommeligheten ved seilas i norske farvann. Farvannstiltak reduserer sannsynligheten for ulykker og miljøskadelige utslipp, bedrer fremkommeligheten for skipstrafikken i trange farvann og reduserer seilingsdistansene. Navigasjonsinnretninger gir navigasjonsveiledning til skipstrafikken og øker sjøsikkerheten ved kystnær seilas. Drift, vedlikehold og modernisering av innretningene prioriteres høyt gjennom hele planperioden, og legger til rette for effektiv og sikker godstransport. Også lostjenesten, sjøtrafikksentralene og meldings- og informasjonstjenester rettet mot skipsfarten bidrar til trygg og effektiv ferdsel langs kysten.

Tilskuddsordningen for investering i effektive og miljøvennlige havner skal bidra til å effektivisere logistikkjeden, og på den måten bidra til tids- og kostnadsbesparelser, bedre kvalitet, bedre samspill i logistikkjeden og mellom transportformene. Tidsbesparelser bidrar også til positive klima- og miljøeffekter. Tilskuddsordningen styrker sjøtransporten og gir økt fremkommelighet for gods. Formål og innretning av ordningen vil bli vurdert nærmere, slik at den i større grad bidrar til grønn omstilling av sjøtransporten.

En innfasing av alternative energibærere og økt bruk av bærekraftig flydrivstoff vil kunne bidra til å redusere utslippene fra godstransport med fly. Særlig sistnevnte er viktig på kortere og mellomlang sikt siden mye av flyfrakten skjer med større fly. Etter hvert vil også droner og introduksjon av små elektriske luftfartøy, såkalte eVTOLs (electric vertical take-off and landing vehicles) åpne nye muligheter for utslippsfri varetransport.

Næringene selv er også sentrale i uttesting i piloter og gjennom omfattende kunnskapsoppbygging i samarbeid som bl.a. Grønt skipsfartsprogram og Grønt landtransportprogram.

5.4.5 Regjeringens strategier for industri og eksport

Regjeringen har gjennom initiativene Hele Norge eksporterer og Grønt industriløft utpekt satsingsområder for å omstille industrien som følge av gradvis utfasing av petroleumssektoren. Målet med satsingene er at fastlandseksporten skal øke, samtidig som eksisterende industrinæringer avkarboniseres og nye, grønne næringer skal vokse frem.

Et formål med eksportstrategien er å øke innenlands verdiskapning, som innebærer at eksportverdiene bør øke mer enn transportvolumene. Regjeringens sju satsingsområder (havvind, batterier, hydrogen, CO₂-håndtering, prosessindustri, maritim industri og skog- og trenæring og øvrig bioøkonomi) vil kreve innsatsfaktorer som vil føre til at import- og innenrikstransportene øker. Det er viktig at ny næringsvirksomhet lokaliseres slik at transportbehovet minimeres, at det ligger til rette for sjø- eller jernbanetransport i aktuelle delmarkeder og at det er overgang til lav- og nullutslippsløsninger i transportsektoren.

5.4.5.1 Strategi for videreforedling av skog

I grønt industriløft varsles det at: «Regjeringen vil utvikle en transportstrategi som bidrar til mer industriell videreforedling av skog i Norge og reduserer klimagassutslipp. Strategien vil utvikles som del av arbeidet med ny Nasjonal transportplan.»

Markedet for tømmer, trelast og treprodukter har endret seg kraftig de siste 10–15 årene. Tømmer, flis og trelast transporteres både med lastebil, tog og skip, noe som krever gode intermodale løsninger. Transport utgjør en relativt stor kostnadsandel for tømmernæringen, og det er normalt ikke lønnsomt med mer enn én omlasting, fra lastebil til jernbane eller fra lastebil til skip. Tømmertransport på vei har i mange år hatt høyere tillatte totalvekter og vogntoglengder enn hva veitransporten generelt har, noe som har vært et viktig virkemiddel for å effektivisere disse transportene. Tømmertransport på vei foregår med spesialkjøretøy med relativt høye kostnader. Kostnadene kan reduseres ved å lokalisere jernbaneterminaler og tømmerkaier slik at veitransportandelen reduseres. Pågående investeringer i tømmerkaier og forbedringer i tømmerterminaler på jernbane vil bidra til dette.

Gjennomgående veistandard for store tømmervogntog er viktig for næringen. Det meste av riksveinettet er tillatt for tømmertransporter med lengde på 24 meter og totalvekt på 60 tonn. Fylkesveinettet, og spesielt kommunalt veinett, tillater i mindre grad slike vekter og dimensjoner. Av tømmertransportene på vei benytter 70 pst. det kommunale veinettet på deler av transporten. I Nasjonal transportplan 2018–2029 ble det innført en seksårig tilskuddsordning for å utbedre fylkesveier for tømmertransport. Det er fylkeskommunene som har ansvar for å gjennomføre utbedringene. Ordningen videreføres med sikte på å doble midlene, slik at fylkeskommunene kan søke om å få utbedret flere viktige fylkesveier for tømmertransport. Regjeringen legger opp til å prioritere 480 mill. kr totalt i planperioden.

Transport av tømmer og treprodukter på vei genererer om lag 140 000 tonn CO₂-utslipp årlig. Tømmertransporten er blant transporttypene som er vanskeligst å elektrifisere. Kjøretøyene er store og tunge, og det er krevende å bygge ut en finmasket nok ladeinfrastruktur. Batterielektrisitet testes på lastebiler opp til 66 tonn totalvekt i Norge, men det er behov for mer teknologisk utvikling, serieproduksjon og lavere innkjøpspris før disse lastebilene blir kommersielt attraktive. For tømmertransport og annen systemtransport er transporttidspunktet mer fleksibelt enn f.eks. transport til varehandelen. Oslo Economics og Bane NOR SF har gjennomført en kartlegging som viser at dette markedet har potensial for videre vekst på jernbane, og at dagens infrastruktur kan håndtere veksten. I planperioden prioriterer regjeringen mindre investeringstiltak på terminaler og flere kryssingsspor på aktuelle strekninger, som kan bidra til vekst i tømmertransport på jernbane.

De siste ti årene har Landbruksdirektoratet bidratt med tilskudd til utbygging og oppgradering av 32 tømmerkaier, noe som har gitt et godt tømmerkaitilbud på nasjonalt nivå. Norges største tømmerkai, Lierterminalen, forventes å bli nedlagt fra 2027. Det pågår en prosess for å finne en erstatning for terminalen. Lokaliseringen av ny tømmerkai skal følges opp av fylkeskommunen og forankres i lokale plan- og reguleringsprosesser. Regjeringen har presisert viktigheten av at prosessen ikke forsinkes som følge av oppdelingen av Viken fylkeskommune.

Det er bygd ut landstrømtilbud ved flere av tømmerkaiene som ligger i eller ved de offentlige havnene. Dette er et viktig tiltak for å redusere klimagassutslipp fra denne transporten.

Punktutbedringer på veier med lav tillatt totalvekt og vogntoglengde, kostnadsstyrt prosjektering (design to cost-metodikk) på jernbaneterminaler, og utbygging av tømmerkaier for sjøtransporten, har vist at det er mulig å gjennomføre tiltak med god effekt for transport av tømmer og tømmerprodukter til en relativt lav kostnad. Transportvirksomhetene arbeider kontinuerlig med å redusere klimagassutslippene fra godstransport, herunder tømmertransport. Innspill fra næringen er viktige i denne sammenhengen.

5.4.5.2 Transport fra kyst til marked

Sjømat er Norges tredje største eksportgruppe etter olje og gass. Mye av sjømateksporten går først på fylkesvei og fortsetter på riksvei, før noe fraktes videre på jernbane og fly. Sjømatnæringen krever effektive logistikkløsninger, fordi verdien raskt reduseres hvis lasten ikke kommer frem i tide.

Sjømat transporteres i like store andeler med lastebil og skip. Eksport av fryste sjømatprodukter går i hovedsak på sjø, mens ferske sjømatprodukter nesten utelukkende fraktes på vei og med fly. Jernbanen bidrar i noen grad med innenrikstransport av fersk laks fra Narvik og Bergen til Oslo for videre frakt ut av landet med fly.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at Norge eksporterte om lag 1,2 mill. tonn sjømat med lastebil i 2023. Narvik, Alnabru og Oslo lufthavn er store omlastingssteder. Over 90 pst. av den ferske laksen eksporteres på vei. Transport av fersk sjømat er særlig sårbar for uforutsigbare fjelloverganger, og de største tapene for næringslivet de siste fem årene skyldes stengninger og forsinkelser over E6 Saltfjellet, E10 Bjørnfjell og rv. 15 Strynefjellet. Satsing på drift, vedlikehold og utbedring av lengre strekninger, samt bruk av teknologi som varsler og informerer om alternative ruter, vil være viktig for å bedre fremkommeligheten.

Det gikk om lag 325 000 tonn sjømat innenriks med godstog i 2021. Av dette var 170 000 tonn fersk laks. Det meste av dette går på Ofotbanen fra Narvik, men det har de siste årene vært økende volumer på Nordlandsbanen, særlig fra Fauske. Av disse volumene går om lag 1 500 tonn sjømat videre til eksport.

I 2023 ble om lag 291 000 tonn norsk sjømat fløyet ut fra europeiske lufthavner. 45 pst. av volumet, om lag 131 000 tonn, ble fløyet fra Oslo lufthavn. De resterende 55 pst. ble kjørt på lastebil til sentraleuropeiske lufthavner og videre med fly. I et effektivitets-, kvalitets- og klimaperspektiv vil det være hensiktsmessig å fly en større andel fersk sjømat til fjerntliggende destinasjoner fra Oslo lufthavn fremfor å benytte mellomtransport med lastebil til lufthavner i Europa.

Avinor AS vil i samarbeid med aktører i markedet (som eksportører, speditører og flyselskap) arbeide for at det fraktes mer sjømat direkte fra Oslo lufthavn. I tillegg arbeider Avinor sammen med sjømatnæringen for å finne løsninger som gjør det mulig å fly sjømat direkte fra lufthavner i Nord-Norge. Dette vil skje basert på lokale initiativ. Erfaringene viser at det kreves store volumer og konkrete forpliktelser fra sjømatnæringen for å skape lønnsomhet og kontinuitet i slike fraktoperasjoner.

5.5 Et trygt arbeidsliv gir en bedre transportsektor

Et trygt, seriøst og organisert arbeidsliv er viktig for å sikre like konkurransevilkår i transportbransjen. Dette bidrar igjen til et mer effektivt, trygt og forutsigbart tilbud, spesielt for kollektiv- og logistikktransport. I et arbeidsliv der det allerede er store udekkede arbeidskraft- og kompetansebehov, er dette et viktig bidrag til å styrke rekrutteringen til transportsektoren.

Regjeringen er opptatt av at de som jobber i Norge skal ha trygge arbeidsplasser og anstendige lønns- og arbeidsvilkår. Med sosial dumping menes vanligvis tilfeller der arbeidstakere har vesentlig dårligere vilkår enn det som er normalt for samme type arbeid. Arbeidsvilkår som er i strid med regelverket og som kan sanksjoneres med straff, kan være en form for arbeidslivskriminalitet og samtidig innebære sosial dumping.

Arbeidet med å bekjempe sosial dumping, og fremme bedre arbeidsforhold og like konkurransevilkår, er omfattende og foregår i flere parallelle prosesser. I arbeidet med den nye Norgesmodellen jobber Nærings- og fiskeridepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet med nasjonale seriøsitetskrav for alle offentlige anskaffelser. Jernbane- og sjøtransporten er omfattet av disse generelle retningslinjene. Nedenfor omtales utfordringer for transport på vei, i luftfarten og sjøfartsområdet, samt utfordringer i bygge- og anleggsnæringen.

5.5.1 Sosial dumping – veitransport og luftfart

5.5.1.1 Veitransportområdet

Selv om aktørene i veitransportbransjen i all hovedsak driver sin virksomhet i tråd med gjeldende lover, regler og standarder, er useriøse aktører i deler av bransjen et samfunnsproblem. Det er en utfordring at oppdagelsesrisikoen ved regelverksbrudd er lav. En konkret utfordring er at transport med varebiler med tillatt totalvekt under 3,5 tonn i liten grad er underlagt de samme reglene som transport mot vederlag med tyngre kjøretøy, f.eks. regler om kjøre- og hviletid og krav om løyve. Blant yrkessjåfører er det varierende grad av kjennskap til relevant regelverk, som bl.a. skal ivareta sjåførenes arbeidsvilkår.

Målet med arbeidet mot sosial dumping er å forbedre arbeidsforholdene i sektoren, skape en mer seriøs bransje med trygge og attraktive arbeidsplasser, og sikre likere konkurransevilkår mellom næringsaktørene.

For å bidra til dette la regjeringen frem en handlingsplan mot sosial dumping i transportsektoren i oktober 2022. Planen inneholder 39 tiltak som skal bidra til å løse utfordringene og nå målene som nevnt over. Arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner samt andre berørte myndigheter, har deltatt i arbeidet med planen. Regjeringen jobber med å gjennomføre disse tiltakene. Gjennomføringen av tiltakene i handlingsplanen skal bidra til en større grad av seriøsitet i bransjen og bedre arbeidsforhold for yrkessjåfører. Arbeidet vil dermed kunne bidra til å gjøre sjåføryrket mer attraktivt, noe som igjen kan ha en positiv effekt på rekrutteringen. Mange av tiltakene i handlingsplanen innebærer lov- og forskriftsendringer.

Drosjeområdet er også omtalt i handlingsplanen. Fra 1. januar 2023 innførte regjeringen krav om at drosjeløyvehavere må stille garanti for løyvet, at de må dokumentere at drosjen er riktig registrert i kjøretøyregisteret og at godkjent taksameter er installert. Fra samme dato ble bruk av taklampe obligatorisk. Fra 1. juni 2023 innførte regjeringen krav om fagkompetanse for drosjeløyvehavere. Tiltakene skal øke seriøsiteten i drosjenæringen og bidra til at gjeldende regler blir fulgt. Dette vil bidra til mer ryddige forhold i næringen, herunder gode arbeidsforhold.

I desember 2023 fremmet regjeringen et lovforslag for Stortinget på bakgrunn av NOU 2023: 22 fra Drosjeutvalget, jf. omtale i kapittel 5.2.

Det følger av handlingsplanen at regjeringen vil utfordre handlingsrommet i EØS-avtalen for definisjonen av midlertidig persontransportkabotasje. Med virkning fra 1. januar 2024 innførte regjeringen et nytt rammeverk for kontroll med persontransportkabotasje gjennom en klargjøring av hva som ligger i begrepet midlertidig. Transportører fra EU/EØS-land som har fellesskapstillatelse kan utføre midlertidig persontransport i Norge i maksimalt 20 dager sammenhengende, og ikke mer enn totalt 30 dager per kalenderår. Klargjøringen skal bidra til mer effektiv kontroll med regelverket og motvirke sosial dumping.

Boks 5.1 Tiltak i regjeringens handlingsplan mot sosial dumping i transportsektoren

Skal regelverket på veitransportområdet ha ønsket effekt, må overtredelser avdekkes og håndheves med effektive og avskrekkende sanksjonsmidler. Tiltak som skal bidra til bedre og mer effektiv kontrollvirksomhet står derfor sentralt i handlingsplanen. Regjeringen jobber med å legge til rette for økt bruk av overtredelsesgebyr, og vil legge frem forslag om å gi Statens vegvesen myndighet til å reagere mot kjøring i strid med Arbeidstilsynets stansingsvedtak. Regjeringen vil videre klargjøre medansvaret for transportbestiller og -kjøper i forskrift om arbeidstid for sjåfører.

Alvorlige og gjentatte brudd på ett sektorregelverk kan innebære brudd på andre sektorregelverk. Samarbeid mellom kontrollmyndighetene er derfor et viktig tiltak, som f.eks. A-krimsamarbeidet, arbeidsgrupper og samarbeidskontroller. Økt bruk av digitale løsninger i kontrollvirksomheten er et annet viktig tiltak. Statens vegvesen bruker digitale verktøy for å målrette kontrollaktiviteten mot kjøretøy og virksomheter hvor risikoen for regelverksbrudd er størst.

I 2022 innførte Norge, i tråd med EUs mobilitetspakke, løyvekrav for internasjonal godstransport med varebiler fra 2,5 til 3,5 tonn. Det kreves nå etablering i en medlemsstat, god vandel, økonomisk evne og faglig kompetanse for de som driver slik transport. Krav til kjøre- og hviletid for denne gruppen blir innført i 2026. Samferdselsdepartementet igangsatte i 2023 et regelverksarbeid med sikte på å innføre tilsvarende regler for nasjonal godstransport med varebiler fra 2,5 til 3,5 tonn. Videre har Arbeids- og inkluderingsdepartementet gitt Arbeidstilsynet i oppdrag å utrede innføring av en ordning med HMS-kort for varebilsjåfører.

Etterlevelsen av regelverket er avhengig av at aktørene i bransjen er kjent med reglene og forstår innholdet i dem. Statens vegvesen jobber kontinuerlig med å gjøre regelverket lettere tilgjengelig, ved bl.a. å publisere informasjon på nettsider og i apper, samt oversette denne til flere språk. Arbeidstilsynet har publisert informasjon på en rekke språk om regelverket om lønns- og arbeidsvilkår i Norge. Dette gjelder også de særskilte reglene om utsendte sjåfører innen gods- og passasjertransport. Samarbeid mellom myndighetene og bransjen bidrar til at myndigheter, arbeidsgivere og arbeidstakere blir kjent med, og kan ta tak i, utfordringer knyttet til arbeidsforhold og arbeidsmiljø.

5.5.1.2 Luftfartssektoren

Sosial bærekraft i norsk luftfart var et sentralt tema i Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi. Den harde internasjonale kostnadskonkurransen mellom flyselskapene gjør det særlig viktig å klarlegge hvilke regler som gjelder for flygende personell.

Den samlede kompleksiteten knyttet til arbeidsrelaterte kostnader kan bli stor for en flybesetning. Det finnes ulike kategorier av slike kostnader, og hver av dem har sine egne regler om hvilket lands regler som gjelder når arbeid ytes på tvers av landegrenser. Vurderingene må i prinsippet utføres for hver enkelt arbeidstaker separat. Samtidig er de praktiske etableringshindrene for flyoperasjoner i et nytt nasjonalt marked relativt lave, slik at rettsavklaringen og håndhevingen lett kan bli hengende etter.

I luftfartsstrategien har regjeringen gitt klare føringer for hvordan den vil styrke rettighetene til flygende personell og sikre rettferdig konkurranse mellom flyselskapene. Luftfartstilsynet skal, som arbeidstilsyn for flygende personell, drive tettere oppfølging av utenlandske flyselskap som etablerer nye ruter i Norge. Skatteetaten har også igangsatt et arbeid for å få bedre innsikt i segmentet utenlandske arbeidstakere og næringsdrivende på midlertidig opphold i Norge. Regjeringen mener den høye graden av mobilitet for flygende personell tilsier at Det europeiske arbeidsmarkedsbyrået (ELA) bør kunne bidra til at målene i stortingsmeldingen nås. Endelig vil regjeringen vurdere å kreve at utenlandske flyselskap må melde fra om ny virksomhet i Norge på forhånd, slik at det blir enklere for norske myndigheter å kontrollere om norske regler etterleves allerede fra oppstart.

5.5.1.3 Sjøfartsområdet

Regjeringen sendte sommeren 2022 på høring et forslag om å innføre et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel, herunder for offshoreflåten. Det tas sikte på å legge frem et endelig lovforslag for Stortinget i løpet av 2024.

Regjeringens primære målsetning med forslaget er å fremme et rettferdig og anstendig arbeidsliv i norske farvann og på norsk sokkel. Et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår vil beskytte arbeidstakerne, hindre sosial dumping og motvirke lavlønnskonkurranse. Dette vil bidra til en rettferdig konkurransesituasjon i norsk innenriksfart og skipsfart på norsk sokkel, og være en viktig forutsetning for å lykkes med rekruttering og sysselsetting.

Regjeringen la i juni 2023 frem en likestillingsstrategi for maritim sektor. Målet med strategien er å styrke likestilling og mangfold i maritim sektor, og legge til rette for at næringen skal tiltrekke seg arbeidskraft og opprettholde sitt konkurransefortrinn i møte med endringer i markedet og samfunnet. I strategien har regjeringen identifisert fire innsatsområder: rekruttering og rollemodeller, et arbeidsmiljø for alle, et arbeidsliv fritt for trakassering og en tilpasset arbeidsplass.

I oppfølgingen av strategien har regjeringen tatt initiativ til å utarbeide en samarbeidserklæring med næringen for økt likestilling i maritim sektor, og dokumentere utvikling over tid på likestillingsområdet. Likestilling er viktig i seg selv, men også for innovasjon, verdiskapning og et godt arbeidsmiljø.

5.5.2 Arbeidslivskriminalitet i bygge- og anleggsnæringen

Arbeidslivskriminalitet innebærer ulike handlinger som bryter med norske lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter. Lovbruddene er ofte utført organisert, på måter som utnytter arbeidstakere eller virker konkurransevridende.

Transportvirksomhetene skal ta samfunnsansvar og fremme ansvarlighet i all sin virksomhet. Dette innebærer å stille krav om at samarbeidspartnere motarbeider og reduserer risiko for sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i hele leverandørkjeden. I tråd med Riksrevisjonens anbefalinger i rapport om statlige virksomheters oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår i anskaffelser, vil departementene i sin styring og kontroll følge opp at underliggende virksomheter etterlever krav som følger av forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter.

Virksomhetenes krav til leverandører og underleverandører reguleres gjennom seriøsitetskrav i kontraktene. Seriøsitetskravene skal bidra til å forebygge avvik og åpner opp for kontrollaktiviteter som revisjoner og sanksjoner ved avvik på krav. Kunnskap om, og tilgang til, varslingstjenester er et av kravene som skal videreføres i leverandørkjeden. Gjennom varsling og tips får virksomhetene tilgang til nødvendig kunnskap om forhold som søkes holdt skjult, og med det en mulighet til å rette opp forholdet. I tillegg til kontraktskrav er leverandørkunnskap et viktig hjelpemiddel. Arbeidet med sosial dumping og arbeidslivskriminalitet gjennomføres nå i større grad som risikobasert oppfølging av leverandørkjeden. Virksomhetene ser også at kunnskap og erfaringsdeling om leverandørkjeden er viktig for å forebygge arbeidslivskriminalitet.

Gjeldende regulering av offentlige anskaffelser begrenser virksomhetenes muligheter til å avvise leverandører. Et tydeligere regelverk vil være til hjelp, samtidig som risiko kan reduseres gjennom målrettet samarbeid på tvers av virksomhetene. Det er innført flere regelendringer for å bekjempe sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i forbindelse med offentlige anskaffelser innen bl.a bygg og anlegg. Tiltakene utgjør det første steget i Norgesmodellen for offentlige anskaffelser og følges opp av Nærings- og fiskeridepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet i samarbeid med berørte departementer.

Regjeringen har bl.a. innført en nærmere regulering av kontraktsforholdet mellom oppdragsgiver og leverandør, for å sikre sporbarhet for transaksjoner mellom leverandørene i forbindelse med offentlige anskaffelser.

Videre er offentlige oppdragsgivere pålagt kontrollplikt med leverandørers og underleverandørers etterlevelse av kontraktsvilkår i bygge- og anleggskontrakter. Dette skal bidra til økt etterlevelse av reglene i anleggsbransjen.

5.6 God mobilitet for alle – universell utforming av transportsystemet

Universell utforming er viktig for å oppnå likestilling og deltakelse i samfunnet, uavhengig av funksjonsevne. All ny transportinfrastruktur, som jernbanestasjoner, kollektivknutepunkt og lufthavner, skal bygges med universell utforming. En utfordring i transportsektoren er å sikre universell utforming av eksisterende infrastruktur og kjøretøy.

Kvalitets- og dimensjoneringskrav til universell utforming fastsettes gjennom transportvirksomhetenes håndbøker og veiledere. Nye krav til drift og vedlikehold innarbeides fortløpende ved inngåelse av nye kontrakter. Tiltak som bidrar til sammenhengende, universelt utformede reisekjeder som mange har nytte av, blir prioritert når Statens vegvesen og Bane NOR SF velger hvilke eksisterende stasjoner og knutepunkt som skal oppgraderes.

I behandlingen av Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033, ba Stortinget regjeringen gjøre nødvendige endringer for å sikre at universell utforming av samferdselssektoren innarbeides som et overordnet mål i all transportplanlegging for å oppnå at Norge blir universelt utformet innen 2035, jf. Innst. 653 S (2020–2021).

Regjeringen mener at vil det være krevende å oppgradere samtlige små og store holdeplasser, stasjonsområder, tilkomster, transportmidler mv. i transportsystemet til å bli universelt utformet innen 2035. Transportvirksomhetene har grovt anslått at kostnadene for å oppnå dette vil være 110 mrd. kr. Kostnadene er fordelt 40 mrd. kr for jernbane og 70 mrd. kr for vei. I tillegg kommer kostnader til oppgraderinger på lufthavnene som drives av Avinor AS.

Regjeringen mener at universell utforming av transportinfrastruktur og materiell er et kontinuerlig arbeid, og vil videreføre arbeidet med å bygge ned barrierer i det eksisterende transportsystemet gjennom å utbedre reisekjeder som mange har nytte av. Regjeringens prioritering av økte midler til drift, vedlikehold og fornying av eksisterende infrastruktur, samt kjøp av nytt togmateriell, vil også bidra til at transporttilbudet gjøres mer tilgjengelig for alle. På enkelte stasjoner er det også mulig å oppnå bedre tilgjengelighet gjennom enkle tiltak, som f. eks. å fjerne midlertidige hindringer og bedre skilting.

Kompetanseheving blant aktørene er også viktig. Et godt eksempel på hvordan det kan arbeides med å heve kompetansen og lage gode, sømløse reiser er arbeidet som Ruter AS har gjort i samarbeid med Mind the Gap (se boks 5.2).

Kollektivtrafikken, andre mobilitetsløsninger, trafikanters forventninger og formelle krav til universell utforming endrer seg over tid. I tillegg kan nye transportmidler eller tjenestetilbud kreve at det tenkes nytt om universell utforming. Det er derfor stadig behov for ny kunnskap og samarbeid på tvers, i tillegg til oppgradering og tilrettelegging av infrastruktur som holdeplasser og stasjoner.

Boks 5.2 Mind the gap – praktisk læring om universell utforming

Ekskurs AS gjennomfører skreddersydde kurs for selskaper hvor veiledere med nedsatt funksjonsevne deler sine personlige erfaringer med å bruke produkter og tjenester. Målet med kursene er å påvirke kulturen i selskaper, og hvordan ansatte ser på likebehandling og likestilling. Mind the gap ser spesielt på universell utforming av kollektivtransport og er utviklet av Ekskurs og Norges Handikapforbund i samarbeid med Ruter. Kurset er et modulbasert program som varer i 4–7 timer.

Mind the gap er praktisk læring kombinert med refleksjon og diskusjon. Deltakerne må gjennom interaktive øvelser forsøke å navigere i kollektivtrafikken i en rullestol. Dette bidrar til at deltakerne lettere ser hvilke praktiske utfordringer og behov personer med nedsatt funksjonsevne har.

Kurset har hatt god oppslutning med over 400 deltakere, med bl.a. ledergrupper, politiske ledere og internasjonale organisasjoner.

Ruter bruker Mind the gap-samlingene til kulturbygging i hele organisasjonen. Målet er at det skal være en selvfølge å tenke alle i alt selskapet gjør. Ansatte melder tilbake at kurset har hatt stor effekt, og at de tenker annerledes enn tidligere. Ruter kommer til å fortsette med slike samlinger i ulike former, og det er integrert i en del av opplæringen nyansatte skal gjennom.

5.6.1 Kollektivtransport og assistansetjeneste

EUs forordninger om passasjerrettigheter innenfor jernbane, luftfart og buss er innarbeidet i norsk regelverk, bl.a. gjennom etableringen av assistanseordninger for bevegelseshemmede. Statens vegvesen har rollen som kollektivdirektorat. Dette innebærer nasjonalt koordineringsansvar og faglig ansvar for bl.a. universell utforming. Sammen skal Statens vegvesen og Jernbanedirektoratet bidra til økt kunnskap om universell utforming bl.a. gjennom forskning og utvikling.

Transportøkonomisk institutt (TØI) kartla på oppdrag fra Samferdselsdepartementet hva som bør gjøres videre med universell utforming i Norge (TØI-rapport 1896/2022). Rapporten påpeker bl.a. at arbeidet med tilgjengelighet for alle og universell utforming er fordelt på flere forvaltningsnivåer og en rekke aktører, og det er spesielt i grenseflatene mellom aktørene at det kan oppstå utilsiktede barrierer. Arbeidet med å bedre assistansetjenesten pågår. Jernbanedirektoratet og Statens vegvesen skal bidra til bedre koordinert assistansetjeneste ved kollektivknutepunktene, ved å videreutvikle tilbudet om assistansetjeneste mellom tog, buss og øvrige kollektivtransportmidler som allerede eksisterer på stasjoner og terminaler.

5.6.2 Jernbane

I arbeidet med å utvikle universelt utformede reisekjeder i eksisterende infrastruktur, skal Bane NOR SF prioritere å oppgradere stasjoner til universell utformet eller tilgjengelige ut fra antall reisende som får nytte av tiltakene. Tilgjengelig er et delmål på veien mot universell utforming, der det stilles krav til minst én adkomst til plattform som er fri for hinder, og at det kan brukes rullestolheis eller rampe fra plattform og inn i toget. Ved utgangen av 2022 var 44 av totalt 335 stasjoner langs jernbanenettet i Norge klassifisert som universelt utformet, og 95 stasjoner klassifisert som tilgjengelige. Det er assistansetjenester ved 14 stasjoner. Målt i andeler foregikk om lag 16 pst. av antall av- og påstigninger på en universelt uformet stasjon, og om lag 46 pst. fra en stasjon klassifisert som tilgjengelig.

Lokal- og regiontog oppfyller kravene til tilgjengelighet, det vil også gjelde nye lokal- og regiontog som settes i trafikk fra og med 2025. Det innebærer bl.a. trinnfri atkomst på stasjoner hvor plattformene er 760 millimeter høye. Ved andre plattformhøyder er togene tilgjengelige gjennom heis og ramper. Eldre fjerntog har ettermonterte heiser, og det er gjort tilpassinger i kjøretøyet. For nye fjerntog som skal settes i trafikk fra 2026–2029 er togene tilgjengelige, og av- og påstigning blir løst ved bruk av heis, der trinn betraktes som nødvendige av hensyn til andre egenskaper ved toget. Det arbeides med løsninger for å oppnå trinnfri av- og påstigning og forbedret tilgjengelighet i de nye fjerntogene.

Regjeringen har som ambisjon at om lag 45 pst. av alle togreisene vil foregå til/fra en universelt utformet stasjon i løpet av første seksårsperiode og 68 pst. i hele planperioden. Innen utgangen av første seksårsperiode skal minst 14 stasjoner være universelt utformet. Frem mot 2029 planlegger Bane NOR å prioritere oppgradering av stasjoner med mange reisende. Aktuelle stasjoner er Oslo S, Nationaltheatret, Skøyen, Asker, Lillestrøm, Moss, Hamar, Ås, Jessheim, Hauketo, Haugenstua, Røyken, Bergen, Kolbotn, Brakerøya, Drammen og Horten.

5.6.3 Vei

I nye veianlegg er krav om universell utforming ivaretatt gjennom veinormaler og håndbøker for utbygging. Samtlige ferjer i 16 riksveiferjesamband oppfyller krav til universell utforming.

For eksisterende infrastruktur er det behov for tiltak for å oppfylle kravene til universell utforming. Regjeringens prioritering av oppgradering og nybygging gjør at aktuell infrastruktur som oppfyller krav til universell utforming er beregnet å øke fra 10–15 pst. i dag til om lag 20 pst. i 2036. For å bidra til sammenhengende, universelt utformede reisekjeder blir kryssingssteder og gangatkomster sett i sammenheng med holdeplasser, og behov for ulike mindre tiltak sett i sammenheng på strekninger. Endringene vil komme gjennom store prosjekter og mindre investeringer, i tillegg til at det er aktuelt å gjennomføre tiltak gjennom byvekstavtalene.

Statlige midler til kollektiv-, gang- og sykkeltiltak prioriteres der det er størst potensial for trafikk, eller behov for sikker skolevei, og inngår for en stor del i rammen til byområder. Både store kollektivprosjekter og mindre tiltak for kollektiv, sykkel og gange forbedrer status i byområdene, i hovedsak på fylkeskommunalt og kommunalt veinett. I tillegg er drifts- og vedlikeholdsmidler viktig for å opprettholde standarden på infrastrukturen.

Statens vegvesen fastsetter veinormaler som gir bestemmelser for offentlige veier, forankret i veglova. Krav til universell utforming inngår i veinormalene.

5.6.4 Luftfart

Lovgivningen gir særlige rettigheter til flypassasjerer som er funksjonshemmede eller bevegelseshemmede. EUs regler på dette området er ved gjennomføringen i norsk rett forsøkt samordnet med norske regler om universell utforming av lufthavner og løsninger for ombordstigning. Universell utforming ivaretas både gjennom oppfyllelse av forskriftskrav og samarbeid med brukerorganisasjonene.

Flere av de mindre lokale og regionale lufthavnene er bygd på 1970- og 1980-tallet. For disse er avstanden opp til dagens forskriftskrav til dels betydelig. Basert på avvik som ble funnet i en tidligere utført kartleggingsprosess, gjennomfører Avinor årlige og systematiske bygningsmessige tiltak innen universell utforming som en del av selskapets vedlikeholdsprogram. Prioriterte tiltak forhindrer personskade, øker tilgjengelighet for rullestol, og omfatter også informasjon med lyd, bilde og teleslynger. Ved Avinors fire største lufthavner arbeides det kontinuerlig med å forbedre den universelle utformingen for de reisende gjennom store og små endringer i terminalene.

Inntektsbortfallet som følge av pandemien har gjort det nødvendig for Avinor å utsette en del tiltak innen universell utforming. Fremover vil reisende forvente et enda mer sømløst reisetilbud, der tjenester for spesielle behov i større grad lar seg bestille og bekrefte før reisen. Avinor vurderer denne typen muligheter for å utvikle assistansetjenesten videre.

5.6.5 Sjøtransport

For å tilrettelegge for passasjerer med nedsatt funksjonsevne er det krav til universell utforming på passasjerskip. Herunder skal bl.a. passasjerskip oppfylle krav i retningslinjer fra FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon (IMO), MSC.1 Circ.735. For passasjerskip bygget før 1. januar 2010 gjelder kravene bare når ombygging og reparasjoner medfører større forandringer og endret utrustning av områder hvor passasjerer har alminnelig tilgang. For rederier med en eldre flåte fases dermed kravene inn ved flåtefornying og større ombygginger eller reparasjoner.

6 Samfunnssikkerhet og klimatilpasning

Regjeringen vil:

videreutvikle transportsektorens rolle i totalforsvaret i lys av den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen
etablere et tydeligere rammeverk for samhandling mellom transport- og forsvarssektoren for å sikre effektiv kartlegging og prioritering av militære behov innenfor rammen av totalforsvaret
styrke evnen til å håndtere uønskede digitale hendelser i transportsektoren
videreutvikle det nordiske samarbeidet om motstandsdyktighet og beredskap i transportsektoren
bidra til at transportinfrastrukturen blir bedre tilpasset et fremtidig klima, spesielt gjennom planene for å redusere vedlikeholdsetterslepet for jernbane, riksvei og fylkesvei.

Samfunnssikkerhet handler om samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner, og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være forårsaket av vær- eller naturfenomener, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil, eller bevisste handlinger. Statssikkerhetens formål er å ivareta statens eksistens, suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet. Samfunnssikkerheten er viktig for å ivareta statssikkerheten, og samfunnssikkerheten og statssikkerheten er gjensidig avhengig av hverandre. En betydelig del av arbeidet med samfunnssikkerhet i transportsektoren, f.eks. knyttet til sikring av transportinfrastruktur eller tilrettelegging for militær mobilitet innenfor rammen av totalforsvaret, bidrar derfor til ivaretagelsen av statssikkerheten.

Russlands fullskala invasjon av Ukraina i 2022 har endret Norges sikkerhetspolitiske situasjon. Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet viser i sine vurderinger til at trussel-, risiko- og sårbarhetsbildet må forstås på en annen måte i dag enn for bare få år siden. Samtidig er naturfarer og de forventede konsekvensene av klimaendringene en økende utfordring, noe ekstremværet Hans tydelig viste sensommeren 2023.

Samfunnssikkerhetsarbeidet i transportsektoren må tilpasses endringene i den sikkerhetspolitiske situasjonen og det komplekse trussel- og risikobildet. Flere prioriterte prosjekter og tiltak i planperioden vil derfor ha betydelig nytte for samfunnssikkerheten. I planperioden vil også samfunnssikkerhet, herunder militær mobilitet, hensyntas i forbindelse med vurdering av tiltak.

6.1 Mål og strategi for samfunnssikkerhet i transportsektoren

Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet har det overordnede ansvaret for samfunnssikkerhet innen vei-, jernbane-, luftfart-, sjøtransport- og postsektoren. Dette inkluderer også understøttelse av militære behov innenfor rammen av totalforsvaret. Etater, tilsyn, selskap og foretak i transportsektoren har et selvstendig ansvar for å ivareta sikkerheten innen eget ansvarsområde, og for å bidra til samfunnssikkerheten i transportsektoren generelt.

Transportvirksomhetene har ulike oppgaver, forutsetninger og ansvarsområder knyttet til arbeidet med samfunnssikkerhet. For å bidra til en helhetlig tilnærming til arbeidet med samfunnssikkerhet i transportsektoren, har Samferdselsdepartementet derfor utarbeidet en overordnet strategi. I Strategi for samfunnssikkerhet i transportsektoren (2020) er det definert tre overordnede mål:

Opprettholde et høyt transportsikkerhetsnivå
Opprettholde fremkommelighet og funksjonalitet i transportsystemene
Opprettholde en robust sivil transportberedskap

I strategien er det videre definert fire prioriterte områder for samfunnssikkerhetsarbeidet i transportsektoren: støtte til Forsvaret, sikring av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, digital sikkerhet og klimatilpasning.

6.2 Prioriterte områder for arbeidet med samfunnssikkerhet i transportsektoren

6.2.1 Totalforsvaret og en ny sikkerhetspolitisk situasjon

Totalforsvaret handler om at samfunnets samlede ressurser om nødvendig skal kunne benyttes i hele krisespekteret fra fred via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt. Det omfatter både Forsvarets støtte til det sivile samfunn ved kriser som rammer samfunnssikkerheten, og det sivile samfunnets støtte til Forsvaret i hele krisespekteret. NATO utgjør en vesentlig del av rammeverket for forsvaret av Norge, og nasjonale forsvarsplaner er tett integrert med NATOs planverk. NATO har forventninger til medlemslandenes motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner, og robuste transportsystemer utgjør en av disse. På NATO-toppmøtet i Vilnius i 2023 ble forventningene konkretisert i mer forpliktende mål for sivil motstandsdyktighet.

Norges betydning som mottaks- og transittområde for allierte styrker vil øke som følge av Finland og Sveriges inntreden i NATO. Norges evne til mottak av allierte forsterkningsstyrker må styrkes og tilpasses til at Norge kan bli et transittområde for militære styrker som skal videre østover. Det må også planlegges for økt militært nærvær i norsk og tilliggende farvann, og for økt militær øvingsaktivitet og transportering av allierte styrker i fredstid. Samlet stiller dette høye krav til kapasiteten i alle transportformene, samt til behov for identifisering og ev. utbedring av kritiske (intermodale) knutepunkt for mottak og omlasting av materiell og personell.

Flere prioriterte prosjekter og tiltak i planperioden vil ha betydelig nytte for militær mobilitet og for samfunnssikkerheten for øvrig. Flere tiltak i kategorien mindre investeringer vil være begrunnet med militære behov. Dette kan f.eks. være tiltak knyttet til oppgradering eller sikring av bruer som er kritiske for militær forflytning (se kapitlene 13–15 for nærmere omtale av tiltak innenfor vei-, jernbane- og kystområdet). Militært planverk vil ligge til grunn for prioriteringer av denne typen tiltak, og transportaksen mellom Sør- og Nord-Norge, samt akser fra vest til øst som følge av finsk og svensk NATO-medlemskap, vil derfor prioriteres. Den økte innsatsen på drift og vedlikehold vil også ha positiv effekt for kapasitet og militær mobilitet i transportsystemet.

Både Forsvarskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen4 har pekt på et behov for å styrke den sivil-militære koordineringen innen nasjonal langtidsplanlegging. Transportvirksomhetene har et godt samarbeid med Forsvaret, og transportsektoren har over tid opparbeidet seg god oversikt over militære behov for utbedringer i infrastruktur og drift og vedlikehold i transportsektoren. Med utvidelsen av NATO i Norden vil forsvarsplaner revideres. I planperioden skal det gjennomføres helhetlige utredninger av behovene, og hvilke konsekvenser og kostnader dette vil ha for norsk transportinfrastruktur. For å sikre effektiv ressursutnyttelse og koordinering mellom sektorene er det derfor viktig med tydelige rammer for hvordan militære behov og prioriteringer skal meldes til transportmyndighetene og følges opp videre i langtidsplanlegging i transportsektoren.

Arbeidet med militær mobilitet har stor oppmerksomhet i både NATO, EU og i Norden. Norge bidrar i alle disse internasjonale foraene. Fellesnevneren for mye av det pågående arbeidet er å etablere et harmonisert og raskere system for militær mobilitet i Europa, inkludert et nettverk av intermodale transportkorridorer som effektivt kan understøtte større militære operasjoner.

I 2023 ble det etablert en nordisk arbeidsgruppe på departementsnivå for å undersøke behovet for et forsterket nordisk samarbeid om sivil beredskap på transportområdet. Dette samarbeidet er fortsatt under utvikling. Mulige samarbeidsområder vil være harmonisering av regelverk og standarder, felles prioriteringer av transportårer, varsling og informasjonsdeling mv. Videreutvikling av et nordisk samarbeid om motstandsdyktighet og beredskap i transportsektoren vil prioriteres i planperioden.

