Del 1
Transportpolitiske rammer

2 Rammer og prinsipper for transportpolitikken

Forstørr bilde

Nasjonal transportplan 2025–2036 legger grunnlaget for samordnet, langsiktig planlegging og virkemiddelbruk på tvers av transportsektoren de neste tolv årene. Vi lever i, og må planlegge for, en verden i endring. Transportpolitikken må utformes i samspill med samfunnsutviklingen i Norge og globalt. Det økonomiske handlingsrommet, klimamål, internasjonale avtaler, kriser og konjunktursvingninger gir rammebetingelser for hvilke grep som er mulige og ønskelige i transportsektoren. Transportpolitikken må også bygge opp under regjeringens ambisjoner innenfor andre sektorer, og skje innenfor rammene av oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene.

Langsiktig planlegging vil alltid være beheftet med usikkerhet. Nå gjør flere nasjonale og globale utviklingstrekk denne usikkerheten større enn tidligere. For å få en transportplan som er oppdatert og tilpasset utfordringene og omstillingsbehovene vi står overfor, legger regjeringen frem Nasjonal transportplan 2025–2036 ett år tidligere enn vanlig praksis skulle tilsi.

2.1 Et redusert økonomisk handlingsrom

Over det siste tiåret har utviklingen i de årlige statsbudsjettene gitt norske regjeringer et stort handlingsrom til å sette ambisiøse mål og foreta betydelige satsinger innenfor mange samfunnsområder, bl.a. knyttet til utbygging av transportinfrastruktur.

Bevilgningene til formål i Nasjonal transportplan over statsbudsjettet er reelt økt med 25 mrd. kr i perioden 2014 til 2023 – en økning på 43 pst. Som følge av dette er mange viktige samferdselsprosjekter og -tiltak startet opp, og i ferd med å ferdigstilles. Til tross for denne ressursbruken er det fortsatt utfordringer og gjenstående behov i transportsystemet, og forventninger i befolkningen til nye prosjekter og tiltak.

Samtidig er det klare tegn til at det økonomiske handlingsrommet vil reduseres fremover. Av Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021 fremgår det at inntektene på statsbudsjettet forventes å vokse mindre, mens utgiftene til pensjoner, helse og omsorg fortsetter å øke i takt med en økende andel eldre. Handlingsrommet for øvrige prioriterte formål ble beregnet til null i perioden frem til 2030. Videre ble det illustrert at utfordringene med å finansiere offentlige utgifter ville øke over tid. For perioden 2021–2060 ble det beregnet et årlig behov for innstramming på nær 5 mrd. kr i snitt, forutsatt skattesystemet og velferdsordningene per 2021 og en bruk av fondsmidler i tråd med handlingsregelen. Regjeringen tar sikte på å legge frem en ny perspektivmelding våren 2024.

Usikkerheten om den økonomiske utviklingen fremover er stor. Flere viktige rammebetingelser har endret seg den senere tiden. Norsk økonomi er nå i en høykonjunktur, men har passert konjunkturtoppen. Pris- og lønnsveksten er fortsatt høy. Inflasjonen forventes imidlertid å reduseres, og vil over tid ligge rundt målet på 2 pst. Videre har krigen i Ukraina endret den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa, og gjør det nødvendig å satse mer på forsvar, sikkerhet og beredskap enn tidligere.

I lys av et redusert handlingsrom og endrede rammebetingelser blir det nødvendig å effektivisere ressursbruken og gjøre omprioriteringer innenfor budsjettene. I Nasjonal transportplan 2025–2036 legger regjeringen vekt på å ta bedre vare på eksisterende infrastruktur og sørge for at den yter best mulig, ivaretar transportsikkerheten og er tilpasset et fremtidig klima. Regjeringen vil rette en betydelig innsats mot drift, vedlikehold og utbedring av eksisterende infrastruktur.

2.2 Omstilling for å nå klima- og miljømålene

Klimaendringer og tap av biologisk mangfold er to av vår tids største utfordringer, og vil kreve en formidabel innsats både nasjonalt og internasjonalt. I Hurdalsplattformen har regjeringen slått fast at klima og natur skal være en ramme rundt all politikk. Videre har Norge satt ambisiøse mål for kutt i klimagassutslipp. Under Parisavtalen skal Norge redusere klimagassutslippene med minst 55 pst. i 2030 i forhold til 1990. I tillegg har Norge et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Begge disse målene er lovfestet i klimaloven. Norge var i 2022 med på å vedta naturavtalen (Det globale Kunming-Montreal-rammeverket for natur), og regjeringen vil i løpet av 2024 legge frem en stortingsmelding om nasjonal oppfølging av de globale målene i naturavtalen.

Regjeringens politikk på klima- og miljøområdet er forankret gjennom tidligere prosesser og fremgår av ulike meldinger og handlingsplaner, herunder regjeringens klimastatus og -plan. Nasjonal transportplan 2025–2036 skal bidra til at Norges klima- og miljømål oppfylles.

For å nå klima- og miljømålene kreves det en grunnleggende omstilling av alle sektorer. Transportsektoren står for om lag en tredel av klimagassutslippene i Norge, og betydelige utslippskutt skal derfor tas i sektoren de kommende årene. Forutsetningene for å lykkes med en slik omstilling er gode gjennom videreføringen av en aktiv politikk for å unngå transportvekst, flytte transport til transportmidler med lave utslipp og forbedre transportmidlene gjennom å bl.a. fremme overgangen til null- og lavutslippsteknologi.

2.3 Aktivitet i hele landet

Regjeringen er opptatt av å utvikle hele Norge, gjennom gode tjenester nær folk, flere arbeidsplasser, god infrastruktur og et variert kulturtilbud. Viktige tiltak for å sikre aktivitet i hele landet er god transportinfrastruktur og økt fremkommelighet. Gode veier, jernbane, sjøtransport og flyforbindelser bidrar til at folk og varer kan forflytte seg trygt på tvers av avstander. Det gir folk og lokalsamfunn mulighet til å utvikle seg, skape verdier og leve gode liv uavhengig av hvor man bor, og har vært et viktig hensyn i regjeringens arbeid med denne meldingen.

2.4 Den internasjonale situasjonen

2.4.1 En geopolitisk situasjon i endring

Russlands invasjon av Ukraina i februar 2022 har endret den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa og gir økt geopolitisk usikkerhet. Det får konsekvenser for transportpolitikken, så vel som forsvarspolitikken og samfunnssikkerheten. NOU 2023: 14 Forsvarskommisjonen av 2021 omtaler at det fremover er nødvendig å prioritere langt mer penger til forsvar, sikkerhet og beredskap i Norge.

Den nye sikkerhetspolitiske situasjonen har òg aktualisert behovet for å sikre transportsystemets evne til å bidra i totalforsvaret. Videre virker Finlands og Sveriges innlemmelse i NATO inn på premissene for forsvaret av Norge, og vil utløse nye behov og krav til transportsystemet. Dette bør ses i sammenheng både med forslag til ny langtidsplan for forsvarssektoren og stortingsmelding om totalberedskap, som regjeringen tar sikte på å legge frem i 2024.

2.4.2 Endringer i globale markeder

Global handel og produksjon har stor betydning for transportstrømmer nasjonalt og internasjonalt. De siste tiårene har vært preget av en relativt stabil utvikling med stadig mer globale markeder, produksjonskjeder og nedbygging av handelshindringer. Nye handels- og produksjonsmønstre har oppstått som følge av bl.a. teknologisk utvikling, med kraftig fallende transport- og kommunikasjonskostnader, reduksjon av toll og andre hindre mot handel og kapitalflyt.

Samtidig er det tegn til at økningen i global handel vil kunne avta fremover, og at produksjon flyttes tilbake til det opprinnelige opphavslandet eller til nærområdene. Det knytter seg bl.a. til nye teknologiske løsninger som gjør tilbakeflytting billigere, utrygghet i forsyningskjeder og økende press mot internasjonalt handelssamarbeid. Forsvarskommisjonen trekker bl.a. frem den økende rivaliseringen mellom demokratiske og autoritære stater, som svekker klimaet for brede handelsavtaler og forutsigbarhet i internasjonal økonomi i nær fremtid.

Erfaringene fra koronapandemien og endringen i sikkerhetssituasjonen i Europa viser at tilgangen til nødvendige ressurser brått kan endres. Det styrker insentivene til økt nasjonal kontroll med kritisk infrastruktur, varer, tjenester og data. På kort sikt viser forsvarskommisjonen derfor til at en viss hjemflagging av kritisk vare- og tjenesteproduksjon ikke bare er uunngåelig, men også ønskelig og nødvendig av hensyn til våre nasjonale sikkerhetsinteresser.

De langsiktige følgene for norsk handel som følge av denne utviklingen og usikkerheten vil potensielt kunne bli store. Det vil i sin tur kunne påvirke transportstrømmene og få betydning for utviklingen av transportsystemet, både i og ut over planperioden.