6.2.1.1 Transportvirksomhetenes rolle i totalforsvaret

Virksomhetene i transportsektoren har en sentral rolle i totalforsvaret, og de har et tett og godt samarbeid med Forsvaret, bl.a. gjennom ulike avtaler, totalforsvarsøvelser, bruk av liaisoner under øvelser og i hendelser, og i konkrete prosjekter. Det er gjennomført en rekke analyser og behovsgjennomganger både knyttet til tjenester som transportvirksomhetene skal levere, bl.a. i forbindelse med vertsnasjonsstøtte, og til konkret infrastruktur som Forsvaret er avhengig av for å gjennomføre sine operasjoner. Etter Russlands invasjon av Ukraina har det blitt gjennomført en rekke tiltak for å møte den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen, og i planperioden vil regjeringen fortsatt videreutvikle transportsektorens rolle i totalforsvaret.

Statens vegvesens rolle i totalforsvaret er å sørge for et robust veinett, fremkommelighet og informasjon om tilstanden til veinettet. Statens vegvesen har i samråd med Forsvaret gjennomgått sårbarheten i veinettet på strekninger som bl.a. er aktuelle for transport av militært utstyr. Flere steder i landet, spesielt i Nord-Norge, er ikke veiinfrastrukturen dimensjonert for fremtidig militært utstyr og materiell. Det er derfor viktig at det i årene fremover tas høyde for et økt behov for oppgradering og utskifting av veiinfrastruktur, spesielt kritiske bruer, som understøtter militære transportbehov. Dette gjelder også strekningsvis utbedring av veier som er viktige for militær mobilitet. I planperioden legger regjeringen opp til at det blir gjennomført sikringstiltak på enkelte veiobjekter på riksveinettet som er viktige for militær mobilitet, i tillegg til at det blir beregnet kapasitet og oppgraderingsbehov på bruer.

Fylkeskommunene har som veieiere et viktig ansvar for samfunnssikkerhet på fylkesveinettet, bl.a. ved at fylkesveiene fungerer som omkjøringsveier. En rekke fylkesveistrekninger er også viktige for militær mobilitet og tilgang til kritisk viktig infrastruktur, herunder veier tilknyttet sentrale olje- og gassinstallasjoner og havner som har en rolle i totalforsvaret. For å sikre hensiktsmessig drift, oppgraderinger, sikringstiltak og beredskap på disse strekningene ut fra nasjonale behov i krise eller krig, vil det være behov for effektiv koordinering mellom veimyndighetene, Kystverket og Forsvaret. Det skal bl.a. vurderes sammen med veieierne hvordan man best kan sikre kontroll med tilstanden på slike kritiske fylkesveistrekninger. Regjeringen legger også opp til en ny øremerket ordning for tilskudd til fylkeskommunene for opprusting av kritiske bruer for militær mobilitet.

Gjennom Kystverkets ansvar for lostjenesten, tjenester for navigasjonsveiledning til fartøy, sivil maritim overvåkning, sikring av havneanlegg og statlig beredskap mot akutt forurensning er etaten en viktig bidragsyter i totalforsvaret. Aktuelle ressurser er de fem sjøtrafikksentralene, lostjenesten og operative ressurser innen beredskap mot akutt forurensning. Tilsvarende gjelder for Sjøfartsdirektoratet, som har ansvar for sjøsikkerhet på norske skip og utenlandske skip i norsk farvann, og som bidrar til at næringslivet gjøres i stand til å levere de varer og tjenester samfunnet etterspør, også i kriser.

Figur 6.2 Transport av militære kjøretøy til øvelse Cold Response 2020

Satellittbasert maritim overvåkning er viktig for at Kystverket kan legge til rette for sikker, miljøvennlig og effektiv ferdsel i farledene og i norske havområder, samt å hindre og avgrense miljøskade ved akutt forurensing eller fare for akutt forurensing. Også en rekke andre sivile etater samt Forsvaret benytter seg av denne overvåkningen. Den maritime overvåkningens omfang og innretning vurderes fortløpende, herunder om kapasiteten til å identifisere fartøy som ikke bruker AIS (automatisk identifikasjonssystem) og å opprettholde havovervåkingen ved utfall av satellittbaserte navigasjonssystemer (GNSS) bør styrkes. Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen vil tas i betraktning i vurderingene.

Det vil som følge av den sikkerhetspolitiske situasjonen også kunne bli stilt nye krav til maritim infrastruktur for å understøtte militære behov. En robust infrastruktur med navigasjonsinnretninger må understøtte både militære og sivile behov, også i kriser og krig. Dette vil gi fleksibilitet for transport av store volumer over lange avstander, samt støtte mottak av allierte skip.

Forsvaret vil ha behov for havnetjenester i forbindelse med mottak av allierte forsterkninger, som bl.a. tilgjengelighet til kai og lasteramper, godshåndteringsutstyr, kobling til vei- og jernbaneinfrastruktur, og tilstrekkelig areal for lagring og omlasting. Havnene er kommunalt eller privat eid, og det er i utgangspunktet opp til eier å vurdere behovet for nødvendige utbedringer og utvidelser av havnen. Havneberedskapsforskriften utpeker havner av særlig forsvarsmessig betydning som bl.a. skal sikre Forsvaret og allierte relevant bistand og tilgang til havner og havneanlegg ved kriser og krig. Videre har Forsvaret egne avtaler om bruk av spesifikke havner i fred, krise og krig.

Jernbanens særskilte rolle i totalforsvaret er evnen til å transportere store volum over lange avstander. Dette gjelder både for gods- og persontransport. I Ukraina har jernbanetransport vist seg å være av stor betydning for å opprettholde militære forsyninger og for evakuering av sivile. Det er avgjørende at infrastrukturen er i god stand, har tilstrekkelig kapasitet på de strategisk viktige strekningene, og at det forberedes tiltak for hurtig reparasjon ved ev. ødeleggelser. I planperioden vil tiltak som støtter effektiv militær mobilitet prioriteres, bl.a. gjennom tiltak innenfor mindre investeringsområder. Det er videre nødvendig å sørge for at jernbaneinfrastrukturen er tilgjengelig og robust i alle faser fra en normalsituasjon til krise og krig. Økt innsats innenfor vedlikehold og fornying som understøtter militære behov prioriteres derfor også i perioden. En styrket kapasitet for godstransport med store volum på lange strekninger sammenfaller ofte med militære behov, og en jernbane med gjennomgående økt driftsstabilitet vil utgjøre en robust og forutsigbar del av totalforsvarsevnen.

Det operative ansvaret for nasjonal beredskap på jernbanenettet ligger hos Bane NOR SF som infrastrukturforvalter. Opprettholdelse av transportevnen forutsetter videre god samhandling mellom aktørene i jernbanesektoren. Bane NOR leder og koordinerer derfor Samarbeidsforum for sikring og nasjonal beredskap som skal sørge for samordning av sikrings- og beredskapstiltak og gjennomføring og evaluering av øvelser. Videre er det nødvendig med kontroll over sentrale innsatsfaktorer som togmateriell, verksteder, infrastruktur mv.

Opprettholdelse av et robust persontogtilbud er viktig for samfunnets grunnleggende funksjonalitet. Under koronapandemien var det f.eks. avgjørende å opprettholde persontogtilbudet for å sikre muligheten for folk til å komme seg på jobb for å betjene kritiske samfunnsfunksjoner. Stortinget, på bakgrunn av forslag fra regjeringen, sluttet seg derfor til å bevilge ekstra midler for å kunne opprettholde et grunnleggende persontogtilbud gjennom en periode med redusert reiseaktivitet som følge av virusutbruddet i perioden 2020–2022. Dette er videre et eksempel på at det i visse situasjoner kan oppstå behov for å bruke kraftfulle virkemidler for å sikre at visse transporttjenester av strategisk betydning blir opprettholdt.

Sivile luftfartsaktører har en viktig rolle i totalforsvaret. Forsvaret er avhengig av sivil luftfart for å transportere eget og alliert personell og materiell. Videre har militære myndigheter behov for tilgang til og prioritet i luftrom for militære operasjoner, flysikringstjenester og sivile lufthavner med tilhørende tjenester. Luftfartstilsynet er både sivil og militær luftromsmyndighet og leder ekspertgruppen for fleksibel bruk av luftrom (FUA), der også Forsvaret og Avinor AS er viktige samarbeidspartnere. Luftfartstilsynet vurderer og fastsetter restriksjonsområder basert på søknader fra luftfarts- og samfunnsaktører, inkludert Forsvaret.

Avinor har ansvar for drift og utvikling av kritisk infrastruktur for luftrom og lufthavner, herunder å drive og utvikle et landsomfattende nett av lufthavner for sivil sektor og en samlet flysikringstjeneste for sivil og militær sektor. Som del av Avinors samfunnsoppdrag er det i forlengelsen av øvelser, erfaringer og den sikkerhetspolitiske situasjonen satt i gang et arbeid for å oppdatere planer og operasjonsmetoder for bruk av områder på Avinors lufthavner og i luftrommet. Avinor og Luftforsvaret samarbeider om en beredskapsavtale som vil sikre at endringer som følger av utvidelse av NATO og påfølgende endringer i planverk vil håndteres. Det forventes bl.a. at flere deler av Avinors lufthavner direkte eller indirekte blir engasjert i alliert øvingsaktivitet i planperioden.

Samferdselsdepartementet leder en arbeidsgruppe som utreder hvorvidt eksisterende avtale- og beredskapsløsninger for tilgjengeliggjøring av sivil flykapasitet i krisesituasjoner er tilstrekkelig. Med flykapasitet i denne sammenheng menes kapasitet av sivile luftfartøy med nødvendige innsatsfaktorer som personell, infrastruktur og tjenester for å gjennomføre transportoppdrag i krisesituasjoner. I arbeidsgruppen deltar Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. Arbeidet er ikke ferdigstilt, men vil kunne få betydning for prioriteringer i planperioden. Norsk luftromstrategi ble publisert juni 2021. Oppfølgingsarbeidet skal etter planen være avsluttet i 2024, og vil også kunne få betydning for prioriteringer i planperioden.

6.2.2 Transportberedskap

Transport av personer og gods er en viktig innsatsfaktor for en rekke sektorer og samfunnskritiske tjenester. Transportberedskap er derfor en viktig del av den nasjonale beredskapen og totalforsvaret. Transportberedskapen er tuftet på samarbeid mellom offentlige myndigheter og private aktører. Godt samarbeid mellom disse vil være avgjørende for å kunne opprettholde tilstrekkelig transportevne under en krise og i ekstraordinære situasjoner der markedet ikke selv klarer å løse transportbehovet.

Samferdselsdepartementets overordnede ansvar for en nasjonal sivil transportberedskap ivaretas gjennom tilrettelegging av infrastruktur og regelverk, slik at transport kan foregå på en effektiv måte også i krisesituasjoner. I tillegg leder Samferdselsdepartementet Rådgivende forum for sivil transportberedskap som skal bidra til å identifisere, tilgjengeliggjøre og effektivt utnytte relevante transportressurser i kriser. Samferdselsdepartementet har også hjemler i sektorregelverket til å pålegge transportaktører å utføre transportoppgaver.

Nærings- og fiskeridepartementet har ansvaret for skipsfartsberedskap og det offentlig-private samarbeidet med næringslivet for å kunne skaffe til veie sivile skip for å dekke sivile og militære transportbehov. For dette formål har Nærings- og fiskeridepartementet opprettet samarbeids- og beredskapsorganet Norsk transportberedskap for skip (NORTRASHIP-ledelsen). Ledelsen består av representanter fra bl.a. reder- og sjøfolkssiden, organisasjoner med forsikringsfaglig og juridisk kompetanse, samt Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet. Ved krigs- og alvorlige krisesituasjoner der sivile eller militære transportbehov ikke kan løses gjennom frivillig samarbeid, har Nærings- og fiskeridepartementet hjemmel til å skaffe til veie skip med tilbehør gjennom bruk av rekvisisjon.

Fylkeskommunen har også et ansvar for å organisere den regionale transportberedskapen ved større kriser, og er en viktig aktør i arbeidet med å utvikle og drifte kollektivtransporten og gjøre regionale og lokale transporttjenester sikre og robuste. Dette innebærer å ha kartlagt behovet for transportberedskap i fylket, ha oversikt over og kontakt med sentrale transportaktører samt å ha utarbeidet krise- og beredskapsplaner. Som forvalter av kollektivtransport koordinerer fylkeskommunen transportberedskapen i samarbeid med Statens vegvesen, transportørene og andre beredskapsaktører i fylket.

Innfasing av nye energibærere i transportsektoren vil ha betydning for transportberedskapen. For å dekke det sivile og militære transportbehovet i krisesituasjoner, må elektrifiseringen av transportsektoren følges av tilpasninger og utbygging av transport-, lade- og kraftinfrastruktur. Planverk og prioriteringsordninger må også ta høyde for en situasjon med kraftmangel. Dette er en tematikk som involverer mange aktører i ulike sektorer. Det vil bli satt i gang et arbeid mellom Samferdselsdepartementet, Forsvarsdepartementet og berørte departementer for å kartlegge Forsvarets sektorspesifikke behov i denne sammenhengen. Videre skal også forskningsprogrammet Transport 2050 bl.a. peke på sårbarheter og relevante tiltak knyttet til elektrifiseringen av transportsektoren (se kapittel 9.5).

6.2.3 Sikring av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner

Den sikkerhetspolitiske situasjonen er i kraftig endring, og de sikkerhetsfaglige utfordringene de neste årene vil drives av flere faktorer enn tidligere. Dette stiller høye krav til sikringsarbeidet i virksomheter i transportsektoren i planperioden.

Etter Russlands invasjon av Ukraina har det blitt gjennomført en rekke tiltak for å heve sikringsnivået i transportsektoren. Dette inkluderer også tiltak i de delene av sektoren som på ulike måter understøtter norsk petroleumssektor.

Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) har som formål å trygge våre nasjonale sikkerhetsinteresser, samt å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet. Transport er utpekt som en grunnleggende nasjonal funksjon (GNF), som innebærer at et helt eller delvis bortfall av transportfunksjoner vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar for den delen av GNF Transport som omfatter sjøtransporten, mens Samferdselsdepartementet har ansvaret for GNF Transport for øvrig. Sikring etter sikkerhetsloven er et kontinuerlig arbeid, og videre implementering av loven i transportsektoren vil derfor fortsatt ha prioritet i planperioden. Det må tas høyde for at innrettingen av beredskapen mot en endret sikkerhetssituasjon kan medføre økt sikringsbehov for objekter og infrastruktur i sektoren.

Terskelen for å utpeke infrastruktur og funksjoner som skjermingsverdige etter sikkerhetsloven er høy. Arbeidet med samfunnssikkerhet innebærer derfor også sikring av infrastruktur, systemer og funksjoner som er kritiske for samfunnet, men som ikke faller inn under sikkerhetsloven. Et viktig tiltak for å nå målet om en robust og sikker infrastruktur er gode risiko- og sårbarhetsanalyser. Arbeidet med å opprettholde en systematisk oversikt over risiko og sårbarheter i transportsektoren vil fortsette i planperioden. Regjeringen vil bl.a. jobbe for gjennomføring av EUs direktiv om kritiske enheters motstandsdyktighet,5 som også vil stille krav om å iverksette tiltak for å styrke motstandsdyktighet og evne til å levere tjenester for kritiske enheter i transportsektoren.

Investeringer fra utenlandske foretak bidrar til verdiskaping i Norge og er helt nødvendig for mange virksomheter og arbeidsplasser. Samtidig vil økonomisk aktivitet fra enkelte aktører og skjulte eierforhold kunne innebære en risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet. Nasjonal sikkerhetsmyndighet har derfor påpekt at vi trenger en mer føre var-tilnærming for å hindre at uønskede aktører får fotfeste i Norge.6 Evnen til å avdekke, varsle og håndtere uønskede strategiske investeringer og annen sikkerhetstruende økonomisk virksomhet må styrkes. I 2022 utarbeidet derfor Samferdselsdepartementet egne retningslinjer for transportvirksomhetenes håndtering av økonomisk aktivitet med denne typen utenlandske aktører. Dette arbeidet vil fortsatt ha høy oppmerksomhet i planperioden, og er i tråd med Meld. St. 9 (2022–2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet. Så åpent som mulig, så sikkert som nødvendig.

6.2.4 Digital sikkerhet

Komplekse digitale systemer og tjenester, herunder intelligente transportsystemer (ITS), blir stadig viktigere i transportsektoren. Denne utviklingen gjør sektoren mer effektiv, brukervennlig og sikker, f.eks. gjennom bedre kapasitetsutnyttelse, styring og overvåkning av infrastrukturen. Teknologien gir også mulighet for rask varsling om alvorlige hendelser med betydning for samfunnssikkerheten. Samtidig er den digitale avhengigheten blitt en overordnet sårbarhet for hele transportsystemet. Samtlige transportformer er avhengige av en rekke digitale systemer, og eksterne innsatsfaktorer som strømforsyning og elektronisk kommunikasjon for å levere sikre og effektive transporttjenester. Sektorens evne til å beskytte digitale systemer mot både tilsiktede og utilsiktede uønskede digitale hendelser, og til å håndtere denne typen hendelser, er derfor i økende grad en forutsetning for sikkerhet, pålitelighet og fremkommelighet i transportsektoren. Digital sikkerhet skal derfor inngå som en integrert del av transportvirksomhetenes arbeid.

For å styrke evnen til å håndtere uønskede digitale hendelser i transportsektoren har Samferdselsdepartementet gitt Statens vegvesen, Luftfartstilsynet og Bane NOR i oppdrag å etablere sektorvise responsmiljøer for håndtering av uønskede digitale hendelser innenfor sine respektive transportformer. Nærings- og fiskeridepartementet har gitt tilsvarende oppdrag til Kystverket, som har etablert et responsmiljø for maritim sektor.

Miljøene skal bistå relevante virksomheter innen egen transportform med håndtering, koordinering og informasjonsdeling ved hendelser, samt arbeide forebyggende med styrking av sektorens robusthet til å håndtere digitale angrep. De mest sentrale infrastrukturforvalterne har også etablert egne responsenheter for digital hendelseshåndtering, og flere av virksomhetene er tilknyttet Varslingssystem for digital infrastruktur som driftes av Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Det er avgjørende at transportmyndighetene legger til rette for at digitale systemer og tjenester er tilstrekkelig sikret. Flere utredninger har imidlertid pekt på et behov for tydeligere regulering og tilsyn med digital sikkerhet i transportsektoren. Dette arbeidet har derfor blitt styrket de siste årene. Ny lov om digital sikkerhet og sektorspesifikk felleseuropeisk regulering vil også bidra til å styrke den digitale sikkerheten i sektoren. I planperioden vil det prioriteres å implementere den nye loven, å videreutvikle og tilpasse krav til digital sikkerhet i sektorlovgivningen i transportsektoren samt å styrke tilsynet på området. I tillegg jobber regjeringen bl.a. for å gjennomføre det såkalte NIS2-direktivet.7 Gjennomføring av direktivet vil medføre endringer i lov om digital sikkerhet og en styrking av sikkerhets- og varslingskravene til virksomhetene som er omfattet.

6.3 Klimatilpasning

Klimaendringene skjer raskere, og konsekvensene er mer omfattende, enn man tidligere har forutsett. Dersom målene i Parisavtalen om å holde oppvarmingen godt under 2 grader celsius, og helst ned mot 1,5 grader, ikke nås, vil klimaendringene tilta i styrke og gi mer alvorlige konsekvenser.

6.3.1 Behovet for å tilpasse transportinfrastrukturen til fremtidens klima

Mer nedbør og nedbør med større intensitet fører til økt risiko for mer overvann og for flere og større regnflommer. Kraftigere nedbørsepisoder kan særlig gi mer jord- og flomskred.8 Langs kysten øker intensiteten og varigheten av bølger og vind, og havnivåstigning blir en utfordring på sikt. Klimarelaterte naturhendelser forventes hyppigere, og på flere og andre steder enn tidligere.

Dette kan gi konsekvenser både for transportsikkerhet, fremkommelighet og transportevnen. I ytterste konsekvens kan det medføre tap av menneskeliv. Det medfører videre slitasje på infrastrukturen, store materielle skader og gir betydelige kostnader.

Myndighetene må være forberedt på å forebygge og håndtere større, hyppigere og mer alvorlige naturhendelser fremover, i tillegg til en generelt større belastning på transportinfrastrukturen som følge av ekstremvær. Behovet for klimatilpasning av infrastruktur har blitt ytterligere aktualisert av ødeleggelsene etter ekstremværet Hans i august 2023.

Stortinget behandlet Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med klimatilpasning av infrastruktur og bebyggelse i 2022, jf. Dok. 3:6 (2021–2022) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring og Innst. 399 S (2021–2022). Riksrevisjonen konkluderte bl.a. med at Samferdselsdepartementet mangler oversikt over den eksisterende transportinfrastrukturens sårbarhet for fremtidige klimaendringer. Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet har fulgt opp rapporten overfor virksomhetene, i virksomhetsstyringen og i det forberedende arbeidet med Nasjonal transportplan 2025–2036.

Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn gir et rammeverk for en integrert og samordnet innsats for klimatilpasning, samt sektorvise grep for å gjøre samfunnet bedre rustet for fremtidens klima. Innen transportområdet fremkommer det bl.a. at regjeringen vil:

konkretisere arbeidet med å gjøre transportinfrastrukturen bedre tilpasset fremtidens klima i Nasjonal transportplan 2025–2036
presentere en helhetlig og forpliktende plan i Nasjonal transportplan 2025–2036 for å redusere vedlikeholdsetterslepet på fylkesveier i samarbeid med fylkeskommunene
presentere en helhetlig og forpliktende plan i Nasjonal transportplan 2025–2036 for å redusere vedlikeholdsetterslepet på riksveiene
presentere en helhetlig og forpliktende plan i Nasjonal transportplan 2025–2036 for å redusere vedlikeholdsetterslepet på jernbanen
presentere en nasjonal gjennomføringsplan i Nasjonal transportplan 2025–2036 for ras- og skredsikring av alle riksveier og fylkesveier med høy og middels skredfaktor
omtale i Nasjonal transportplan 2025–2036 arbeidet med å kartlegge tilstanden til de statlige fiskerihavneanleggene langs kysten, og vurdere om anleggene er tilpasset virkningene av klimaendringene
styrke Kystverkets rolle som kunnskapsleverandør og veileder om konsekvenser av klimaendringene for havnene
vurdere om eksisterende tilskuddsordninger kan gi støtte til klimatilpasningstiltak for havneinfrastruktur innenfor uendret tilskuddsramme.

Oppfølgingen av disse punktene omtales nedenfor.

Etter flere alvorlige flom- og skredhendelser samt påfølgende oppdatert kunnskap de siste ti årene, vil regjeringen legge frem en ny stortingsmelding om flom og skred våren 2024.

6.3.2 En mer klimatilpasset infrastruktur

Transportvirksomhetene skal sørge for at tilpasning til fremtidens klima blir ivaretatt gjennom å:

Ta høyde for de varslede klimaendringene ved planlegging, utbygging, drift og vedlikehold av infrastruktur. Ny infrastruktur må dimensjoneres til et fremtidig klima.
Etablere nødvendig beredskap for å raskt kunne gjenopprette fremkommeligheten etter driftsstans grunnet naturhendelser.
Utarbeide et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne vurdere hvilke tiltak som er de mest hensiktsmessige og effektive for å sikre transportinfrastruktur og personer mot klimapåkjenninger herunder naturfareplaner, kartlegging av flom- og skredpunkter og risikokartlegging.
Samarbeide med andre relevante aktører i arbeidet med klimatilpasning, både ved utarbeidelse av kunnskapsgrunnlag, og i forbindelse med forebygging, varsling og håndtering av hendelser.

For eksisterende infrastruktur gir vedlikeholdsetterslep utfordringer for infrastrukturen, særlig ved ekstremvær. En robust og driftssikker infrastruktur er i stor grad en klimatilpasset infrastruktur. Regjeringen prioriterer derfor økte midler til drift og vedlikehold, som er et svært viktig grep for å gjøre infrastrukturen mer tilpasset et fremtidig klima.

Klimaendringene forsterker faren for skred. Det er gjennomført en oppdatert kartlegging av skredpunkt på riksvei, og i samarbeid med fylkeskommunene, på fylkesvei. Denne legges til grunn for en nasjonal gjennomføringsplan for ras- og skredsikring av riksveier og fylkesveier med høy og middels skredfaktor. I forbindelse med dette arbeidet er det også utarbeidet en forenklet modell for beregning av skredfaktor. Videre er det å redusere vedlikeholdsetterslepet på riks- og fylkesveier en viktig del av klimatilpasningsarbeidet som gjøres. Planene presenteres i kapittel 13.

Et økt nivå på vedlikehold og fornying vil bidra til mer robust jernbaneinfrastruktur som er tilpasset til å tåle klimaendringene, jf. omtale i kapittel 14. Det jobbes systematisk og målrettet med å redusere de negative konsekvensene av klimapåkjenninger på infrastrukturen. Bane NOR SF har bl.a. utarbeidet fornyingsplaner samt kartlagt fornyingsbehov for hele planperioden. Økt ressursinnsats til vedlikehold og fornying vil bidra til at Bane NOR kan utføre tiltak som reduserer jernbaneinfrastrukturens sårbarhet mot klimaendringer.

For å ta gode beslutninger om hvilke tiltak som skal settes i verk for å tilpasse infrastrukturen til et fremtidig klima er det nødvendig med et godt beslutningsgrunnlag. Dette betyr bl.a. godt kartlagt infrastruktur, jf. boks 6.1, klimasårbarhetsanalyser, samt vurdering av effekt og nytte av tiltak. Virksomhetene skal sørge for et slikt kunnskapsgrunnlag og skal vurdere hva som må inngå i arbeidet med normaler og andre tekniske krav som ligger til grunn for planlegging, bygging, drift og vedlikehold av infrastruktur. Gjennom innovasjonsprosjektet Klimavei, ledet av Vestlandsforskning, NGI og Menon, utvikles kunnskap, metoder og verktøy for å ivareta klimarisiko i veisektoren bedre. Statens vegvesen og Nye Veier AS er med i prosjektet. Verktøyene skal legge til rette for riktige investeringer til riktig tid og dermed at totale bygge- og vedlikeholdskostnader reduseres.

Boks 6.1 Kartlegging av infrastrukturen med hensyn til fremtidig klima

Statens vegvesen har over tid foretatt en løpende kartlegging av flomsoner, skredpunkter og områder med kvikkleire langs veinettet. Etaten har bl.a. utarbeidet detaljkart med kjente skred- og flomutsatte punkter. Risiko- og sårbarhetsanalyser ivaretas som en del av beslutningsgrunnlaget i planprosesser etter plan- og bygningsloven.

Statens vegvesen har laget naturfareplaner og naturfareberedskap for eksisterende veiinfrastruktur. Det arbeides med å utvikle tilstandsindikatorer for riksveinettet, samt nødvendige datasystemer. Mer omfattende og detaljerte tilstandsvurderinger vil danne et bedre beslutningsgrunnlag som kan brukes for å sikre kostnadseffektive og risikoreduserende tiltak i veisektoren.

Nye Veier har fått Norges Geologiske Institutt m.fl. til å utvikle en GIS (Geografiske Informasjons Systemer)-metodikk. Denne bidrar til å avdekke risiko for naturfare langs en planlagt trasé i planleggingsfasen og vurdere hvordan risikoen for ulike former for naturfare vil endre seg grunnet klimaendringer frem mot år 2100.

Bane NOR har kartlagt og sikret de mest utsatte banestrekningene. Skredfare i bratt sideterreng er kartlagt for alle eksponerte baner, og en ny vurdering vil bli gjort hvert sjette år. Bane NOR har laget tiltakslister med vurdering av kostnad og nytteverdi for alle banestrekningene, og tiltakene blir prioritert. På alle landets banestrekninger blir flomstørrelser og kapasitet til stikkrenner beregnet etter standardisert metode, der stikkrenner rangeres etter sin evne til å tåle 200-årsflom med klimapåslag. Det gjøres også regelmessige kartlegginger av naturfare.

Kystverket vil i 2024 starte en femårig kartlegging av alle sine navigasjonsinnretninger hvor robusthet mot klimaendringer vurderes, og er i gang med en kartlegging av tilstanden til fiskerihavneanleggene der etaten har overtatt ansvaret fra fylkeskommunene. Kartleggingen av fiskerihavner planlegges ferdigstilt i 2024, og skal bl.a. gi svar på om fiskerihavneanleggene er tilpasset fremtidens klima. Den vil også gi oversikt over behov for vedlikehold, reparasjoner og utbedring. Kystverket skal videre utvikle sin rolle som kunnskapsleverandør og veileder om konsekvensene av klimaendringene for havnene.

Avinor AS oppdaterte sin klimarisikoanalyse for alle lufthavner i 2022. Avinor dimensjonerer klimatilpasning ut fra denne, både gjennom fremtidig masterplanarbeid, utbyggingsprosjekter og i reinvesteringer. I 2024 vil Avinor jobbe videre med klimarisiko og utvikle en samlet reinvesteringsplan med tiltak på eksisterende lufthavner. Videre fortsetter samarbeidet med andre nasjonale og internasjonale aktører for å utvikle kunnskap og forståelse for planlegging og tiltak innen klimatilpasning.

For å ha et godt kunnskapsgrunnlag er samarbeid med andre aktører helt nødvendig. Boks 6.2 viser noen av samarbeidsarenaene transportvirksomhetene deltar i.

Boks 6.2 Noen av samarbeidsarenaene i klimatilpasningsarbeidet som transportsektoren deltar i

Naturfareforum: Opprettet for å styrke samarbeidet mellom nasjonale, regionale og lokale aktører for å redusere sårbarhet for uønskede naturhendelser. Organisert som et nettverk med en styringsgruppe som består av representanter fra bl.a. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Norges vassdrags- og energidirektorat, Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet, Kartverket, KS, Miljødirektoratet, Meteorologisk Institutt og fylkesberedskapssjefene.
Direktoratsgruppen for klimatilpasning. En arena for informasjonsdeling, erfaringsutveksling, dialog og kompetansebygging mellom etatene. Koordinert av Miljødirektoratet. For transportsektoren deltar: Avinor, Jernbanedirektoratet, Kystverket, Luftfartstilsynet og Statens vegvesen.

Transportinfrastrukturens motstandsdyktighet mot ekstremvær påvirkes av omkringliggende områders evne til bl.a. å ta imot store vannmengder. Ved ekstremvær har det vært tilfeller hvor arbeid eller arealbruksendringer på tilstøtende arealer har ført til ekstra skader og nedetid på transportinfrastruktur. Transportvirksomhetene må ha et godt samarbeid med andre sektorer for å avdekke og unngå hendelser i fremtiden som inkluderer tilstøtende arealer til egen infrastruktur.

I tillegg til å vurdere tiltak for at infrastrukturen skal stå imot klimaendringer, er det viktig å se på mulighetene til å redusere effektene som følge av mer ekstremvær. Robuste og sunne økosystemer kan bidra med viktige økosystemtjenester som temperaturregulering, flomdemping, skredforebygging, vannregulering og ivaretakelse av grunnvannet, beskyttelse av kystområder mot havnivåstigning og erosjon. På den måten kan økosystemene være et viktig klimatilpasningsverktøy for samfunnet. Kapittel 7.8 omtaler regjeringens tiltak for å redusere negativ påvirkning på naturen, som også er viktig for klimatilpasning.

7 Mer klima- og miljøvennlig transport

For å bidra til å nå Norges klimamål vil regjeringen:

forsere utbedringer av eksisterende og etablering av nye raste- og døgnhvileplasser for å tilrettelegge for lading
som en del av arbeidet med nullutslippskrav til all løyvepliktig transportvirksomhet, vurdere spørsmålet om eventuell plikt for offentlige myndigheter til å stille nullutslippskrav ved kjøp av tjenester med langdistansebusser (klasse 3)
vurdere reduserte takster for store nullutslippskjøretøy på ferje
ikke åpne for bompengebetaling for tunge nullutslippskjøretøy i en periode frem til 2030
videreføre tilskuddsordningen for utslippsfrie anleggsplasser
vurdere om det i utredningen av et forbud mot salg av anleggsmaskiner med forbrenningsmotor fra 2035 også kan settes mål eller stilles krav til anleggsplassene
utrede hvorvidt havner, som selv ønsker det, kan stille krav om at fartøy skal benytte elektrisitet eller andre lav- eller nullutslippsdrivstoff for å kunne anløpe og benytte havnen, og hvorvidt de kan avvise fartøy som ikke oppfyller kravet
utrede om krav til drift av havn for å ivareta miljø kan benyttes som et virkemiddel for å redusere klimagassutslipp
fremskynde innfasing av null- og lavutslippsluftfart i Norge
utrede hvilke transportbehov kystrutevirksomheten skal dekke, hvilke miljøkonsekvenser den har, og potensialet for ytterligere skjerping av miljøkravene.

For å bidra til å nå Norges miljømål vil regjeringen:

så langt som mulig unngå å planlegge samferdselsprosjekter gjennom områder med klima- og miljøverdier av nasjonal eller vesentlig regional interesse
videreføre arbeidet med å utvikle en mal og veileder for å synliggjøre hvilke avveininger som er gjort mellom trinnene i tiltakshierarkiet og hvilke konsekvenser valgene har
gjennomføre før- og etterundersøkelser for å øke kunnskapen om hvordan infrastrukturutbygging påvirker naturen og effektene av skadereduserende tiltak
videreutvikle arealregnskap og indikatorer på naturområdet.

Dette kapittelet viser hvordan Nasjonal transportplan 2025–2036 skal bidra til at Norges klima- og miljømål oppfylles. I Hurdalsplattformen slår regjeringen fast at klima og natur skal være en ramme rundt all politikk. Norge står overfor store utfordringer på begge disse områdene, og regjeringen jobber målrettet for å redusere klimagassutslippene og negativ påvirkning på naturmangfold. Transportsektoren er en viktig del i dette arbeidet.

Ifølge den sjette hovedrapporten fra FNs klimapanel (2021–2023), vil en begrensning av oppvarmingen til 1,5 eller til og med 2 grader være utenfor rekkevidde hvis verdens land ikke setter i gang umiddelbare, raske og kraftige utslippskutt. Norge har ambisiøse mål og forpliktelser på klimaområdet. Norges klimamål for 2030 under Parisavtalen er å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Norge har også et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050, og dette krever en stor omstilling. Dette understrekes også av Klimautvalget 2050 i NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050, som peker på at Nasjonal transportplan legger viktige føringer for fremtidens transportinfrastruktur og mobilitetsmønstre. Transportsektoren står for en tredel av klimagassutslippene i Norge og må derfor stå for en stor andel av utslippsreduksjonene. Det er særlig viktig å redusere utslippene fra tunge kjøretøy, anleggsmaskiner og sjøfart, fordi det er i disse delene av transportsektoren det er forventet at gjenstående utslipp er høyest frem mot 2050. Det må også legges til rette for en omstilling til lav- og nullutslippsløsninger i luftfarten.

Boks 7.1 NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050

I oktober 2023 leverte Klimautvalget 2050 NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050. Klimautvalget 2050 fikk i oppdrag å gjøre en helhetlig utredning av hvilke veivalg Norge står overfor for å nå målet om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050. Utvalget diskuterer hva den nødvendige omstillingen vil innebære, samt tiltak og virkemidler for å realisere en slik omstilling, for en lang rekke samfunnssektorer, inklusive transportsektoren.

Utvalget peker bl.a. på at all politikk og alle beslutninger må ta utgangspunkt i at alle ressurser, herunder energi, arealer, mineraler og biomasse, er knappe, slik at tiltak som reduserer etterspørselen etter transport bør prioriteres fremfor andre klimatiltak i sektoren. Dette er i tråd med UFF-tilnærmingen, unngå – flytte – forbedre, jf. kapittel 7.4. Tiltak som flytter transport til mindre utslippsintensive former prioriteres over tiltak som forbedrer eksisterende transport. Utvalget mener videre at man må utnytte eksisterende infrastruktur fremfor å bygge nytt, at det må legges mindre vekt på å legge til rette for høy fart i veisystemet, at man må ta hensyn til stiavhengighet i transportpolitiske beslutninger, og at man må legge vekt på at samfunnets samlede bruk av ressurser, arealer og energi må ligge innenfor naturens tålegrenser. Lavere energibruk innebærer bl.a. at hydrogen og biodrivstoff reserveres transportformer som ikke lett kan elektrifiseres, og at den samlede etterspørselen etter transport begrenses.

Utvalget presenterer en rekke anbefalinger knyttet bl.a. til langtidsplanleggingen i transportsektoren. De anbefaler bl.a. at arbeidet med Nasjonal transportplan skal ta utgangspunkt i backcasting, der man prioriterer og planlegger ut ifra det transportsystemet man ønsker i fremtiden fremfor å basere seg på historiske trender og fremskrivinger. De mener videre at det bør innføres et krav om prosjektvask for vedtatte samferdselsprosjekter som ikke er gjennomført, for å redusere nedbyggingen av verdifull natur. Statens prosjektmodell bør i større grad belyse hensyn til klima og natur.

Utvalget har mange forslag innenfor områdene arealbruk og natur som vil ha stor betydning for sektorer med aktiviteter som medfører arealbruk og arealbruksendringer, herunder transportsektoren. De mener bl.a. at nedbyggingen av arealer uten inngrep må begrenses vesentlig og at det må legges tydeligere og mer bindende nasjonale rammer for bruken av arealer. Det nasjonale vernet av økosystemer bør økes, og de som bygger ned natur må betale for det. Utvalget påpeker også behovet for god kunnskap om tilstanden i naturen og for å overvåke endringer.

Ifølge FNs naturpanel er tapet av naturmangfold like alvorlig som klimaendringene, og naturmangfoldet har aldri vært så truet som det er nå. Partene til konvensjonen om biologisk mangfold ble i desember 2022 enige om et nytt globalt rammeverk for å bevare naturen, ofte omtalt som Naturavtalen.

Transportsektoren påvirker naturmangfoldet gjennom bygging, drift og vedlikehold av infrastruktur, og må fremover ta større hensyn til natur og naturmangfoldet. Det viktigste transportsektoren kan gjøre for å redusere negativ påvirkning på natur er å redusere arealinngrepene og unngå bygging i områder med klima- og miljøverdier av nasjonal eller vesentlig regional interesse. I tillegg må sektoren redusere negativ påvirkning fra drift og vedlikehold, som utslipp av kjemikalier, salt og plast. Det er også viktig å videreføre arbeidet med å redusere lokal luftforurensning og støy.

7.1 Nasjonal transportplan skal bidra til å nå Norges klimamål

7.1.1 Norges klimamål er utgangspunktet for arbeidet

I Nasjonal transportplan 2025–2036 er ett av fem mål at transportsektoren skal bidra til å nå Norges klima- og miljømål. Norge har en rekke forpliktelser og mål på klimaområdet. Her redegjøres det kort for de viktigste forpliktelsene og målene som berører transportsektoren. For en grundigere omtale av norske klimaforpliktelser og -mål vises det til Regjeringens klimastatus og -plan, særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2023–2024) for Klima- og miljødepartementet (klimastatus og -plan 2024).

EU, Island og Norge ble i 2020 enige om å samarbeide om å oppfylle de daværende klimamålene for 2030 under Parisavtalen. Norge forpliktet seg da til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivået. Klimaavtalen med EU innebærer at Norge tar del i EUs klimaregelverk fra 2021 til 2030.

Boks 7.2 Pilarene i EUs klimaregelverk

EUs klimaregelverk består av tre pilarer:

Innsatsfordelingen, som etablerer nasjonale mål for utslippskutt innenfor transport (unntatt luftfart), jordbruk, avfall og bygg og deler av industri- og petroleumssektoren. Dette ble tidligere omtalt som ikke-kvotepliktig sektor. Skipsfart er nå med i kvotesystemet, men disse utslippene teller fortsatt med i de enkelt lands forpliktelser under innsatsfordelingen.
Skog- og arealbruksregelverket, som setter mål for nettoopptak (opptak minus utslipp) fra landarealene.
Klimakvotesystemet, som setter et felleseuropeisk tak på utslippene fra industri, energiforsyning, petroleumsutvinning, luftfart og skipsfart. Fra 2027 skal det opprettes et eget kvotesystem som vil omfatte utslipp fra veitrafikk, bygninger og enkelte industriutslipp.

Etter at klimaavtalen ble inngått har både EU, Island og Norge forsterket sine klimamål for 2030. Norges klimamål under Parisavtalen er nå å redusere de totale utslippene av klimagasser med minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Dette målet er lovfestet i klimaloven. Som følge av at EU har forsterket klimamålet sitt, har de også revidert klimaregelverket som skal sikre at EU greier å nå målet. Regjeringen ønsker å videreføre klimasamarbeidet med EU og arbeider ut fra at Norge skal oppfylle det forsterkede målet i samarbeid med EU. Norge har fortsatt dialog med EU om hvorvidt, og ev. på hvilke vilkår, de ulike delene av det reviderte klimaregelverket skal gjøres gjeldende for Norge. Stortinget avgjør om samtykke skal gis til innlemmelse av EU-regelverket i EØS-avtalen. Ved en oppdatering av klimaavtalen med EU vil Norge trolig få et mål om å kutte utslippene omfattet av innsatsfordelingen med 50 pst. Regjeringen har lagt til grunn en 50 pst. forpliktelse i klimastatus og -plan 2024. Effektberegningene av vedtatt og planlagt politikk som regjeringen presenterte i denne planen, viste at Norge ligger an til å nå målet. Det er imidlertid usikkert hvordan utslippsutviklingen vil bli frem mot 2030.

I tillegg til 2030-målet har Norge et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Også dette målet er lovfestet i klimaloven. Målet innebærer at klimagassutslippene i 2050 skal reduseres i størrelsesorden 90 til 95 pst. i forhold til 1990.

Som et delmål på veien mot netto nullutslipp og lavutslippssamfunnet, har regjeringen også satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030. Omstillingsmålet er et mål for langsiktig omstilling i industri, petroleumssektoren og øvrig næringsliv, og er nærmere omtalt i Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2022.

I forbindelse med Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 og Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033 ble det satt en ambisjon om å halvere utslippene fra transportsektoren i 2030 sammenlignet med 2005.