2.4.3 Europeiske avtaler og standarder

Norge er en del av EUs indre marked for transport gjennom EØS-avtalen. Det meste av EU-regelverket som utarbeides på transportområdet er EØS-relevant og innarbeides i norsk rett. EUs mobilitetsstrategi fra 2020 er et eksempel på dette. Strategien er forankret i EUs grønne giv og har grønn mobilitet og digitalisering som de to viktigste fokusområdene. Dette har ført til konkrete tiltak og forslag til endringer i regelverk, som bl.a. skal bidra til å redusere klimagassutslippene fra transport, og legger føringer for politikkutformingen både i EU og i Norge. I tråd med Hurdalsplattformen følger regjeringen med på regelverksutviklingen i EU og jobber aktivt for å fremme norske interesser innenfor rammen av EØS-avtalen.

Videre er de viktigste norske vei- og jernbaneforbindelsene, samt havner og lufthavner, en del av det transeuropeiske transportnettet (TEN-T). TEN-T er ment å sikre sammenhengende og effektive transportkorridorer i Europa, og knytter Norge til andre land.

TEN-T-forordningen setter krav til standarder, utstrekning og tidsfrister for å oppnå standardkravene, og deler nettverket i to deler; ett kjernenettverk hvor standardkravene skal innfris innen 2030 og ett mer omfattende nettverk hvor kravene skal innfris i 2050. I tillegg er en rekke EU-regelverk for transport gjort gjeldende på TEN-T-nettet, herunder bl.a. direktivene for Eurovignett (bompenger), AFIR (alternative energiløsninger), ITS (intelligente transportsystemer), tunnelsikkerhet og ERTMS (digitalt signalsystem for jernbane). Kravene som er satt kan kreve omfattende infrastrukturinvesteringer, og følges opp gjennom bl.a. større satsinger som utbygging av ERTMS på jernbanestrekninger og tunnelutbedringsprogrammet på vei.

Hovedmålene for TEN-T sammenfaller med de viktigste grepene i Nasjonal transportplan 2025–2036: Et grønnere og sømløst transportsystem som skal redusere negative virkninger forårsaket av transport, med økt vekt på interoperabilitet, sikkerhet og beredskap. Norges åpne økonomi, med stor vareutveksling med utlandet, er avhengig av best mulige forbindelser med våre viktigste handelspartnere. Forslag til revidert TEN-T-forordning ventes ferdigbehandlet i EU våren 2024 og vurderes innlemmet i EØS-avtalen, slik gjeldende forordning er i dag.

Forstørr bilde

Synstolking: Kart som viser en oversikt over den norske delen av TEN-T kjernenettverket og utvidet nettverk for alle transportformer. Kjernenettverket omfatter E6 Riksgrensen–Oslo, E18 Riksgrensen–Oslo, E10 Riksgrensen–Narvik, Østfoldbanen, Kongsvingerbanen, Ofotbanen, Oslo lufthavn, Oslo havn og Narvik havn.

2.5 Teknologisk utvikling

Transportsektoren i Norge og internasjonalt står overfor store teknologiske endringer. Det gjør seg særlig gjeldende innenfor områder som samhandlende intelligente transportsystemer (ITS), automatisering, delingsmobilitet og overgang til nullutslippsløsninger. Et annet område hvor vi ser at den teknologiske utviklingen i samfunnet skjer i rekordfart, er kunstig intelligens (KI). Hver av disse hovedtrendene har betydelig endringskraft. Når trendene opptrer i kombinasjon med hverandre har de potensial til å endre sektoren og transporten av personer og gods på en gjennomgripende måte.

En mer digitalisert og datadrevet transportsektor bidrar til å understøtte transportsystemenes funksjon, og gir en mer effektiv utnyttelse av både den fysiske infrastrukturen og transporttilbudet. For å hente ut mulighetene som teknologiutviklingen gir, kreves det en helhetlig politikk hvor det jobbes med tiltak på ulike områder og hvor myndigheter, næringsliv og forskningsmiljøer samarbeider tett. Bl.a. må lovgivning ikke være til hinder for fremvekst av innovative og smarte mobilitetsløsninger. Videre er det viktig med internasjonalt samarbeid. Kunnskapsinnhenting og aktiv regelverkspåvirkning må bidra til at europeiske og internasjonale standarder og regelverk tar høyde for norske behov, f.eks. klimatiske forhold, slik at vi unngår behov for særnorske løsninger.