7.1.2 Norsk og europeisk klimapolitikk

I 2021 lovfestet EU målet om å redusere netto utslipp av klimagasser med 55 pst. fra 1990 til 2030. Senere samme år la Europakommisjonen frem en rekke lovforslag som skal bidra til at EU oppnår dette klimamålet. Pakken har fått navnet Fit for 55. Pakken bidrar til å kutte utslippene i de ulike transportsegmentene frem mot 2030, og den bidrar til teknologiutvikling. Klimapakken legger også grunnlaget for hvordan EU skal bli klimanøytral innen 2050. Under oppsummeres vedtatte regelverk i Fit for 55 som særlig berører transportsektoren:

EUs kvotehandelssystem (EU ETS), som Norge har deltatt i siden 2008, skal bidra til reduserte klimagassutslipp fra industri, petroleumsutvinning, energiforsyning og luftfart. Klimaeffekten oppnås ved at antall utslippskvoter årlig nedskaleres. EU vedtok i 2023 endringer i klimakvotedirektivet. Hovedgrepet er en økning i ambisjonsnivået (færre tilgjengelige kvoter). Fra og med 2024 er deler av skipsfarten også en del av EU ETS. Kvoteplikten vil i første omgang gjelde kommersiell transport av varer eller passasjerer med skip på 5 000 bruttotonn eller mer.
I 2023 ble det i tillegg vedtatt et separat kvotesystem, ETS 2, for å redusere utslipp av klimagasser i bygningssektoren, veitrafikksektoren og andre sektorer (i hovedsak ikke-kvotepliktig industri) fra 2027. De som omsetter brensel til disse sektorene er omfattet av kvoteplikten.
FuelEU Maritime-forordningen, skal sikre økt bruk av fornybare energikilder og lavutslippsdrivstoff i maritim sektor, uten å svekke konkurranseevnen mot annen type transport eller aktører utenfor EU. Fra 1. januar 2025 trer krav om bruk av drivstoff med gradvis redusert utslippsintensitet i kraft, og fra 1. januar 2023 blir det krav om tilkobling til landstrøm i store havner for containerskip og passasjerskip.
RefuelEU Aviation-forordningen, som ble vedtatt av EU i 2023, introduserer et innblandingskrav for bærekraftig flydrivstoff som skal sikre like konkurransevilkår i luftfarten samtidig som man stimulerer til økt bruk og produksjon av bærekraftig flydrivstoff. Fra 1. januar 2025 blir kravet 2 pst. Nivået økes trinnvis hvert femte år.
Forordning om infrastruktur for alternative energibærere i transport (AFIR), vedtatt av EU i 2023, skal føre til etablering av tilgjengelig og velfungerende infrastruktur for alternativt drivstoff for kjøretøy, tog, skip og parkerte fly i hele EU. Direktivet har særlig fokus på ladeinfrastruktur for elbiler.
EU har fastsatt krav til reduserte CO₂-utslippsstandarder fra nye personbiler og nye lette nyttekjøretøy, med et mål om at alle nye personbiler og lette nyttekjøretøy er nullutslippskjøretøy fra 2035.

Andre klimarelevante vedtak i EU som påvirker samferdselssektoren er:

Regulering for det felleseuropeiske luftrommet (Singel European Sky) har som et av sine viktigste mål å bidra til reduksjon av miljøbelastningen gjennom kapasitetsbygging og generelle effektiviseringstiltak for håndtering av flytrafikken. Et viktig bidrag er å legge til rette for at fly kan planlegge for og ta raskeste vei til en lufthavn i EØS.
Europakommisjonen har foreslått krav til redusert CO₂-utslipp fra tunge kjøretøy, med et mål om at 90 pst. av alle nye tunge kjøretøy er nullutslipp fra 2040.

7.2 Klimagassutslipp i Norge mot 2035

Norske klimagassutslipp var i 2022 på 48,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Transportsektoren sto for om lag en tredel av utslippene. Veitransporten står alene for litt over halvparten av utslippene fra transport (53 pst.), mens utslipp fra innenriks sjøfart og fiske utgjør om lag en fjerdedel (23 pst.). De resterende utslippene fra transport er fra motorredskaper mv. (16 pst.), innenriks luftfart (7 pst.) og jernbane (0,3 pst.).

Figur 7.2 viser utslippene fra transportsektoren i perioden 1990–2022 og fremskrivinger for perioden 2023–2035 fordelt på ulike utslippskilder. Figuren er basert på tall fra Statistisk sentralbyrå og grunnlagstall for utslippsfremskrivingene fra Nasjonalbudsjettet 2023. Fremskrivingene fra Nasjonalbudsjettet antar en videreføring av vedtatt politikk. Utslippene fra transportsektoren under innsatsfordelingen (alle utslipp unntatt luftfart) er i fremskrivingen forventet å være rundt 10,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2030.

Utslipp fra personbiler har gått ned fra 2005 til 2021 og forventes i fremskrivingene fra Nasjonalbudsjettet 2023 å falle kraftig frem mot 2035. Utslipp fra andre lette kjøretøy har økt fra 1990 til 2021, men forventes halvert frem mot 2035. Utslippene fra tunge kjøretøy, som inkluderer tunge varebiler, busser og lastebiler, har økt kraftig siden 1990. Også for kategoriene traktorer og anleggsmaskiner, samt innenriks sjøfart, økte utslippene betydelig i denne perioden. Utslippene for tunge kjøretøy forventes å falle mindre enn for øvrig veitrafikk frem mot 2035. Utslippene fra anleggsmaskiner og traktorer er forventet å falle noe frem mot 2035, og fremskrivingene for sjøfart viser også en nedgang frem mot 2035. Det er knyttet stor usikkerhet til sjøfartens utslipp fremover. Utslippene fra innenriks luftfart har økt noe fra 1990 frem til i dag, og forventes å holde seg uendret frem mot 2035.

Figur 7.2 Norske klimagassutslipp fra transport i perioden 1990–2022 og fremskrevet til 2035. Mill. tonn CO2-ekvivalenter — Figur 7.2 Norske klimagassutslipp fra transport i perioden 1990–2022 og fremskrevet til 2035. Mill. tonn CO₂-ekvivalenter

Forventet trafikkvekst vil motvirke effekten av bl.a. teknologiforbedring og innblanding av biodrivstoff. Regjeringen mener derfor at ytterligere innsats for utslippsreduksjoner i transportsektoren bør rette seg spesielt mot disse transportsegmentene.

I regjeringens klimastatus og -plan 2024 er det beregnet at vedtatt og planlagt politikk etter august 2022 kan redusere utslippene fra transport med ytterligere 4,2 mill. tonn i 2030 ut over fremskrivingene. Med denne politikken vil utslippene fra transportsektorene under innsatsfordelingen ligge på rundt 6,7 mill. tonn i 2030 og halveringsambisjonen for transportsektoren nås.

Utslippsutviklingen og effektberegningene er usikre.

7.3 Utvikling av nullutslippsteknologi

Utviklingen av nullutslippsteknologi for ulike transportmidler har stor betydning for hvor raskt utslippene kan reduseres. Som en del av grunnlagsarbeidet til Nasjonal transportplan 2025–2036 har transportvirksomhetene vurdert modenheten til ulike lav- og nullutslippsteknologier. Teknologimodenheten fremstilles på en skala for Technology Readiness Level (TRL), som viser hvor langt man har kommet i utviklingsprosessen og hvilken dokumentasjon som finnes for teknologiens ytelse. Teknologimodenheten måles fra TRL 1 der grunnleggende prinsipper er observert, til TRL 9 der teknologien er kommersielt tilgjengelig og har vært i drift over tid under kommersielle rammer og i alle forventede driftssituasjoner.

Figur 7.3 viser transportvirksomhetenes vurdering av teknologimodenhet for et utvalg av transportmidler innenfor transportsektoren. Figuren viser at batterielektrisk er løsningen som har kommet lengst i teknologisk modenhet i alle deler av transportsektoren, med unntak av luftfart der elektrifisering fortsatt er i en eksperimentell utviklingsfase.

Figur 7.3 Eksempler på teknologimodenhet for nullutslippsløsninger i transportsektoren

Den mest effektive bruken av energi til transport er elektrifisering, fordi det er lavt energitap når elektrisitet brukes i en elmotor. Figur 7.4 illustrerer kraftbehovet for ulike teknologier til tunge kjøretøy under gitte forutsetninger (Miljødirektoratet, rapport M-2383).

Figur 7.4 Beregnet kraftbehov for å kjøre 1 kilometer med stor lastebil for ulike energibærere

7.3.1 Sjøfart

Transportvirksomhetene har i grunnlagsarbeidet til denne meldingen vist at det er modne utslippsreduserende løsninger for enkelte segmenter innen sjøfart, som f.eks. elektriske ferjer, mens det fortsatt er mye utvikling som gjenstår for andre segmenter, som havgående fiskefartøy og større godsskip. Den totale innenriksflåten er av DNV AS oppgitt til 3 755 skip, der 200 er utstyrt med LNG, plug-in batterihybrid, helelektrisk/høy elektrifiseringsgrad eller hydrogen (DNV, rapport 2022-1359).

I utredningen Mer gods på sjø fra Kystverket, fremgår det at det er stor usikkerhet knyttet til fremtidig valg av drivstoff, men av nullutslippsalternativer vil trolig elektrifisering være det mest utbredte på korte avstander. Usikkerheten synes å medføre at det legges ned betydelig innsats for å utvikle hybride fartøy, som med ulik grad av endring kan operere med ulike drivstofftyper (Kystverket, 2023).

7.3.2 Luftfart

Det er for tidlig å si hvilke fremdriftsteknologier som vil bli mest utbredt i luftfarten, fordi teknologiene ikke er kommersielt modne. Det pågår en fortløpende utvikling av null- og lavutslippsluftfart, som inkluderer energibærere som hydrogen (enten med brenselcelle eller gassturbin), elektrisitet eller hybride løsninger som også baserer seg på bruk av bærekraftig flydrivstoff. Batterielektrisk fremdrift kan bli mulig for mindre passasjerfly eller på korte strekninger, mens hybride løsninger og hydrogen som energibærer trekkes frem som aktuelle løsninger på lengre strekninger og for større fly. Parallelt med at teknologiene utvikles, testes og gjennomgår sertifiseringsprosesser, må bl.a. det regulatoriske rammeverket oppdateres og infrastrukturen tilpasses slik at hele systemet er klar for innfasingen av nye energibærere. Satsingen på null- og lavutslippsluftfart er nærmere omtalt i kapittel 16.

Bærekraftig flydrivstoff (SAF) er ikke en nullutslippsløsning, men er det eneste fossilfrie alternativet som er tilgjengelig for luftfarten i dag, og den eneste løsningen for de lengste flygningene trolig også etter 2050. Drivstoffet er i dag energikrevende å fremstille og kostbart. Syntetisk flydrivstoff (neste generasjon SAF) er også et fossilfritt alternativ. Dette flydrivstoffet krever ikke biomasse i fremstillingen, men i stedet bruker en relativt strømintensiv metode for produksjon av hydrogen og karbondioksid som tas fra industriprosesser, og på sikt fra lufta. Tilgjengeligheten på syntetisk flydrivstoff forventes å øke fra 2030.

7.3.3 Vei

Batteriutviklingen har gitt reduserte kostnader til nullutslippskjøretøy i alle kjøretøysegmentene. Det fremgår av transportvirksomhetenes grunnlagsmateriale til denne meldingen at det forventes at elektrisk fremdrift blir den dominerende teknologien for veitransport, med biogass som supplement i enkelte segmenter og/eller i en overgangsfase. Hydrogen kan bli en løsning i delsegmenter etter 2030.

Elektriske personbiler er i dag konkurransedyktige mot fossile alternativer. For lette varebiler er det en rask teknologisk utvikling. Varebiler kan benytte samme ladeinfrastruktur som personbiler. Det er samtidig stor forskjell på behov og forutsetninger blant varebilbrukere, og elektriske varebiler er fortsatt ikke et reelt alternativ for alle næringsdrivende, bl.a. fordi utvalget av modeller med firehjulstrekk eller god nok rekkevidde er begrenset.

Nullutslippsteknologien i tungbilsegmentet har kommet vesentlig kortere enn for lette kjøretøy, men det begynner å komme gode alternativer på markedet også for de tyngste kjøretøyene.

7.3.4 Jernbane

Store deler av jernbanenettet er elektrifisert i form av en kontaktledning som mater strøm til togene. Rundt 80 pst. av dagens jernbanetrafikk skjer på elektrifiserte strekninger og er utslippsfri.

En konseptvalgutredning for reduserte utslipp av klimagasser fra jernbanen (KVU Green) vurderer lønnsomheten ved innføring av alternative fremdriftsteknologier som batteri og hydrogen, herunder også hybride alternativer, i kombinasjon med kontaktledningsanlegg. I utredningen anbefales det å gå videre med to særskilte konsepter; batteri (med delelektrifisering) av Nordlandsbanen, og elektrifisering av Røros- og Solørbanen. Det vises til kapittel 14 for nærmere omtale.

7.3.5 Ikke-veigående maskiner

Ikke-veigående maskiner inkluderer mange forskjellige typer kjøretøy og maskiner, herunder landbruks- og anleggsmaskiner. Markedet for utslippsfrie ikke-veigående maskiner er i en tidlig fase. Enkelte større elektriske modeller av bl.a. elektriske gravemaskiner og dumpere er tilgjengelige på markedet.

Kostnadene for nullutslippsgravemaskiner og hjullastere er anslått til å være tre ganger høyere enn dieselalternativet.

Mange maskiner i anleggssektoren og annet spesialisert utstyr forventes å kunne bli driftet elektrisk, enten med batteri eller med kabel eller en kombinasjon av disse. Hydrogen, biogass og biodrivstoff kan være aktuelle teknologier og løsninger for anleggsarbeid som drives langt unna kapasitetssterke strømnett, eller der andre forhold gjør elektrisk drift vanskelig eller veldig dyrt. Det er også mulig å bruke hybride maskiner til flere anvendelser.

Boks 7.3 Måltall for nullutslippskjøretøy

I Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 ble det satt en rekke måltall for nullutslippskjøretøy:

Nye personbiler og lette varebiler skal være nullutslippskjøretøy i 2025.
Nye bybusser skal være nullutslippskjøretøy eller bruke biogass i 2025.
Innen 2030 skal nye tyngre varebiler, 75 pst. av nye langdistansebusser og 50 pst. av nye lastebiler være nullutslippskjøretøy.
Innen 2030 skal varedistribusjonen i de største bysentra være tilnærmet nullutslipp.

Til grunn for måltallene lå forventinger om forbedring av teknologisk modenhet i de ulike delene av transportsektoren, slik at nullutslippsløsninger blir konkurransedyktige med konvensjonelle løsninger.

Figur 7.5 viser status for måltallene ved utgangen av 2023.

Figur 7.5 Andel nullutslipp av førstegangsregistrerte kjøretøy per 31. desember 2023

For bilparken totalt sett var andelen nullutslippskjøretøy 23,9 pst. for personbiler, 1,9 pst. for lastebiler, 15,6 pst. for bybusser, 6,4 pst. for lette varebiler og 5,3 pst. for tunge varebiler ved utgangen av 2023.

Måltallet for varedistribusjonen i de største bysentra er omtalt i kapittel 5.3.

For ytterligere omtale av måltallet for nye tunge nullutslippskjøretøy, se kapittel 7.5.

7.4 Regjeringens innsats for å redusere klimagassutslipp fra transportsektoren

Regjeringen benytter en rekke virkemidler for å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren. Disse er sist presentert i regjeringens klimastatus og -plan 2024, der regjeringen bl.a. la frem målrettede satsinger for fire utvalgte områder, herunder vei- og sjøtransport.

Det fremgår av klimastatus og -plan 2024 at FNs klimapanel har brukt et rammeverk for å kategorisere klimatiltakene i transportsektoren, med de tre tiltakskategoriene som på norsk benevnes unngå, flytte og forbedre; UFF.

Regjeringen vil legge UFF til grunn for å kutte utslipp i transportsektoren gjennom å:

Unngå: Tiltak som bidrar til å redusere transportmengder. Aktuelle tiltak er transport- og arealplanlegging og restriksjoner som minimerer reiseomfanget.
Flytte: Tiltak som flytter trafikken over til mer utslipps- og energieffektive og bærekraftige transportmåter. Aktuelle tiltak er forbedring av infrastruktur og transporttilbud som legger til rette for transport med lavere utslipp og energiforbruk.
Forbedre: Tiltak som forbedrer en teknologi, f.eks. gjennom innfasing av nullutslippskjøretøy som alternativ til fossildrevne kjøretøy. Aktuelle tiltak er avgifter og tilskudd som fremmer elektrifisering.

UFF-rammeverket skal gi mest mulig mobilitet i et transportsystem, innenfor begrensningene som følger av tilgang på energi, areal og ressurser og hensynet til utslipp. Rammeverket gir en rekkefølge i tiltak som gjør det enklere å gjennomføre forbedre-tiltak, fordi det vil være mindre transport igjen å omstille til nullutslipp etter at tiltak for å unngå transport eller flytte transport er gjennomført.

Virkemidler for å redusere utslipp kan bidra til én eller flere av UFF-kategoriene, og enkelte virkemidler, som f.eks. CO₂-avgiften, kan bidra til alle tre. Regjeringen legger særlig vekt på virkemidler som kan redusere utslipp innen 2030 og samtidig bidra til omstillingen frem mot 2050. Regjeringen vil også gjennomføre tiltak som ikke antas å være effektive og lønnsomme frem mot 2030, men som antas å være det i perioden frem mot 2050.

Nedenfor presenteres regjeringens mest sentrale virkemidler for å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren. Virkemidlene er oppsummert og fordelt på UFF-kategoriene i figur 7.6.

Figur 7.6 Regjeringens mest sentrale virkemidler for å redusere klimagassutslipp i transportsektoren, fordelt på kategoriene unngå, flytte og forbedre. — Figur 7.6 Regjeringens mest sentrale virkemidler for å redusere klimagassutslipp i transportsektoren, fordelt på kategoriene *unngå*, *flytte* og *forbedre*.

7.4.1 Bruk av avgifter

7.4.1.1 Økning av CO₂-avgiften

CO₂-avgiften er det viktigste virkemiddelet for å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren. Avgiften omfatter nesten alle norske klimagassutslipp fra transportsektoren og den bidrar til å øke prisen på fossilt drivstoff. Dette gjør det bl.a. mer attraktivt å velge nullutslippsteknologi fremfor fossil teknologi, det gir insentiver til å forbedre kjøretøyteknologien og det gjør at enkelte vil velge å reise mindre eller velge mer miljøvennlige transportmidler.

CO₂-avgiften for ikke-kvotepliktige utslipp økte fra 952 kr per tonn i 2023 til 1 176 kr per tonn fra 1. januar 2024. Regjeringen vil fortsette med en gradvis opptrapping av CO₂-avgiften til 2 000 i 2020-kr frem mot 2030. Veibruksavgiften på bensin og mineraloljebasert diesel er redusert med 60 pst. av satsøkningen på de samme drivstoffene i CO₂-avgiften.

CO₂-avgiften på mineralske produkter er utvidet fra 2024 slik at utslipp av lystgass (N₂O) fra transport prises på samme nivå som andre ikke-kvotepliktige utslipp.

CO₂-avgiften på kvotepliktig utslipp fra luftfart er på 674 kr per tonn i 2024. Med gjennomsnittlig kvotepris for 2023 vil samlet karbonpris (summen av kvotepris og avgift) for luftfart være om lag 1 700 kr per tonn CO₂ i 2024.

7.4.1.2 Vridning av bilavgifter

Elbiler har vært fritatt for engangsavgift og merverdiavgift de senere årene. Dette har ført til at elbilene har blitt konkurransedyktige sammenlignet med fossildrevne personbiler. Antall nyregistrerte personbiler som går på bensin, diesel og gass har falt kraftig siden 2013, særlig som følge av tilgang på bedre elbiler.

Som følge av den teknologiske utviklingen er det ikke nødvendig å videreføre avgiftsfordelene på samme nivå for å øke andelen elbiler. Regjeringen har derfor gått i retning av å innføre kjøpsavgifter på elektriske personbiler, men fortsetter å sikre at elbilene er konkurransedyktige. En videreføring av avgiftsfordelene på elbiler må avveies mot at det bidrar til økt veitrafikk, særlig i storbyregionene.

7.4.1.3 Miljødifferensiering av sikkerhets- og losavgifter

Det kreves en sikkerhetsavgift av et utvalg fartøy som anløper havn i farvann overvåket av en sjøtrafikksentral. Losavgifter kreves av lospliktige fartøy og fartøy som frivillig velger å bruke los. For begge avgiftene gir staten miljørabatt til skip som scorer høyt på ESI-indeksen (Environmental Ship Index). For sikkerhetsavgiften er rabatten på 25 pst. For losberedskapsavgiften er rabatten 100 pst. for fartøy opp til 20 000 bruttotonn og 50 pst. for fartøy over 20 000 bruttotonn. Havne- og farvannsloven gir hjemmel for kommuner til å kreve inn farvannsavgift. Flere kommuner benytter miljødifferensiering på farvannsavgiften basert på ESI-indeksen.

7.4.2 Støtte til teknologiutvikling

Fortsatt teknologisk utvikling er avgjørende for at transportsektoren skal bidra til å nå klimamålene. Regjeringen satser på teknologiutvikling bl.a. gjennom Forskningsrådet, Innovasjon Norge, Enova og pilotprosjekter. I tillegg foreslår regjeringen å opprette Transport 2050, for nærmere omtale se kapittel 9.5. Nedenfor omtales satsingen på Enova og pilotprosjekter for utslippsfrie anleggsplasser i transportsektoren.

7.4.2.1 Enova

Regjeringens viktigste generelle virkemiddel for å støtte klima- og energiløsninger er Enova.

For å fremme bruk av nullutslippsløsninger er Enovas programmer for investeringsstøtte i transportsektoren viktige i de fasene der teknologien ikke er moden nok til å konkurrere med konvensjonelle løsninger. En stor del av Enovas støtteordninger er rettet mot transportsektoren, særlig tungtransport på vei og skipsfart. Investeringsstøtten skal være utløsende for tiltaket, og tiltaket skal kunne bidra til varig markedsendring.

Siden 2021 har bevilgningene til Enova økt med 5,1 mrd. kr, til 8,4 mrd. kr i 2024.

7.4.2.2 Pilotprosjekter for utslippsfrie anleggsplasser i transportsektoren

Staten støtter pilotprosjekter på mange områder, bl.a. tilskudd til smarte transportløsninger (Pilot-T), støtteordning til næringslivet for utvikling av miljøvennlig energiteknologi (Pilot-E) og tilskuddsordning for utslippsfrie anleggsplasser.

Med støtten til pilot- og demonstrasjonsprosjekter kan aktørene akseptere større usikkerhet og få avlastet deler av den økonomiske og teknologiske risikoen.

Siden 2022 har regjeringen støttet pilotprosjekter for utslippsfrie anleggsplasser i transportsektoren. Pilotprosjektene gjennomføres av Statens vegvesen, Bane NOR SF og Nye Veier AS og skal bidra til at kostnadene ved å ta i bruk nullutslippsløsninger på anleggsplasser i transportsektoren på sikt går ned, bl.a. ved en mer systematisk kunnskapsoppbygging om hvordan teknologien bør tas i bruk.

Boks 7.4 omtaler noen av pilotprosjektene. Ett av pilotprosjektene er et kunnskapsprogram, som skal bidra til erfarings- og kunnskapsinnhøsting underveis i piloteringsarbeidet. Dette skal bidra til målrettede analyser og utredninger om temaer som er spesielt relevante for utslippsfrie anleggsplasser i transportsektoren. Nye Veier, Statens vegvesen og Bane NOR er involvert i kunnskapsprogrammet.

Boks 7.4 Eksempler på pilotprosjekter for utslippsfrie anleggsplasser i transportsektoren i 2023

E39 Lyngdal øst–Lyngdal vest: Redusert transport gjennom foredling av slam

Nye Veier AS tester ut metoder for behandling av vått slam fra tunneldrift, for å redusere behovet for transport av slam til godkjent mottak.

Prosjektet vil bidra til å utvikle kunnskap og teknologi som kan bidra til varige reduksjoner av direkte utslipp. Prosjektet vil også bidra til mer effektiv bruk av maskiner og kjøretøy.

Prosjektet rv. 4 Miljøgate Gran

Ny miljøgate i Gran sentrum er et samarbeidsprosjekt mellom Gran kommune, Innlandet fylkeskommune og Statens vegvesen. Statens vegvesen har med grunnlag i støtten stilt krav til at nesten hele maskinparken er nullutslipp, inkl. massetransport. Massetransporten er avhengig av nok ladepunkter og en riggplass som er opparbeidet på en slik måte at stasjonen er tilgjengelig for større kjøretøy.

Ombygging av dieseldrevet skinnegående kjøretøy til batteri

Det finnes i dag ikke lastetraktorer med batteridrift på markedet og det er lite erfaring rundt bruken av batteriteknologi. Ombygging av et dieseldrevet kjøretøy til batteri vil gi erfaring med slik ombygging, samt bruk av batteriteknologi i forbindelse med drift og vedlikehold av jernbanen. Bane NOR SF vil gjennom dette prosjektet få avdekket viktige data i form av bl.a. rekkevidde, ladehastighet, brukermønster og hvordan bruk av batteri vil påvirke skift/fremdrift.

7.4.3 Regulatoriske virkemidler

Regjeringen bruker flere regulatoriske virkemidler for å redusere utslippene fra transportsektoren. Noen av disse er omtalt under. I tillegg er byvekstavtalene et viktig grep for å redusere klimagassutslipp, arealinngrep, luftforurensning og støy i utvalgte byområder. Se nærmere omtale i kapittel 5.3 og 17.

7.4.3.1 Omsetningskrav for biodrivstoff

Krav til omsetning av biodrivstoff har lenge vært et viktig virkemiddel i norsk klimapolitikk, og omfatter nå alle transportformer.

Omsetningskravet for veitrafikk ble økt til 19 pst. fra 1. januar 2024. I regjeringens klimastatus og -plan 2024 går det frem at regjeringen vil øke kravet til 33 pst. i 2030. Omsetningskrav for avansert biodrivstoff for ikke-veigående maskiner på 10 pst. ble innført 1. januar 2023, og planlegges økt til 28 pst. i 2030. Som det første landet i verden innførte Norge et omsetningskrav for avansert biodrivstoff på 0,5 pst. for luftfarten i 2020. For innenriks sjøfart ble et krav på 6 pst. innført 1. oktober 2023. Regjeringen tar sikte på å øke kravet til 18 pst. i 2030, jf. klimastatus og -plan 2024.

Norsk bruk av biodrivstoff har over tid beveget seg fra konvensjonelt biodrivstoff, laget på jordbruksprodukter, mot avansert biodrivstoff, hovedsaklig laget av rester og avfall fra næringsmiddelindustri, landbruk eller skogbruk. Biodrivstoffet Norge bruker mest av i dag har problematiske sider, som risiko for avskoging. Flere land legger opp til å øke bruken av biodrivstoff betraktelig frem mot 2030 og 2050, og det er uklart om det globale tilbudet vil bli i stand til å dekke en økende etterspørsel. Særlig avansert biodrivstoff er en knapp ressurs. Det er viktig å veie behovet for mer biodrivstoff for å oppnå utslippskutt opp mot pris, global tilgang og biodrivstoffets bærekraftsegenskaper.

Bruk av avansert biodrivstoff gir umiddelbare utslippskutt på det norske regnskapet, men er kostbart, og har en høy samfunnsøkonomisk tiltakskostnad.

7.4.3.2 Nullutslippskrav

Regjeringen har innført nullutslippskrav for offentlige anskaffelser av personbiler, varebiler og bybusser. I tillegg vurderes krav om nullutslipp i offentlige anskaffelser av ferjer og hurtigbåter fra hhv. 2024 og 2025. Forslag til krav til ferjer og hurtigbåt, var på offentlig høring i 2023.

For skipsfart har regjeringen også varslet krav om lav- og nullutslipp for andre fartøykategorier, som offshorefartøy, fartøy til bruk i havbruksnæringen og cruise i verdensarvfjordene. Dette er nærmere omtalt i klimastatus og -plan 2024.

Transportvirksomhetene har vært aktive med å stille krav i offentlige anskaffelser. Dette er bl.a. gjort i riksveiferjedriften. I løpet av 2022 ble elektrisk drift av riksveiferjene igangsatt på over halvparten av 43 hovedfartøy. Utslippene av CO₂-ekvivalenter var da 187 640 tonn, en reduksjon på over 100 000 tonn fra 2015. Oppstart av nye kontrakter fremover vil innebære ytterligere reduksjon i utslippene. På sambandet Bodø–Værøy–Røst–Moskenes er det for kontraktsperioden fra 1. oktober 2025 satt krav om minimum 85 pst. hydrogen på to av hovedfartøyene. De øvrige fartøyene kan anvende strøm, hydrogen eller biodrivstoff.

Prognosen for den samlede riksveiferjedriften er null utslipp i 2033, basert på at krav om null- eller lavutslipp innføres ved fornying av kontraktene. Fylkeskommunene stiller også krav i offentlige anskaffelser av ferjer, hurtigbåter og busser. Ifølge en rapport fra Menon vil det bli flere utslippsfrie eller delvis utslippsfrie enn konvensjonelle ferjesamband i fylkeskommunal regi innen 2028 (Menon-publikasjon nr. 109/2023).

7.4.3.3 Bompenger

I strekningsvise prosjekter er hovedformålet med bompengeinnkreving finansiering. I byområdene er formålet med innkrevingen både finansiering og trafikkregulering. Gjennom differensiering av takster ut fra tid på døgnet og kjøretøyenes miljøegenskaper er det åpnet for bruk av et mer fleksibelt takstsystem i byområdene.

Lokale myndigheter, både i og utenfor byområder, har nå også fått mulighet til å innføre redusert takst eller bompengefritak for lette el-varebiler og tunge gasskjøretøy. I bompengeprosjekter utenfor byområder som allerede er vedtatt av Stortinget, må også garantistene gi tilslutning til eventuelle takstendringer. Miljødifferensiering av takster i bompengesystemet bidrar til teknologiutvikling gjennom å fremskynde innfasingen av null- og lavutslippskjøretøy. Se omtale i kapittel 17.

7.5 Forsterket innsats i planperioden

Regjeringen har en rekke virkemidler som brukes for å redusere klimagassutslippene fra transport-sektoren, jf. kapittel 7.4. Kapittel 7.2 viser at det er behov for forsterket virkemiddelbruk for å redusere klimagassutslippene fra tungtransport på vei, anleggsmaskiner, sjøfart og luftfart. I Nasjonal transportplan 2025–2036 legges det opp til økt innsats på disse områdene. Dette bidrar til å forsterke de målrettede satsingene for veitrafikk og sjøtransport som ble presentert i klimastatus og -plan 2024.

7.5.1 Tungbilpakke

For veitransporten vil tungbilene stå for den største andelen av utslippene fremover, og regjeringen vil gjennomføre en bred pakke med tiltak i planperioden for å bidra til å redusere klimagassutslippene fra tunge kjøretøy.

Regjeringen vil jobbe for å nå det langsiktige målet til stortingsflertallet om at nye tunge kjøretøy skal være nullutslipp eller bruke biogass i 2030.

Mens ladetilbudet til lette biler har vokst raskt og i all hovedsak på rent kommersielt grunnlag, er ladetilbudet til tunge biler foreløpig svært begrenset. Det er behov for et større offentlig engasjement i lademarkedet for tunge biler enn for lette, og tilrettelegging for lading av tunge kjøretøy utgjør en stor del av regjeringens nasjonale ladestrategi som ble lagt frem i desember 2022.

Strategien ble fulgt opp av Statens vegvesen og Nye Veier våren 2023 gjennom en plan for lading av tunge kjøretøy langs riksveinettet. Samtidig lanserte Enova et støtteprogram for utbygging av offentlig tilgjengelig ladeinfrastruktur for tunge kjøretøy. De første tilsagnene om midler fra programmet ble avklart i desember 2023 og innebærer et samlet tilskudd på 60 mill. kr til i alt 19 ladestasjoner med 108 ladepunkt. De første stasjonene skal bygges langs veistrekninger som i dag er sterkt trafikkerte av tung godstrafikk. Enova hadde fra før et støtteprogram for bedriftsintern tungbillading, samt et program som dekker deler av merkostnaden ved innkjøp av tunge elektriske kjøretøy.

Flere tunge elektriske kjøretøy vil gjøre det mer lønnsomt å tilby lading på et kommersielt grunnlag. Det er et mål at også tungbillading raskt tilbys uten offentlig støtte på samme måte som lading av lette biler. I tillegg til selve ladeinfrastrukturen er det en viktig oppgave å bygge ut nye døgnhvile- og rasteplasser og tilrettelegge eksisterende plasser for lading. Statens vegvesen og Nye Veier skal følge opp dette. Regjeringen prioriterer totalt 3,7 mrd. kr i planperioden til forsterket innsats for tungbillading innenfor Statens vegvesens ansvarsområde, og til utbygging og drift av døgnhvile- og rasteplasser.

Ved behandlingen av Dokument 8:229 S (2022–2023) og Innst. 42 S (2023–2024) ba Stortinget regjeringen om å sette i gang et arbeid der man vurderer hvordan og på hvilken måte infrastruktur på land for etablerte elektriske ferjer eller andre maritime fartøy kan gjøres tilgjengelig for annen sjø- og landtransport, gjerne gjennom kommersielle lade- og landstrømsaktører (vedtak 35). Stortinget ba videre regjeringen sikre at det for kommende offentlige anbud for kommersielle ferjer og hurtigbåter blir vurdert hvordan el-infrastrukturen kan tilgjengeliggjøres for andre brukere, og stille krav om dette i de kommende anbudene (vedtak 36). Hvordan et krav om en slik vurdering skal utformes må vurderes nærmere. Man må bl.a. unngå å påvirke ferje- og hurtigbåtdriften negativt. Det må også tas høyde for at ladeinfrastrukturen for hurtigbåter kan være plassert på kaianlegg som i utgangspunktet ikke er tilrettelagt for biltrafikk, og det må unngås å sette krav som er uforenlig med bymiljø- og trafikksikkerhetshensyn. Det må utformes unntaksmuligheter i tråd med det som er hensiktsmessig.

Bruksfordeler gir viktige insentiver til anskaffelse av nullutslippskjøretøy. Regjeringen vil derfor vurdere å gi store nullutslippskjøretøy redusert ferjetakst. Store nullutslippskjøretøy betaler i dag 50 pst. av taksten for ordinære kjøretøy på ferje. Tunge nullutslippskjøretøy er i dag i praksis fritatt for betaling av bompenger i alle bompengeprosjekter, selv om det er åpnet opp for å kunne fastsette en takst på inntil 50 pst. også for disse kjøretøyene, jf. Prop. 87 S (2017–2018) for Samferdselsdepartementet. Regjeringen vil ikke åpne for bompengebetaling for tunge nullutslippskjøretøy i en periode frem til 2030. Videreutvikling av bompenger som virkemiddel er omtalt i kapittel 17.5.

Mens bybussene har hatt en rask økning i andel nullutslippskjøretøy, så er teknologien mer umoden for langdistansebusser. Som en del av arbeidet med nullutslippskrav til all løyvepliktig transportvirksomhet, vurderes spørsmålet om eventuell plikt for offentlige myndigheter til å stille nullutslippskrav ved kjøp av tjenester med langdistansebusser (klasse 3).

7.5.2 Redusere utslipp fra sjøtransport

Regjeringen støtter opp under norske havners bidrag med å redusere utslipp fra sjøtransporten og egen virksomhet. Det er av stor betydning at det ikke ligger rettslige begrensninger på dette arbeidet. Regjeringen vil derfor utrede hvorvidt havner som selv ønsker det, kan stille krav om at fartøy skal benytte elektrisitet eller andre lav- eller nullutslippsdrivstoff for å kunne anløpe og benytte havnen, og hvorvidt de kan avvise fartøy som ikke oppfyller kravet.

For at klimavennlig drivstoff skal kunne benyttes i skipsfarten, må infrastruktur for slike drivstoff være tilgjengelig i havnene. Noe slik infrastruktur er på plass, særlig for landstrøm, og for TEN-T-havner vil det komme nye krav gjennom EU-regelverk. Enova har mulighet til å gi støtte til etablering av infrastruktur for klimavennlige drivstoff gjennom sitt program Maritim Transport, bl.a. styrkes virkemidlene rettet mot produksjon og infrastruktur for hydrogen og ammoniakk.

I havne- og farvannsloven er det hjemmel for å stille krav til drift av havn for å ivareta miljø og sikkerhet. Regjeringen vil utrede om krav til drift av havn for å ivareta miljø kan benyttes som et virkemiddel for å redusere klimagassutslipp. Utredningen skal bl.a. belyse konsekvenser av om det kun settes krav til de største havnene med størst godsomslag, sammenlignet med om det settes krav til alle havner. Det er videre behov for å utrede hva slags effekt slike krav vil kunne ha på klimagassutslipp, hvilke byrder de ev. vil påføre berørte aktører og om slike tiltak vil være kostnadseffektive.

Statens kjøp av sjøtransporttjenester på strekningen Bergen–Kirkenes (kystruten) er nærmere beskrevet i kapittel 10.4. Dagens avtaler gjelder for perioden 2021–2030. Avtalene omfatter klima- og miljøkrav som sikrer at CO₂-utslippene fra skipene som betjener ruten blir betydelig lavere enn under forrige kontrakt. I forberedelsene av neste kystruteanbud skal det utredes hvilket transportbehov kystrutevirksomheten skal dekke, hvilke miljøkonsekvenser den har, og potensialet for ytterligere skjerping av miljøkravene.

7.5.3 Redusere utslipp fra anleggsmaskiner

Uten tiltak vil anleggsmaskiner være en betydelig utslippskilde i årene fremover. Regjeringen vurderer derfor nye grep for å få disse utslippene ned.

Regjeringen vil videreføre pilotprosjektene for utslippsfrie anleggsplasser ut 2027. Tilskuddsordningen for utslippsfrie anleggsplasser i transportsektoren ble startet opp i 2022 og mange pilotprosjekter er godt i gang, jf. kapittel 7.4.

Regjeringen vil vurdere om det kan settes mål eller stilles krav til anleggsplassene. En slik vurdering vil foretas i forbindelse med at regjeringen også vil utrede et forbud mot salg av nye anleggsmaskiner med forbrenningsmotor fra 2035 i tråd med varslet politikk i regjeringens klimastatus og -plan 2024. Mens pilotprosjektene pågår i en fase da nullutslippsteknologien er umoden, vil et krav eller mål for utslippsfrie anleggsplasser kunne være en naturlig fortsettelse av virkemiddelbruken for å få ned utslippene fra denne betydelige utslippskilden. Å varsle et slikt krav eller mål i god tid før det skal innføres, sender et viktig signal til markedet og gir aktørene tid til å omstille seg. Et krav eller mål må operasjonaliseres slik at det blir mest mulig treffsikkert med tanke på å redusere utslipp fra anleggsplassene. Dette innebærer en vurdering om hva det skal stilles krav til eller mål om, eksempelvis om det er maskinbruken eller andelen maskiner i bruk. Det er behov for tilstrekkelig fleksibilitet i et slikt mål eller krav som gjør de store anskaffelsene mulig å gjennomføre.

7.5.4 Omstilling til mer klima- og miljøvennlig luftfart

Regjeringen la i januar 2023 frem Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart, som inneholder en rekke tiltak for å fremskynde omstillingen til en mer klima- og miljøvennlig luftfart. For innenlands luftfart er det et mål å fremskynde omstillingen mot null- og lavutslippsluftfart slik at de første kommersielle nullutslippsflyene innfases i Norge så snart teknologien tillater det.

I vurderingen av virkemidler for å fremskynde innfasing av ny teknologi er det nødvendig med en helhetlig tilnærming som tar for seg alle deler av luftfartssektoren. Regjeringens prioriteringer til dette formålet i planperioden er omtalt i kapittel 16.

7.6 Utslippseffekter av nye investeringsprosjekter

I tillegg til transport fører utbygging, drift og vedlikehold av all transportinfrastruktur til klimagassutslipp. Utslippene påvirkes av anleggsaktiviteten, arealbruksendringer og av at trafikken endres. Utslippene fra anleggsaktiviteten kommer fra dieselbruken til maskinene som er i bruk og massetransport til, fra og på anleggsplassen. Utslipp fra endret arealbruk er knyttet til nedbygging av karbonholdige jordtyper som skog og myr. I tillegg til utslipp vil nedbygging gi redusert mulighet til karbonbinding på arealet i fremtiden. Et infrastrukturprosjekt kan føre til kortere reiseavstand og lavere utslipp for en gitt reise, mens kortere reiseavstand kan også føre til at flere reiser.

Regjeringen vrir innsatsen fra store investeringsprosjekter til utbedring, drift og vedlikehold i planperioden. En lavere investeringstakt bidrar i seg selv til reduserte utslipp. Utslippene fra investeringsprosjektene som er prioritert for oppstart i planperioden fremkommer i tabell 7.1. Tallene er usikre, og det er ikke beregnet effekter for alle prosjektene. Variasjonen skyldes ofte ulik modenhet i plangrunnlaget for prosjektene.

Tabell 7.1 Oversikt over endringer i direkte utslipp fra transport, drift, vedlikehold, anleggsfasen og endret arealbruk for nye store prosjekter prioritert for oppstart i planperioden. 1 000 tonn CO₂-ekvivalenter¹

	Endret transport (inkl. ferjer), drift og vedlikehold	Bygge- og anleggsfase	Endret arealbruk	Sum endring i direkte utslipp
Statens vegvesen	-345	245	728	628
Nye Veier²	776	340	1 056	2 173
Jernbane	-1 613	92	61	-1 461
Kyst²	-143	68	0	-75
Sum	-1 325	744	1 845	1 265

¹ Utslippsendringene er målt over analyseperioden for de samfunnsøkonomiske analysene (normalt 75 år).

² Nye Veier skal planlegge og bygge ut sin portefølje i et 20-årsperspektiv. Kystverket har kun konkretisert prosjekter for første seksårsperiode. Tallene for Nye Veier og Kystverket er dermed ikke helt sammenlignbare med de øvrige virksomhetene.

Boks 7.5 Indirekte utslipp fra transport

I tillegg til direkte utslipp forårsaker bygging, drift og vedlikehold av transportinfrastrukturen indirekte utslipp ved økt etterspørsel etter innsatsvarer som skal produseres og transporteres. På samme måte skaper trafikken indirekte utslipp ved å etterspørre transportmidler og drivstoff. De fleste indirekte utslipp er hensyntatt og synliggjort gjennom prosjektets kostnader, siden de fleste innsatsfaktorene er fra bedrifter underlagt EUs kvoteplikt eller andre klimavirkemidler som øker produksjonskostnadene. Et prosjekt eller en prosjektutforming som forårsaker høye indirekte utslipp vil altså ha lavere samfunnsøkonomisk lønnsomhet enn et ellers likt prosjekt som gir lave indirekte utslipp. Dette trekker i favør av prosjekter med lave indirekte utslipp, og gir utbyggere insentiver til å minimere dem.