2.6 Den nasjonale rammen for transportpolitikken

Nasjonal transportplan er en plan for hele transportsektoren. Staten, fylkeskommunene og kommunene har ulike ansvarsområder, oppgaver og virkemidler som er av sentral betydning for mulighetene til å nå de transportpolitiske målene.

Staten har det overordnede ansvaret for transportsektoren. Dette innebærer at Samferdselsdepartementet, sammen med Nærings- og fiskeridepartementet som ansvarlig for kystforvaltning og sjøtransport, har ansvar for faglige og politiske mål og virkemidler innen sektoren. Dersom det gjennomføres en reform eller et tiltak som berører kommunene eller fylkeskommunene, har sektordepartementet ansvaret for å sikre at det har tilstrekkelig grunnlag i lov og/eller forskrift og blir finansiert. Samtidig har forvaltningsnivået som er tillagt ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave også ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

Staten har direkte ansvar for riksveinettet, jernbane, luftfart, navigasjonsinnretninger, utbedringer i farvannet og statlige fiskerihavneanlegg. Regjeringen gjeninnførte det statlige ansvaret for fiskerihavner fra 1. januar 2023. For å opprettholde et nasjonalt transporttilbud der det ikke er et kommersielt grunnlag for dette, kjøper staten ulønnsomme tjenester på tog, flyruter, riksveiferjer og kystruten Bergen–Kirkenes.

Staten har plikt til å konsultere samiske interesser i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte, f.eks. når det overveies å innføre lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak. Tidlig involvering og medvirkning er viktig for å unngå unødig konflikt, bl.a. i arealsaker.

Fylkeskommunene har ansvar for fylkesveinettet og fylkesveiferjer. Finansieringen skjer i hovedsak med frie midler (skatteinntekter og rammetilskudd), i tillegg til brukerbetaling (billettinntekter og bompenger). Fylkeskommunene har også ansvar for kollektivtransport med buss, båt, trikk, T-bane og bybane.

Kommunene har ansvar for kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven, og skal også ivareta nasjonale og regionale interesser. Kommunene har også ansvar for det kommunale veinettet og kommunale havner, og viktige virkemidler som areal- og parkeringspolitikken.

For å nå de transportpolitiske målene og få best mulig effekt av virkemidlene i areal- og transportpolitikken er det avgjørende med god samordning og samhandling på tvers av forvaltningsnivåene.

Byvekstavtalene er et eksempel på et etablert samarbeid mellom forvaltningsnivåene. Men også på andre områder av nasjonal interesse, som trafikksikkerhet og samfunnssikkerhet, er god samordning avgjørende. For en sektor der finansieringen i mindre grad enn andre sektorer er knyttet til regelverk og nasjonale krav er det viktig at midler som bevilges spesifikt til transportformål over rammetilskuddet, understøttes av lokale og regionale myndigheters egne prioriteringer.

3 Etterspørsel etter transport – nå og fremover

Forstørr bilde

Regjeringen vil:

• sette i gang et arbeid for å forbedre analytiske metoder for å sikre at neste melding om Nasjonal transportplan i enda større grad utformes med sikte på at Norge skal redusere klimagassutslippene fra transportsektoren og bidra til at vi ivaretar våre internasjonale forpliktelser knyttet til klima og natur, og når målet i klimaloven om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050.

Regjeringen vil utvikle transportsystemet for å møte befolkningens og næringslivets behov for transport, innenfor rammen av våre internasjonale forpliktelser knyttet til klima og natur. Det fremtidige behovet for transport vil påvirkes av endringer i samfunnsutviklingen, bl.a. økonomisk vekst, befolkningsvekst og endringer i den sikkerhetspolitiske situasjonen. I transportsektoren er det over tid utviklet analysemodeller og erfaringsgrunnlag for å vurdere fremtidens transportetterspørsel. Kunnskapsgrunnlaget er basert på fremskriving av historiske trender og forutsetter at etterspørselen etter transport vil vokse i takt med veksten i befolkning og verdiskaping om lag på samme måte som før. Videre forutsetter dette at fordelingen av veksten mellom transportformene vil bli om lag som den har vært tidligere. For at planleggingsverktøyet kan gi bedre beslutningsgrunnlag for å nå sektorens klima- og miljømål, samt nullvekstmålet for byområdene, må forutsetningene om hvordan vekst i befolkning og økonomi påvirker omfang og sammensetning av transport vurderes i lys av målene for sektoren. Analysearbeidet hittil har også vist at det er behov for å utvikle metodegrunnlaget for å bedre kunne utforme transportpolitikken for å legge til rette for ønsket utvikling.