Offentlige myndigheter og offentligrettslige organer er gjennom lov om offentlige anskaffelser forpliktet til å innrette sin anskaffelsespraksis slik at de bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremmer klimavennlige løsninger der dette er relevant. Transportvirksomhetene underlagt Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet utgjør en betydelig innkjøpsmakt og kan ved å stille miljøkrav i anskaffelser bidra til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger.

Norges 2030-forpliktelse under Paris-avtalen og utslipp omfattet av klimaavtalene med EU omfatter i all hovedsak utslipp slik de fremkommer i utslippsregnskapet til Statistisk sentralbyrå. I dette regnskapet inngår bl.a. alle utslipp fra innenlandsk transport og innenlandsk vareproduksjon. Den siste gruppen inkluderer utslipp fra sektorer som leverer varer til produksjon, drift og vedlikehold av transportinfrastruktur, slik at utslipp fra f.eks. stål- og betongproduksjon til vei-, bane- eller kystanlegg synliggjøres i Norges utslippsregnskap. Utslippene tilskrives altså sektorene hvor de finner sted, som ikke er transportsektoren. Dette er i tråd med FNs retningslinjer for utslippsregnskap. De som forårsaker utslippene har ansvaret for å redusere dem og bære kostnadene knyttet til dette.

Statens vegvesen har beregnet at indirekte utslipp utgjør i størrelsesorden 2,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter fra prosjekter prioritert for oppstart i planperioden. Nye Veier har beregnet indirekte utslipp fra de fleste av sine store investeringsprosjekter. Disse utgjør anslagsvis 7,1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Nye Veier har en investeringsportefølje med en 20 års tidshorisont, og deres tall for indirekte utslipp er derfor ikke direkte sammenlignbare med tallene for Statens vegvesen. Bane NOR har bare beregnet indirekte utslipp av et fåtall av investeringsprosjektene på jernbane, og beregningene er avgrenset til utslipp i anleggsfasen. Indirekte utslipp fra prosjektene Flere tog i Oslo-navet og Kombitransport Oslo–Trondheim er til sammen beregnet til i overkant av 0,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Kystverket har ikke beregnet indirekte utslipp fra sine prosjekter. Kystprosjektene benytter i liten grad innsatsvarer som forårsaker høye utslipp og de indirekte utslippene fra disse prosjektene er svært små.

7.7 Energibruk og energieffektivisering i transportsektoren

Omstillingen til lavutslippssamfunnet kan øke behovet for ren energi.

Den totale energibruken i Norge var 296 TWh i 2022. Energiforbruket i transportsektoren var 56 TWh, altså rundt 19 pst. av det totale forbruket. Av dette var 87 pst. fossilt, 8 pst. biodrivstoff og 5 pst. elektrisitet. Jernbanen bruker i all hovedsak elektrisitet, mens de øvrige transportsektorene i all hovedsak benytter fossile energikilder, jf. figur 7.7. I veisektoren har imidlertid både biodrivstoff og elektrisitet kommet inn som stadig viktigere energikilder.

Figur 7.7 Energibruk i transportsektoren for 2022, antall TWh

Overgangen til nullutslippsløsninger i transportsektoren vil innebære en økning i etterspørselen etter elektrisitet og en tilsvarende reduksjon i etterspørselen etter fossilt drivstoff. Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) siste langsiktige kraftmarkedsanalyse tar utgangspunkt i at elektrifiseringen av transportsektoren vil fortsette og anslår at strømforbruket til transport vil være 8,4 TWh i 2030 og 16,2 TWh i 2040 (NVE Rapport nr. 25/2023). I 2022 var forbruket i sektoren 2,9 TWh. Miljødirektoratet har beregnet at elforbruket til transport vil øke med 32 TWh frem mot 2050 dersom transportveksten blir om lag som anslått i Nasjonal transportplan 2022–2033 og CO₂-utslippene fra sektoren skal ned til null (Miljødirektoratet, rapport M-2383). Videre viser Miljødirektoratets beregninger at et scenario med null transportvekst vil gi et betydelig lavere kraftbehov sammenlignet med et scenario med fortsatt transportvekst.

Transportvirksomhetene samarbeider om sektorens fremtidige energibehov bl.a. for å gjøre det enklere å se utvikling av transport- og kraftsystemet i sammenheng, og for å sikre transportsektoren energi til rett sted og til rett tid.

Kombinert med behovet for omstilling også i andre sektorer, vil omstillingen av transportsektoren kreve mer fornybar kraftproduksjon og bedre overføringskapasitet i strømnettet. Regjeringen arbeider med å legge til rette for utbygging av ny kraft og nytt nett, samt mer effektiv bruk av både kraften og nettet. Regjeringen har bl.a. en ambisjon om å legge til rette for storstilt utbygging av havvind i Norge innen 2040. De første konkurransene om prosjektområder for havvind i Sørlige Nordsjø II og Utsira Nord er allerede lyst ut. Regjeringen har også gjenopptatt konsesjonsbehandlingen av vindkraft på land.

Våren 2023 lanserte det daværende Olje- og energidepartementet Regjeringens handlingsplan for raskere nettutbygging og bedre utnyttelse av nettet. Handlingsplanen inneholder flere viktige grep for å bidra til raskere konsesjonsbehandling av saker hos energimyndighetene, mer effektiv tilknytning til strømnettet og bedre utnyttelse av eksisterende nettkapasitet. Regjeringen er godt i gang med arbeidet. NVE har bl.a. fått økte ressurser til konsesjonsbehandlingen i statsbudsjettene for 2023 og 2024, og ressurser til å fortsette det viktige arbeidet med digitalisering av kraftsystemutredningene og konsesjonsprosessene.

Energieffektivisering kan gi et viktig bidrag til kraftbalansen og reduserer behovet for ny kraftproduksjon og utbygging av nett. Høsten 2023 la regjeringen frem Handlingsplan for energieffektivisering i alle deler av norsk økonomi. Energieffektivisering innen transport kan oppnås ved å redusere transportbehovet, overføre transport fra energiintensive til mindre energiintensive transportformer, og ved å innføre mer energieffektiv teknologi, jf. UFF-rammeverket (se kapittel 7.4). Planen bidrar til energieffektivisering gjennom alle disse tilnærmingene.

Redusert transportbehov kan bl.a. oppnås gjennom bedre areal- og transportplanlegging. Regjeringens satsing på byvekstavtaler stimulerer kommunene til å ta hensyn til sammenhengen mellom arealbruk og transport i arealplanleggingen, og bidrar til mindre bilbruk. Regjeringen legger i denne meldingen opp til en fortsatt satsing på kollektivtransport, sykkel og gange i byområdene for at veksten i persontransporten skal tas med mer energieffektive transportløsninger. I meldingen legges det også opp til en sterk satsing på vedlikehold av jernbanen og fullføring av igangsatte prosjekter, som vil gi et bedre togtilbud gjennom flere avganger og raskere tog.

Energieffektivisering gjennom introduksjon av mer energieffektiv teknologi pågår kontinuerlig i alle transportsektorer, også for transportmidler som bruker konvensjonelle drivstoff som diesel og bensin. De største skrittene mot mer effektiv bruk av energi til transport tas likevel gjennom elektrifisering, fordi det er lavt energitap når elektrisitet brukes direkte i en elmotor. Regjeringen har høye ambisjoner om elektrifisering av transportsektoren, og bruker sterke virkemidler for å stimulere til rask innfasing av elektriske kjøretøy, fartøy og fly. Siden svært mye av transporten i dag er drevet av fossile energikilder, vil mål og virkemidler for energieffektivisering sammenfalle med tiltak og virkemidler for reduserte klimagassutslipp fra transport.

7.8 Nasjonal transportplan skal bidra til å nå Norges natur- og miljømål

Transportsektoren har negativ påvirkning på naturmangfold og vannmiljø gjennom bygging av ny infrastruktur og gjennom utbedring, drift og vedlikehold. I tillegg belaster selve trafikken naturmiljøet, og den bidrar til negative helsevirkninger i befolkningen gjennom støybelastning og lokal luftforurensning.

Boks 7.6 Norges miljømål

Flere av Norges miljømål er relevante for transportsektoren:

Økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester.
Ingen arter og naturtyper skal utryddes, og utviklingen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres.
Et representativt utvalg av norsk natur skal tas vare på for kommende generasjoner.
Forurensning skal ikke skade helse og miljø.
Bruk og utslipp av kjemikalier på prioritetslisten skal stanses.
Utviklingen i mengden avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten.
Materialgjenvinningen av avfall skal øke.
Å sikre trygg luft.
Et mangfold av kulturmiljø skal tas vare på som grunnlag for kunnskap, opplevelse og bruk.
Politisk mål om at samfunnet skal forberedes på og tilpasses klimaendringene.
Friluftslivets posisjon skal tas vare på og utvikles videre gjennom ivaretagelse av allemannsretten, bevaring og tilrettelegging av viktige friluftslivsområder, og stimulering til økt friluftslivsaktivitet for alle.

7.8.1 Naturmangfold

Ifølge FNs naturpanel er tap av natur en like stor trussel mot menneskers livsgrunnlag som klimaendringene. Arealendringer er den fremste årsaken til tap av naturmangfold. Arealendringer reduserer leveområder for planter og dyr, øker sjansen for at naturmangfold går tapt og forringer den økologiske tilstanden. Andre viktige årsaker til tap av natur og naturmangfold er klimaendringer, forurensning, fremmede arter og overhøsting.

Vei- og jernbaneinfrastruktur båndlegger store arealer og medfører fysiske inngrep i naturen med negative konsekvenser for natur og miljø både på land og i vann.

Kystverket gjør naturinngrep gjennom utdyping av farleder, sprengning og mudring. Dette gir direkte virkning for de berørte arealene og indirekte virkninger i større områder på grunn av mulig endrede strømningsforhold. Naturinngrepene er likevel begrenset, ettersom vegetasjonen i de berørte arealene kommer tilbake i de fleste tilfeller.

Naturopplevelser og friluftsliv blir mindre tilgjengelig og får dårligere kvalitet når store, sammenhengende turområder eller grøntområder i by bygges ned.

Transportvirksomhetene skal ta miljøhensyn og sørge for at disse innarbeides i alle faser av planlegging, utbygging, drift og vedlikehold. Det sentrale virkemidlet for å ivareta miljøhensyn er forutgående utredninger (f.eks. konseptvalgutredninger) og planlegging etter plan- og bygningsloven.

I tråd med plan- og bygningsloven bør ikke naturverdiene reduseres i områder med nasjonale naturverdier, og det bør så langt som mulig ikke planlegges eller bygges samferdselsprosjekter som bryter opp sammenhengende naturområder eller områder med klima- og miljøverdier av nasjonal eller vesentlig regional interesse9. Ved planlegging av, eller utbedring og endring av eksisterende vei og jernbane som går gjennom eller i nærheten av villreinområder, skal hensyn i kommende meldingen om villrein legges til grunn.

Fremmede arter står svært sentralt i naturavtalen og regnes av naturpanelet som en av de fem største truslene mot naturmangfoldet globalt. Samferdselssektoren kan bidra til spredning bl.a. i forbindelse med flytting av løsmasser. Tiltaksplanen mot fremmede skadelige arter legges til grunn i transportvirksomhetenes arbeid.

Leveområder for pollinatorer bør ivaretas og utvikles og gode vandringsveier bør sikres for arealkrevende arter og arters spredningsmuligheter.

Boks 7.7 Naturavtalen

Partene til Konvensjonen om biologisk mangfold vedtok i desember 2022 et globalt rammeverk for natur (naturavtalen). Rammeverket består av globale mål for 2030 og 2050 som gjelder alle økosystemer på land, i ferskvann og hav, og som bl.a. dekker restaurering, bevaring og bærekraftig bruk. Landene skal legge frem oppdaterte handlingsplaner i overenstemmelse med rammeverket, med nasjonale mål for natur som bidrag til gjennomføring av de globale målene, og rapportere på gjennomføringen.

Norges nåværende handlingsplan er Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – Norsk handlingsplan for naturmangfold. Regjeringen vil legge frem en ny handlingsplan i form av en melding til Stortinget i 2024.

7.8.1.1 Tiltakshierarkiet

I planlegging av samferdselsprosjekter skal transportvirksomhetene følge tiltakshierarkiet for å redusere påvirkning på naturverdier. Tiltakshierarkiet innebærer at man først skal søke å unngå negative konsekvenser for naturen, før man begrenser, istandsetter eller som siste utvei kompenserer den tapte naturen. Tiltakshierarkiet, og også den såkalte firetrinnsmetodikken som anvendes i Statens vegvesen, har langt på vei samme tilnærming som det tidligere omtalte UFF-rammeverket, hvor øverste prioritet er å unngå å skade natur.

Avveiningene mellom de ulike trinnene i tiltakshierarkiet og konsekvensene som valgene har for naturen, er nyttig informasjon for beslutningstakere i alle ledd. Dagens metodikk og veiledningsmateriell mangler imidlertid beskrivelser av hvordan disse avveiningene kan synliggjøres og formidles. Transportvirksomhetene skal videreføre arbeidet med å utvikle en mal og veileder for å synliggjøre hvilke avveininger som er gjort mellom trinnene i tiltakshierarkiet.

Unngå

De største mulighetene for å unngå negative konsekvenser for naturen har man tidlig i planleggingen, i valget mellom å bygge ut eller ikke, og deretter i valg av utbyggingsløsning.

Nye veinormaler, som ble fastsatt høsten 2023, åpner for å bygge to- og trefeltsveier på strekninger med årsdøgntrafikk (ÅDT) opptil 15 000 passeringer (tidligere 12 000). De nye veinormalene åpner også for motorveier med fartsgrense 90 km/t eller 100 km/t, i tillegg til dagens 110 km/t. Endringene kan gi redusert bruk av areal ved nye veiprosjekter gjennom smalere korridorer, mykere linjeføring og mer gjenbruk av vei. Endringene gjør det enklere å unngå verneområder og spesielt viktige areal eller naturtyper. De nye veinormalene vil også bidra til jordvernmålet i jordvernstrategien. Det arbeides fortløpende med å utvikle veinormalene for gang- og sykkelveier med sikte på bl.a. å redusere arealinngrep. Det er viktig at også kommuner og fylkeskommuner bruker handlingsrommet og fraviksmyndigheten de har på eget veinett hvis de ønsker å gjennomføre løsninger som kan bidra til å redusere nedbygging av natur og dyrket mark.

For å unngå unødig nedbygging av naturområder er det viktig å velge løsninger som legger til rette for mindre bilavhengighet, et bedre kollektivtilbud, fortetting ved kollektivknutepunkter og mer sykkel og gange. Dette er særlig fulgt opp gjennom byvekstavtalene.

Ved å unngå å bygge ned natur, oppnår man også andre viktige effekter enn bare å ta vare på naturmangfoldet i seg selv. Bl.a. sikrer vi at karbon forblir i jorden, vi bevarer naturens flomdempende effekt og evne til å rense vann, og vi beholder områder til friluftsliv.

Myr er både store karbonlagre og viktig for naturmangfold og flomdemping. I desember 2022 vedtok Stortinget å be regjeringen legge frem forslag om forbud mot nedbygging av myr (vedtak 108). På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet leverte Miljødirektoratet i desember 2023 en utredning der de foreslår å forby bygging i myr for å redusere klimagassutslipp og ivareta truede arter. Miljødirektoratets utredning vil danne grunnlag for regjeringens videre oppfølging.

Boks 7.8 Ville pollinerende insekter

Pollinerende insekter spiller en viktig rolle i økosystemer på land, og bidrar samtidig til nasjonal og global matproduksjon. Nesten 90 pst. av verdens ville planter er avhengige av at insekter pollinerer dem. I tillegg trenger 75 pst. av dyrkede plantearter pollinatorer, deriblant mange frukt- og grønnsakssorter. Det er en høy andel truede arter blant pollinerende insekter generelt, særlig blant bier og humler. I Norge er 17 pst. av villbiene og humlene truet og nesten 31 pst. er på rødlista og har risiko for å forsvinne fra norsk natur. Årsaken til at mange pollinerende arter står på rødlista er i første rekke arealendringer som fører til tap av leveområder.

I 2021 ble det lansert en tiltaksplan for ville pollinerende insekter. Miljødirektoratet rapporterer på oppfølging av planen i samarbeid med ansvarlige virksomheter. Transportvirksomhetene følger opp planen ved bl.a. å ta vare på eksisterende naturverdier, tilpasse kantslåtten og etablere blomsterenger, pollinatorbed og villbiehoteller.

Begrense og istandsette

Skader på natur som ikke kan unngås skal begrenses gjennom avbøtende tiltak og restaurering. Innen naturrestaurering er det fortsatt behov for kunnskapsutvikling, samordning og en systematisk kartlegging av områder med potensial for restaurering, samt å prioritere tiltak på tvers av sektorer og ansvarsområder. Regjeringen vil vurdere om det bør utarbeides en overordnet strategi for naturrestaurering i meldingen om Norges oppfølging av naturavtalen, som blir lagt frem i 2024.

Kompensere

Kompensasjon, som ofte omtales som økologisk kompensasjon, er siste utvei for å avbøte tap av verdifull natur. Økologisk kompensasjon innebærer at den som er ansvarlig for en utbygging som ødelegger eller skader verdifull natur kompenserer for ødeleggelsen ved å restaurere, etablere eller beskytte natur av samme type et annet sted enn det som direkte berøres av utbyggingen. På den måten begrenses netto tap av verdifull natur. Økologisk kompensasjon vanskeliggjøres av at den som har ansvar for utbyggingen, og dermed for å kompensere, har begrensede juridiske virkemidler for å sikre og ivareta kompensasjonsareal, f.eks. gjennom ekspropriasjon. I meldingen om Norges oppfølging av naturavtalen vil regjeringen vurdere behovet for endringer i lovverk og eventuelle andre tiltak for å sikre effektiv gjennomføring av økologisk kompensasjon.

Boks 7.9 Eksempel på økologisk kompensasjon: Åkersvika

Nye Veier AS åpnet i 2020 ny E6 gjennom Åkersvika naturreservat, et nasjonalt og internasjonalt viktig våtmarksområde, som bl.a. har stor verdi for trekkfugl. Ny E6 går i samme trase som tidligere E6 og er en utvidelse av denne.

Den største konsekvensen for reservatet var tap av areal, totalt 126 dekar. Det ble gjennomført både avbøtende tiltak (som støytiltak og åpning av vannveier), restaurering av naturområder innenfor og tilgrensende til eksisterende naturreservat, og økologisk kompensasjon ved utvidelse av Åkersvika naturreservat samt på annen lokalitet. Som økologisk kompensasjon ble arealet for Åkersvika naturreservat utvidet med 175,5 dekar i tilknytning til eksisterende reservat.

Til tross for avbøtende tiltak, restaurering og kompensasjon i tilknytning til reservatet, ble det vurdert at dette ikke veide opp for de negative konsekvensene av ny E6. I 2016 ble derfor Stilla og Brauterstilla naturreservat på 596 dekar opprettet.

Bedre kunnskap om effektene på natur av utbygginger og avbøtende tiltak

Transportvirksomhetene har et spesielt ansvar for å ha oppdatert kunnskap om hvordan transportinfrastrukturen påvirker naturen og økosystemene. Samferdselsdepartementet har bedt Statens vegvesen og Jernbanedirektoratet utarbeide en metode for før- og etterundersøkelser av effektene på naturen av samferdselsutbygginger, og av skadereduserende tiltak. I samråd med de øvrige transportvirksomhetene, NVE og Miljødirektoratet, har Statens vegvesen og Jernbanedirektoratet fått utarbeidet en rapport om enkle metoder for før- og etterundersøkelser som kan gjøres relativt likt på tvers av prosjekter. Transportvirksomhetene skal gjennomføre slike undersøkelser.

7.8.1.2 Synliggjøring av arealbeslag

For å følge opp målene på naturområdet ble det i Nasjonal transportplan 2022–2033 lansert en indikator for naturmangfold som viser antall dekar som bygges ned av den mest verdifulle naturen. Indikatoren skulle testes ut i samarbeid med relevante myndigheter. Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet har, etter forslag fra transportvirksomhetene og Miljødirektoratet, supplert indikatoren med flere naturtyper. Indikatoren angir brutto arealbeslag, dvs. at det ikke er korrigert for eventuell økologisk kompensasjon.

For ytterligere å styrke beslutningsgrunnlaget og sikre at hensynet til natur og arealbruk blir tillagt tilstrekkelig vekt, har transportvirksomhetene utarbeidet et arealregnskap som viser nedbyggingen av ulike naturtyper og dyrket mark i tillegg til en utvidet naturmangfoldsindikator. Naturmangfoldsindikatoren synliggjør beslag av den mest verdifulle naturen, mens arealregnskapet bidrar til å synliggjøre beslag av natur og dyrket mark uavhengig av hvilken verdi den er gitt og om områdene er kartlagt. Tabell 7.2 viser naturmangfoldsindikatoren og arealregnskapet (antatt arealbruk) for dyrket mark og naturarealer i dekar for investeringsprosjektene i planperioden. Tallene er usikre, og det er ikke beregnet effekter for alle prosjektene. Variasjonen kan ofte skyldes ulik modenhet i plangrunnlaget. Naturmangfoldsindikatoren kan inkludere deler av skog-, myr- og ferskvannsarealene, og tallene kan ikke uten videre summeres.

Tabell 7.2 viser at det største arealbeslaget stammer fra veiporteføljen. Av naturtypene er det særlig skog som vil bygges ned. Sammenliknet med veisektoren er arealbeslaget lite i både jernbanesektoren og på kystområdet. På kystområdet gjelder naturinngrepene naturtypen sjø (ikke i tabellen).

Tabell 7.2 Naturmangfoldsindikator og arealregnskap for jordbruk og naturarealer for nye store prosjekter prioritert for oppstart i planperioden. Antall dekar

	Naturmangfoldsindikator	Dyrket mark	Skog	Myr	Ferskvann
Statens vegvesen	1 944	2 280	6 070	401	84
Nye Veier¹	1 173	6 329	12 386	351	1 304
Jernbane	37	472	775	12	28
Kyst¹	634	0	0	0	0
Sum	3 787	9 081	19 231	764	1 416

¹ Nye Veier skal planlegge og bygge ut sin portefølje i et 20-årsperspektiv. Kystverket har kun konkretisert prosjekter for første seksårsperiode. Tallene for Nye Veier og Kystverket er dermed ikke helt sammenlignbare med de øvrige virksomhetene.

Arbeidet både med arealregnskapet og indikatoren for naturmangfold vil fortsette i planperioden. Det er et stort behov for å harmonisere metodikken for arealregnskap og indikatorer i transportvirksomhetene med utviklingsprosjekter i andre sektorer og virksomheter i form av et nasjonalt arealregnskap som alle planmyndigheter leverer data til.

Boks 7.10 Veibygging og arealbruk: Omfang og planlegging

Både riks-, fylkes- og kommunale veier, private veier, samt skogsbil- og traktorveier til skog- og landbruksnæringen, bidrar til nedbygging av arealer. I perioden 1990–2019 sto veibygging for om lag 26 pst. av nedbyggingen. Det meste av dette arealet var skog (Miljødirektoratet, rapport M-2493). I perioden 1990–2015 var anlegg av europa- og riksvei årsaken til mindre enn 3 pst. av den totale avskogingen mens kommunal vei og fylkesvei sto for til sammen 4 pst. Til sammenligning var anlegg av privat vei årsak til 6 pst. av avskogingen, skogsbilvei bidro med 6 pst. og traktorvei med 7 pst.

Prosessene for planlegging av alle veiprosjekter, enten det er for riks-, fylkes-, kommunal- eller privat vei, reguleres av plan- og bygningsloven. Kommunene er lokal planmyndighet og vedtar reguleringsplaner. Reguleringsplanene legger de grunnleggende føringene både lokalt og regionalt for hvordan arealene skal brukes.

Plan- og bygningsloven stiller formelle krav til planprosessen, bl.a. til konsekvensutredning av samferdselsprosjekter. Her blir konsekvensene for natur og miljø utredet og danner grunnlag for bl.a. valg av trasé. I loven er det listet opp en rekke oppgaver og hensyn som skal ivaretas i planleggingen. Ett av disse er at planene skal sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer. I egenskap av å være plan- og bygningsmyndighet har kommunene et betydelig ansvar for å ivareta hensynet til klima, natur og jordvern i forbindelse med utbygging av vei og annen transportinfrastruktur.

Staten har tydeliggjort hvordan den forventer at kommunene skal ivareta hensynet til natur i statlige planretningslinjer og nasjonale forventninger. Hvis statlige sektormyndigheter mener at slike hensyn ikke er tilstrekkelig ivaretatt i kommunale planer kan de fremme innsigelse. Regjeringen la frem nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging i juni 2023.

Skogsbilveier og andre landbruksveier godkjennes etter landbruksveiforskriften.

7.8.2 Redusere nedbygging av dyrket mark

Norge har lite dyrket mark grunnet topografi og klima. Kun 3,4 pst. av landarealet er dyrket mark.

Stortinget behandlet i 2023 regjeringens jordvernstrategi (Prop. 121 S (2022–2023)) og fastsatte målet om at årlig omdisponering av dyrket jord skulle reduseres til maksimalt 2 000 dekar innen 2030 (ned fra 3 000 dekar). Ett av tiltakene i jordvernstrategien er at regjeringen vil følge opp arbeidet med jordverninteressene i gjennomføringen av Nasjonal transportplan. Et annet tiltak er at regjeringen vil videreføre arbeidet med å prøve ut avbøtende og kompenserende tiltak i samferdselsprosjekter.

Nedskalering av samferdselsprosjekter vil påvirke omdisponeringen av dyrket mark fremover, og var en del av grunnlaget for å sette målet til 2 000 dekar. I perioden 2018–2022 var den årlige omdisponeringen av dyrket mark i gjennomsnitt om lag 3 700 dekar. Dette tilsvarer 0,02 pst. av det samlede jordbruksarealet i drift. I perioden 2018–2021 ble det gitt tillatelse til årlig å nydyrke i gjennomsnitt 22 300 dekar (tall fra KOSTRA).

Beslag av dyrket mark vil bli vurdert særskilt for å bidra til at jordvernmålet nås.

Byvekstavtalene kan bidra til å redusere nedbyggingen av jordbruksareal gjennom å tilrettelegge for fortetting og transformasjon i områder som allerede er bebygd, og gjennom effektiv bruk av arealene rundt kollektivknutepunkt. Regjeringen vil videreføre samordnet areal- og transportplanlegging i byvekstavtalene i de største byområdene.

På samme måte som for naturmangfold vil tiltakshierarkiet og firetrinnsmetodikken ligge til grunn for jordvernet. Nye veinormaler bidrar til at det blir lettere å unngå omdisponering av dyrket jord i planprosessen. I anleggsarbeidet legges det opp til å ta vare på matjord ved f.eks. å flytte den til områder med dårligere jordkvalitet. Det har imidlertid vist seg krevende å opprettholde jordens produksjonsevne ved flytting. I noen tilfeller etableres det ny dyrket mark i tilknytning til infrastrukturanlegg. Transportvirksomhetene setter krav i utbyggingskontraktene til håndtering og mellomlagring av landbruksjord slik at kvaliteten på jord- og landbruksareal opprettholdes best mulig.

Dyrket mark har ulik kvalitet basert på jordsmonn, klima, arrondering m.m. Samferdselsdepartementet vil vektlegge dette når jordvern skal vurderes opp mot andre hensyn i planprosessene. Områder for matkorn og grønnsaker har større betydning for matsikkerheten enn områder hvor det dyrkes grovfôr.

7.8.3 Kulturminner og kulturmiljøer

Transportsektoren påvirker kulturminner og kulturmiljøer gjennom nyanlegg og tiltak på eksisterende anlegg. I planprosessene skal det benyttes oppdatert kunnskapsgrunnlag om kulturmiljø, og hensynet til kulturminner og kulturmiljøer skal veies opp mot andre hensyn. Dersom kulturminner og -miljøer berøres, skal avbøtende tiltak vurderes og aktuelle tiltak innarbeides i planen. Dersom det gjøres tiltak legges det opp til å begrense inngrep så mye som mulig. Nye veinormaler gjør at det blir lettere å unngå at verdifulle kulturminner og -miljøer berøres.

Bane NOR SF, Kystverket, Avinor AS og Statens vegvesen har ansvar for egen sektors kulturminner og har utarbeidet landsverneplaner. Objektene i planene følges opp i henhold til retningslinjer i forvaltningsplaner, fredningsvedtak og skjøtselsplaner. For Kystverket er det til sammen fredet 70 fyrstasjoner, 21 sjømerker, naust, sluser og havner og Statens vegvesen har 105 fredede veianlegg, bruer og bygninger. Klimaendringene, med mer ekstremvær, skaper utfordringer knyttet til å ivareta kulturminner og kulturmiljøer. Forebyggende tiltak og egne drifts- og beredskapsplaner er derfor viktig for å ivareta sektorens kulturminner og kulturmiljøer.

7.8.4 Redusere forurensning fra transportsektoren

7.8.4.1 Plast

Samferdselssektoren er en betydelig kilde til plastforsøpling og spredning av mikroplast til miljøet. Utbygging kan medføre plastforsøpling fra sprengstein og geotekstiler, samt fra EPS (isopor) i anleggsarbeidene. Veisektoren er den desidert største kilden til mikroplast i Norge. Mikroplast kommer bl.a. fra bildekk, veimaling og asfaltslitasje. Vinterdrift, som snøbrøyting, snødeponier og dumping av snø, bidrar til spredning av mikroplast.

Transportvirksomhetene skal innenfor sine ansvarsområder styrke arbeidet med forebyggende tiltak for å redusere tilførsel av plastavfall og mikroplast til miljøet, og med opprydding av plastavfall. Entreprenørene skal også sørge for at det etter endt virksomhet er mindre plast i miljøet i området enn før tiltaket. Statens vegvesen har økt sin FoU-innsats til målrettede tiltak for materialbruk og renseløsninger.

I forbindelse med drift og vedlikehold av fyr- og navigasjonsinnretninger bidrar Kystverket med frakt av oppryddet marin forsøpling, herunder plast, til avtalt leveringssted forutsatt at dette ikke er til hinder for vedlikeholdsarbeidet.

7.8.4.2 Vann- og grunnforurensning

Transportsektoren bidrar med forurensning fra salt, næringsstoffer, tungmetaller og kjemikalier.

Sprengsteinmasser fra samferdselsprosjekter som fylles ut på land eller i sjø bidrar til forhøyede nitrogenverdier i innsjøer og fjorder. Utslipp av næringssalter fra avløp og avrenning fra jordbruket er blant de største påvirkningsfaktorene på vannkvaliteten i Oslofjorden. Samferdselsdepartementet ga i 2023 Statens vegvesen i oppdrag å utrede omfanget av tilførsel av nitrogen til Oslofjorden fra egen virksomhet.

Selv om det de siste årene har vært en reduksjon i bruk av veisalt langs norske riksveier, er mengden fortsatt betydelig. I vannforekomster nær veien fører avrenning av salt til forringelse av vannkvaliteten. Krav til saltforbruk på riksvei reguleres i Statens vegvesens og Nye Veiers driftskontrakter. Nytt innovasjonssamarbeid skal gi bedre trafikksikkerhet, forutsigbar fremkommelighet, lavere kostnader og mindre saltforbruk. Statens vegvesen arbeider også med å bygge nye renseløsninger og oppgradere de etablerte løsningene.

Lufthavnene har utslippstillatelser som regulerer forbruk og utslipp av avisningskjemikalier og brennstoff til øvelser der lufthavnen har aktivt brannøvingsfelt. Avinor arbeider systematisk for å redusere risiko for ny forurensning, samtidig som det gjennomføres kartlegging og opprydding av tidligere forurensning.

Spredning fra lufthavnene er i dag en av de største kildene for utslipp av fluorholdige tilsetningsstoffer (PFAS). Stoffene kan ha alvorlige effekter for dyr og mennesker (bl.a. fosterskader, kreft og forstyrrelser i hormonsystemet). Tidligere ble det bl.a. benyttet PFAS-holdig brannskum i forbindelse med brannøvelser på Avinors brannøvingsfelt. Avinor gjennomfører et omfattende opprydningsarbeid for å hindre at PFAS-forbindelser spres i naturen.

Ved nyanlegg på land og i sjøen kartlegger virksomhetene forurenset grunn. Dette fører ofte til at det kreves opprydning, som i mange tilfeller kan bli svært kostbart. Dette gjelder spesielt i havneområder, i byer og i tidligere industriområder.

De oppdaterte vannforvaltningsplanene for planperioden 2022–2027 ble godkjent av regjeringen høsten 2022. Vannforvaltningsplanene er regionale planer og skal legges til grunn for statlig planlegging og virksomhet i vannregionen. Nye infrastrukturtiltak som medfører inngrep i elver, innsjøer, grunnvann og kystvann skal vurderes etter vannforskriftens § 12.

De til enhver tid gjeldende vannforvaltningsplanene skal legges til grunn i transportvirksomhetenes arbeid.

7.8.4.3 Lysforurensning

Statens vegvesen og Nye Veier arbeider aktivt for å redusere lysforurensningen langs veinettet, og har gjennomført flere prosjekter for å begrense lysforurensning og spare energi.

På oppdrag fra Statens vegvesen har Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) gjennomført en litteraturstudie for å samle kunnskap om hvordan insekter kan påvirkes av nattlig veibelysning.

Nattlig belysning påvirker insekter som benytter lyssignaler i det naturlige lyset til å orientere seg, unngå naturlige fiender, finne mat og til å finne seg en partner. Også andre større dyr får sine bevegelsesmønstre endret som følge av overdreven og unødvendig kunstig belysning. I tillegg er det registrert indirekte negative påvirkninger på næringskjeder og økosystemer, som har betydning for matvaner, reproduksjon, kommunikasjon og andre kritiske biologiske funksjoner.

Veibelysning har positiv effekt på trafikksikkerhet og kjørekomfort. Likevel er det enkelte tiltak som kan gjøres for å redusere negative konsekvenser. En mulighet Statens vegvesen vurderer er å endre lysdesignet og redusere omfanget av belysningen langs veiene, f.eks. ved adaptiv belysning. Nye Veier gjennomfører en studie hvor de vurderer reduksjon av veilys i perioden mai til august, samt optimal dimming utover denne perioden.

7.8.4.4 Lokal luftforurensning

Utslipp fra veitrafikk og vedfyring er de viktigste lokale kildene til luftforurensning i Norge. Luftforurensning fører til at luftveissykdommer og hjerte- og karsykdommer blir forverret. Langvarig eksponering kan også føre til utvikling av sykdom. Ny kunnskap viser negative helseeffekter av luftforurensning ved lavere nivåer enn det som tidligere var dokumentert. I 2023 oppdaterte derfor Folkehelseinstituttet og Miljødirektoratet luftkvalitetskriteriene som angir hvilke nivåer av luftforurensning som kan regnes som trygge for de fleste i befolkningen.

Fra veitrafikken er det særlig utslipp av svevestøv fra slitasje på vei, dekk og bremser som har vært en utfordring i norske byer og tettsteder de siste årene. Tyngre kjøretøy og høy trafikk bidrar til fortsatt høye svevestøvnivåer. Luftforurensning fra eksosutslipp har blitt redusert de siste årene som følge av elektrifisering og modernisering av kjøretøyparken. Nivåene av svevestøv har ikke sunket tilsvarende, og det er fortsatt perioder med for høye nivåer av svevestøv i enkelte norske byer og tettsteder.

Grenseverdiene for svevestøv i forurensningsforskriften kapittel 7 ble strammet inn fra 1. januar 2022, noe som har ført til behov for ytterligere tiltak for å redusere svevestøvnivåene fra veitrafikk. Forurensningsforskriften kapittel 7 er et viktig virkemiddel for å sikre trygg luft. Etter forskriften skal eiere av anlegg som forurenser gjennomføre tiltak for å sikre at luftforurensning fra anleggene ikke er for høye. Kommunene er forurensningsmyndighet og skal følge dette opp. De har også bl.a. ansvar for å etablere piggdekkgebyr.

Tiltak som begrenser bruk av piggdekk og lavere fart og trafikkomfang vil redusere dannelse og oppvirvling av svevestøv. I planperioden kan det bli aktuelt med ytterligere tiltak for å sikre ren luft i tråd med de skjerpede grenseverdiene for svevestøv, samt videreutvikle eksisterende tiltak og regelverk. Piggdekkgebyr er et effektivt virkemiddel for å redusere andelen kjøretøy med piggdekk. For å ha oversikt over piggdekkbruk, vil det fra 2024 bli stilt spørsmål om bruk av piggdekk i den nasjonale reisevaneundersøkelsen.

Luftkvaliteten bedres også gjennom avbøtende tiltak som renhold og støvdemping av veier. Statens vegvesen har samlet erfaringer og kunnskap om renhold og støvdemping på vei, noe som kan være et nyttig hjelpemiddel for å bruke slike tiltak mest mulig effektivt. En samordnet areal- og transportplanlegging gjennom byvekstavtalene, der fortetting ved knutepunkter både kan gi kortere reiseavstander på daglige gjøremål og redusere reisebehovet i seg selv, kan bidra til å redusere luftforurensning. I tillegg kan tilrettelegging for at flest mulig reiser kan gjennomføres til fots, med sykkel og kollektivtransport bidra til bedre luftkvalitet.

7.8.4.5 Støy

Støy gir helseproblemer og svekket livskvalitet for mange mennesker. Veitrafikk er den største kilden til støy i Norge. Ifølge Statistisk sentralbyrå hadde 2 mill. nordmenn støy fra veitrafikk over 55 dB utenfor boligene sine i 2019. Dette er 800 000 flere enn i 1999, en økning på 66 pst. Økningen skyldes at flere flytter til sentrale, mer støyutsatte områder, økt trafikk, økt fart og større biler med bredere dekk. Støyplagen avhenger både av støynivå og tid på døgnet. Støy påvirker også friluftslivet og naturmangfoldet på land og i vann.

Forurensningsforskriften er et viktig virkemiddel for å redusere støyplager for de mest støyutsatte områdene langs eksisterende infrastruktur. Forskriften setter krav til at innendørs støynivå ikke skal overstige 42 dB. God arealplanlegging regnes som det mest effektive tiltaket for å forebygge støyplager og støyrelaterte helseeffekter. Nullvekstmålet for persontransport med bil og tiltak for å redusere støy fra veitransporten lokalt i områder med stor boligtetthet er viktig for å redusere støyproblemer fra veitrafikk i tettbygde strøk.

I utbyggings- og utbedringsprosjekter gjennomføres støytiltak i form av fasadetiltak og støyskjermer. Statens vegvesen foretar strategisk støykartlegging, utarbeider handlingsplaner og gjennomfører støytiltak i henhold til kravene i forurensningsforskriften. Formålet med dette arbeidet er å redusere antall personer som er støyplaget. Eksisterende støyskjermer langs riksveinettet vedlikeholdes etter behov og tilgjengelige midler.

Togtrafikk er den nest største kilden til støy. Rundt 60 000 personer er utsatt for støy fra jernbane, en reduksjon på om lag 30 pst. fra 1999. For å redusere støy bruker Bane NOR støysvake sporveksler og skinnesliping. I 2021 slipte Bane NOR 747,5 kilometer med skinner. Støysvake godsvogner er det viktigste tiltaket de neste ti årene. Utfasing av eldre togsett bidrar også til å redusere støy. Bane NOR utfører i tillegg støytiltak ved bruk av støyskjermer og fasadetiltak.

Flytrafikken i Norge har økt betydelig siden 1999, men nyere jetfly støyer mindre, og flystøybelastningen har derfor holdt seg omtrent på samme nivå. Støybelastning fra fly- og spesielt helikopteraktivitet er en av luftfartens største lokale miljøpåvirkninger. I 2019 ble om lag 43 000 personer i Norge utsatt for flystøy.

Luftfartstilsynet stiller krav gjennom konsesjoner om at lufthavnoperatørene skal gjøre en avtale med lokale myndigheter om inn- og utflygningstraseer, som gir begrensninger på området som overflys og derfor begrenser støy i lufthavnnære områder. Nye, moderne flytyper gir mindre støy enn eldre fly, og utskifting av flyparken vil kunne kompensere noe for økt trafikk. For helikopter trengs det mer kunnskap om hva som innvirker på støynivået i daglig drift for å utvikle mer effektive støyreduserende tiltak.

7.8.5 Miljøberedskap

Det grunnleggende prinsippet i forurensningsloven er at den som driver virksomhet som kan føre til akutt forurensning skal sørge for nødvendig beredskap. Skipstrafikken er unntatt fra plikten til selv å ivareta beredskap mot akutt forurensning. Staten ved Kystverket har på bakgrunn av dette etablert en risikobasert beredskap mot akutt forurensning.

Kystverket har ansvaret for den statlige beredskapen mot akutt forurensning og for å samordne privat, kommunal og statlig beredskap i et nasjonalt beredskapssystem.

Dersom ansvarlig forurenser er ukjent, ikke iverksetter tiltak eller ikke iverksetter tilstrekkelige tiltak, har kommunen plikt til å aksjonere. Staten fører tilsyn med private og kommunale aksjoner mot akutt forurensning, og kan ved behov overta aksjonsledelsen. Den statlige beredskapen mot akutt forurensning dimensjoneres på bakgrunn av miljørisiko, og utvikles og tilpasses nytt kunnskapsgrunnlag og ny tilgjengelig teknologi. I tillegg legges det vekt på erfaringer fra tidligere hendelser og øvelser som gir praktisk kompetanse på å håndtere ulike typer utslipp.

Kystverket gjennomfører jevnlig beredskapsanalyser som grunnlag for evaluering av status og tiltak innen den statlige beredskapen mot akutt forurensning. Kystverket har utviklet nye modelleringsverktøy for analyse av risiko forbundet med skipstrafikk. AISyRisk og EnviRisk har som formål å gi Kystverket et bedre og mer faktabasert grunnlag for å velge ut dimensjonerende hendelser i ulike regioner, som grunnlag for en beredskap som er tilpasset miljørisikoen. Dette åpner også for nye analysemuligheter innenfor ulykkesrisiko til sjøs, miljørisiko og beredskap mot akutt forurensning.