Regjeringen mener at langtidsplanleggingen i transportsektoren må ta utgangspunkt i den beste og mest oppdaterte kunnskapen om utviklingen i behovene for transport og rammebetingelsene som påvirker disse behovene frem mot 2050. Vi må planlegge for et transportsystem som er i overensstemmelse med målet om et lavutslippssamfunn i 2050 og våre internasjonale forpliktelser knyttet til natur. Transportanalysene må kunne baseres på forutsetninger som er i samsvar med dette. Regjeringen vil derfor sette i gang et arbeid for å forbedre analytiske metoder for å sikre at neste melding om Nasjonal transportplan i enda større grad utformes med sikte på at Norge skal redusere klimagassutslippene fra transportsektoren og bidra til at vi ivaretar våre internasjonale forpliktelser knyttet til klima og natur, og når målet i klimaloven om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Dette er i tråd med anbefalingene fra NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050. Øvrige transportpolitiske mål, særlig om bedre fremkommelighet og økt transportsikkerhet, skal også vurderes i dette arbeidet.

3.1 Langtidsplaner bygger på kunnskap om transportbehov

Langtidsplanlegging i transportsektoren må ta utgangspunkt i kunnskap om forhold som påvirker etterspørsel etter person- og godstransport. I beregninger av fremtidig transportetterspørsel brukes vanligvis omforente og erfaringsbaserte transportmodeller. Modellene beregner utviklingen fremover under kjente forutsetninger. Hensikten er å kunne vurdere og prioritere ressursbruken i transportsektoren, både når det gjelder store investeringstiltak, forvaltning og utbedring av eksisterende infrastruktur og forbedring av transporttilbud.

I arbeidet med Nasjonal transportplan 2025–2036 har transportvirksomhetene utarbeidet fremskrivinger av transportetterspørselen mot 2060 for å kunne vurdere behovet for tiltak og ressursbruk til ulike formål. Transportvirksomhetene har beregnet utviklingen for ulike typer reiser, fordeling på ulike transportmidler og utviklingen i ulike geografiske områder. Fremskrivingene er nyttige for å vurdere fremtidig transportbehov og beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet av store investeringstiltak. Solide analyser og et godt faglig grunnlag, herunder innsikt i transportmodellenes virkeområde og begrensninger, er sentral beslutningsinformasjon for prioriteringen av ressursbruken i transportsektoren.

Historisk har økonomisk vekst hatt stor betydning for å forklare endringer i transportbehovet og reisemønsteret. Økonomisk vekst gir økt godstransport som følge av økt etterspørsel av varer, og økt persontransport bl.a. fordi økte inntekter muliggjør flere og lengre reiser. Samtidig har lavere transportkostnader, eksempelvis som følge av mer effektiv transport, bidratt til økonomisk vekst ved at det har blitt større og mer velfungerende markeder for varer og arbeidskraft. I planarbeidet er det forutsetningene om økonomisk vekst i Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021 som ligger til grunn for fremskrivingene. Det er ikke gjort andre vurderinger av makroøkonomiske utsikter i transportplanarbeidet.

I tillegg til økonomisk vekst har befolkningsutviklingen hatt stor betydning for etterspørselen etter transport. En større befolkning øker behovet for persontransport fordi flere personer reiser. Behovet for godstransport øker fordi en større befolkning vil konsumere flere varer. Befolkningsutvikling og -sammensetning er følgelig et viktig grunnlag for å beregne fremtidens transportbehov. Disse fremskrivingene omtales i kapittel 3.2.

Gjennomgangen av forventet utvikling i de sentrale forholdene som påvirker fremtidig transportbehov og -etterspørsel viser at vi nå står overfor uvanlig stor usikkerhet. Oppnåelse av sentrale mål for transportsektoren, særlig på klimaområdet, vil innebære bruk av virkemidler som trolig er utenfor det fremskrivingsverktøyene har empirisk grunnlag for å beregne. Usikkerheten omtales i kapittel 3.3, hvor det også gis noen betraktninger om hvorvidt usikkerhetsbildet for norsk transportsektor skiller seg fra situasjonen i sammenlignbare land.