I første del av planperioden vil regjeringen prioritere å gjennomføre tiltak som omtales i Kystverkets miljørisiko- og beredskapsanalyse fra 2022, slik at den statlige beredskapen mot akutt forurensning utvikles i tråd med endringer i miljørisiko.

7.8.5.1 Fremtidige utfordringer for beredskap mot akutt forurensning til sjøs

Skipstrafikken beveger seg stadig lenger nordover. Beredskap mot akutt forurensning i nord krever utvikling av nye og bedre metoder og ny teknologi. Det er behov for å videreutvikle kunnskap om nye drivstofftyper og hvordan disse oppfører seg under kalde forhold. Særlig gjelder dette i islagte farvann eller områder med drivis. Utviklingen i nordområdene betyr videre fare for utslipp på nye steder, langt fra beredskapsutstyr, begrenset tilgang på personell og utfordrende kommunikasjonsforhold. Utstyr og metoder for skadebegrensende tiltak som f.eks. opptak av olje, møter andre betingelser enn lenger sør, bl.a. større utfordringer med kulde, is og mørke.

For å styrke kunnskapen og kompetansen om bekjempelse av akutt forurensning i islagte farvann, skal det arbeides videre med etablering av fasiliteter for testing, øving og teknologiutvikling i Fiskebøl i Hadsel kommune i Vesterålen.

Miljøets sårbarhet endres som følge av klimaendringer og tap av biologisk mangfold. Nye drivstofftyper og energibærere blir stadig viktigere. Dette gir beredskapen mot akutt forurensning nye utfordringer. Det pågår arbeid både i regi av Kystverket og hos andre aktører for å kartlegge disse nye drivstofftypenes egenskaper.

Fortsatt dominerer bruk av konvensjonelle drivstoff for fartøy som seiler i norske farvann, men flere nye teknologier er under utvikling, jf. kapittel 7.4.

Det er sannsynlig at det langs norskekysten i fremtiden vil være en større variasjon av både petroleumsbasert drivstoff og andre energibærere. I tillegg kan det ventes andre typer forurensning, som parafinvoks og plastpellets. Utviklingen på dette området vil kreve ny kunnskap og tilpassede tiltak.

8 Nullvisjonen for drepte og hardt skadde

Regjeringen vil:

intensivere arbeidet for visjonen om null drepte og hardt skadde i transportsektoren, og følge opp konkrete etappemål om at det innen 2030 maksimalt skal være 350 drepte og hardt skadde i veitrafikken, hvorav maksimalt 50 drepte. Ingen skal omkomme i veitrafikken i 2050. Sentrale tiltak er å:
- forsterke innsatsen i trafikksikkerhetsarbeidet på vei innen kontroll og håndheving, kampanjevirksomhet og målrettede mindre infrastrukturtiltak på strekninger med særlig dokumentert trafikksikkerhetsbehov
- øke bruken av automatisk trafikkontroll, både punkt- og strekningsmåling
- gjennomføre regelverksendringer for å motvirke uønsket trafikkfarlig adferd på vei, som villmannskjøring og ulovlig bruk av mobiltelefon i bil
- foreslå forbud mot varslingstjenester som hindrer politiets kontrollvirksomhet på vei
- videreføre målrettet innsats rettet mot særlige ulykkestyper og særlig utsatte trafikantgrupper
videreutvikle og tilpasse sjøsikkerhetstiltakene til utviklingen i sjøtransporten og ulykkesrisikoen i norske farvann
opprettholde den høye sikkerheten på jernbane og i luftfart.

8.1 Innledning

Regjeringen har høye ambisjoner for transportsikkerheten, og vil intensivere arbeidet i samsvar med visjonen om null drepte og hardt skadde. Nullvisjonen har siden den ble fastsatt av Stortinget i 2001 bidratt til å ytterligere systematisere det faglige og langsiktige arbeidet med sikkerhet i transportsektoren. Nullvisjonen er grunnlaget for alt transportsikkerhetsarbeid i Norge. Den innebærer at transportsystemet, transportmidlene og regelverket skal utformes slik at disse fremmer sikker adferd og i størst mulig grad bidrar til at menneskelige feilhandlinger ikke fører til alvorlige skader. Transportsystemet skal ha innebygde barrierer som enten hindrer at ulykker skjer eller hindrer at ulykkene får alvorlig utfall. Visjonen er en etisk veiviser og en retningslinje for arbeidet med transportsikkerhet.

Sikkerhetsnivået for transport på bane, luft og sjø er gjennomgående høyt, og regjeringen vil arbeide for å opprettholde den lave ulykkesrisikoen. De største utfordringene med transportsikkerhet er i veitrafikken. Etter mange år med nedgang i antallet drepte kan det synes som at den positive utviklingen har stagnert. Trafikksikkerhetsarbeidet krever kontinuitet og stadig økt ressursinnsats i takt med økt trafikk og et stadig mer komplisert trafikkbilde. Regjeringen vil derfor videreføre tiltak som virker over tid, men også styrke innsatsen i planperioden for å få nødvendig progresjon i samsvar med nullvisjonen.

8.2 Økt sikkerhet i veitrafikken

8.2.1 Etappemål for trafikksikkerhet på vei

Norge har gjennom langsiktig, målrettet, kunnskapsbasert og tverrsektorielt arbeid over flere tiår oppnådd en formidabel forbedring i trafikksikkerheten på vei, fra over 500 trafikkdrepte årlig på 1970-tallet til 80 omkomne i 2021. Etter mange år med jevn reduksjon i antallet trafikkdrepte har imidlertid antall omkomne økt de siste to årene, og den positive utviklingen kan synes å ha stagnert.

I 2022 ble 694 personer drept eller hardt skadd i veitrafikken i Norge. Av disse mistet 116 personer livet og 578 personer ble hardt skadd. Antall omkomne i veitrafikken økte med 45 pst. fra 2021 til 2022. Den negative utviklingen fortsatte i 2023. Foreløpige tall fra Statens vegvesen viser at 114 personer omkom i veitrafikken i 2023.

Utviklingen viser at vi er klart på etterskudd i forhold til målkurven frem mot 2030 og 2050, og dette etterslepet øker. I 2022 var det 144 flere drepte og hardt skadde enn nødvendig progresjon krever.

Figur 8.2 Utvikling antall drepte og hardt skadde, og etappemål for 2030 og 2050

Veitrafikkulykker er et betydelig samfunnsproblem med store menneskelige lidelser og høye samfunnskostnader. Basert på statistikk for de siste årene ligger de årlige samfunnsøkonomiske kostnadene ved trafikkulykker i Norge på i størrelsesorden 30 mrd. kr (2024-kr). Dette omfatter både kostnader til personskade og til materielle skader.

Utfordringen må møtes med økt innsats og klare mål i arbeidet for visjonen om null drepte og hardt skadde. Regjeringen opprettholder derfor ambisjonen fra Nasjonal transportplan 2022–2033, men forsterker den gjennom tallfestede etappemål:

Innen 2030 skal det maksimalt være 350 drepte og hardt skadde i veitrafikken, hvorav maksimalt 50 drepte. Ingen skal omkomme i veitrafikken i 2050.

Nullvisjonen omfatter både drepte og hardt skadde. Regjeringen arbeider ut fra et mål om at ingen skal omkomme i veitrafikken i 2050, som er et viktig steg på veien mot nullvisjonen. Et veisystem uten hardt skadde vil være svært krevende å oppnå, også på lang sikt. Målet om at ingen skal omkomme i veitrafikken vil derfor være et etappemål i arbeidet med å nå visjonen om null drepte og hardt skadde i veisektoren. Målkurven i figur 8.2 viser nødvendig nedgang for å nå disse etappemålene. Etappemålet for 2030 krever 344 færre drepte og hardt skadde i 2030 sammenlignet med antallet i 2022.

Etappemålene er dermed svært ambisiøse og krever intensivering på alle områder i det nasjonale trafikksikkerhetsarbeidet. Trafikksikkerhet må ha høy prioritet og forsterket innsats fra alle aktørene i trafikksikkerhetsarbeidet, både offentlige og private.

Etappemålene harmonerer med EUs mål om å halvere antall drepte og hardt skadde fra 2020 til 2030, i tillegg til EUs langsiktige mål om nær null trafikkdrepte i 2050.10 Sammenlignet med andre land har Norge et lavt antall drepte og hardt skadde. I 2022 hadde Norge 21 drepte i veitrafikken per mill. innbyggere, mens gjennomsnittet for EU-landene var 46 drepte. Det er imidlertid stadig mer krevende å redusere antall drepte og hardt skadde jo lavere tallene blir.

Det er påvist betydelig underrapportering av hardt skadde i den offisielle ulykkesstatistikken, som er basert på politirapporterte personskadeulykker. Det faktiske antallet hardt skadde er trolig mellom 1 500 og 2 000 per år.11 Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet igangsatte derfor i 2022 samarbeidsprosjektet Fyrtårnprosjektet – registrering av skader, analyse og bruk, med formål å få en tilnærmet komplett oversikt over hardt skadde i veitrafikkulykker basert på data fra skaderegistrering i helsevesenet. Prosjektet har en varighet på tre til fem år, med evaluering etter denne perioden. Arbeidet skal gi grunnlag for at det i neste Nasjonal transportplan kan settes reviderte etappemål for reduksjon i antall drepte og hardt skadde, basert på det faktiske omfanget av hardt skadde.

I et langsiktig og kunnskapsbasert trafikksikkerhetsarbeid brukes en rekke ulike tiltak rettet mot de alvorligste ulykkene, risikoadferd og de mest utsatte trafikantgruppene. Ulykkesregistrering, hvor mye et tiltak brukes, risikoberegning, tiltakseffekt og kostnader ligger til grunn for et mest mulig effektivt trafikksikkerhetsarbeid, der nytten av tiltakene optimaliseres, og vi får mest mulig trafikksikkerhet for hver krone. Effekten av tiltak endres over tid, noe som underbygger behovet for å vedlikeholde og oppdatere kunnskap og kompetanse. Videre underbygger dette også viktigheten av god samhandling mellom de som produserer kunnskap og de som følger opp gjennom spesifikke tiltak.

Et område det er viktig å få oppdatert kunnskap om er omfanget av trafikkriminalitet og oppdagelsesrisiko knyttet til ulike overtredelser. De færreste overtredelser av veitrafikklovgivningen blir oppdaget. En studie av oppdagelsesrisiko ble sist gang gjort i 2014 av Transportøkonomisk institutt (TØI-rapport 1361/2014), og da spesifikt for bl.a. fartsovertredelser, promillekjøring og manglende bruk av bilbelte. For å få bedre grunnlag for å vurdere ressursbehovet innen kontroll og håndheving på veinettet, vil Samferdselsdepartementet gjennomføre en oppdatert studie i 2024. Departementet vil i planperioden også gjennomføre studier om oppdaterte effekter av sentrale trafikksikkerhetstiltak, som automatisk trafikkontroll med strekningsmåling og politikontroller.

8.2.2 Samarbeidsmodellen for trafikksikkerhetsarbeidet videreføres

Trafikksikkerhetsarbeidet er sektorovergripende. Et stort antall aktører er involvert i arbeidet på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og mellom offentlig og privat virksomhet. I tillegg til transportsektoren kreves innsats fra justissektoren, helsesektoren, utdanningssektoren og kommunesektoren. Det er summen av den samlede innsatsen til statlige, fylkeskommunale og kommunale aktører, interesseorganisasjoner og næringslivsaktører som skal bidra til at målene nås i samsvar med nullvisjonen.

Omforente mål og en tydelig strategi er avgjørende for et helhetlig og samordnet trafikksikkerhetsarbeid. Samferdselsdepartementet har gjennom forvaltningen av sentrale regelverk og infrastruktur et hovedansvar for å samordne trafikksikkerhetsarbeidet. Statens vegvesen har et særskilt ansvar som sektoransvarlig. Fylkeskommunene og Trygg Trafikk har ansvar for å initiere samordning og samarbeid, og sørge for at de ulike delene av samarbeidsmodellen fungerer. Alle de sentrale aktørene i det nasjonale trafikksikkerhetsarbeidet deltar i Kontaktutvalget for trafikksikkerhet, som ledes av Samferdselsdepartementet.

Målene og innsatsområdene i trafikksikkerhetsarbeidet operasjonaliseres og følges opp gjennom tiltaksplaner for trafikksikkerhet. Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på vei inneholder et bredt spekter av omforente og faglig forankrede tiltak som aktørene i trafikksikkerhetsarbeidet utarbeider sammen, og hvor de enkelte tar ansvar for oppfølging. Statens vegvesen leder arbeidet med rulleringen av tiltaksplanen.

8.2.3 Hovedtiltak og innsatsområder for økt trafikksikkerhet på vei

For å nå etappemålene er det avgjørende at velfungerende tiltak videreføres og styrkes. I tillegg må det utvikles nye, faglig forankrede og effektive tiltak. Det er alltid flere faktorer som medvirker til at ulykker skjer og hvor alvorlig utfallet blir. Dette krever en bred tilnærming i trafikksikkerhetsarbeidet og et vidt spekter av tiltak. Tiltakene rettes mot trafikanter, infrastruktur og kjøretøy. Innsatsen skal i hovedsak settes inn mot de alvorligste ulykkestypene, de mest utsatte trafikantgruppene og trafikantadferd med høy risiko.

Møte- og utforkjøringsulykker dominerer ulykkesbildet med 70 pst. av dødsulykkene på norske veier i perioden 2005–2022. Førerfeil er utløsende eller medvirkende faktor i de fleste alvorlige ulykker. Høy fart, rus, uoppmerksomhet og risikoadferd er gjengangere som årsak til alvorlige trafikkulykker. Ut fra ulykkesbildet vil regjeringen forsterke innsatsen innenfor særlig tre områder; kontroll og håndheving, kampanjevirksomhet og målrettede infrastrukturtiltak på strekninger med dokumentert trafikksikkerhetsbehov.

8.2.3.1 Økt kontroll og håndheving

Ulykkesanalyser viser at høy fart er sannsynlig medvirkende årsak til en tredjedel av dødsulykkene. Dette har vært stabilt i siste tiårsperiode. Andelen som kjører under ruspåvirkning er også relativt stabilt som medvirkende årsak til rundt en femtedel av dødsulykkene. Sentrale innsatsområder i planperioden er å intensivere arbeidet for å få trafikanter til å overholde fartsgrensene og ikke kjøre i ruspåvirket tilstand.

Politikontroller er av de mest kostnadseffektive trafikksikkerhetstiltakene vi har. Dette gjelder særlig politiets kontroll og håndheving av fart, rus og annen trafikkfarlig adferd. Automatisk trafikkontroll (ATK) og Statens vegvesens tungbilkontroller gir også vesentlige bidrag til økt trafikksikkerhet. Beregninger viser at økt bruk av fartskontroller er samfunnsøkonomisk lønnsomt og et svært effektivt trafikksikkerhetstiltak.

Utrykningspolitiet (UP) er spydspissen i politiets kontrollinnsats for bedre trafikksikkerhetsinnsats, og i 2023 ila UP i overkant av 120 000 reaksjoner, herunder rundt 113 000 forenklede forelegg for veitrafikklovbrudd. I tillegg utføres trafikktjeneste av politidistriktene. UP behandler og irettefører også reaksjoner for fartsovertredelser registrert ved ATK. I 2023 ble det ilagt om lag 226 000 reaksjoner for slike overtredelser. UP er avgjørende for trafikksikkerhetsarbeidet på vei. Ved effektiv kontroll og håndheving og synlighet i trafikkbildet er politiets samlede innsats vesentlig for å opprettholde oppdagelsesrisikoen, og slik påvirke trafikantenes adferd. UP er politiets fagorgan for utvikling av nye metoder og materiell som brukes i trafikksikkerhetsarbeidet. Regjeringen ser den samlede politiinnsatsen som avgjørende for nødvendig progresjon i trafikksikkerhetsarbeidet.

ATK er et svært effektivt og målrettet farts- og ulykkesreduserende tiltak. En evaluering av streknings-ATK i Norge fra 2014 viser at antallet drepte og hardt skadde blir halvert på strekninger med gjennomsnittsmåling (TØI-rapport 1339/2014). Denne effekten holder seg fra skiltet varsling og flere kilometer etter selve fartskontrollen. Jo høyere kjørefarten i førsituasjonen er, desto større er effekten på kjørefarten, og dermed også på antall ulykker. Det er totalt 433 fotobokser på veinettet, der 260 er enkeltpunkter. Totalt er det streknings-ATK på 69 ulike strekninger,12 hvorav i underkant av halvparten er i tunnel. ATK er til nå i hovedsak brukt utenfor tettbygd strøk.

Regjeringen vil i planperioden legge til rette for å øke bruken av ATK, både punkt- og strekningsmåling, og vurdere endringer i kriteriene for etablering av tiltaket, for å kunne etablere ATK der det ikke har skjedd ulykker i forkant. Dette er særlig aktuelt for strekninger der høy fart er et betydelig problem, eksempelvis i tunneler. Regjeringen vil legge til rette for at ATK, både på punkt og strekning, kan brukes som et mer proaktivt trafikksikkerhetstiltak.

ATK gjennomføres som et samarbeid mellom politiet og Statens vegvesen. Økt omfang av tiltaket vil kreve økte ressurser hos begge aktører. Det er betydelig potensial for økt bruk av ATK allerede innenfor dagens kriterier for etablering. Ved endrede kriterier og mer proaktiv bruk av ATK vil potensialet øke ytterligere.

Statens vegvesen har betydelig kontrollvirksomhet på norske veier. Kontrollen er risikobasert og stadig mer målrettet. Dette gir økt effektivitet og høy sannsynlighet for å avdekke feil og mangler. Om lag en halv million tunge kjøretøy passerer årlig gjennom Statens vegvesens kontrollplasser. Fra 2021 til 2022 økte andelen kontrollerte tunge kjøretøy med feil og mangler fra 54,1 til 56,5 pst. I 2022 ble det gjennomført over 84 000 tungtransportkontroller og om lag 45 700 kontroller av lette kjøretøy. En større andel av de kontrollerte lette kjøretøyene var varebiler som driver transportvirksomhet. Statens vegvesen gjennomfører også tilsynsvirksomhet for å sikre at verksteder og kontrollorganer har rett kvalitet på tjenestene. For å gjennomføre felles aksjoner har Statens vegvesen et utstrakt samarbeid med andre tilsyns- og kontrollorganer. Statens vegvesen vil videreføre, effektivisere og fortsette målrettingen av sin kontroll- og tilsynsvirksomhet.

Samferdselsdepartementet samarbeider med justismyndighetene om flere kommende regelverksendringer som vil gi strengere reaksjoner ved uønsket trafikantadferd. Det er fremvekst av miljøer med svært risikosøkende trafikkadferd og som begår særdeles grove brudd på trafikkreglene med høy fare for eget og andres liv og helse, bl.a. ved organisert høyhastighetskjøring på vei, omtalt som villmannskjøring. Samferdselsmyndighetene har sammen med justismyndighetene satt i gang et arbeid for å sikre et effektivt rettslig grunnlag for inndragning av motorvogn som er brukt ved store hastighetsovertredelser. I arbeidet vil det bli sett hen til erfaringer fra tilsvarende regulering i Danmark.

Politiets kontroll og tilstedeværelse på veiene er avgjørende for å oppnå ønsket trafikantadferd. Effektiviteten av politiets trafikktjeneste er bl.a. avhengig av at politiets kontroller er uforutsigbare med hensyn til tid og sted. Tjenester som varsler trafikantene om kontroller er økende. Dette undergraver trafikksikkerhetseffekten og effektiviteten av kontrollvirksomheten. Slike tjenester bidrar også til at effekten av sanksjoner ved trafikkovertredelser reduseres sterkt ved at bøtene refunderes av de som tilbyr slik varslingstjeneste. Samferdselsdepartementet vil sammen med justismyndighetene foreslå innstramminger i regelverket for å forby slike varslingstjenester.

Det er i dag forbudt å bruke håndholdt mobiltelefon under kjøring med motorvogn. Det er en stor utfordring at trafikantene ikke overholder dette forbudet. Andre bruksområder enn samtale, som teksting o.l., bidrar også negativt i ulykkesbildet. Dette er ett element i den betydelige utfordringen med uoppmerksomhet som ulykkesårsak. Gjeldende regelverk for bruk av mobiltelefon i bil er også krevende å håndheve. Samferdselsdepartementet vil gjennomføre innstramminger i dette regelverket.

Ruskjøring er en stor og vedvarende utfordring som medfører alvorlige ulykker på norske veier, og er medvirkende årsak i over en femtedel av dødsulykkene. Årlig registreres det rundt 10 000 anmeldelser for kjøring under påvirkning av alkohol, rusgivende legemidler eller illegale rusmidler. De siste ti årene har antall blodprøver med påvist THC (virkestoff i cannabis) økt, mens antall prøver der det påvises alkohol er fallende. Det gjøres jevnlige veikantundersøkelser for å kartlegge omfanget av ruspåvirket kjøring i trafikken. Basert på tall fra den siste veikantundersøkelsen13 kan det antas at det hver dag kjøres mer enn 200 000 kilometer med personbil der føreren er alkoholpåvirket. Ny veikantundersøkelse om rus i trafikken gjennomføres i 2024–2025.

Politiets ruskontroller er av avgjørende betydning for trafikksikkerheten. Denne virksomheten vil bli videreført. Fra 1. juli 2023 styrket regjeringen kontrollaktiviteten ved å innføre hjemmel for Tolletaten til å kunne ta alkotest av motorvognførere i forbindelse med tollkontroll. Arbeidet utføres i samarbeid med politiet.

Samferdselsdepartementet samarbeider med Justis- og beredskapsdepartementet for å kontinuerlig utvikle regelverket mot ruspåvirket kjøring. Tverretatlig samarbeid mellom samferdsels-, helse- og justissektoren samt interesseorganisasjoner som MA-Rusfri trafikk og Trygg Trafikk, vil videreføres. Regjeringen viderefører arbeidet med jevnlig revisjon av regelverket om faste grenser for andre rusmidler enn alkohol.

8.2.3.2 Mer kampanjevirksomhet

Trafikantenes adferd i trafikken er svært ofte årsak eller medvirkende årsak til ulykker. Kampanjevirksomhet er et sentralt virkemiddel for å påvirke og endre trafikanters kunnskap, holdninger og adferd. Statens vegvesen har benyttet nasjonale og langsiktige trafikksikkerhetskampanjer som et viktig verktøy i trafikksikkerhetsarbeidet i lang tid. Kampanjene skal være faglig funderte og de evalueres løpende. Evalueringer viser at kampanjene skaper stor oppmerksomhet og gir høy budskapsforståelse. Dette er med på å flytte holdninger og adferd i riktig retning. Det er godt dokumentert at kampanjer gir best effekt når de kombineres med andre virkemidler, f.eks. kampanjerelaterte kontroller. I motsetning til geografisk avgrensede fysiske tiltak påvirker kampanjene trafikksikkerheten på hele veinettet. Videre bidrar kampanjer også til å påvirke holdning og aksept av andre trafikksikkerhetstiltak.

Statens vegvesen prioriterer kampanjetemaer som støttes av empiri og forskning med bakgrunn i nullvisjonen. Kampanjer skal videre ta utgangspunkt i adferds- og påvirkningsteori. Betydelig innsikt i målgruppene, oppdatert mediekunnskap og testing er også viktig. Pågående kampanjetemaer er oppmerksomhet, fart, samspill i trafikken og belte i buss/beltebruk. Disse vil bli videreført i planperioden.

Forskning viser at å endre holdning og adferd krever påvirkning over tid. Budskap må gjentas for å få effekt. Statens vegvesens nasjonale kampanjer er derfor langsiktige, med en varighet på om lag fire år. Det kreves høy intensitet, lang varighet og stor gjennomslagskraft for å få resultater.

Regjeringen vil på bakgrunn av dette prioritere og styrke innsatsen til kampanjevirksomhet i planperioden. Sentralt i dette arbeidet er å utarbeide en oppmerksomhetsstrategi med en bredere og mer systematisk tilnærming til temaet uoppmerksomhet. Uoppmerksomhet er en stor utfordring i trafikken. I en tredjedel av dødsulykkene er dette en medvirkende faktor. Statens vegvesen benytter allerede slike helhetlige påvirknings- og endringsmodeller i sine nasjonale oppmerksomhetskampanjer, der målet er å påvirke hele samfunnet til endring.

Kontroll, regelverksarbeid, kampanjer og øvrig holdningsskapende arbeid, som bevisstgjøring i føreropplæringen og trafikksikkerhetstiltak i offentlige og private virksomheter, vil være sentrale virkemidler i en strategi for å hindre uoppmerksomhet. Strategien vil også kunne omfatte tiltak for å fremme utbredelse av teknologi som bidrar til økt oppmerksomhet, som mobilsperre og varsling ved indikasjon på uoppmerksomhet. Økende automatisering i kjøretøyene kan gi positiv effekt på oppmerksomhet, men kan også gi nye utfordringer. Påvirkning, styring og regelverk knyttet til teknologisk utvikling generelt, og mot bilindustrien spesielt, vil være viktig.

Det vil bli arbeidet videre med temaet uoppmerksomhet frem mot neste nasjonale tiltaksplan for trafikksikkerhet på vei, med sikte på å finne gode og forpliktende tiltak.

8.2.3.3 Målrettede infrastrukturtiltak på strekninger med trafikksikkerhetsbehov

Møte- og utforkjøringsulykker er ulykkestypene med gjennomgående høyest alvorlighet. I perioden 2005–2022 utgjorde møteulykker 36 pst. av dødsulykkene, mens 34 pst. var utforkjøringsulykker. Møteulykker er den største utfordringen på riksveinettet og utforkjøringsulykker på fylkesveinettet. Det er betydelig høyere risiko for trafikkulykker på fylkesveinettet sammenlignet med riksveinettet. På kommunale veier er det i større grad ulykker med syklister og fotgjengere. Utviklingen i drepte og hardt skadde syklister må ses i sammenheng med økt sykling og økt mikromobilitet (som elektriske sparkesykler) i de største byene.

Figur 8.3 Utvikling i antall drepte og hardt skadde fordelt på veikategori

Årsakene til trafikkulykker er sammensatte. Ulykkesanalyser viser at faktorer knyttet til vei og veimiljø har vært medvirkende årsak i 28 pst. av dødsulykkene i gjennomsnitt for perioden 2013–2022. For å motvirke dette vil regjeringen styrke innsatsen til målrettede mindre infrastrukturtiltak på strekninger med et særlig dokumentert trafikksikkerhetsbehov. Sentrale tiltak er etablering av midtrekkverk og forsterket midtoppmerking for å forhindre møteulykker, tiltak for å forhindre alvorlige utforkjøringsulykker, veilys, utbedring av kryss, bruk av ITS-tiltak og bygging av kontrollstasjoner. Regjeringen vil videreføre en langsiktig ambisjon om at alle riksveier med fartsgrense 70 km/t eller høyere på sikt skal ha en minstestandard mht. utforkjøringsulykker. Dette innebærer at veien skal oppfylle gjeldende krav til utforming og omfang av siderekkverk, ettergivende master, profilert kantlinje, utbedring eller skilting av farlige kurver samt utbedring av terrenget langs veien der det ikke er siderekkverk.

Basert på tidligere beregninger av prioritering innenfor kategorien målrettede trafikksikkerhetsinvesteringer, anslår Statens vegvesen en gjennomsnittlig kostnad på 20–30 mill. kr per unngått drept eller hardt skadd. Det er imidlertid også mange andre gode grunner til å gjennomføre målrettede trafikksikkerhetsinvesteringer, f.eks. bedre fremkommelighet og bedre lokale miljøforhold. Videre vil de fleste tiltak som gir reduksjon i drepte og hardt skadde også medføre reduksjon i lettere skadde og materialskader. Gode prosesser med systematisk utvelgelse av de beste trafikksikkerhetstiltakene vil bidra til å presse ned gjennomsnittskostnaden per unngått drept eller hardt skadd.

Kontinuerlig arbeid med drift og vedlikehold av veiinfrastruktur er sentralt for trafikksikkerheten. Behovene hos sårbare trafikanter som fotgjengere, syklister og motorsyklister bør fortsatt tillegges særlig vekt ved utforming, bygging, drift og vedlikehold. Innenfor drift er det spesielt vinterdriften, med brøyting og strøing med salt og sand, som er de viktigste oppgavene ut fra hensynet til både trafikksikkerhet og fremkommelighet. Regjeringen legger opp til en økt satsing på vedlikehold, utbedringer og fornying i perioden, se omtale under kapittel 13.

Vegtilsynet fører tilsyn med at sikkerhetskrav knyttet til riksveiinfrastrukturen er ivaretatt av Statens vegvesen og Nye Veier AS.

8.2.3.4 Målrettet innsats mot utsatte trafikantgrupper

Motorsykkel og moped

Andelen drepte og hardt skadde på motorsykkel har vært på i overkant av 20 pst. av alle drepte og hardt skadde de siste årene. Andelen har økt de siste 30 årene og har sammenheng med at antallet motorsykler har økt. Sammenlignet med bilførere er risikoen for å bli drept eller hardt skadd per kjørte kilometer i størrelsesorden 25 ganger høyere for de som kjører tung motorsykkel, i størrelsesorden 60 ganger høyere for lett motorsykkel og fire ganger høyere for moped (TØI-rapport 2012/2024). Ut fra bl.a. kjørelengde og bruksperiode for motorsykkel og moped i løpet av året (maksimalt 7–8 måneder), utgjør denne trafikantgruppen en uforholdsmessig høy andel av de omkomne og hardt skadde i trafikken. Ulykkesanalyser viser at gjennomsnittsalderen på trafikkdrepte motorsyklister er økende. Utforkjøringsulykker i kurver er den ulykkestypen som forekommer hyppigst.

Samferdselsdepartementet har tatt initiativ til arbeid for økt motorsykkelsikkerhet med bred involvering av sentrale og kompetente fagmiljøer. Samarbeidet videreføres i planperioden. Økt MC-sikkerhet er et felles ansvar mellom veimyndigheter, brukere, kjøretøyprodusenter og importører/forhandlere. Det gjøres nå flere studier for å få økt kunnskap om motorsykkelulykker. Nord universitet har bl.a. gjennomført en studie av motorsyklisters blikkbruk og handlingsvalg ved bruk av blikkpunktkamera (FoU-rapport nr. 90, 2023). En videreføring av studien er under arbeid. Arbeidet ventes å gi ny kunnskap om informasjonsinnhenting og adferd som vil kunne brukes til videreutvikling av føreropplæring, førerutviklingskurs og informasjons- og opplysningskampanjer.

Det er et stort antall tilbydere av «førerutviklingskurs» for motorsyklister. Kursmangfoldet har svært ulik kvalitet og innretting, særlig med hensyn til effekten for økt sikkerhet på vei for motorsyklister. Det er behov for å utrede hvilke krav eller anbefalinger som bør stilles for markedsføring av slike kurs som trafikksikkerhetstiltak for vanlige brukere av motorsykkel.

Informasjons- og opplysningskampanjer er nyttige tiltak overfor motorsyklistene for å påvirke deres adferd, og overfor førere av andre kjøretøy for å informere om utfordringer i samspill og sikker samhandling med motorsyklister.

Samferdselsdepartementet vil ut fra oppdatert kunnskapsgrunnlag vurdere behovet for mulige nye tiltak.

Tunge kjøretøy

Ulykker som involverer tunge kjøretøy er ofte svært alvorlige. Tungbiler utgjør under 10 pst. av kjøretøyene som er innblandet i trafikkulykker på norske veier, men er likevel involvert i over en fjerdedel av dødsulykkene. Tunge godsbiler, dvs. lastebiler, vogntog og semitrailere med tillatt totalvekt over 7,5 tonn, har vært involvert i 26 pst. av alle dødsulykker i perioden 2016–2022. Tall fra Statens vegvesens analysearbeid av dødsulykker viser at i over 80 pst. av møteulykkene der tunge godsbiler er involvert, er det motgående kjøretøy som kommer over i feil kjøreretning. Det er altså som regel ikke tungbilen som utløser ulykken. Ulykkene skjer oftest i form av møteulykker. Årsakene til ulykkene er sammensatte, og kan skyldes forhold ved sjåfør, kjøretøy, veien og vær- og føreforhold. Det er derfor viktig å øke oppmerksomheten om møteulykker hos andre trafikantgrupper enn tungbilførere, særlig førere av personbil. Styrket kampanjevirksomhet rettet mot uoppmerksomhet er et svært viktig tiltak i denne sammenheng (se omtale over).

Figur 8.4 Antall drepte og hardt skadde i ulykker der tunge godsbiler er involvert, fordelt på ulykkestype

Det er klart flest dødsulykker med tunge godsbiler på riksveinettet. I perioden 2016–2022 skjedde 66 pst. av slike dødsulykker på riksveinettet. Av alle dødsulykker på riksveinettet i denne perioden var tunge godsbiler involvert i 43 pst., mens andelen på fylkesveinettet var 14 pst. Ulykkesstatistikk viser at det er flere drepte og hardt skadde i møteulykker med tunge godsbiler om vinteren.

Det gjøres et betydelig arbeid for å redusere antallet ulykker der tungbil er involvert. Dette arbeidet skal videreføres og styrkes i planperioden. Viktige tiltak er vinterdrift og effektiv kontrollaktivitet fra Statens vegvesen og politiet. Målrettede tungbilkontroller er et svært viktig tiltak der innsatsen skal videreføres. Et sentralt tiltak for å motvirke møteulykker er separering av trafikken, f.eks. ved økt bruk av midtdeler.

Samferdselsdepartementet vil i planperioden fortsette arbeidet for forbedret kollisjonssikkerhet i buss. Departementet og Statens vegvesen er i dialog med bussbransjen i dette sikkerhetsarbeidet. Fra 1. oktober 2023 ble det innført nasjonale krav om at alle nye busser i løyvepliktig transport skal ha en forsterket konstruksjon i front for å gi bedre beskyttelse for sjåfører ved frontkollisjon. Statens vegvesen har fått i oppdrag å utrede forslag om ytterligere særlige nasjonale krav til kollisjonssikkerhet for buss i løyvepliktig transport.

Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen er pådrivere for å utvikle internasjonalt harmoniserte kollisjonssikkerhetskrav. Slike krav er i liten grad utviklet for buss, til forskjell fra kravene som gjelder for personbiler og lastebiler. Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen vil fortsette å løfte saken internasjonalt.

Ungdom og unge førere

Ungdom har høy risiko for å bli involvert i alvorlige trafikkulykker, og de er overrepresentert i ulykkesbildet. Dette har sammenheng med manglende erfaring, og at evnen til å oppfatte og tolke risiko ikke er ferdig utviklet. Det var lenge en god ulykkesutvikling blant ungdom i alderen 16–19 år, men den positive utviklingen har stagnert.

Ungdomsulykker med bil er i hovedsak utforkjøringsulykker og møteulykker. De siste par årene har ulykker med flere omkomne økt, og mange av disse har vært ungdomsulykker. I aldersgruppen 16–17 år er ulykker med lett motorsykkel den største utfordringen. De siste fire årene har 45 pst. av de drepte og hardt skadde i aldersgruppen 16–17 år vært førere eller passasjerer på lett motorsykkel.

Utviklingen tilsier behov for å vurdere nye grep og forsterket innsats rettet mot ungdomsulykker. Sentrale virkemidler er trafikantopplæring i skoleverket, russetiltak, tiltak rettet mot lærlinger, kampanjer og tiltak rettet mot spesielt risikoutsatte unge førere. Basert på ulykkesanalysene fra Statens vegvesens ulykkesanalysegruppe, vil Statens vegvesen frem mot neste tiltaksplan for trafikksikkerhet på vei arbeide med å få mer innsikt i årsakene til ungdomsulykker. I arbeidet med å utforme nye tiltak rettet mot ungdom og unge førere vil det vurderes nye måter å nå målgruppen på, bl.a. gjennom bruk av sosiale medier. Det er videre behov for å se på utfordringer knyttet til mopedbil og ATV som følge av sterkt økende omfang av slike kjøretøy, og ulykkesbildet for særlig ATV.

Føreropplæringen er sentral for å utvikle risikoforståelse, selvinnsikt og evne til å vurdere egen adferd. Et høyt nivå på føreropplæringen er svært viktig for trafikksikkerheten. Det er behov for kontinuerlig vurdering av føreropplæringen, både opp mot den teknologiske utviklingen i kjøretøy og trafikkmiljø og andre endringer i samfunnet. Ev. fremtidige justeringer i føreropplæringen må i særlig grad ivareta behov som følge av innfasing av stadig flere og mer komplekse førerstøttesystemer og økt automatisering av kjøretøy. Føreropplæringens struktur og modell skal videreføres.

Det er svært krevende å nå ungdom som bevisst velger å ta høy risiko i trafikken. Mange aktører, både offentlige og private, arbeider for å redusere ulykkene blant unge førere, og flere steder har initiativtakere etablert gode tilbud der formålet er å påvirke og endre ungdoms adferd og holdninger i trafikken. Det er behov for at aktørene samarbeider om å fortsette og utvikle målrettede tiltak for denne gruppen.

Eldre trafikanter

Risikoen for å bli drept eller hardt skadd i trafikken er økende for eldre trafikanter, særlig fra fylte 75 år. Aldring reduserer evnen til konsentrasjon, observasjon og behandling av informasjon, som er stadig mer nødvendig i trafikken. Eldre tåler også de fysiske påkjenningene ved ulykker dårligere, og ulykker der eldre er involvert får derfor ofte alvorlig utfall. Andelen personer i aldersgruppen 75 år og eldre vil øke fremover, jf. kapittel 3. Sentrale virkemidler for å redusere risikoen for ulykker med eldre trafikanter er å sikre tilfredsstillende helse for førerrett, bruk av kjørevurdering, oppfriskningskurs for eldre bilførere, holdningskampanjer, og universell utforming av trafikksystemer. Regjeringen vil fortsette arbeidet for denne risikogruppen i planperioden.

Gående og syklende

Gående og syklende er sårbare trafikantgrupper. Basert på politirapporterte personskadeulykker har Transportøkonomisk institutt (TØI) beregnet at risikoen for å bli drept eller hardt skadd er mer enn fem ganger høyere for fotgjengere og mer enn ti ganger høyere for syklister per kilometer, sammenlignet med førere av personbil (TØI-rapport 2012/2024). De siste 20 årene har antall fotgjengerulykker gått ned, mens det er registrert økning i sykkelulykker i storbyområdene, jf. kapittel 5.3. Samtidig er det en betydelig underrapportering av hardt skadde i veitrafikkulykker, spesielt for eneulykker på sykkel, jf. tidligere omtale av Fyrtårnprosjektet – registrering av skader, analyse og skadedata.

Dataene fra Fyrtårnprosjektet er også relevant for å forebygge andre ulykker enn trafikkulykker som skjer på vei, og tiltak for å øke trafikksikkerheten vil også kunne bidra til færre fallulykker på vei, f.eks. ved tiltak som brøyting og strøing. Det vises til omtale i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga der det fremgår at regjeringen vil utvide nullvisjonen for alvorlige fallulykker i hjemmet til også å omfatte alvorlige fallulykker i nærmiljøet. I 2022 viste statistikk fra Norsk pasientregister at 12,3 pst. av de registrerte skadene fant sted på vei, gate, fortau, gang- og sykkelvei, men disse skadene var ikke trafikkulykker. Fallskader er blant de hyppigste ulykkene. God, trygg og skadefri fremkommelighet langs gang- og sykkelveier er også viktig for å nå nullvekstmålet om at flere skal gå og sykle.

TØI arbeider med et nytt verktøy for registrering av ulykker med sykkel, elsparkesykkel og andre former for mikromobilitet gjennom prosjektet Recyklist. I prosjektet innhentes bl.a. data om hvor ulykkene skjer for å registrere ulykkespunkter som grunnlag for å iverksette tiltak. Slike prosjekter vil fremover bidra til bedre oversikt over ulykkessituasjonen.

Regjeringen vil videreføre innsatsen knyttet til sårbare trafikantgrupper som gående og syklende i planperioden. Det må gjennomføres et bredt spekter av tiltak, knyttet til planlegging, drift og vedlikehold, investeringer i infrastruktur for gående og syklende og trafikantadferd. Hensynet til trafikksikkerhet må inngå som en integrert del av planleggingen for gode transportløsninger i storbyområdene og fylkeskommunene. Dette krever tett samarbeid mellom Statens vegvesen, fylkeskommuner og kommuner, kollektivselskaper, godsaktører, og interesseorganisasjoner som Trygg Trafikk og Syklistenes Landsforening.

Det skjer en stor satsing på sykling og gange gjennom byvekstavtalene for de største byområdene. Investeringer i sykkelinfrastruktur og prioritering av drift og vedlikehold av gang- og sykkelveier bidrar også til økt trafikksikkerhet for gående og syklende. På grunn av ulykkessituasjonen i byområdene er det behov for å gi trafikksikkerhet en tydeligere plass i byvekstavtalene. Det vil derfor bli innført en ny indikator som vil gjøre det enklere å følge ulykkesutviklingen, vurdere behovet for tiltak og på sikt følge opp effekten av gjennomførte tiltak, se omtale i kapittel 5.3.

Økt sikkerhet for gående og syklende er et hovedinnsatsområde i Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på vei 2022–2025. Regjeringen legger til grunn at disse trafikantgruppene prioriteres også i neste tiltaksplan, og at det frem mot dette arbeides videre med målrettede tiltak knyttet til disse trafikantgruppene.

Små elektriske kjøretøy, herunder elektriske sparkesykler, har medført et høyt antall ulykker. Regjeringen har strammet inn reglene for bruk av slike kjøretøy, og kommunene er gitt et klart lovgrunnlag for å ha kontroll med utleiemarkedet. Dette har allerede redusert omfanget av ulykker betydelig. En undersøkelse fra TØI viser at erfaringene med loven så langt er at den har gitt kommunene et godt og effektivt verktøy (TØI-rapport 1945/2023). Regjeringen vil følge utviklingen fremover og vurdere behov for eventuelle ytterligere innstramminger.

8.2.4 Sikrere kjøretøy

Stadig sikrere kjøretøy bidrar vesentlig til økt trafikksikkerhet. Det er viktig å ta i bruk ny teknologi som gjør kjøretøyene sikrere, og tilsyn og kontroll med kjøretøy mer effektiv. Norge bidrar aktivt i den internasjonale regelverksutviklingen, herunder tilrettelegging for automatisert kjøring. Da for å ivareta særnorske forhold, men særlig for å sørge for å utnytte potensialet for økt trafikksikkerhet i ny teknologi.

Økt omfang og sammenkobling av førerstøttesystemer skal gi trafikksikkerhetsgevinster. Det er da avgjørende at ikke trafikantene tar ut denne gevinsten i form av lavere oppmerksomhet, økt fart og risikoøkende adferd.

For å høste effekter så raskt som mulig, eksempelvis ved utprøving som grunnlag for valg av teknologi med positiv trafikksikkerhetseffekt, er det viktig å i større grad ta i bruk moden teknologi.

8.3 Økt sikkerhet for jernbanetransport

Jernbanen er en av de tryggeste transportformene, og jernbanen i Norge er blant de sikreste i Europa. Det er strenge krav og høye standarder for sikkerhet, både når det gjelder beskyttelse av reisende, og for å unngå skader på infrastrukturen. Samtidig er det flere områder hvor det er behov for å arbeide videre for å øke sikkerheten.

8.3.1 Planoverganger

Den største risikoen for ulykker på jernbane er sammenstøt mellom tog og person eller kjøretøy på planoverganger. Til tross for vesentlig innsats for å bedre siktlinjer, etablere ringerutiner og redusere hastighet inn mot planoverganger, har det vært en økning av tilløp til sammenstøt med både publikum og kjøretøy på planoverganger.

I planperioden legger regjeringen opp til at jernbanevirksomhetene skal bedre sikkerheten ved planoverganger og øke driftsstabiliteten ved nedleggelse av planoverganger som påvirker fremføring av tog negativt. Bane NOR SF startet i 2022 en gjennomgang av jernbanestrekningene med sikte på å nedlegge planoverganger som har ordinær togtrafikk uten å være sikret med bom. Arbeidet med å fjerne eller bygge om usikrede planoverganger videreføres og skal konkretiseres ved at Bane NOR setter måltall for arbeidet.

8.3.2 Personer i sporet

Sammenstøt mellom tog og person utenfor planovergang vurderes som en av de høyeste risikoene for uønskede hendelser tilknyttet jernbanen. Slike hendelser er kjennetegnet ved at personer tilsiktet eller utilsiktet kommer i nærheten eller tett på trafikkert spor – ofte med svært alvorlige eller fatale konsekvenser.

Aktuelle tiltak for å unngå denne typen hendelser er i hovedsak holdningsskapende arbeid i form av eksempelvis kampanjer i sosiale medier, i tillegg til gjerder, videoovervåking, skilting og utbedring av kulverter for å sikre at disse er det beste alternativet ved kryssing av jernbanen. Samferdselsdepartementet legger til grunn at risikoen for slike ulykker reduseres i planperioden.

8.3.3 Dyrepåkjørsler

Hvert år blir et høyt antall elg, tamrein, rådyr og sau påkjørt av tog. Antall påkjørsler påvirkes av en rekke faktorer, som bestandsstørrelse, dyrehold, næringstilgang og værforhold. Dyrene påføres lidelser og det er også personlige og administrative kostnader. Dyrepåkjørsler på jernbane utgjør ikke en sikkerhetsrisiko for togpassasjerene, og gir i liten grad utfordringer for transportsikkerheten.

Nordlandsbanen har flest dyrepåkjørsler. I reindriftsområdene, særlig langs Nordlandsbanen, har Bane NOR i flere år samarbeidet med reindriftseiere og forskere for å finne effektive tiltak for å redusere påkjørsel av tamrein. Gjerde mellom over- eller underganger i område der jernbanen krysser beiteområde, eller på strekninger der det er stor hyppighet av reinpåkjørsler, ser ut til å være det mest effektive tiltaket. En forutsetning for ønsket effekt er at gjerdene er tilstrekkelig lange, er utformet og plassert riktig i terrenget, kombinert med tilstrekkelig antall over- eller underganger.

Samtidig er det viktig at gjerdene er av høy kvalitet og av tilstrekkelig høyde, for at de skal tåle vinterforhold med mye snø og vind. Bane NOR prioriterer tiltak som å bygge viltgjerder mellom viltpassasjer- eller overganger på strekninger der det er stor risiko for påkjørsler, og styrke dialogen med reindrifteiere.

Det vurderes i tillegg nye teknologiske løsninger som kan være både kostnadseffektive og ha minst mulig negative effekter på dyr og menneskers bruk av landskapet. I et prosjekt rettet mot vilt har forskere ved forskningsstiftelsen Ruralis og Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO), i samarbeid med svenske forskere, utviklet et stasjonært skremmesystem som kan brukes ved åpninger i viltgjerder (f.eks. viltpassasjer), tunnelåpninger o.l., bl.a. langs Røros-, Gjøvik- og Nordlandsbanen. Observasjonsdata tyder på at viltet kan påvirkes til å vike bort fra jernbanelinjen når toget skal passere. Gjennom dette prosjektet vil godstog på Nordlandsbanen vinteren 2023/2024 spille av lydsignaler som skremmer viltet.

Et annet forskningsprosjekt som utføres av NaturRestaurering AS for Bane NOR er rettet mot tamrein. Prosjektet benytter GPS-merket tamrein og geofon-teknologi som registrerer lokale trykkbølger i bakken for å oppdage når tamrein oppholder seg i umiddelbar nærhet til jernbanen, og skal utvikle automatiserte systemer for alarmering til Bane NOR. Konseptet skal testes i storskala i felt på Saltfjellet i vinterhalvåret, for å få kunnskap om hvilken effekt slik deteksjon kan ha på hyppigheten av påkjørsler.

8.4 Økt sikkerhet for luftfart

I den kommersielle luftfarten og offshore helikoptervirksomhet er det svært få ulykker. Det er imidlertid utfordringer knyttet til sikkerhetsnivået for innlands helikopteroperasjoner og allmennflyging. I 2022 var det ni ulykker i norsk luftfart, tre av disse var innen privatflyging. Ingen omkom i forbindelse med privatflyging i Norge. Dette gjorde 2022 til det sikreste året for privatflyging i norsk luftfarts historie. Det var én alvorlig ulykke i 2022 med innlands helikopter. Ved utgangen av desember 2023 hadde det vært fem ulykker, hvorav fire innenfor privatflyging, og én med drone.

Flysikkerheten er et resultat av arbeidet som gjøres både hos luftfartsmyndighetene og luftfartsaktørene. I tillegg foregår det samhandling med europeiske og internasjonale organer. Regelverket for flysikkerhet er i hovedsak basert på felleseuropeiske regler. Samferdselsdepartementet, Luftfartstilsynet og Statens havarikommisjon er de sentrale luftfartsmyndighetene for sivil luftfart i Norge.

Luftfartstilsynet har i oppgave å utarbeide Norges flysikkerhetsprogram (State Safety Program) og har i den forbindelse fastsatt nye flysikkerhetsmål for perioden 2022–2026. Regelverket for flysikkerhet er tilnærmet totalharmonisert i Europa. EUs flysikkerhetsbyrå EASA sikrer at regelverket praktiseres og håndheves likt i alle medlemslandene. Det er en trend at regelverket skal ha en større grad av risikobasert tilnærming.

Risikostyring og samhandling blir stadig viktigere for å opprettholde og ytterligere forbedre flysikkerheten. Nedenfor omtales utviklingstrekk som kan påvirke sikkerheten i luftfarten.

8.4.1 Markeder og myndigheter i endring

Luftfartsmarkedet er i betydelig endring etter koronapandemien. Forhold som påvirker sikkerhetsnivået i luftfarten er bl.a. i hvilken grad regelverkene er tilpasset nye forretningsmodeller og nye konsepter, hvilket erfaringsnivå nye markedsaktører har, hvor raskt organisasjoner absorberer endringer, og om aktørene har rett kompetanse i alle ledd. Høy kompleksitet og endringer i luftfarten stiller krav til både luftfartsaktører og myndigheter. Antall aktører som er direkte involvert i luftfart øker, bl.a. på grunn av en raskt voksende dronesektor.

Luftfartstilsynet skal følge med på mulige utviklingstrekk som kan utfordre sikkerhetsnivået i luftfarten. Utviklingen i luftfarten medfører at luftfartsmyndighetene må arbeide på nye måter som krever ny kompetanse og samarbeid med aktører man tidligere ikke har samhandlet med. Luftfartstilsynet har inngått en partnerskapsavtale med EASA. Målet er en mer effektiv bruk av ressurser og kompetanse på tvers av landegrenser.

8.4.2 Luftfartshinder

Det er forventet en økning i antall vindkraftverk i Norge, både til lands og til havs. Vindturbiner er definert som luftfartshinder og vil kunne ha betydning for flysikkerheten. Moderne vindturbiner er ofte over 150 meter høye. Merking med høyintensitetslys kan innebære en betydelig visuell sjenanse for omgivelsene. Av hensyn til bl.a. bosetting og lokalmiljø, er det ønskelig å kunne benytte brukerstyrte merkesystemer som ikke er tent når det ikke er luftfartøy i nærheten. Hensynet til å redusere den visuelle sjenansen må avveies mot hensynet til å oppnå tilstrekkelig flysikkerhet. Luftfartstilsynet arbeider nå sammen med Forsvaret for å finne frem til hensiktsmessige løsninger. Militær luftfart har interesser knyttet til militære operative behov med tanke på hvordan vindturbiner skal merkes. Både plassering og merking av vindturbiner er viktige spørsmål.

8.4.3 Helikoptersikkerhet

Markedet for innlands helikopter består i hovedsak av mange små operatører, men utviklingen går i retning av færre små og flere mellomstore operatører. Kontraktsforhold kan ha en direkte innvirkning på sikkerhetsnivået i bransjen. Kartlegging viser at pris- og tidspress bidrar til redusert bruk av ressurser på forhold som antas å ha betydning for sikkerheten. Regjeringen vil derfor øke innkjøpskompetansen i staten for å bidra til at kontrakter om innkjøp av luftfartstjenester utformes på en måte som ivaretar flysikkerheten i tilstrekkelig grad. Det ble i november 2023 publisert en veiledning for innkjøpere av helikoptertjenester på nettsidene til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ).

I markedet for offshore helikopter er det en helt annen situasjon, med to store helikopterselskaper, samt utbredt bruk av langsiktige kontrakter. Likevel er det også her økt oppmerksomhet på pris og forventninger til effektive tjenester, og det er mange eldre helikopterdekk på installasjoner offshore. Samferdselsdepartementet og Energidepartementet vil sammen finne egnet måte for å sikre nødvendig tilsyn med offshore helikopterdekk.

8.4.4 Arbeids- og hviletidsregler

Luftfartstilsynet fører tilsyn med luftfartsselskapenes systemer for etterlevelse av arbeids- og hviletidsreglene gjennom godkjenning av selskapenes prosedyrer, og kontroll av etterlevelsen av reglene i selskapenes drift. Arbeids- og hviletidsreglene er svært viktige for flysikkerheten ved å forebygge tretthet og utmattelse hos flygende personell. Luftfartstilsynet har så langt ikke avdekket konkrete sikkerhetsmangler knyttet til disse reglene.

8.4.5 Nasjonal beredskapsplan for flyulykker

Samferdselsdepartementet arbeider med en nasjonal beredskapsplan for flyulykker. Det legges opp til at planen skal være ferdigstilt i løpet av 2024.

8.5 Økt sikkerhet for sjøtransport og fritidsbåter

Sikkerheten for sjøtransporten i norske farvann er gjennomgående høy, til tross for krevende geografi og værforhold. Tall fra Sjøfartsdirektoratet viser at 10 personer mistet livet i ulykker på norske næringsfartøy i 2023. Samme år omkom 23 personer i forbindelse med ulykker med fritidsbåt. For omtale av ulykker i den norske fiskeflåten, se kapittel 15.1.

Dagens sjøsikkerhetstiltak vurderes som effektive, og har betydelig risikoreduserende effekt.

Fra 2022 er det overordnede ansvaret for forebyggende sjøsikkerhet samlet i Nærings- og fiskeridepartementet med Kystverket og Sjøfartsdirektoratet som utøvende etater. I myndighetenes arbeid med sjøsikkerhet skilles det mellom skipsfart og næringsvirksomhet på den ene siden, og båtliv og fritidsaktivitet på den andre. Holdningsskapende arbeid er viktig både for skipsfarten og fritidsbåttrafikken. I den forbindelse utarbeider Sjøfartsdirektoratet informasjonsmateriell, gjennomfører målrettede holdningskampanjer, og arrangerer konferanser og seminarer med deltakere fra næringen.

8.5.1 Næringsfartøy

Omfanget av skipstrafikken i norske farvann, målt i utseilt distanse, økte jevnt fra 2015 og frem til 2019, en samlet økning på omtrent 9 pst. Fra 2019 til 2022 gikk utseilt distanse noe ned. Det er samtidig registrert en økning i ulykker i næringstransporten de siste årene, som både omfatter ulykker som fører til skade på skip og ulykker som gir personskade. Sjøfartsdirektoratet og Kystverket vurderer at økningen delvis er uttrykk for en forbedret kultur for rapportering og innmelding. Økningen i antall ulykker kan dermed ikke tilskrives en reell økning i risikoen forbundet med sjøfart alene. Dette understøttes bl.a. av en moderat reduksjon i antallet omkomne sammenlignet med tidligere år.

Ulykkesfrekvensen til sjøs påvirkes av en rekke faktorer, som trafikkmengde, trafikkbilde, fartøyenes tekniske stand og utrustning, mannskapets kompetanse og ulike forebyggende tiltak. Forebyggende sjøsikkerhetstiltak skal redusere sannsynligheten for ulykker og beskytte samfunnet mot hendelser som kan føre til tap av liv, personskade, miljøskader og økonomiske konsekvenser. Tiltakene omfatter både infrastruktur og tjenester som skal bidra til sikker ferdsel i farvannet, som sjøkart, navigasjonsinfrastruktur, farvannsutbedringer, lostjenesten, sjøtrafikksentralene, maritime overvåkningssystemer samt meldings- og informasjonstjenester som bl.a. navigasjonsvarsler. Forebyggende tiltak knyttet til fartøy er regelverk som skal sikre sikkerhetsmessig forsvarlig drift og konstruksjon av fartøy, mannskapets kompetanse, samt kontroll og tilsyn med etterlevelse av regelverket. Tiltak knyttet til skip og mannskap er i stor grad forankret i internasjonale konvensjoner og annet regelverk fastsatt av FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) og EU.

Sjøfartsdirektoratet har etablert Maritimt samarbeidsforum, som er en arena for drøfting og samarbeid om alle forhold som gjelder maritimt arbeidsliv på sjøen. Forumet er sammensatt av representanter fra myndighetene, partene i arbeidslivet, faglige sammenslutninger og maritim utdanning.

Sjøsikkerhetsanalysen som Kystverket ferdigstilte høsten 2023 viser at vi kan forvente en moderat nedgang i antall navigasjonsulykker i norske sjøområder i planperioden, gitt at dagens sjøsikkerhetstiltak videreføres og planlagte tiltak implementeres. Analysen viser også at det er mulig å redusere ulykkesrisikoen ytterligere gjennom videreutvikling av dagens tiltak og gjennomføring av nye tiltak tilpasset utviklingen i sjøtransporten.

Regjeringen vil videreutvikle og tilpasse sjøsikkerhetstiltakene til utviklingen i sjøtransporten og ulykkesrisikoen i norske farvann. Sjøsikkerhetsarbeidet innrettes slik at tiltak som gir størst mulig risikoreduserende effekt til lavest mulig kostnad prioriteres.

8.5.1.1 Nullvisjon på sjøen for fritids- og næringsfartøy

Regjeringen har etablert en nullvisjon om ingen omkomne eller hardt skadde på fartøy og innretninger underlagt Sjøfartsdirektoratets forvaltnings- og tilsynsansvar. Sjøfartsdirektoratet har fått i oppdrag å utarbeide en handlingsplan, og arbeidet vil skje i samarbeid med andre offentlige og private aktører. Av offentlige aktører omfatter dette bl.a. Fiskeridirektoratet og Kystverket.

8.5.2 Fritidsfartøy

Det har i gjennomsnitt omkommet 31 personer i året knyttet til bruk av fritidsfartøy i Norge i perioden 2001–2023. I 2023 har Sjøfartsdirektoratet registrert 23 omkomne, noe som er en reduksjon med 11 personer fra 2022. 17 av de som omkom i 2023 brukte ikke flytevest. Gjennomsnittsalderen var 53 år, og om lag 96 pst. av de som omkom var menn. Av andelen omkomne i 2023 var om lag 48 pst. bekreftet ruspåvirket. I perioden 2013–2022 har høy fart, ruspåvirkning og mørke vært fellesnevnere for flere grunnstøtinger.

Flere departementer med underliggende etater har ansvar for sikkerheten ved bruk av fritidsbåter. Nærings- og fiskeridepartementet har ansvaret for krav til båt, fører og sikkerhetsutstyr (Sjøfartsdirektoratet) og det overordnede ansvaret for farvannssikkerhet, herunder navigasjonsinnretninger, farvannsskilt og fartsreguleringer (Kystverket). Justis- og beredskapsdepartementet har med Politiets sjøtjeneste bl.a. ansvaret for kontroll til sjøs. Kommunene kan regulere fart for fritidsfartøy i egne sjøområder, mens Kystverket har myndighet til å regulere fart for næringsfartøy og for både fritids- og næringsfartøy i hoved- og bileder. I tillegg arbeider et stort antall organisasjoner målrettet for å redusere ulykkestallet ved bruk av fritidsbåt. Det er etablert et sakkyndig råd for fritidsfartøy under ledelse av Sjøfartsdirektoratet og Kystverket, der organisasjoner og offentlige etater deltar.

Det er anslagsvis om lag 1 million fritidsbåter i Norge, jf. Båtlivsundersøkelsen 2023. Det vurderes om det skal etableres et nasjonalt obligatorisk småbåtregister, som vil kunne gi en bedre oversikt.

8.6 Barnas transportplan

Når fremtidens transportsystem og lokalsamfunn skal planlegges, er det viktig å ivareta hensynet til barn og unge på en god måte. De skal ha muligheten til å være selvstendige trafikanter og leve aktive, trygge liv.

Barn og unge er en sårbar gruppe, og deres ferdsel i trafikken krever i noen tilfeller målrettede tiltak, som trygge skoleveier og systematisk trafikkopplæring. I dette delkapittelet omtales barnas roller og utfordringer i trafikken, og hvordan vi tilrettelegger for dem.

I de fleste tilfeller er barns behov sammenfallende med andre gruppers behov for tilrettelegging. Eksempler på dette er god planlegging, arealbruk og universell utforming av kollektivknutepunkter.

8.6.1 Barn og unges mobilitet

Barn og unge er aktive brukere av transportsystemet. De viktigste reisene for barn og unge er typisk til og fra skolen, venner og ulike fritidsaktiviteter.

Fysisk aktivitet er bra for barns utvikling og helse. Det er et mål i seg selv at barn og unge er fysisk aktive, og det er derfor viktig å legge til rette for at de i større grad kan gå eller sykle i sin reisehverdag. Regjeringen viderefører derfor målet om at åtte av ti barn med skolevei opp til fire kilometer skal gå eller sykle til skolen. Videre vil regjeringen også fortsette satsingen på syklister og fotgjengere i planperioden gjennom byvekstavtalene og tilskudd til de mindre byområdene.

8.6.2 Bedre trafikksikkerhet for barn og unge

Langsiktig arbeid med å redusere trafikkulykker har gitt spesielt gode resultater når det gjelder barn og unge. I 1969 ble 103 barn drept i trafikkulykker. I 2019 var det for første gang ingen barn som ble drept i trafikken. Etter 2019 har antall omkomne i aldersgruppen 0–14 år variert mellom 2–7 per år, noe som viser at resultatene ikke kan tas for gitt og krever vedvarende innsats. Fortsatt skades for mange barn alvorlig i trafikken.

I Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på vei 2022–2025 er tiltak rettet mot barn og unge i alderen 0–14 år et eget innsatsområde. Tiltak rettet mot barn og unge omfatter bl.a. trafikkopplæring i barnehager og skoler, videreutvikling av kursinnhold for barnehagelærer- og grunnskoleutdanningene og tiltak knyttet til sykkelopplæring for barn. Det er også flere fysiske tiltak for trafikksikre skoler og nærmiljøer. Hjertesone er et eksempel på et tiltak som har utviklet seg til å bli et viktig verktøy for bedre trafikksikkerhet rundt skoler.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at økt sikkerhet for barn og unge skal være et hovedinnsatsområde også i neste nasjonale tiltaksplan, og at intensjonene i Barnas transportplan følges opp i det tverrsektorielle arbeidet med tiltak, jf. nærmere føringer for tiltaksplanarbeidet i kapittel 8.2.

I 2022 ble det opprettet en tilskuddsordning til tryggere skoleveier og nærmiljøer. Formålet med tilskuddsordningen er å bedre trafikksikkerheten for barn og unge gjennom å stimulere til lokalt arbeid for tryggere skoleveier og nærmiljøer. Ordningen omfatter fysiske tiltak og tiltak rettet mot trafikanter. Fysiske tiltak og tilrettelegging for sikker gåing og sykling til og fra skolen vektlegges. Trygge skoleveier og nærmiljøer er med på å støtte opp under målet om at flere barn skal sykle eller gå til skolen. Ordningen har til nå vært administrert av Statens vegvesen, som har fordelt midlene til kommuner etter søknad. Fra 2025 endres ordningen til at midlene fordeles på regionalt nivå. Statens vegvesen skal fortsatt administrere ordningen, men midlene skal fordeles til fylkeskommunene etter søknad. Dette vil legge til rette for å kunne fordele mer midler per søker for å muliggjøre gjennomføring av bl.a. større fysiske tiltak. Regjeringen prioriterer i planperioden 40 mill. kr i årlig gjennomsnitt til tilskuddsordningen.

Videre er tiltak rettet mot barn og unge prioritert i Samferdselsdepartementets tilskuddsordning til trafikksikkerhetstiltak.

Flere aktører i trafikksikkerhetsarbeidet retter seg særskilt mot barn og unge, og enkelte har fått årlig driftsstøtte gjennom Barnas transportplan. Regjeringen viderefører støtten til disse organisasjonene i planperioden. Trygg Trafikk arbeider for alle trafikantgrupper, med et særlig ansvar for trafikkopplæring av barn og unge. Eksempler på Trygg Trafikks arbeid rettet mot barn, er kampanjer og opplæring knyttet til sikring av barn i bil, læringsmateriell til skoler og barnehager og Barnas trafikklubb. Deler av Trygg Trafikks driftstilskudd skal fortsatt øremerkes til å følge opp tiltak i Barnas transportplan i planperioden. Ung i trafikken – ingen venner å miste mottar driftstilskudd som skal bidra til å styrke organisasjonens kunnskapsbaserte og holdningsskapende arbeid for å styrke trafikksikkerheten for unge. Tilskuddet videreføres i planperioden.

Boks 8.1 Ung i trafikken – ingen venner å miste

Ung i trafikken – ingen venner å miste er en landsomfattende medlemsbasert trafikksikkerhetsorganisasjon for ungdom. Organisasjonen arbeider for å ivareta de unges interesser i trafikken og redusere tallet på unge som blir drept eller hardt skadd, med et særlig fokus på ruspåvirket kjøring. Ung i trafikken – ingen venner å miste når ut til målgruppen gjennom kampanjer, prosjekter, sosiale medier, skolebesøk og undervisningsmateriell. Eksempler på kampanjer og holdningsskapende arbeid er DeathTrip, en konkurranse blant elever i videregående skole om å lage den beste kampanjen for å forebygge ruskjøring blant ungdom, og Edru sjåfør, der organisasjonen jobber med flere tiltak rettet mot russ. Organisasjonen driver også forebyggende og holdningsskapende arbeid rettet mot ungdom knyttet til fart, uoppmerksomhet og mikromobilitet.

8.6.3 Barn og unge må inkluderes i planprosesser

God planlegging er det viktigste verktøyet for å skape et samfunn med trygge oppvekstmiljøer og gode møtesteder. Utviklingen av det nasjonale transportsystemet påvirker barn og unges transportmuligheter, og de statlige transportvirksomhetene skal derfor fortsatt ha særlig oppmerksomhet på tilrettelegging for deres mobilitet i sitt arbeid.

Det er imidlertid de mindre, lokale tiltakene som har særlig stor betydning for barn og unges muligheter til å bevege seg trygt og selvstendig i nærmiljøet. Kommunene og fylkeskommunene har ansvar for en betydelig del av transportsystemet som brukes av barn og unge, bl.a. gjennom å sørge for gode gang- og sykkelveier og trygge atkomstveier. Videre gis det føringer gjennom den lokale samfunns- og arealplanleggingen, som eksempelvis angir hvor skoler skal lokaliseres og hvordan boligområder, lekeplasser, arealer til aktivitet og grøntområder skal utformes.

Det er derfor viktig at de som planlegger og bygger tar hensyn til barn og unge og deres behov. Flere fylkeskommuner har tatt initiativ til å lage egne mobilitets- eller transportplaner for barn og unge, f.eks. i Agder fylkeskommune som en del av Regional plan for mobilitet for Agder 2023–2033.

Regjeringen setter mål og forventninger for kommunenes og fylkeskommunenes arbeid gjennom nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, plan- og bygningsloven og statlige retningslinjer. Hvordan dette kan gjøres beskrives i ulike veiledninger, f.eks. veilederen Barn og unge i plan og byggesak.

Plan- og bygningsloven gir barn og unge en lovfestet rett til å delta og bli hørt i all plan- og byggesaksbehandling. Dette kan eksempelvis gjøres gjennom ungdomsråd. Et annet nyttig verktøy for kunnskapsinnhenting om barn og unges bevegelser i eget nærmiljø er barnetråkkregistreringer. Kartverket har siden 2022 mottatt midler for å videreutvikle og drifte en nasjonal barnetråkkløsning som den del av det offentlige kartgrunnlaget (DOK). Regjeringen legger opp til å videreføre støtte til ordningen i planperioden. I det videre arbeidet vil Kartverket ha særlig fokus på teknisk videreutvikling og ta i bruk kunstig intelligens (KI), samt formidling til flere brukere gjennom informasjons- og veiledningsmateriell.

Boks 8.2 Barnetråkk

Barnetråkkregistreringer kan benyttes til å få innsikt i hvordan barn og unge bruker sine lokalmiljø, ved å eksempelvis registrere skoleveien og hva de liker eller opplever som utfordringer og farer. Barnetråkk gir dermed kommunene oppdatert lokalkunnskap, og vil være et viktig kunnskapsgrunnlag ved utarbeidelse av planer og områdesatsinger, samt trafikksikkerhetstiltak for barn og unges ferdsel til skole og fritidsaktiviteter.

9 Digitalisering og teknologiske muligheter

Regjeringen vil:

legge til rette for utvikling, implementering og drift av digitale løsninger og systemer i transportvirksomhetene som understøtter deres oppgaver og funksjon i transportsystemet, samt tjenester de leverer til transportbrukerne
legge til rette for økt og bedre bruk av de store mengdene av data som genereres i transportsektoren
utnytte mulighetene i bruk av kunstig intelligens i transportsektoren
tilrettelegge for utvikling av sømløs mobilitet og samhandling mellom ulike aktører i transportsystemet
arbeide for at regelverksutviklingen i sektoren legger til rette for digital utvikling og innovasjon
fremme norske synspunkter i internasjonal og europeisk regelverksutvikling for å sikre at eventuelle særnorske forhold blir ivaretatt
fortsatt legge til rette for at Norge kan være en arena for utprøving av nye teknologiske løsninger i transportsektoren
etablere ett eller flere forskningssentre for Transport 2050, for å styrke myndighetenes beslutningsgrunnlag i lys av store endringer som treffer transportsektoren.

9.1 Betydningen av teknologi i transportsektoren

Effektiv bruk av ny teknologi kan endre transporten av personer og gods på en gjennomgripende måte. Dette vil kunne gi en enklere reisehverdag, økt konkurranseevne for næringslivet, mer for pengene, bidra til nullvisjonen for drepte og hardt skadde samt bidra til å redusere klimagassutslipp og negativ miljøpåvirkning fra sektoren. Teknologiutviklingen og teknologiske gjennombrudd gjør dette mulig, og utfordringene i sektoren gjør det nødvendig.

I de kommende årene vil det være viktig at transportvirksomhetene utfører oppgavene sine på en mer effektiv måte. Teknologi vil bidra til dette. Vi må også få mer ut av infrastrukturen og transporttilbudet vi allerede har. Det finnes en restkapasitet i transportsystemet som vi bør søke å utnytte bedre ved aktivt å utforske og bruke mulighetene som ligger i digitale løsninger som understøtter transportsystemenes funksjon, samt ved å utnytte transportdata bedre for å styre og påvirke trafikk og reiseadferd mer målrettet og i henhold til det som er en politisk ønsket retning.

Den teknologiske utviklingen vil alltid være preget av stor usikkerhet, og det er uklart hvilke teknologier som i fremtiden blir avgjørende og når tiltakene kan skape stor effekt og endringer. En strategisk tilnærming til teknologi i transportsektoren må derfor handle om å håndtere usikkerhet. Det innebærer også å bruke et bredt spekter av virkemidler og tiltak, slik at disse treffer best mulig. På den måten vil det være mulig å hente ut gevinster og læring fra teknologi som har ulik grad av modenhet. Skal ny teknologi gi effekter i transportsektoren, kreves det en helhetlig politikk hvor det jobbes med tiltak på ulike områder og et tett samarbeid mellom myndigheter, næringsliv og forskningsmiljø.

Håndtering av usikkerhet handler også om å vurdere uheldige effekter av teknologiutviklingen. Den digitale avhengigheten i sektoren, samt avhengigheten av eksterne innsatsfaktorer som strømforsyning og velfungerende og robust ekominfrastruktur, har blitt en overordnet sårbarhet for hele transportsystemet. Sektorens evne til å beskytte, opprettholde og videreutvikle funksjonalitet i den digitale grunnmuren og digitale systemer er derfor i økende grad en forutsetning for sikkerhet, pålitelighet og fremkommelighet i transportsektoren (se kapittel 6.2).

Dette kapitlet omhandler i hovedsak effektiv bruk av ny teknologi i form av digitalisering og intelligente transportsystemer. Tilrettelegging for bruk av nullutslippsteknologi omtales i kapittel 7.

9.2 Store teknologiske endringer i transportsektoren

I ulike fagrapporter og utredninger blir de teknologiske endringene som vil prege transportsektoren fremover gjerne gruppert i fire hovedtrender14:

automatisering/autonomi
delingsmobilitet
samhandlende intelligente transportsystemer
elektrifisering og nullutslippsmobilitet

De fire hovedtrendene forklares nedenfor. De utgjør den teknologiske forståelsesrammen som regjeringens strategiske tilnærming til teknologi er formulert på bakgrunn av. Mye av teknologiutviklingen som vil prege transportsektoren i planperioden skjer i privat regi eller utenfor Norges grenser, og vil finne sted uavhengig av hvilke valg norske myndigheter tar. Den teknologiske utviklingen kan også påvirke samfunnet i et raskere tempo enn myndighetene evner å nyttiggjøre seg av eller regulere på en hensiktsmessig måte.

Samtidig kan myndighetene ha innflytelse over måten teknologien påvirker samfunnet og norsk transportsektor på gjennom politiske beslutninger. Det krever at vi aktivt legger til rette for, og tar i bruk, de mulighetene som teknologien bringer. Det er f.eks. privat sektor som utvikler kjøretøy med høyere grader av automatisering, men myndighetene som velger om teknologien kan tas i bruk, regulerer utprøvingen av disse kjøretøyene og gir tillatelser til at offentlig infrastruktur kan brukes som testarena for utprøvingen. Kollektivselskapet Ruters utprøving av selvkjørende kjøretøy i Groruddalen i Oslo, nærmere omtalt i kapittel 9.4, er et eksempel på hvordan utvikling og implementering av teknologi finner sted i samspillet mellom myndigheter og næringsliv.

9.2.1 Automatisering/autonomi

Det pågår en utvikling mot stadig økende automatisering av transportmidlene. Dette er en trend med flere utviklingsnivåer, fra enkle førerstøttesystemer, til helautomatiserte, selvkjørende fremkomstmidler. I veisektoren brukes begrepet automatisering gjerne om en utvikling der bilene vil være utrustet med avansert teknologi, slik at de i stor grad kan kjøre basert på signaler fra kjøretøyets egen utrustning, slik sjåfører gjør i dag. Samtidig vil bilene i fremtiden være oppkoblet til internettet og kunne kommunisere i sanntid med andre elementer i transportsystemet (andre biler, veikantutstyr, trafikksignalsystemer, veitrafikksentraler, mv.). Bilene vil dermed ha evne til å innhente og prosessere informasjon som gjør dem i stand til å operere mer sikkert og effektivt. Innenfor skinnegående transport i flere land er automatisering allerede i bruk i bybaner, tilbringertjenester og i interntransport på lufthavner, og vil i økende grad også dominere jernbanesektoren. I sjøfarten skjer det en rask utvikling mot autonome fartøy, mens i luftfarten, hvor autopilotfunksjonaliteten allerede har vært til stede i mange år, skjer det nå en rask utvikling av automatiserte og autonome droner.15 Droner og nye typer luftfartøy har et bredt spekter av bruksområder, herunder også etter hvert persontransport. Utviklingen mot stadig høyere nivåer av automatisering i transportsektoren vil over tid kunne påvirke både etterspørsel, kapasitetsbehov, sikkerhet og driftskostnader i sektoren.

9.2.2 Nye forretningsmodeller – delingsmobilitet

Digitaliseringen har de senere årene endret forretningsmodellene i mange bransjer. I transportsektoren er det en fremvekst av et mangfold av nye typer mobilitetstjenester. Digitale løsninger har gjort det mulig å utvikle en rekke nye tjenester som løsriver den enkeltes transportbehov fra nødvendigheten av å investere i sitt eget fremkomstmiddel. Eksempler på dette er bildelingstjenester, sykkeldeling, mikromobilitet (elsparkesykler), apper for samkjøring, samt taxitjenester som Uber. Vi ser også fremveksten er mer komplette transporttjenester – Mobility as a Service (MaaS) – gjerne som en sømløs kombinasjon av ulike transportmidler i en og samme reise. I Norge er det statlige selskapet Entur AS et eksempel på tilrettelegging for sømløs mobilitet innenfor kollektivtransport. Selskapet tilbyr informasjon om kollektivreiser over hele landet, samt utvikler og drifter digitale salgs- og billetteringsløsninger som understøtter sømløse reiser på tvers av aktører. Utviklingen mot større grad av delingsmobilitet kan bidra til å skape en enklere reisehverdag for folk, samt bidra til en mer effektiv bruk av transportsystemet og lavere utslipp.

9.2.3 Samhandlende intelligente transportsystemer

Innenfor alle transportformer er det nå mulig å utstyre både alle typer transportenheter og tilhørende infrastruktur med sensor-, kommunikasjons-, navigasjons- og beslutningsstøttesystemer. Dette betyr at alle transportenheter kan kommunisere med andre transportenheter og objekter i infrastrukturen, ved at hver transportenhet jevnlig sender ut oppdatert informasjon om egen posisjon, hastighet, type transportenhet, type last, motortilstand, gjenværende rekkevidde, antall personer, utslipp osv. Tilsvarende mottar de informasjon fra de andre transportenhetene og infrastrukturen. Transportenheter kan i denne sammenhengen være fly, skip, tog, trikker, båter, biler, busser, sykler, fotgjengere osv. Objekter i transportinfrastrukturen inkluderer f.eks. smarte fyr, smarte skilt, trafikklys og tilsvarende. I tillegg kommer last som kan utstyres tilsvarende. Denne utviklingen, hvor ulike aktører og elementer i transportsystemet «snakker» sammen, muliggjør helt nye former for samhandling mellom aktørene og elementene. Når aktører og elementer kobles sammen i et digitalt økosystem, blir det også mulig å styre trafikk mer målrettet og i henhold til hva som er en ønsket retning. Dette kan gi betydelige gevinster innenfor både gods- og persontransporten.

9.2.4 Elektrifisering og nullutslippsmobilitet

Elektrifisering og utvikling av nullutslippsløsninger er både virkemidler for å nå klimamålet og en teknologitrend i transportsektoren. Hovedtrenden er elektrifisering, dvs. overgang fra forbrenningsmotor til elektromotor, altså transportmidler som driver ved hjelp av batteri, hydrogen eller direkte tilførsel av strøm, f.eks. kjøreledning. Elektrifisering og nullutslippsmobilitet er nærmere omtalt og behandlet i kapittel 7.

9.2.5 Teknologitrendenes potensial for å endre transportsektoren

Hvor raskt trendene vil utvikles og i hvilket omfang er usikkert. Hver for seg har disse fire trendene betydelig endringskraft, og når trendene opptrer i kombinasjon med hverandre har de potensial til å endre sektoren på en gjennomgripende måte. Teknologiutviklingen kan derfor gi grunn til å tenke nytt om transportpolitikken, samtidig som teknologien i seg selv kan gi nye løsninger på kjente problemstillinger.

I norsk transportsektor vil utbredelsen av teknologiene avhenge av hvordan myndighetene, transportbrukerne og næringslivet tar i bruk og velger å møte teknologiendringene. Teknologitiltakene som transportvirksomhetene prioriterer i planperioden er nærmere beskrevet i kapittel 13 til 16. Regjeringen legger til grunn at transportvirksomhetene gjennomfører tiltak for hensiktsmessig utvikling, implementering og drift av digitale løsninger og systemer som understøtter deres oppgaver og funksjon i transportsystemet, samt tjenestene de leverer til transportbrukerne.

9.3 En mer datadrevet transportsektor med økt bruk av kunstig intelligens

Tre av de fire trendene – automatisering, delingsmobilitet og samhandlende intelligente transportsystemer – er ulike uttrykk for digitalisering i transportsektoren. Digitalisering, eller utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi, har preget transportsektoren i lang tid. Det som nå har potensial til å skape store endringer i transportsektoren er utvikling av kunstig intelligens (KI). Dette har blitt mulig gjennom den stadig økende mengden data som genereres i transportsystemet, bedre algoritmer og tilgang til stadig økende regnekraft.

Potensialet for bruk av KI i transportsektoren er betydelig, og KI vil kunne gi effekter på en lang rekke områder. KI er f.eks. viktig for utviklingen av mer automatiserte kjøretøy. Med avanserte sensorer som radar, lidar og kameraer kan KI-algoritmer brukes for å oppdage hindringer, tolke trafikkmønstre og ta sanntidsbeslutninger. Innenfor drift og vedlikehold kan KI brukes til å analysere data fra sensorer og overvåke tilstanden til komponenter. Ved å forutse når vedlikehold er nødvendig, kan vi unngå uventede avbrudd og optimalisere ressursbruken i sektoren.

KI kan også brukes til ruteplanlegging og navigasjon som tar hensyn til sanntidsdata om trafikk, værforhold, miljøforhold, samt andre relevante forhold. Det kan brukes til optimalisering av bestillingstransport med flåter av selvkjørende kjøretøy, som på mange områder kan erstatte rutegående transport. Slike systemer kan optimalisere transporten for å spare tid og drivstoff, og således redusere utslipp både innenfor person- og godstransport. Dette styrkes av sterkere krav til tilgjengeliggjøring av miljødata for de forskjellige transportformene, slik at både myndigheter, næringsliv og de reisende får bedre informasjon om miljøkonsekvensene av sine transportvalg.

Innenfor trafikkovervåking og styring kan KI brukes til å analysere store mengder trafikkdata og forutsi trafikkstrømmer og kømønster. Dette kan f.eks. gjøre veimyndighetene i stand til å justere trafikklys, kjørefelt og veiskilt i sanntid for å optimalisere trafikkflyten og redusere kø. Det kan også bidra til en mer operativ styring av transporttilbudet i sanntid, for å møte miljøutfordringer og avvikssituasjoner. Til sjøs kan det gjøre Kystverket i stand til å avdekke unormal seilas og varsle fartøy tidlig for å unngå farlige situasjoner. Innenfor jernbane og kollektivtransport kan bruk av historiske og økende mengder sanntidsdata om avganger, fyllingsgrad, samt avviksinformasjon gi grunnlag for KI-baserte prediksjoner om trafikksituasjoner, som grunnlag for bedre reiseplanlegging hos både operatører og de reisende, bedre informasjon til de reisende og generelt mer optimalisert og målrettet påvirkning av reiseadferd.

Regjeringen legger til grunn at virksomhetene i planperioden aktivt søker å utnytte mulighetene som ligger i KI.

Boks 9.1 Bruk av KI i Kystverket

Kystverket bruker data om maritim trafikk og andre data om kyst- og havområdene i sin operative virksomhet, bl.a. i sjøtrafikksentraltjenesten, lostjenesten og miljøberedskapen. Ulike verktøy basert på kunstig intelligens og maskinlæring er nå under utvikling og implementering. I samarbeid med eksterne leverandører har etaten bl.a. utviklet et system som analyserer skipstrafikken og avdekker unormal seilas i farvannet. Dette kan bli et verdifullt hjelpemiddel for sjøtrafikksentralene, og kan bidra til å avdekke potensielt farlige situasjoner på et tidlig tidspunkt. Det er også utviklet verktøy for automatisert beregning av sannsynlighet for ulykker og miljørisiko i norske farvann.

9.3.1 God dataforvaltning er viktig

En utfordring for bruk av KI er ikke nødvendigvis mangel på data, men at data ikke er organisert, formatert og tilpasset på en måte som gjør det enklere for datamaskiner å forstå og trekke meningsfulle mønstre fra dem. Ustrukturerte eller dårlig tilrettelagte data kan introdusere feil og skjevheter i analysene som gjøres av KI-systemer, mens godt strukturerte data gjør at algoritmene kan oppnå høyere nøyaktighet i sine prediksjoner og analyser.

Strukturerte og godt tilrettelagte data er også lettere å skalere og gjenbruke, noe som kan bidra til å unngå omfattende omarbeiding og bearbeiding av datasettene dersom de skal brukes på nytt til et annet formål i transportsektoren eller på andre problemstillinger enn det de opprinnelig var tilrettelagt for. Verdien av data ligger i bruken. Jo flere ganger et datasett blir brukt og jo flere ulike kontekster det brukes i, jo høyere verdi vil det skape.

Et eksempel på slik verdiøkende og tverrsektoriell bruk av ulike datasett er informasjonssystemet BarentsWatch, som samler data om norske kyst- og havområder fra en rekke offentlige etater. Basert på disse dataene tilbys ulike brukerrettede tjenester, som bl.a. gir oversikt over skipstrafikk, fiskeri- og havbruksaktivitet og bølge- og strømvarsler. BarentsWatch omfatter i tillegg en lukket del med et felles ressursregister for beredskaps- og redningsressurser og et havovervåkings- og samhandlingssystem for deling av informasjon på en sikker måte mellom offentlige etater med forvaltningsansvar i kyst- og havområdene. Et annet eksempel er Nasjonal vegdatabank (NVDB) i Statens vegvesen, som inneholder informasjon om hele veinettet i Norge og har røtter tilbake til tidlig 70-tallet. I dag har data fra NVDB stor betydning for alle trafikanter og transportaktører som bruker navigasjonstjenester, utrykningskjøretøy og nødetater samt de 366 veieierne og veiforvalterne i Norge og deres tjenesteleverandører. NVDB brukes som verktøy i hele veiens livsløp; til planlegging, prosjektering, bygging, forvaltning, saksbehandling, drift, vedlikehold og reinvestering. NVDB har 12 mill. oppslag i døgnet. I databanken ligger kartreferanser for objekter i hele veinettet og disse dataene har et stort potensial for økt nytte. Gjennom etatsprogram som Digital Drivkraft, og gjennom utvikling av kapabilitet for dataanalyse, jobber Statens vegvesen med å utløse potensialet og synliggjøre verdiene av dette.

Store deler av de statlige transportvirksomhetenes data er ikke tilrettelagt for deling, og det mangler verktøy og komponenter for enkelt og trygt å kunne dele og få tilgang til dataene. Det er også i liten grad etablert automatiserte prosesser for datadeling. Datadeling bremses også av organisatoriske, teknologiske, juridiske og personvernmessige hindringer. Regjeringen anser data som en strategisk ressurs og ønsker å styrke arbeidet med å legge til rette for økt og bedre viderebruk av data som forvaltes i virksomhetene. Regjeringen vil derfor styrke samarbeidet om data mellom transportvirksomhetene, bl.a. med mål om å redusere nevnte barrierer for datadeling, slik at statlige transportdata i større grad kan brukes av andre aktører i transportsektoren eller i samfunnet ellers. Regjeringen prioriterer 600 mill. kr i planperioden til det tverrsektorielle datasamarbeidet mellom virksomhetene.

Det meste av datafangst, lagring, bruk og analyse vil i planperioden skje innenfor den enkelte transportform og i den enkelte virksomhet. Virksomhetsspesifikke satsinger er omtalt i kapittel 13 til 16, som en integrert del av deres digitaliseringsstrategier.

9.4 Regulatorisk tilrettelegging og internasjonalt samarbeid

Ved rask teknologisk utvikling er det viktig å sikre at lovgivningen legger til rette for innovasjon. For å legge til rette for hensiktsmessig bruk av ny teknologi i transportsektoren er det de siste årene gjennomført en rekke større lovarbeider som skal sikre at lovverket ikke bremser fremvekst av innovative og smarte mobilitetsløsninger. Eksempler på dette er den nye havne- og farvannsloven, som tar høyde for ny teknologi. Det er bl.a. gitt en ny bestemmelse om losplikt for å legge til rette for autonome fartøy til sjøs. Et annet eksempel er arbeidet med å revidere og utvikle vegdataforskriften, for å sikre tilgjengelighet, lagring og bruk av de stadig økende datamengdene som skapes av veitrafikken.

For lovgiver er det en krevende balansegang å regulere slik at teknologien bidrar til ønsket utvikling samtidig som reguleringen ikke kveler innovasjonskraften som ligger i det å la teknologiske og kommersielle krefter være hoveddrivere. Regulatoriske rammer som gir rom for å tillate utprøving av ny teknologi for å teste ut, lære og feile – men i kontrollerte, avklarte former og under et definert tilsynsregime, kan bidra til å forene slike hensyn. Dette kan også gi læring som kan bidra til utforming av bedre regelverk på et senere tidspunkt. Et eksempel på dette er lov om utprøving av selvkjørende kjøretøy som trådte i kraft 1. januar 2018, og de etter hvert svært mange pilotprosjektene som har vært gjennomført innenfor rammen av dette regelverket. All pilotering av selvkjørende kjøretøy gir læring og bidrar således til å flytte teknologiske løsninger fra forsøksstadiet og frem mot konkret anvendelse i dagligdagse operasjoner og trafikk. Kollektivselskapet Ruter har f.eks. et pilotprosjekt med selvkjørende, delte biler i Groruddalen. Hensikten med pilotprosjektet er å etablere og teste en selvkjørende transporttjeneste i liten skala, og trekke ut læring og erfaring fra dette. Prosjektet skal strekke seg over flere år og Ruters mål er at når prosjektet er fullført skal selskapet være klare til å lansere selvkjørende bestillingstransport som et permanent tilskudd til kollektivtilbudet i Osloregionen.

En slik regulatorisk tilnærming kan også være hensiktsmessig på områder knyttet til personvern og kunstig intelligens. Mye av den ventede økningen i datatilfanget i transportsektoren vil være sanntidsdata om enkeltpersoners trafikale adferd og bevegelsesmønster. Disse dataene kan ha svært stor verdi for både myndigheter og kommersielle aktører, samtidig som de i stor grad vil være personsensitive. For å oppnå en verdiøkende bruk av disse dataene er det avgjørende at personvernet håndteres. Vi må unngå at aggregerte og anonymiserte datasett om privatpersoners bevegelsesmønstre kan brukes til å reidentifisere enkeltpersoner. Datatilsynet opprettet i 2020 en regulatorisk sandkasse for personvern og kunstig intelligens. I sandkassen har bl.a. kollektivselskapet Ruter i Oslo testet ut bruken av kunstig intelligens for å gi personlig tilpassede reiseforslag til kundene sine i Ruter-appen.

Skal vi oppnå en effektiv bruk av ny teknologi er det viktig med internasjonalt samarbeid og internasjonal regelverksutvikling. Kunnskapsinnhenting og aktiv påvirkning er viktig for å bidra til at europeiske og internasjonale standarder og regelverk tar høyde for norske forhold (f.eks. klimatiske forhold), slik at vi unngår behov for særnorske løsninger. Statens vegvesen følger f.eks. EUs utvikling av regelverk knyttet til samhandlende og automatisert transport, og Jernbanedirektoratet følger EUs utvikling av regelverk for sømløs mobilitet og Mobility as a service (MaaS). Formålet er å spille inn norske synspunkter i en tidlig fase. Viktige internasjonale regelverk for utvikling av automatisert transport i veisektoren er direktivet om intelligente transportsystemer (ITS-direktivet) som ble revidert høsten 2023. Direktivet og de delegerte rettsaktene vil være viktige for å nå transportpolitiske mål. Videre vil det i planperioden være viktig å følge regelverksutviklingen i Wien-konvensjonen om veitrafikk og å følge det internasjonale regelverket for godkjenning og tekniske krav til kjøretøy. I FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) pågår det et arbeid for å utvikle et eget regelverk for autonome fartøy (MASS Code).

9.5 Forskning og utvikling

9.5.1 Status for forskning og utvikling innenfor transportsektoren

Forskning og utvikling (FoU) er viktig for å nå målene i Nasjonal transportplan. Offentlig sektor er avhengig av et godt kunnskapsgrunnlag for å ta beslutninger om utviklingen av transportsystemet på kort og lang sikt. Norsk næringsliv kan utnytte FoU til verdiskaping og er avhengig av et godt grunnlag for å drive sine aktiviteter på en mest mulig lønnsom måte.

Dagens forsknings- og innovasjonsaktivitet foregår i regi av bl.a. Norges forskningsråd, Innovasjon Norge, Enova SF, EUs rammeprogram for forskning Horisont Europa, transportvirksomhetene og næringslivet, samt gjennom forskningsinstituttene, universitetene og høyskolene.

Samferdselsdepartementets forskningsbevilgning går til Norges forskningsråd og Innovasjon Norge. Denne bevilgningen brukes til å finansiere generell transportforskning, herunder tilskuddsordningen Pilot-T. I Nasjonal transportplan 2018–2029 ble forsknings- og innovasjonssatsingen styrket gjennom opprettelsen av Pilot-T. I tillegg bidrar FoU-bevilgningen til Norges forskningsråd inn mot regjeringens energi- og klimapolitikk. FoU som gjelder transportsektoren omfattes også av finansiering fra andre departementer, f.eks. gjennom Pilot-E.

Transportvirksomhetene bidrar til FoU på flere måter, bl.a. ved å delta i og medfinansiere forskningssentre og -prosjekter og ved å gjennomføre utviklingskontrakter for egne drifts-, vedlikeholds- og investeringsprosjekter. Utvikling av hydrogenferje på riksvei over Vestfjorden er et eksempel på en utviklingskontrakt som gjennomføres av Statens vegvesen.

Boks 9.2 Pilot-T

Formålet med Pilot-T er å øke aktiviteten i norsk næringsliv knyttet til utvikling og testing av løsninger for et mer effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem. Pilot-T ble opprettet i 2018 og har støttet en rekke FoU-prosjekter. Pilot-T har siden oppstarten i 2018 gitt støtte til 30 prosjekter med et samlet beløp på 267 mill. kr. Det er gjennomført i gjennomsnitt fem Pilot-T-prosjekter i året, der hvert prosjekt har fått tildelt i gjennomsnitt 9 mill. kr.

Ordningen har bidratt til å øke næringslivets investeringer i transportrelatert innovasjon og har så langt lyktes med å mobilisere nye kunnskapsmiljøer og næringslivsaktører til å satse på innovasjon i transportsektoren, særlig mindre teknologibedrifter og oppstartsselskaper innenfor IKT. Forskningsrådet opplyser om at kvaliteten på søknadene gjennomgående har vært høy, og at antall søkere er langt høyere enn i utlysninger rettet mot transportrelatert næringsliv før 2018.

Her er noen eksempler på prosjekter som har mottatt støtte fra Pilot-T:

Selskapet Epigram AS, som driver med kunstig intelligens, og forskningsinstituttet Transportøkonomisk institutt har gått sammen om appen Fotefar. I fellesskap utarbeider de analyser for mobilitet. Fotefar bruker sensorer i mobiltelefoner for å kartlegge folks reisevaner. Slik fremskaffes data som gjør det mulig å utarbeide prognoser for fremtidens reisevaner.

Q-FREE Norge AS har gjennomført et prosjekt for utvikling av neste generasjon ITS-stasjon. Neste generasjons ITS-stasjon for kjøretøy muliggjør veiprising og samarbeid mellom kjøretøy og infrastruktur, som samtidig ivaretar personvern og datasikkerhet. Det er i forbindelse med arbeidet også etablert en modell som ivaretar personvernprinsipper i henhold til kravene i EUs personvernsforordning (GDPR).

Droneselskapet Aviant leverer fullskala dronetjenester som muliggjør autonom og «on-demand» transport mellom sykehus. De utvider nå virksomheten til hjemlevering av apotek- og dagligvarer. I første omgang piloteres tjenesten i et område utenfor Trondheim, med et begrenset vareutvalg.

9.5.2 Transport 2050

Regjeringen legger opp til å etablere en ny senterordning for forskning foreløpig kalt Transport 2050. Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050 og transportmyndighetene må planlegge for store endringer i årene som kommer. Med store samfunnsendringer frem mot 2050 er det behov for mer kunnskap om hvordan transportsystemet som helhet bør utvikles og hvordan transportsektoren vil påvirkes av ulike typer sjokk og endringer i rammebetingelser.

Dagens tilskuddspost til transportforskning retter seg mot innovasjonsprosjekter i næringslivet (innenfor Pilot-T) og offentlig sektor, samt transportforskning i regi av forskningsmiljøer og institutter. Regjeringen ønsker med Transport 2050 å gjennomføre en ny satsing på transportforskning som er mer direkte rettet mot myndighetenes behov for et faggrunnlag for planlegging og prioritering.

Samferdselsdepartementet vil etablere Transport 2050 som ett eller flere forskningssentre gjennom Norges forskningsråd. Forskningsrådet vil få i oppdrag å igangsette og sørge for forsvarlig drift av forskningssentrene. For å tilrettelegge for at forskningsaktivitetene i tilstrekkelig grad kan anvendes som grunnlag i transportplanleggingen og utviklingen av transportsystemet, vil Samferdselsdepartementet være tett involvert i å definere innholdet og i oppfølgingen underveis. Næringslivet kan være en viktig samarbeidspartner for Transport 2050 og etableringen av den nye senterordningen vil kunne støtte opp under regjeringens strategi for økt forskning i næringslivet.

Samferdselsdepartementet vurderer at bl.a. følgende hovedtema vil være aktuelle for Transport 2050:

En omstilling til lavutslippssamfunnet frem til 2050 krever videreutvikling av metoder og analyseverktøy. Det kan bl.a. være hensiktsmessig at backcasting og scenariometodikk tas i bruk slik at myndighetene planlegger for et transportsystem som er i tråd med målet for 2050. Transport 2050 skal bidra til slik metodeutvikling.
Transport 2050 skal belyse hvordan teknologiutviklingen, endret transportmiddelfordeling og redusert transportaktivitet kan bidra til omstillingen mot 2050. Det skal legges vekt på å analysere hvilken rolle myndigheter og offentlige transportvirksomheter kan spille for å bidra til en slik utvikling, og hvilke erfaringer som er gjort med dette. Herunder skal konsekvensene av mindre person- og godstransport for samfunnet vurderes.
Transport 2050 skal vise hvordan samfunnet bør tilpasse seg tøffere klima og mer ekstremvær i 2050. Det krever at vi analyserer hva myndigheter og offentlige transportvirksomheter bør iverksette av tiltak for å redusere de negative virkningene av disse endringene.
Transport 2050 skal peke på sårbarheter som oppstår i samfunnet når transportsektoren blir digital og elektrisk. Transport 2050 skal også analysere tiltak som myndighetene og transportvirksomhetene kan iverksette for å redusere sårbarheter.
Transport 2050 skal analysere hvordan myndighetene og transportvirksomhetene kan vurdere transportsektorens påvirkning på natur, miljø og arealbruk på best mulig måte. Transport 2050 skal også vurdere hva myndighetene og transportvirksomhetene kan gjøre for å redusere negative virkninger fra transportsektoren på natur og miljø.

Transport 2050 skal være tverrfaglig, og muligheten for å nyttiggjøre forskningsresultatene i praktisk politikkutforming og myndighetsutøvelse skal vektlegges. Scenarioanalyse, modell- og metodeutvikling, fremskrivninger og samfunnsøkonomisk analyse kan være aktuelle temaer. Et eksempel er å utvikle relevante metoder som gjør det mulig å utarbeide scenarioer og fremskrivinger som gir grunnlag for å vurdere måloppnåelse. Regjeringen prioriterer en total ramme på 1,5 mrd. kr til Transport 2050 og videreføring av Pilot-T i planperioden.

10 Mer for pengene

Regjeringen vil:

prioritere vedlikehold og fornying for å forhindre kostnadskrevende forfall og øke samfunnsnytten av investeringer som allerede er gjort
utvikle et bedre grunnlag for å vurdere vedlikeholdsbehovet og forventede effekter av ulike vedlikeholdsstrategier
videreføre systemet med porteføljestyring som gir insentiver til at virksomheten jobber med å øke nytten og redusere kostnadene i sine investeringsporteføljer.

De siste tiårenes satsing på transport har gitt store nyttevirkninger både for næringsliv og privatpersoner. Regjeringen er opptatt av å forvalte fellesskapets midler på best mulig måte, i en tid med uro i Europa, høy prisvekst og raske teknologiske endringer. Å få mer for pengene har derfor vært et gjennomgående tema i arbeidet med Nasjonal transportplan 2025–2036, som i Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033.

Det økonomiske handlingsrommet fremover ventes å bli mindre, med strammere offentlige budsjetter samtidig som høy prisvekst øker kostnadene for allerede planlagte og igangsatte prosjekter. Evnen til å gjøre gode prioriteringer blir derfor enda viktigere enn før. Regjeringen legger i Nasjonal transportplan 2025–2036 vekt på å forsterke arbeidet med vedlikehold og fornying. Dette skal bidra til å ta bedre vare på det vi har og sikre at vi får mest mulig igjen for investeringene som allerede er gjort. Regjeringen prioriterer også noen nye, store investeringer. Dette er nærmere omtalt i meldingens del III.

Transportvirksomhetene skal kontinuerlig jobbe med å optimalisere prosjektene ved å søke å øke nytten og redusere kostnadene. Det vises til kapittel 12 for nærmere omtale av samfunnsøkonomiske virkninger.

For å få mer for pengene er det nødvendig med gode samfunnsøkonomiske analyser, god styring av investeringsprosjektene i alle faser, effektive kjøp av persontransporttjenester og effektiv bruk av ny teknologi. Slike verktøy er omtalt i dette kapittelet.

10.1 Grunnleggende forutsetninger

Med mer for pengene menes det hvor mye man kan få for ressursene som allerede stilles til disposisjon for de ulike aktørene i samferdselssektoren, gjennom å få mer effekt for de samme midlene, eller å få samme effekt for mindre ressursinnsats. Innenfor rammene satt av Stortinget har regjeringen det overordnede ansvaret for samferdselspolitikken. Den enkelte samferdselsaktør har ansvaret for å forvalte midlene som stilles til disposisjon på best mulig måte, slik at man får mest mulig for pengene. Dette gjelder både tilgjengelig infrastruktur og kvaliteten på denne over tid. Videre omfatter det vurderinger av hvordan infrastrukturen skal brukes for at samfunnet skal få mest mulig igjen for investeringene, både nye og allerede gjennomførte investeringer, og tiltak som forbedrer mobiliteten på tvers av transportsystemet.

Mye av grunnlaget og metodikken for effektiv bruk av bevilgningene til samferdselssektoren er lagt i tidligere nasjonale transportplaner. For å få mer for pengene skal samferdselssektoren jobbe smartere bl.a. gjennom porteføljestyring, tilstandsbasert vedlikehold og kontraktstrategier for drift og vedlikehold.

For å få mest mulig for pengene, er det nødvendig å etterstrebe effektiv ressursbruk. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) deler effektivitet inn i tre områder; kostnadseffektivitet (å gjøre tingene riktig), formålseffektivitet (å gjøre de riktige tingene) og prioriteringseffektivitet (å prioritere mellom ulike mål, formål eller politikkområder som kan være i konflikt med hverandre). Både regjeringen og transportvirksomhetene må vektlegge alle tre områdene slik at man samlet sett får høyest mulig grad av måloppnåelse i samferdselssektoren. For at ressursbruken faktisk skal være effektiv, er også arbeid med gevinstrealisering (å realisere de positive virkningene som følge av prosjektet eller tiltaket) sentralt for å oppnå det man har planlagt for.

DFØ peker på at det er vanskelig, men helt nødvendig, for offentlige virksomheter å kontinuerlig vurdere om kostnaden overskrider nytten, og om det er tiltak som bør endres, reduseres eller nedprioriteres. For Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet er dette en systematisk del av arbeidet med Nasjonal transportplan. For å kunne vurdere om man oppnår effektiv ressursbruk må relevant styringsinformasjon identifiseres og tas i bruk for styring, læring og forbedring. Relevant og god styringsinformasjon krever ofte data fra ulike kilder og ikke bare enkeltstående indikatorer.

For de store investeringsprosjektene skal statens prosjektmodell legge til rette for at staten unngår feilinvesteringer og holder god kontroll med kostnader og nytte gjennom planlegging og gjennomføring av prosjektene. På flere områder i samferdselssektoren kan gevinstrealisering være et godt verktøy for å mer igjen for pengene. Gevinstrealisering handler om å planlegge og organisere arbeidet med en endring for å hente ut de positive effektene av endringen. Det må jobbes målrettet for at de positive virkningene man har planlagt for, faktisk blir oppnådd – enten det gjelder effekter for brukere og samfunn, eller innsparinger.

10.2 Ta vare på eksisterende infrastruktur

I tillegg til å få mest mulig for pengene i nye prosjekter er det viktig å ta vare på eksisterende infrastruktur. Rett nivå på drift, vedlikehold og utbedringer bidrar til et pålitelig, sikkert og kostnadseffektivt transportsystem, noe som igjen gir forutsigbarhet både for dem som reiser og dem som transporterer varer. Vedlikehold og utbedringer øker infrastrukturens yteevne og forlenger levetiden på anleggene. Uværet Hans på sensommeren i 2023 viste hvor sårbart samfunnet er for ekstremvær. Klimaet endrer seg, noe som påvirker infrastrukturen.

Regjeringen vil i planperioden styrke innsatsen til vedlikehold og fornying, og prioriterer dette høyere enn i tidligere nasjonale transportplaner. Regjeringens prioritering skal bidra til å gjøre infrastrukturen mer robust for klimaendringer og -belastninger. Når sektoren samtidig tar i bruk ny teknologi også på dette området, vil prioriteringen bidra til et mer effektivt og bærekraftig transportsystem. Det kan gi bedre utnyttelse av gjennomførte infrastrukturinvesteringer, slik at resultatet blir mer transport for pengene. Samtidig er det behov for å få bedre informasjon om vedlikeholdsbehovet, slik at man har et bedre grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som er de mest effektive. Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet vil følge opp dette sammen med transportvirksomhetene.

Det er et betydelig potensial i tilstandsbasert vedlikehold på riksveiene. Statens vegvesen vil fremover øke bruken av sensorer, teknologi, dataanalyser og kunstig intelligens til å forutsi fremtidig behov for vedlikehold. Tilstandsbasert vedlikehold kan øke veiens levetid og oppetid til reduserte kostnader dersom det settes inn rett tiltak, på rett sted, til rett tid. Drift av veinettet kan på sikt også bli mer tilstandsbasert, men dette vil kreve større grad av sanntidsdata og større grad av modenhet i den digitale veiinfrastrukturen. Riktig bruk av data er avgjørende for å kunne ta i bruk nye teknologiske og digitale løsninger. Statens vegvesen har derfor utarbeidet en egen datastrategi som legger vekt på å utvikle datadrevet kultur og kompetanse i etaten, forvalte og styre data, synliggjøre innsikt fra data og lage en plattform for effektiv gjenbruk og deling av data.

Nye Veier AS har ansvar for drift og vedlikehold av riksveiene i selskapets portefølje. Selskapet vurderer nytten av tiltak innenfor drift og vedlikehold i forbindelse med investeringsbeslutningene, og gjennomfører tiltak som bidrar til å øke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i driftsfasen. Nytteverdien for veibrukerne er sentral. Selskapets hovedmodell for drift og vedlikehold er å kreve en utvidet vedlikeholdsgaranti i kontraktene med totalentreprenørene, og sette ut drift av veinettet i egne driftskontrakter. Målet er best mulig samfunnsøkonomisk lønnsomhet og å bygge ut et veinett hvor veien er åpen og tilgjengelig for veibrukerne.

Riksrevisjonen la i juni 2023 frem Dokument 3:11 (2022−2023) Kvalitet og effektivitet i drift og vedlikehold av riks- og fylkesveier, der det blir vurdert som kritikkverdig at kostnadene til drift og vedlikehold har økt betydelig siden 2015, og at det er svakheter i Statens vegvesens styring og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsarbeidet. Riksrevisjonen vurderer det også slik at Samferdselsdepartementet ikke har sikret seg god nok informasjon om resultatene av arbeidet med drift og vedlikehold på riks- og fylkesvei. Samferdselsdepartementet vil ta med Riksrevisjonens konklusjoner og anbefalinger i arbeidet med å utvikle og forbedre drift og vedlikehold av riks- og fylkesveiene. På mange punkter er oppfølgingen allerede i gang. Arbeidet med å revidere vegdataforskriften er et eksempel på et tiltak som vil bidra til at myndighetene får bedre kunnskapsgrunnlag om veiene. Arbeidet med tilstandsindikatorer for veinettet er et annet punkt som er viktig for å følge opp kritikken fra Riksrevisjonen, og er grunnlag for regjeringens plan for å bedre veinettets tilstand, se omtale i kapittel 13.

Statens vegvesen utarbeidet høsten 2020 en ny kontraktstrategi for drift og vedlikehold. Det er i dialog med markedet innført andre tildelingskriterier i tillegg til pris, og dette er testet på flere kontraktstyper. Statens vegvesen har også revurdert risikofordelingen i kontraktene, og det pågår et arbeid med å forenkle og standardisere alle kontraktsmaler.

Regjeringen har for øvrig varslet i statsbudsjettet for 2024 at dersom de samlede utgiftene til å drifte riks- og fylkesveinettet kan reduseres gjennom felles driftskontrakter med fylkeskommunene i områder med sammenhengende veistrekninger som består av riks- og fylkesveier, skal Statens vegvesen legge til rette for dette.

For å få mer for pengene i jernbanesektoren prioriterer regjeringen å utvikle togtilbudet i spesifikke transportmarkeder der togets egenskaper gjør jernbanen egnet som løsning på et behov eller et problem. Dette gjelder særlig pendling inn og ut av store byer og transport av reisende og gods mellom større byer og steder.

Jernbaneinfrastrukturen er preget av et betydelig vedlikeholds- og fornyingsbehov. Høy kapasitetsutnyttelse, alder og økt slitasje, bl.a. på grunn av klimaendringer, øker behovet for utbedring. For å få mest mulig for pengene må det avveies hva som er mest hensiktsmessig å løse med korrektivt vedlikehold, forebyggende vedlikehold eller fornying. Bane NOR SF bruker teknologiske løsninger for tilstandsbasert vedlikehold og fornying, noe som gir bedre ressursbruk enn vurderinger basert på kun levetidsestimering, som ble brukt tidligere. For en nærmere omtale av vedlikehold og utbedring av jernbanen, se omtale i kapittel 14.

Kystverket effektiviserer sin drifts- og vedlikeholdsinnsats bl.a. gjennom å forbedre planleggingen og organiseringen av arbeidet. Dette gir bedre utnyttelse av fartøyressursene og effektiviserer bruken av fagpersonell. Det pågår en langsiktig standardisering og modernisering av navigasjonsinnretningene, noe som over tid reduserer vedlikeholdsbehovet og bedrer oppetiden. Sensorbasert fjernovervåking gir bedre oversikt over tilstanden til navigasjonsinnretningene og gjør det mulig med tilstandsbasert vedlikehold.

Avinor AS arbeider for å legge til rette for kostnadseffektiv drift gjennom skalering, standardisering, teknologi og kvalitetsvurdering med en risikobasert tilnærming. Selskapet har, særlig utløst av koronapandemiens store påvirkning på luftfarten, realisert kostnadsreduksjoner i operativ drift og investeringer, både innen lufthavnvirksomheten og flysikringstjenester.

Digitalisering og automatisering er områder der Avinor ser et særlig potensial for kostnadseffektivisering. I tiden fremover vil særlig områder som fjernstyring, automatisering og autonomi vurderes nærmere. Nye løsninger, i kombinasjon med sensorer, biometri, kunstig intelligens og beslektede teknologier, vil kunne effektivisere driften og gi bedre tjenester til de reisende.

10.3 Porteføljestyring

I Nasjonal transportplan 2022–2033 ble porteføljestyring av investeringer i samferdselssektoren introdusert som et verktøy som skal bidra til å få mer for pengene. Dette systemet videreføres. Porteføljestyring innebærer at transportvirksomhetene innenfor rammene av Nasjonal transportplan 2025–2036 skal anbefale prosjektenes omfang og rekkefølge, noe som legger til rette for at de beste prosjektene gjennomføres først. Porteføljeprioriteringen viser virksomhetenes forslag til gjennomføringsrekkefølge med utgangspunkt i et sett med kriterier. Kriteriene for prioritering går frem av Prop. 1 S (2021–2022) for Samferdselsdepartementet. Prioriteringen avgjøres av samfunnsøkonomisk prissatt lønnsomhet, ikke-prissatte virkninger (herunder samfunnssikkerhet og beredskap), og vurdering av usikkerhet, inkludert teknologirisiko. Prosjekter skal være planlagt og optimalisert som en forutsetning for prioritering, og virksomhetene kan ta hensyn til avhengigheter mellom prosjekter/tiltak i sin prioritering. Samtidig er det fortsatt et politisk ansvar hvilke prioriteringer som gjøres i de årlige budsjettene, og større prosjekter behandles som egne saker i Stortinget.

Systemet med porteføljestyring bidrar til åpenhet om grunnlaget for prioriteringene i gjennomføringen av Nasjonal transportplan, og det tydeliggjør at både kostnadsøkninger og vellykkede optimaliseringer kan ha konsekvenser for når et prosjekt gjennomføres. Porteføljestyring innebærer at virksomhetene i større grad styres på en samlet investeringsportefølje, ikke enkeltprosjekter, og legger bedre til rette for at virksomhetene kan se tiltak i sammenheng over flere år.

Operativ frihet i kombinasjon med insentiver og tydelige forventninger om mest mulig infrastruktur for pengene, gir virksomhetene rom for å bruke sin kunnskap om hva som driver kostnadene og hvor i plan- og byggeprosessen besparelser kan realiseres. Kontinuerlig optimalisering kan bety at man i noen tilfeller må revurdere valg som er tatt tidligere i prosjektene, herunder å vurdere endringer i prosjektets omfang for å sikre at de viktigste problemene prosjektet er tenkt å løse, faktisk blir løst.

Erfaringene så langt er at dette systemet virker godt. Menon Economics har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet evaluert omorganiseringen av veisektoren ved introduksjonen av Nye Veier AS (Menon-publikasjon nr. 159/2023). Menon finner at endringene som er gjort i styringen av veisektoren og opprettelsen av Nye Veier har bidratt til at man har fått mer for pengene i statlig veibygging. Nye Veier har ifølge Menons vurdering levert godt på sitt oppdrag, og Statens vegvesen har i betydelig grad klart å redusere kostnader etter etableringen av Nye Veier. Menon skriver at resultatene i form av kostnadsreduksjon er bemerkelsesverdige, og dokumenterer at målestokkonkurransen mellom Nye Veier og Statens vegvesen har fungert etter hensikten.

Menon skriver at: «Der optimalisering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet fremheves som en av de viktigste driverne bak effektivisering, utgjør eier- og porteføljestyring et verktøy som forsterker insentivet for å prioritere at budsjettmidlene styres dit de kan skape størst nytte. Prioriteringskriteriene betyr at prosjektenes omfang får betydning for om og når de ev. gjennomføres. Eksempelvis vil unødige fordyrende elementer påvirke prosjektenes netto nytte, og dermed prioriteringsrekkefølgen. Informantene peker på at denne dynamikken er mulig nettopp på grunn av at prosjektene inngår i en større portefølje innenfor begrensede budsjettrammer og skaper felles motivasjon i lokalpolitiske miljøer for å finne gode, rimelige løsninger.»

Basert på prognoser for sluttkostnad, finner Menon at Nye Veier har lyktes med å redusere kostnadene med 17 pst. i sin portefølje av ferdigstilte prosjekter mot kostnadsestimatet da de ble overtatt fra Statens vegvesen. Samtidig har nytten for trafikanter og samfunnet samlet sett økt. Mens kostnadene i planfasen økte med om lag 40 pst. i forkant av opprettelsen av Nye Veier, dokumenterer Statens vegvesen nå i følge Menons rapport prognoser for en kostnadsreduksjon på om lag 7 pst. i den delen av planporteføljen som er mest sammenlignbar med porteføljen til Nye Veier. Kostnadsreduksjonene har i liten grad gått på bekostning av nytten for trafikantene.

Selv om det er metodiske utfordringer med å sammenligne kostnadsbesparelser mellom virksomhetene direkte, og resultatene kan fremstilles på flere måter avhengig av hvilket utvalg som er gjort for Statens vegvesens aktivitet, så understøtter Menons rapport at det har skjedd en betydelig forbedring av kostnadsstyringen og kostnadseffektiviteten i veisektoren.

For porteføljestyring av riksveiprosjektene har det vært en utfordring for Statens vegvesens oppfølging av Nasjonal transportplan 2022–2033 at totalkostnaden for å gjennomføre porteføljen tilsa en sterk bevilgningsvekst dersom alle prosjektene skulle kunne starte opp i første seksårsperiode. Det var også gitt en klar føring om at prosjekter i porteføljen som i Nasjonal transportplan 2022–2033 var angitt som fullfinansierte, skulle gjennomføres først. Når dette ikke har blitt fulgt opp i de årlige budsjettene, er resultatet at Statens vegvesen har utviklet og planlagt en portefølje med en tidshorisont langt ut over disse seks årene.

For å ivareta balansen mellom politisk styring gjennom valg av prosjekter og operativt handlingsrom i gjennomføringen av prosjektene, legger regjeringen opp til å dele Statens vegvesens portefølje inn i en planportefølje som Statens vegvesen skal arbeide for å gjennomføre i tolvårsperioden, og en utviklingsportefølje av strekninger der det av ulike årsaker per nå ikke er vurdert som aktuelt med større utbygginger i planperioden. Det betyr likevel ikke at det ikke vil være aktivitet på strekningen i utviklingsporteføljen i perioden. Det kan f.eks. være aktuelt å bøte på noen av problemene ved bruk av ny teknologi, forsterket drift og vedlikehold eller utbedringer.

Statens vegvesen skal fortsette å optimalisere prosjekter med hensyn til samfunnsøkonomisk nytte og kostnader. Videre skal Statens vegvesen se etter muligheter for å løse problemer med mindre utbedringer der det er mest hensiktsmessig, og se strekninger i sammenheng slik at investeringene som gjøres gir best mulig effekt for befolkning og næringsliv.

Kystverkets prosjekter planlegges på bakgrunn av strekningsvise utredninger, der behov og tiltak vurderes samlet for en lengre kyststrekning. Behovsvurderingene som ligger til grunn utarbeides i samråd med næringslivet og andre interessenter. Slik strekningsvis planlegging gir en helhetlig vurdering av investeringsporteføljen. Prioritering av tiltak gjøres ut fra samfunnsøkonomiske nyttevurderinger som tar hensyn til dokumenterte behov og risikovurderinger.

For jernbanen er ikke alltid en tilbudsforbedring på en banestrekning utløst av investeringer på den samme strekningen. Utgangspunktet for porteføljestyring er derfor ikke enkeltprosjekter på strekninger, men effektpakker. En effektpakke er en samling av alle tiltak som skal til for å realisere en tilbudsforbedring. Formålet med denne tilnærmingen er å gi et forbedret togtilbud, uavhengig av hva slags type tiltak som skal til for å oppnå tilbudsforbedringen, eller hvor disse tiltakene ligger geografisk. Innenfor jernbanesektoren brukes porteføljestyring på flere nivåer i tilbudsutviklingen. Jernbanedirektoratet porteføljeprioriterer effektpakkene, og Bane NOR SF porteføljestyrer tiltakene innenfor den enkelte effektpakken. En kontinuerlig optimalisering av infrastrukturløsningene innenfor effektpakkene skal bidra til bedre kontroll med kostnadene, samtidig som nytten for de reisende blir ivaretatt. En trinnvis utvikling av togtilbudet gjør det mulig å ta ut effekter for de reisende underveis i realiseringen av effektpakken.

Avinor AS har en stor og variert investeringsportefølje av pågående selvfinansierte prosjekter som ved inngangen til planperioden utgjør om lag 16 mrd. kr. Selskapet arbeider kontinuerlig med portefølje- og prosjektstyring. Dette skal sikre at Avinor prioriterer de prosjektene som best støtter opp om selskapets mål og samfunnsoppdrag innenfor et begrenset finansielt handlingsrom. Effektiv prosjektgjennomføring og gevinstrealisering er viktige virkemidler for måloppnåelsen.

10.4 Kjøp av persontransporttjenester

Over Samferdselsdepartementets budsjett gis det årlige tilskudd til kjøp av persontransport innenfor transportområdene flyruter (FOT-ruter), kystruten, jernbane og riksveiferjer. I saldert budsjett for 2024 er det bevilget 11,8 mrd. kr til disse kjøpsordningene. Dette er en nominell økning på 76 pst. siden 2019. Regjeringen har lagt til rette for gratis ferje til øyer og andre samfunn uten veiforbindelse til fastlandet, og til samband med under 100 000 passasjerer årlig. I tillegg har regjeringen lagt til rette for halvert ferjetakst på øvrige ferjesamband på riks- og fylkesveinettet som mottar offentlige tilskudd. Regjeringen har også halvert maksimal tillatt billettpris, økt kapasiteten og tatt to nye ruter inn i FOT-ordningen. Rundt en tredel av økningen kan forklares med overgang til bruttobudsjettering i riksveiferjedriften, prisomregninger og reguleringer av vederlag etter kostnadsindekser.

10.4.1 Riksveiferjer

Det er en stadig utvikling innenfor digitalisering og automatisering i ferjesektoren. Bruk av ny teknologi samt økt tilgang til og bruk av data, gjør det mulig å utføre operasjoner og funksjoner i ferjedriften på nye måter, både om bord og på land. Statens vegvesen har f.eks. sett på innføring av automatisk billettering, systemer for automatisert overfart og automatiserte operasjoner til og fra kai, samt kobling av data fra ulike kilder for optimalisert lading. For å bygge opp under utviklingen innenfor digitalisering og automatisering i ferjedriften har Statens vegvesen inkludert et utviklingsløp i pågående anbudsrunde av ferjesambandet E39 Lavik–Oppedal. Ny kontrakt for drift av dette riksveiferjesambandet for perioden fra 1. september 2026 til 31. august 2034 ble signert av Fjord AS og Statens vegvesen i 2023. Kontrakten innebærer utvikling av helautomatiserte løsninger, inkludert et kontrollsenter på land for overvåking og mulighet til fjernstyring av ferjene. Sambandet skal driftes med fire nye nullutslippsfartøy. Kontrakten vil kunne bidra til videre digitalisering og automatisering i kommende kontraktutlysninger, både på riksveiferjesambandene og i maritim bransje for øvrig.

Utviklingen forventes å redusere kostnadsnivået i ferjedriften, noe som kan føre til reduserte kostnader ved fornying av kontrakter. Over tolvårsperioden har Statens vegvesen lagt til grunn at denne utviklingen bidrar til å redusere kostnadene til kjøp av riksveitjenester med om lag 1 mrd. kr. Siden budsjetteffekten først kommer når det inngås nye kontrakter, vil en eventuell effekt i all hovedsak komme i siste seksårsperiode. Effekter på ferjesambandet rv. 19 Moss–Horten inngår ikke i beløpet, siden sambandet er forutsatt driftet uten statlige tilskudd.

10.4.2 Luftfart

Der markedet ikke leverer et tilfredsstillende flyrutetilbud på kommersielle vilkår, kjøper staten flyrutetjenester og tildeler enerett etter gjennomført konkurranse. Anskaffelsene gjennomføres med bakgrunn i et felleseuropeisk regelverk. Flyrutene omfattet av ordningen med statlig kjøp omtales ofte som FOT-ruter (forpliktelse til offentlig tjenesteytelse). På disse rutene kan Samferdselsdepartementet stille minstekrav til bl.a. billettpris, kapasitet, rutetider og ruteføring. Kravene tar ikke form av et konkret ruteprogram, men f.eks. som krav til antall seter på en gitt strekning, og til første landing og siste avgang innenfor gitte tidsintervaller. Selve ruteprogrammene fastsettes av operatørene.

Regjeringen vil fra 1. april 2024 styrke rutetilbudet på FOT-rutene gjennom halvering av maksimalt tillatt billettpris, økt kapasitet og nye ruter. 1. august 2024 reduseres også maksimalt tillatt billettpris på helikopterruten Værøy–Bodø. Bevilgningen til flyrutekjøp øker derfor betydelig når de nye kontraktene får full økonomisk effekt. I tillegg bidrar høy kostnadsvekst for mange innsatsfaktorer til økt budsjettbehov.

Det viktigste virkemiddelet for å sørge for kostnadseffektive flyruteanskaffelser er å legge til rette for virksom konkurranse. Det har imidlertid vist seg å være vanskelig å etablere virksom konkurranse om mange av rutene som er omfattet av FOT-ordningen, noe som særlig skyldes teknisk og operativt utfordrende flyforhold og korte rullebaner med få egnede flytyper.

I regjeringens luftfartsstrategi er det gjort nærmere rede for konkurranseutfordringene og tiltak for å øke konkurransen, jf. Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi, kapittel 4.5. Et mulig tiltak er lengre avtaleperioder, men regelverket begrenser i dag avtalelengden til maksimalt fire eller fem år avhengig av geografisk område. Dette er spesielt relevant med tanke på å fase inn nye flytyper med null- og lavutslippsteknologi. Samferdselsdepartementet har spilt inn dette i forbindelse med arbeidet med en revisjon av det felleseuropeiske regelverket som bl.a. dekker flyrutekjøp. Det er ikke ventet at forslag til nye regler blir lagt frem før i 2025.

Et annet virkemiddel er en klar og bevisst strategi i utformingen av kravene til ruteproduksjonen. For å gi flyselskapene større muligheter for markedstilpasning og effektiv ruteproduksjon, har Samferdselsdepartementet i de siste anskaffelsene stilt mer fleksible krav til rutetilbudet, f.eks. krav til seteproduksjonen på årsbasis fremfor ukesbasis. Kravutformingen vurderes ved hver anskaffelse.

Risikoen som staten som oppdragsgiver påtar seg, og risikoen som plasseres hos flyselskapene, er et annet moment. De siste årene har det vært større variasjoner og økninger i prisen på flere innsatsfaktorer som flyselskapene vanskelig kan reservere seg mot. Samferdselsdepartementet vil derfor se nærmere på risikodelingen mellom staten og leverandøren, eller flyselskapet, i fremtidige anskaffelser. I kontraktene med avtaleoppstart i 2024 er det åpnet for reforhandling ved vesentlige endringer i drivstoffkostnadene. På sikt kan en alternativ regulering av kompensasjonen til operatørene gjennom en egen indeks fremfor konsumprisindeksen være et mulig tiltak.

Oppdragsgivers valg av konkurranseform spiller også inn. De siste anskaffelsene har Samferdselsdepartementet gjennomført som konkurranse med forhandling, fremfor rene anbudskonkurranser. Dette gir oppdragsgiver større fleksibilitet i kjøpsprosessen, og er særlig nyttig i markeder med få tilbydere.

10.4.3 Kystruten

Staten har i dag avtaler med to rederier om kjøp av sjøtransporttjenester mellom Bergen og Kirkenes (kystruten), med daglige anløp i 32 havner hele året. Hensikten er å sikre et tilfredsstillende transporttilbud for passasjerer som reiser lokalt eller regionalt fra havn til havn, og godstransport mellom Tromsø og Kirkenes. Havila Kystruten AS seiler kystruten med fire skip, mens Hurtigruten Coastal AS har sju skip i drift. Avtalene gjelder for perioden 2021–2030, og ble inngått etter konkurranse.

Det har tradisjonelt vært vanskelig å sikre virksom konkurranse om statens avtale om kystrutetjenester. Årsaken er at det kreves spesielle skip for å operere helårlig langs norskekysten. Regjeringen mener at det er viktig å ha en velfungerende konkurranse for at staten skal oppnå gode avtaler, både med hensyn til kvaliteten på tjenestene som de reisende skal tilbys, med tanke på å redusere utslippene fra kystrutedriften, og av hensyn til statens utgifter. For å oppnå dette vil Samferdselsdepartementet starte forberedelsene til å gjennomføre en ny konkurranse i god tid før neste avtaleperiode starter. For å optimalisere kjøpet av kystrutetjenester skal det gjennomføres transportfaglige og miljøfaglige utredninger som en del av forberedelsene. Det er slik staten arbeider for å optimalisere også annen ressursbruk på samferdselsområdet. I utredningene skal det bl.a. ses på hvilke transportbehov kystrutevirksomheten skal dekke, hvilke miljøkonsekvenser den har, og potensialet for ytterligere skjerping av miljøkravene.

10.4.4 Persontransport med tog

Staten, ved Jernbanedirektoratet, inngår flerårige trafikkavtaler med togselskaper om å drifte togtilbudet i Norge. Slike avtaler inngås der det ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt å drifte togtilbudene i det omfang og på de vilkår som staten mener er nødvendig for å kunne dekke de aktuelle transportbehovene.

Regjeringen prioriterer en økonomisk ramme til kjøp av persontransport med tog i planperioden som skal dekke kostnader ved togtilbudet som ikke dekkes av togselskapenes billettinntekter, og kostnader som følge av det forbedrede rutetilbudet som ny infrastruktur legger til rette for. I tillegg til den økonomiske kompensasjonen, spesifiserer avtalene med togselskapene statens minimumskrav knyttet til det konkrete tilbudet som skal tilbys, slik som stoppmønster, frekvens, transportkapasitet og billettpriser.

Dagens trafikkavtaler med togselskapene er inndelt i tre konkurranseutsatte trafikkpakker for hhv. Sør, Nord og Vest, og to direktetildelte avtaler for trafikken på Østlandet. I tillegg er det egne trafikkavtaler med offentlig kjøp for utenlandsforbindelsene Oslo–Stockholm og Narvik–Kiruna. Staten har dessuten avtaler med Flytoget AS om tilbringertjenesten til/fra Oslo lufthavn og med Vygruppen om trafikken på Flåmsbana. De tre konkurranseutsatte trafikkavtalene utløper i første seksårsperiode. Regjeringen ønsker å utnytte handlingsrommet i regelverket for å kunne direktetildele disse avtalene når de skal fornyes.

Trafikkpakke 1 Sør omfatter togtilbudet på Sørlandsbanen, Jærbanen og Arendalsbanen og driftes av Go-Ahead Norge AS. Avtalen utløper i desember 2027, og har opsjon om forlengelse med 1 + 1 år, dvs. frem til desember 2029.

Trafikkpakke 2 Nord omfatter togtilbudet i Midt- og Nord-Norge samt Dovrebanen og driftes av SJ Norge AS. Avtalen utløper i desember 2028, og har opsjon om forlengelse med 1 + 1 år, dvs. frem til desember 2030.

Trafikkpakke 3 Vest omfatter langdistansetog på Bergensbanen og lokaltog på Vossebanen og driftes av Vy Tog AS. Avtalen utløper i desember 2029, og har opsjon om forlengelse med 1 + 1 år, dvs. frem til desember 2031.

Avtalen for Østlandet 1 består av lokaltogstrekningene Spikkestad/Asker–Lillestrøm og Stabekk/Oslo S–Ski, og regiontogstrekningene Oslo S–Hakadal/Jaren, Stabekk–Moss, Oslo S–Mysen/Rakkestad, Oslo S–Ski og Oslo S–Halden. Regiontogstrekningen Oslo S–Gjøvik blir en del av avtalen Østlandet 1 fra desember 2024.

I avtalen for Østlandet 2 inngår regiontogstrekningene Skien–Eidsvoll, Drammen–Lillehammer, Kongsberg–Eidsvoll, Drammen–Dal, Asker–Kongsvinger og Notodden–Porsgrunn (Bratsbergbanen). I tillegg er det avtalt at den senest fra 2028 også utvides til å inkludere ruteleiene som i dag trafikkeres av Flytoget AS i tilbringertjenesten til Oslo lufthavn, Gardermoen. Disse kan da brukes til å forbedre det generelle togtilbudet på Østlandet, samtidig som det samlede togtilbudet til Oslo lufthavn opprettholdes.

11 Organisering og styring

Regjeringen vil:

gjøre ansvarsdelingen og informasjonsflyten i veisektoren tydeligere, styrke Samferdselsdepartementets oppfølging av hele veisektoren og vurdere en revisjon av veglova
styrke kontakten mellom Statens vegvesen, Nye Veier AS og fylkeskommunene
fremme forslag til Stortinget om å justere Statens vegvesens budsjettmessige rammebetingelser for å legge til rette for mer effektiv bruk av midler til vedlikehold og mindre investeringer.

Hensiktsmessig organisering og styring bidrar til å nå målene på en bedre og mer effektiv måte. Statens oppgaveløsning kan organiseres som en del av staten, typisk et forvaltningsorgan, eller som et selvstendig rettssubjekt, typisk en form for selskap. Valg av organisering kan være knyttet til hvor tett staten ønsker å styre virksomheten. Når staten bruker selskapsformen som virkemiddel, gir det andre rammer for styring enn om oppgaven løses av et forvaltningsorgan. Transportsektoren består av forskjellige typer virksomheter med ulike oppgaver, mål og hensyn som skal ivaretas.

Flere av virksomhetene i transportsektoren er forvaltningsorganer. Gjennom etatsstyringen fastsetter staten rammer for disse statlige etatene og påser at de løser sine oppgaver som forutsatt. I etatsstyringen følges også forutsetninger lagt i det årlige statsbudsjettet og i Nasjonal transportplan opp. Selv om departementet kan instruere en underliggende etat i alle typer saker, så fremt denne muligheten ikke er avskåret ved lov, i vedtekter eller i instruks, skal etatsstyringen som hovedregel være på et overordnet nivå. Mål- og resultatstyring er et grunnleggende styringsprinsipp i staten, og baserer seg på at departementet konsentrerer seg om hva som skal oppnås, mens etatene skal finne ut hvordan.

Andre virksomheter i transportsektoren er organisert som selskaper. For selskapene hvor staten har et sektorpolitisk mål som eier, er selskapenes virksomhet en del av statens samlede sektorpolitikk på området. Som sektormyndighet fastsetter staten bl.a. rammene for virksomheten til selskapene gjennom statsbudsjettet og Nasjonal transportplan. Som eier rammer staten inn selskapenes virksomhet i tråd med begrunnelsen for eierskapet og statens mål som eier, primært gjennom vedtektene. Innenfor disse rammene er det viktig at selskapene har tilstrekkelig handlingsrom og forutsigbarhet til å kunne nå statens mål mest mulig effektivt. Staten har også dialog med selskapene om hvordan de sektorpolitiske målene skal forstås. Dette inkluderer forholdet mellom de transportpolitiske målene i Nasjonal transportplan og statens mål som eier, og hvordan selskapene operasjonaliserer og måler dette.

Regjeringen har i forkant av fremleggelsen av denne meldingen gjennomgått organisering og styringsstruktur i jernbanesektoren og organiseringen av veisektoren.

11.1 Organisering og styring av jernbanesektoren

Med denne regjeringen kom et linjeskift i jernbanepolitikken. Regjeringen fører en offensiv jernbanepolitikk for fremtiden som legger til rette for at jernbanen kan ta en større andel av både persontrafikk og godstransport. For å få til dette har regjeringen, i tråd med Hurdalsplattformen, gjennomført viktige endringer i styringen og organiseringen av jernbanen.

Boks 11.1 Passasjerutvikling på jernbane

Antall reiser med tog økte fra om lag 59 mill. i 2011 til 80 mill. i 2019, og fikk en naturlig nedgang i 2020 og 2021 som følge av koronapandemien. Pandemien fikk store konsekvenser for antallet reiser med tog, og medførte en økning i utgifter til kjøp av persontransport med tog for å kunne opprettholde et tilstrekkelig togtilbud.

Figur 11.2 Utvikling i antall reisende og bevilgning til jernbane

Boks 11.2 Historisk utvikling av jernbanen

Hovedbanen mellom Oslo og Eidsvoll ble bygd for 170 år siden og var en sentral forutsetning for å virkeliggjøre den industrielle revolusjonen i Norge. Jernbanen knyttet knutepunktene Kristiania (nå Oslo), Trondheim, Hamar, Drammen, Bergen, Stavanger og Kristiansand sammen med sine respektive omland, styrket transporten av landbruksvarer inn til byene og fraktet industriprodukter motsatt vei. Utbyggingen av nye jernbaner skjøt fart utover 1900-tallet. Fra midten av 1900-tallet vokste veitransport frem og reduserte etterspørselen etter tog, særlig etter at bilrasjoneringen opphørte i 1960. Jernbaneinfrastrukturen ble i en periode frem til rundt årtusenskiftet utviklet i mindre grad, med unntak av utbyggingen av Gardermobanen. Fra 2010-tallet er bevilgningene til jernbaneformål økt betraktelig, antall togpassasjerer har økt kraftig og togtilbudet er blitt mer integrert med øvrig kollektivtransport.

Figur 11.3 Damplokomotiv type XI nr. 52 «Venus» med tog på Skoger stasjon – 1885

Figur 11.4 Fjerntog N10 produsert av Stadler

11.1.1 Organisering av jernbanesektoren

Jernbanesektoren har siden 1990-tallet gjennomgått omfattende endringer, både i Norge og i Europa for øvrig. De nasjonale monopolene ble brutt opp for å skape et skille mellom leverandøren av infrastrukturtjenester, som er et naturlig monopol, og trafikkoperatørene som kan konkurrere om plass på infrastrukturen. Fra midten av 1990-tallet var forvaltningen og utviklingen av infrastrukturen organisert i Jernbaneverket. Bedriftsøkonomisk ulønnsom persontogtrafikk har siden begynnelsen av 1990-tallet i hovedsak blitt utført av NSB AS (nå Vygruppen AS) i medhold av avtaler om offentlig tjeneste. Godstransporten ble gradvis liberalisert, og har vært drevet kommersielt med flere godstogselskaper i konkurranse.

På begynnelsen av 2000-tallet var jernbanesektoren preget av omfattende innstillinger og forsinkelser, noe som ble møtt med bl.a. økte bevilgninger, ny rutemodell og en strategi for utvikling av sektoren. Regjeringen Solberg omorganiserte jernbanesektoren, innførte konkurranseutsetting og splittet opp NSB og Jernbaneverket. Reformen ble presentert i Meld. St. 27 (2014–2015) På rett spor – Reform av jernbanesektoren.

Vygruppen, Flytoget AS, SJ Norge AS og Go-Ahead Norge AS utfører persontransporttjenester, for det meste på grunnlag av avtale om offentlig tjeneste. En rekke godsoperatører tilbyr frakt av ulike typer gods, særlig konteinere, tømmer og jernmalm. Bane NOR SF forvalter jernbaneinfrastrukturen. Foretaket har ansvaret for drift og vedlikehold, i tillegg til å være statens byggherre innenfor sektoren. Videre fordeler foretaket kapasiteten i jernbanenettet til selskaper som ønsker å trafikkere det. Norske tog AS anskaffer og eier togmateriell og leier ut disse til persontogoperatørene. Entur AS tilbyr billetter på tvers av persontogoperatørene og tilbyr baksystemtjenester til persontogoperatørene.

Jernbanedirektoratet er den koordinerende aktøren i sektoren, i tillegg til fagorgan, avtalepart og myndighetsorgan. Som fagorgan for Samferdselsdepartementet, ivaretar Jernbanedirektoratet den strategiske og helhetlige koordineringen og planleggingen av jernbanesektoren. Jernbanedirektoratet følger opp finansieringen gjennom å inngå avtaler med Bane NOR om planlegging, utbygging og vedlikehold av jernbaneinfrastruktur, med Norske tog om tilgang på persontogmateriell, med Entur om reiseinformasjon- og billetteringstjenester og med togselskapene om persontogtjenester som offentlig tjenesteyting.

Statens jernbanetilsyn er sikkerhetsmyndighet, lisensmyndighet og markedsovervåkingsorgan. Statens havarikommisjon gjør uavhengige undersøkelser som skal bidra til læring for å forbedre sikkerheten og forebygge ulykker innenfor transport- og forsvarssektoren.

Figur 11.5 Organisering av jernbanesektoren

11.1.2 Utfordringer i styringen av jernbanesektoren

I tråd med Hurdalsplattformen har regjeringen foretatt en grundig gjennomgang av organiseringen og selskapsstrukturen i jernbanesektoren. På oppdrag fra Samferdselsdepartementet gjennomførte konsulentselskapet KPMG en kartlegging av organisatoriske og styringsmessige utfordringer i jernbanen i 2023. KPMG identifiserte seks sentrale hovedutfordringer:

Styringslinjene fra Samferdselsdepartementet knyttet til etatsstyring, eierstyring, avtalestyring mv. har ikke vært godt nok koordinerte.
Ulike måter å organisere virksomheter på har bidratt til ulike insentiver.
Rolle- og ansvarsdelingen mellom sentrale aktører har ikke vært tilstrekkelig avklart, særlig mellom Jernbanedirektoratet og Bane NOR.
Det er ikke i tilstrekkelig grad etablert en felles strategi og retning for virksomhetene. Det har vært krevende å se i hvilken grad den mer operasjonelle strategien hos de enkelte aktørene i sum har bygd opp under en helhetlig og dekkende strategi for sektoren.
Et stort antall aktører, som inngår avtaler med hverandre, har ført til uklarheter og manglende koordinering.
Disse utfordringene har påvirket samarbeidsklimaet i sektoren, både internt i og mellom virksomheter, og KPMG fant flere tegn på mangel på tillit mellom aktørene.

De kartlagte utfordringene samsvarer i det store og hele med departementets egne erfaringer med styringsmodellen og innspill departementet har fått fra aktørene og fagforeningene i sektoren.

11.1.3 Regjeringens tiltak for en bedre styrt og organisert jernbanesektor

For å gjennomføre regjeringens jernbanepolitikk og løse utfordringene som er identifisert, har regjeringen iverksatt en rekke tiltak:

Konkurransen om persontogtilbudet på Østlandet er stanset. Togtilbudet på Østlandet er direktetildelt til Vygruppen. Avtalen gir et godt togtilbud til de reisende til en god pris for staten. Samtidig har staten kontroll og eierskap til persontogoperatøren som drifter tilbudet.
Sterkere vektlegging av jernbanens samfunnskritiske funksjon. Både person- og godstransport inngår som en viktig del av totalforsvaret.
Konkurransene om drift og vedlikehold av landets jernbaneinfrastruktur er stanset. Dette er kritisk kjernekompetanse Bane NOR bør ha direkte kontroll over.
Spordrift AS er tilbakeført til Bane NOR for å sikre helhetlig kontroll over tilstanden på jernbaneinfrastrukturen.
Det er innført et oppdragsbrev til Bane NOR som erstatning for den overordnede avtalen mellom departementet og foretaket. Gjennom oppdragsbrevet setter Samferdselsdepartementet overordnede rammer for den statlige finansieringen gjennom å fastsette mål, vilkår og krav til rapportering. Den nye styringsmodellen er beskrevet i figur 11.6.
Jernbaneforskriften er endret for å gjøre styringsmodellen samt rolle- og ansvarsdelingen mellom de ulike aktørene i sektoren mer tydelig.
Det er innført et helhetlig risikostyringssystem for å bidra til at utviklingen av infrastruktur, togmateriell, digitale tjenester, billettsystemer og rutetabeller henger sammen.
Det er etablert et program for økt driftsstabilitet under ledelse av Jernbanedirektoratet, med deltakelse fra Bane NOR, Entur, Norske tog og togoperatørene. Aktørene samarbeider om tiltak som skal øke punktligheten og redusere innstillinger.

Figur 11.6 Styringslinjene fra Samferdselsdepartementet til Jernbanedirektoratet og Bane NOR SF fra og med 2024

Regjeringen legger i denne meldingen frem en helhetlig strategi for utvikling av jernbanen frem mot 2050 (se kapittel 14).

Regjeringen arbeider med å vurdere hensiktsmessig og effektiv ansvarsdeling mellom Norske tog og togoperatørene for vedlikehold av persontogmateriell. Videre vurderer regjeringen hvordan beredskapen knyttet til vedlikehold av togmateriell skal ivaretas fremover, jf. stortingsvedtak nr. 448 (2023–2024). Regjeringen ønsker også å legge til rette for at systemer for reiseplanlegging, billettering og avvikshåndtering på tvers av operatører og transportformer videreutvikles.

Samlet sett er det iverksatt kraftfulle tiltak som skal bidra til en enda bedre og mer effektiv jernbanesektor og et bedre tilbud til de reisende. Regjeringen mener at de overordnede rammebetingelsene for sektoren nå bør ligge fast over tid. Jernbanesektoren har vært gjennom store endringer det siste tiåret, og fokuset for jernbanesektoren i årene fremover bør nå være å levere på de transportpolitiske målene.

11.2 Organisering og styring av veisektoren

Regjeringen vil føre en ansvarlig og balansert veipolitikk med vekt på å ta vare på det vi har, utbedre der vi kan og bygge nytt der vi må. Veinettet i seg selv og i samspill med andre transportformer er avgjørende for god mobilitet for mennesker og varetransport i hele landet. Organiseringen i veisektoren må legge til rette for god politisk styring av retningen for sektoren, og effektiv ressursbruk i gjennomføring av politikken. I tråd med dette har regjeringen utredet organiseringen i veisektoren fremover.

11.2.1 Dagens organisering av veisektoren

Staten, fylkeskommunene og kommunene er veimyndigheter etter veglova og har ansvaret for riksvei, fylkesvei og kommunal vei. Veisektoren på statlig nivå er organisert i Statens vegvesen, Vegtilsynet og Nye Veier AS. De statlige veiaktørene har kontorer og aktivitet i hele landet, som vist på kartet i figur 11.7.

Figur 11.7 Lokalisering av Statens vegvesen, Nye Veier og Vegtilsynet per 1. januar 2024.

Det er gjennomført en rekke organisatoriske endringer i statlig veisektor de siste tiårene. Det inkluderer omorganisering av Statens vegvesen i 2003 (opprettelsen av Mesta AS), forvaltningsreformen med overføring av en stor andel av det daværende riksveinettet til fylkeskommunene i 2010, opprettelsen av Vegtilsynet i 2012 (senere fristilt fra Statens vegvesen fra 2017), opprettelse av Nye Veier og oppstart av bompengereformen i 2015, samt avviklingen av sams (felles) veiadministrasjon med fylkeskommunene, og omorganiseringen av Statens vegvesen fra regioner til divisjoner fra 2020.

Statens vegvesen er både byggherre, myndighetsorgan og fagorgan. Byggherrerollen er knyttet til riksveiene som Statens vegvesen har ansvar for. Statens vegvesen er veimyndighet for alle riksveiene og har myndighets- og forvaltningsoppgaver etter gjeldende regelverk. Som regelverksforvalter har Statens vegvesen også et veilederansvar for de andre veimyndighetene. Etaten fastsetter veinormaler for all offentlig vei, og er løyvemyndighet for turvognløyver, godstransport på vei og riksveiferjesamband. Statens vegvesen ivaretar også myndighetsoppgaver som følger av Samferdselsdepartementets overordnede ansvar for samfunnssikkerhet i veisektoren. Dette inkluderer helhetlige vurderinger av risiko og sårbarhet i veisektoren, sikre et felles rammeverk på området samt koordinere øvrige aktører i veisektoren for å sikre et enhetlig og systematisk arbeid med bl.a. transportberedskap, totalforsvar og sikkerhet i knutepunkter. Statens vegvesen er Samferdselsdepartementets fagorgan, med ansvar for å innhente, forberede og kvalitetssikre informasjon knyttet til hele veisektoren. Videre har Statens vegvesen et nasjonalt koordineringsansvar og faglig ansvar for kollektivtransport, arbeidet med byvekstavtaler, bypakker og bompengefinansiering samt samfunnssikkerhet og beredskap på vei.

Nye Veier er primært byggherre, og har en mer spisset rolle enn Statens vegvesen. Selskapet skal bygge ut, drifte og vedlikeholde strekninger det tildeles ansvar for. Nye Veier bidrar også med faglige vurderinger til Samferdselsdepartementet, eksempelvis i arbeidet med Nasjonal transportplan. Nye Veier skal være en utfordrer i veisektoren, som bidrar til nytenking innen veiutbygging og rammer for utbygging.

Vegtilsynet fører tilsyn med at Statens vegvesen og Nye Veier har og bruker tilstrekkelige og effektive styringssystem for å ivareta sikkerheten på riksveinettet. Vegtilsynet skal være en pådriver for et sikkert og formålstjenlig veinett, og dele informasjon med Statens vegvesen og Nye Veier, og med andre aktører der det er relevant. Samferdselsdepartementet har bedt Vegtilsynet utrede en hjemmel for å kreve at også fylkeskommunene skal ha og bruke slike system på sine veier. Utredningen skal inneholde en grundig vurdering av de administrative og økonomiske konsekvensene, ikke minst for fylkeskommunene, og inkludere forholdet til kommunelovens krav og føringer om internkontroll og statlig tilsyn. Fylkeskommunene og KS blir nært involvert i prosessen før regjeringen avklarer veien videre. Uavhengig av dette vil Samferdselsdepartementet også vurdere om Vegtilsynets rådgiving overfor fylkeskommunene på temaet «effektive og hensiktsmessige styringssystemer» kan styrkes.

Veinettet er et åpent system, der brukerne selv velger når og hvordan de benytter infrastrukturen (innenfor gjeldende regler). Trafikantene forholder seg til start- og sluttpunktet for sin reise, og ikke til hvilke deler av reisen som skjer på riks-, fylkes- eller kommunal vei. Å legge til rette for et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i hele landet krever derfor godt samarbeid mellom de ulike veimyndighetene.

11.2.2 Gjennomgangen av organisering av veisektoren og tiltak fremover

Som del av gjennomgangen av organisering i veisektoren, har Samferdselsdepartementet avholdt et innspillsmøte, mottatt skriftlige innspill fra en rekke aktører, lyst ut og mottatt svar på oppdrag eksternt, og gått gjennom departementets egne erfaringer med gjeldende organisering og rammebetingelser. Riksrevisjonens rapport Kvalitet og effektivitet i drift og vedlikehold av riks- og fylkesveier har vært et nyttig underlag i arbeidet.

Samferdselsdepartementets overordnede inntrykk fra gjennomgangen er at mye i veisektoren fungerer godt, men at det fortsatt må arbeides for å få den etablerte organiseringen til å virke best mulig. Gjennomgangen viser at ansvarsforhold og roller ikke er likt forstått av alle aktørene, og at det er behov for styrket samarbeid og dialog mellom staten og fylkeskommunene. Det er et grunnpremiss for dagens organisering at Statens vegvesen må være departementets fagetat for hele veinettet, og at etaten som regelverksforvalter har et veilederansvar opp mot fylkeskommunene. Det kan være behov for nye samhandlingsarenaer mellom aktørene i veisektoren. Det er viktig at hele veisektoren inkluderes der det er hensiktsmessig i samhandlingen med andre sektorer, eksempelvis med Forsvaret.

Veglova regulerer planlegging, bygging, vedlikehold og drift av offentlige og private veier. Det har skjedd store endringer i sektoren siden veglova ble vedtatt i 1963. Regelverket er delvis veldig detaljert, men samtidig mangelfullt på andre områder, og ansvarsområdene til aktørene er ikke tydelig definert. Dette gjelder også Samferdselsdepartementets rolle som sektormyndighet, og Statens vegvesens rolle som myndighet og som nasjonalt fagorgan. Det kan hevdes at både form og innhold i den gjeldende loven er utdatert, både med hensyn til samfunnets behov, teknologisk utvikling, kravene til nyere lovgivning og hensynene som en lov skal ivareta. Selv om det er etablert en praksis som i noen grad løser problemene, vil regjeringen vurdere om det skal gjøres en mer gjennomgående revisjon av veglova. En lovrevisjon er en omfattende prosess, og det vil derfor også vurderes om det er behov for mindre regelverksendringer eller presiseringer i Statens vegvesens instruks som kan iverksettes raskere.

God organisering er nært knyttet til tilstrekkelig informasjonsflyt mellom aktørene, og til effektiv oppgaveløsning. Riksrevisjonen konkluderte i rapporten Kvalitet og effektivitet i drift og vedlikehold av riks- og fylkesveier med at kostnadene til drift og vedlikehold har økt betydelig siden 2015, uten at dette har gitt mer fremkommelige, miljøvennlige eller tryggere riks- og fylkesveier. Riksrevisjonen skriver i rapporten at regionreformen har gitt større muligheter for lokale tilpasninger, men mindre stordriftsfordeler og mer fragmenterte kompetansemiljøer. Samferdselsdepartementet får kritikk for å ikke sikre seg god nok informasjon om resultatene av arbeidet med drift og vedlikehold på riks- og fylkesvei. Samferdselsdepartementet har derfor igangsatt et arbeid for å sikre bedre informasjon om hele veinettet, jf. omtale av drift og vedlikehold på vei i kapittel 13.

Samferdselsdepartementets interne gjennomgang og erfaringer tilsier at å ha to utbyggere og driftere av riksvei har gitt departementet bedre tilgang på kunnskap. Dette bidrar til god styring, fordi ulike faglige vurderinger og tilnærminger i større grad blir belyst.

Menon Economics’ rapport Evaluering av omorganisering av veisektoren ved introduksjonen av et veiselskap (Menon-publikasjon nr. 159/2023) finner at endringene i styringen av veisektoren og opprettelsen av Nye Veier har bidratt til at man har fått mer for pengene i statlig veibygging. Rapporten slår fast at Nye Veier har levert godt på oppdraget sitt, og at også Statens vegvesen i betydelig grad har klart å redusere utbyggingskostnader. Menon skriver at resultatene i form av kostnadsreduksjon er bemerkelsesverdige, og at målestokkonkurransen mellom Nye Veier og Statens vegvesen har fungert godt. Det er samtidig verdt å merke seg at Menon evaluerer en periode der det ble gjort en rekke tiltak for bedre kostnadsstyring i veisektoren som har bidratt til mer effektiv ressursbruk. Systemet med kontinuerlig optimalisering og porteføljestyring av store prosjekter har vært viktig både for Statens vegvesen og for Nye Veier. Den forbedrede kontrollen på kostnadene i statlig veiutbygging, både hos Nye Veier og hos Statens vegvesen, har økt muligheten for å gjennomføre flere av de politisk prioriterte prosjektene innenfor gitte rammer og har dermed styrket den politiske styringen i sektoren. Porteføljestyring er nærmere omtalt i kapittel 10.

Ifølge Menons analyse har Nye Veier redusert kostnader og økt nytten i veibyggingen i enda større grad enn Statens vegvesen. Menon peker på flere årsaker, bl.a. at et tydelig mandat knyttet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet, kultur, at det kan være enklere å få til nytenkning i en nyopprettet enhet, og at Nye Veiers budsjettmessige rammebetingelser har bidratt positivt til selskapets effektivitet. Nye Veier har et finansielt rammeverk der statens forpliktelser sikrer selskapet en fast og forutsigbar finansiering fire år ut over budsjettåret. Selskapet har stor frihet til å disponere ressursene i det enkelte budsjettår. I lys av at finansieringsmodellen synes å ha bidratt til mer for pengene, har regjeringen lagt til grunn at denne videreføres i planperioden.

Statens vegvesen har andre budsjettmessige rammebetingelser enn Nye Veier. Samferdselsdepartementet vurderer at disse rammebetingelsene gjør måloppnåelsen i sektoren vanskeligere, og at Statens vegvesen ikke får tatt ut hele potensialet for mer effektiv ressursbruk. Dette gjelder særlig for vedlikehold og mindre investeringer, som er viktige for å ta vare på og utbedre infrastrukturen.

Stortingets fullmakt til å forplikte staten ut over budsjettåret for drifts- og vedlikeholdsarbeider dekker i hovedsak Statens vegvesens forpliktelser til kontraktene for drift av riksveiene, og gir lite rom for flerårige vedlikeholdskontrakter. For å følge opp målet om mer for pengene har Statens vegvesen de siste årene jobbet med langsiktige vedlikeholdsplaner. En åpning for økt bruk av flerårige vedlikeholdskontrakter er en nødvendig forutsetning for å gjennomføre planene på en rasjonell måte. En slik åpning vil bl.a. kunne legge til rette for mer helhetlig utvikling av strekninger over flere år, lavere kontraktspriser ved at entreprenørene får økt forutsigbarhet og at flere arbeider kan gjennomføres i løpet av én sesong.

Stortingets fullmakt til å forplikte staten ut over budsjettåret for mindre investeringstiltak (under 1 mrd. kr), ble i 2022 endret for å legge bedre til rette for at Statens vegvesen kan benytte tildelte midler effektivt og som forutsatt av Stortinget. Eksempelvis kan det ved forsinkelser i igangsatte mindre investeringstiltak være behov for å starte opp nye, mindre investeringstiltak som vil gå ut over budsjettåret. En for snever ramme for fremtidige årlige forpliktelser kan være til hinder for at Statens vegvesen kan starte nye tiltak underveis i budsjettåret ved behov, med den konsekvens at tildelte midler ikke blir brukt opp. Erfaringen med den nye fullmakten er at den har hatt en positiv effekt på Statens vegvesens mulighet til å bruke tildelte midler, men at det fortsatt kan være behov for justeringer.

For å legge bedre til rette for å ta vare på det vi har og å utbedre der vi kan, mener regjeringen at det er behov for å justere Statens vegvesens rammebetingelser for vedlikeholdsarbeider og mindre investeringstiltak. Rammebetingelsene skal også legge til rette for at vedlikeholds- og mindre investeringstiltak kan vurderes i sammenheng på en strekning, slik at gjennomføringen samlet sett blir effektiv. Regjeringen vil fremme forslag til Stortinget om å justere Statens vegvesens budsjettmessige rammebetingelser for å legge til rette for mer effektiv bruk av midler til vedlikehold og mindre investeringer.

Det er felles for Nye Veier og Statens vegvesen at de har ansvar både for utbygging, drift og vedlikehold for sine strekninger. Det legger til rette for å unngå at det kuttes kostnader i utbyggingsfasen, som samlet sett øker kostnaden gjennom levetiden til et prosjekt. Samtidig er det viktig at det er sammenheng mellom strekningene som ulike byggherrer har ansvaret for å drifte og vedlikeholde. Dersom strekningene blir for oppstykket, vil det kunne bidra til dyrere og mindre effektive driftsløsninger, og at trafikantene får et dårligere tilbud. Noen av endringene som det nå legges opp til i Statens vegvesens og Nye Veiers porteføljer, vil bidra til mer sammenhengende ansvar for drift og vedlikehold. Dette gjelder bl.a. overføringen av ansvaret for E6 Sørelva–Borkamo, E6 Nordkjosbotn–Hatteng og E6 Olderdalen–Langslett til Statens vegvesen. Porteføljene til Statens vegvesen og Nye Veier er nærmere omtalt i kapittel 13.

11.3 Bedre samordning og politisk styring av transportsektoren

God samordning og politisk styring av transportsektoren er nødvendig for at vi skal utnytte ressursene best mulig og for å nå de transportpolitiske målene. Utfordringene må løses på tvers av transportformene, og ulike virkemidler må ses i sammenheng. Det må også gjøres vurderinger på tvers av forvaltningsnivåene, slik at det kan legges helhetlige analyser til grunn for politikkutviklingen.

I arbeidet med denne transportplanen har Samferdselsdepartementet i samråd med Nærings- og fiskeridepartementet tatt en tydelig rolle med å lede og koordinere prosessen. En slik tilnærming lå også til grunn for arbeidet med Nasjonal transportplan 2022–2033. Regjeringen mener dette bidrar til at politiske føringer ivaretas tilstrekkelig tidlig i arbeidet. Frem mot oppstart av arbeidet med neste nasjonale transportplan vil regjeringen vurdere hvordan samordningen og den politiske styringen kan styrkes ytterligere gjennom grepene omtalt nedenfor. Nærmere innretning og konkretisering av samordningstiltakene vil vurderes på bakgrunn av Samferdselsdepartementets og Nærings- og fiskeridepartementets evaluering av arbeidet med Nasjonal transportplan 2025–2036.

For å sette en tydelig retning for arbeidet vil regjeringen i fremtidige transportplanprosesser identifisere strategiske veivalg tidlig. Dette legger til rette for at de faglige utredningsressursene konsentreres om de viktigste spørsmålene som det er behov for å få belyst. Det vil også legges større vekt på utredninger på tvers av transportformer og virkemidler. Dette vil bidra til en bredere inngang til transportplanleggingen mht. hvilke tiltak som kan løse transportbehovene.

Videre vil regjeringen forsterke eksisterende samordningsmekanismer mellom transportvirksomhetene. Dette kan eksempelvis være å instruksfeste en ny rolle for en av virksomhetene, hvor denne får ansvar for å gi faglig uavhengig råd til departementene på tvers av transportformer og forvaltningsnivå i fremtidige transportplanprosesser. Samtidig bør hver av virksomhetene, slik som i inneværende transportplanprosess, gi faglige råd innenfor sine områder slik at prioriteringene til den enkelte virksomhet tydelig fremkommer for departementene.

I tillegg mener regjeringen at det er behov for å styrke samordningsfunksjonen og -kapasiteten i Samferdselsdepartementet knyttet til langtidsplanleggingen. Nasjonal transportplan er det viktigste politiske dokumentet som regjeringen legger frem på transportområdet. Det er nødvendig at departementet har tilstrekkelige ressurser til å lede og koordinere arbeidet, og til å utarbeide og følge opp bestillinger til transportvirksomhetene og andre.

Videre vil regjeringen i større grad bygge opp eksterne forsknings- og analysemiljøer, og legger opp til å etablere ett eller flere forskningssentre for Transport 2050, jf. omtale i kapittel 9.5. De store samfunnsendringene vi står overfor, bl.a. knyttet til klimaendringer, teknologiutvikling og en endret sikkerhetssituasjon, gjør at vi i transportplanleggingen trenger et videreutviklet beslutningsunderlag som reflekterer disse endringene.

Som et alternativ til ovennevnte tiltak har regjeringen vurdert om det bør utredes etablering av et felles transport- eller planleggingsdirektorat for å styrke samordningen. En vidtgående variant av dette kunne vært å utrede et transportdirektorat som omfatter alle transportformer og oppgavetyper. Dette vil gi en svært stor organisasjon med en bred og uensartet oppgaveportefølje. Et mindre inngripende alternativ kunne vært et avgrenset planleggingsdirektorat som skal ivareta den helhetlige og overordnede transportplanleggingen. Selv om et slikt transport- eller planleggingsdirektorat kunne bidratt til mer samordning, vurderer regjeringen at nytten ved et slikt grep vil være mindre enn ulempene. Transportsektoren har gjennomgått omfattende omorganiseringer de senere årene, og det er en betydelig risiko for omstillingstretthet med ytterligere endringer. Videre vil det med et nytt direktorat oppstå nye grenseflater mot de øvrige virksomhetene som kan komplisere styringen og gjennomføringen internt i den enkelte transportform. Det kan også være risiko for at viktige avveininger og perspektiver ikke synliggjøres og løftes til departementene, men avgjøres internt i et slikt direktorat. Det kan videre oppstå utfordringer med å beholde og rekruttere tilstrekkelig og riktig kompetanse. Regjeringen mener derfor at behovet for bedre samordning og politisk styring av transportsektoren løses bedre innenfor dagens organisering gjennom tiltakene skissert over.

Fotnoter

NOU 2020: 15 (2020): Det handler om Norge – utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

OECD/International Transport Forum (2022): Trends in the Transport Sector. Statistics Brief desember 2022.

European Court of Auditors (2023): Intermodal Fright transport. EU still far from getting freight off the road. Special Report 08/2023.

NOU 2023: 14 Forsvarskommisjonen av 2021 og NOU 2023: 17 Nå er det alvor – Rustet for en usikker fremtid.

Direktiv (EU) 2022/2557 om kritiske enheters motstandsdyktighet (CER-direktivet).

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2023). Sikkerhetsfaglig råd – Et motstandsdyktig Norge.

NIS2-direktivet (EU) 2022/2555 om digital sikkerhet ble vedtatt i EU 14. desember 2022 og skal erstatte NIS1-direktivet (EU) 2016/1148. NIS2-direktivet er en del av en større pakke med tiltak fra EU hvor også CER-direktivet inngår.

Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn.

Områder med nasjonal eller vesentlig regional interesse er beskrevet i rundskriv T-2/16 Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis.

10.

European Commission (2018) Europe on the Move – Sustainable Mobility for Europe: safe, connected and clean. COM (2018) 293 final.

11.

Johan Lund på oppdrag fra Trygg Trafikk: Helsevesenbasert skaderegistrering som verktøy for å forebygge trafikkulykker (mai 2019).

12.

En strekning er i denne sammenhengen knyttet til én kjøreretning. Dersom det er streknings-ATK i begge kjøreretninger, regnes dette som to strekninger.

13.

Veikantundersøkelsen 2016/2017, Seksjon for rusmiddelforskning ved Oslo universitetssykehus.

14.

Se f.eks. Ekspertutvalget – teknologi og fremtidens transportinfrastruktur (2019) Teknologi for bærekraftig bevegelsesfrihet og mobilitet.

15.

Med droner forstås her fjernstyrte luftfarttøy uten fører om bord. Droner kan frakte både gods og på sikt personer. Enkelte typer nye luftfartøy forventes å flys bemannet med piloten om bord inntil teknologiutviklingen og det regulatoriske rammeverket åpner for at de kan flys ubemannet.

Neste kapittel

Forrige kapittel

Neste kapittel

Forrige kapittel

Til forsiden

Til toppen

Meld. St. 14 (2023–2024)

Nasjonal transportplan 2025–2036

Del 2 Mål og politikkutvikling

4 Målene for transportpolitikken

4.1 Transportpolitiske mål

Et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i hele landet i 2050

Enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet

Bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål

Nullvisjon for drepte og hardt skadde

Effektiv bruk av ny teknologi

Mer for pengene

4.2 Målkonflikter og målsammenfall

4.3 Bærekraftsmål som er viktige for transportsektoren

Sammenhengen mellom målene i Nasjonal transportplan og FNs bærekraftsmål

4.4 Oppfølging av målene

De transportpolitiske målene – indikatorer

Enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet

Bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål

Nullvisjon for drepte og hardt skadde

Effektiv bruk av ny teknologi

Mer for pengene

5 God fremkommelighet i hele landet

Regjeringen vil:

5.1 Transportformenes ulike roller i persontransporten

5.2 Et godt transporttilbud styrker regional utvikling

5.2.1 Fylkesveiene er en viktig del av transportsystemet

5.2.2 Kollektivtransport

5.2.3 Drosje

5.2.4 Nordområdene

5.2.4.1 Longyearbyen havn

5.3 Byområdene skal nå nullvekstmålet

5.3.1 Nullvekstmålet vil være under press

5.3.2 Byvekstavtalene er rigget for å håndtere endringer

5.3.3 Trafikksikkerhetsarbeidet får en tydeligere plass i byvekstavtalene

5.3.4 Mål om økte sykkelandeler

5.3.5 Mål om tilnærmet nullutslipp fra varedistribusjon

5.4 Effektiv, sikker og klimavennlig godstransport

5.4.1 Godstransportens betydning for næringsliv og verdiskaping

5.4.2 Transportmiddelfordeling i godstransporten

5.4.3 Omstilling til en mer effektiv og klima- og miljøvennlig godstransport

5.4.4 Utvikling av infrastrukturen for godstransport

5.4.5 Regjeringens strategier for industri og eksport

5.4.5.1 Strategi for videreforedling av skog

5.4.5.2 Transport fra kyst til marked

5.5 Et trygt arbeidsliv gir en bedre transportsektor

5.5.1 Sosial dumping – veitransport og luftfart

5.5.1.1 Veitransportområdet

Boks 5.1 Tiltak i regjeringens handlingsplan mot sosial dumping i transportsektoren

5.5.1.2 Luftfartssektoren

5.5.1.3 Sjøfartsområdet

5.5.2 Arbeidslivskriminalitet i bygge- og anleggsnæringen

5.6 God mobilitet for alle – universell utforming av transportsystemet

Boks 5.2 Mind the gap – praktisk læring om universell utforming

5.6.1 Kollektivtransport og assistansetjeneste

5.6.2 Jernbane

5.6.3 Vei

5.6.4 Luftfart

5.6.5 Sjøtransport

6 Samfunnssikkerhet og klimatilpasning

Regjeringen vil:

6.1 Mål og strategi for samfunnssikkerhet i transportsektoren

6.2 Prioriterte områder for arbeidet med samfunnssikkerhet i transportsektoren

6.2.1 Totalforsvaret og en ny sikkerhetspolitisk situasjon

6.2.1.1 Transportvirksomhetenes rolle i totalforsvaret

6.2.2 Transportberedskap

6.2.3 Sikring av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner

6.2.4 Digital sikkerhet

6.3 Klimatilpasning

6.3.1 Behovet for å tilpasse transportinfrastrukturen til fremtidens klima

6.3.2 En mer klimatilpasset infrastruktur

Boks 6.1 Kartlegging av infrastrukturen med hensyn til fremtidig klima

Boks 6.2 Noen av samarbeidsarenaene i klimatilpasningsarbeidet som transportsektoren deltar i

7 Mer klima- og miljøvennlig transport

For å bidra til å nå Norges klimamål vil regjeringen:

For å bidra til å nå Norges miljømål vil regjeringen:

Boks 7.1 NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050

7.1 Nasjonal transportplan skal bidra til å nå Norges klimamål

7.1.1 Norges klimamål er utgangspunktet for arbeidet

Boks 7.2 Pilarene i EUs klimaregelverk

7.1.2 Norsk og europeisk klimapolitikk

Del 2
Mål og politikkutvikling

7.4.1.1 Økning av CO₂-avgiften