Kapittel 3.4 tar for seg fremskrivinger av transportetterspørselen i Norge frem til 2060. I tillegg gjennomgås de sentrale forutsetningene for beregningene og forventet utvikling i referansebanen for transportetterspørselen. Gitt det store usikkerhetsbildet, er det nyttig å gjøre alternative beregninger og følsomhetsanalyser for å vurdere hvordan ulike forutsetninger kan påvirke hva som vil være aktuell ressursbruk. Dette drøftes nærmere i kapittel 3.5.

Transporttilbudet har betydning for hvor det er attraktivt å bo, arbeide og drive næringsvirksomhet. Samtidig vil lokalisering av boliger, arbeidsplasser og næringsliv påvirke etterspørselen etter reiser. Arealbruk er derfor av sentral betydning for transportutviklingen, og transportutviklingen har betydning for arealbruken.

Samordnet areal- og transportplanlegging er et sentralt virkemiddel for å legge til rette for samfunnsutvikling i tråd med målene for transportpolitikken og for bærekraftig utvikling. I kapittel 4 gis det en nærmere omtale av regjeringens mål på transportområdet. Selv om transportplanen gjelder perioden frem til 2036, vil prioriteringene i meldingen ha effekt langt fremover i tid, og planleggingen må derfor ha en lengre tidshorisont. Gjennomtenkte scenarioer og alternative fremskrivinger kan gi informasjon og øke forståelsen av mulige endringer langt frem i tid som vil være nyttig å vurdere i arbeidet med prioritering av tiltak. Til sist i kapittelet kommenteres det hvordan scenarioarbeider, ulike fremskrivinger og følsomhetsanalyser er brukt som grunnlag for de beslutningene denne nasjonale transportplanen hviler på.

3.2 Forventet befolkningsutvikling

Mens økonomisk vekst har stor betydning for hvordan befolkningen reiser og hvilke varer som etterspørres, er befolkningsutviklingen et annet forhold som i stor grad har betydning for hvordan transportbehovet utvikles over tid. Statistisk sentralbyrås (SSB) nasjonale befolkningsfremskrivinger fra 2022 viser at befolkningen i Norge vil vokse fra dagens 5,4 mill. til 6,1 mill. i 2060, og til 6,2 mill. i 2100. Sentralisering mot tettbygde strøk og byer er en vedvarende internasjonal trend. Denne utviklingen ventes å fortsette også i Norge, både regionalt og nasjonalt. Befolkningsveksten vil fortsatt være særlig sterk i folkerike strøk på Østlandet og i og rundt de store byene. Flere innlandskommuner, kommuner langs svenskegrensen og kommuner nord i Trøndelag og i Nord-Norge forventes å få nedgang i folketallet. Figur 3.2 viser prosentvis fremskriving av befolkningsvekst i kommunene frem mot 2050 i SSBs hovedalternativ.

Forstørr bilde

Synstolking: Kart over Norge inndelt i primærkommuner, markert med ulike farger etter fremskrevet vekst i den enkelte kommune. Det skilles mellom kraftig økning (over 15 pst.), økning (mellom 5 og 15 pst.), lite endring (-5 til +5 pst.) og nedgang (under -5 pst.).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

De siste fremskrivingene fra 2022 har pekt på at befolkningsveksten i Norge forventes å bli lavere enn tidligere fremskrivinger har vist. Fødselstallene er nå historisk lave i Norge. Fruktbarhetstallet i 2022 var kun 1,4 barn per kvinne. Dette innebærer at befolkningen vil reduseres med 1/3 for hver generasjon. At folketallet fortsatt vil øke skyldes innvandring og i noen grad økt levealder. Ifølge SSB (2022) er 13 pst. av befolkningen i Norge i dag 70 år eller eldre. I 2060 ventes andelen å ha økt til 25 pst. Figur 3.3 viser en fremskriving av alderssammensetningen av befolkningen fremover. Det er verdt å merke seg at disse fremskrivingene forutsetter et langt høyere fødselstall enn i dag, dvs. at fruktbarhetstallet øker til 1,7.

Forstørr bilde

Synstolking: Figur som viser utviklingen i aldersgrupper, inndelt i alderen 0–9 år, 10–19 år, 20–29 år, osv. Siste gruppe er alderen 90 år og eldre.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I mange år har hver person i gjennomsnitt utført rundt tre reiser per dag. De siste reisevaneundersøkelsene viser noe nedgang i antall reiser per person. Det er ikke gitt at dagens og fremtidens eldre har samme reisevaner og aktivitetsnivå som tidligere har preget denne gruppens transportadferd. At en større andel av befolkningen enn tidligere vil være utenfor yrkesaktiv alder kan isolert sett innebære at presset på transportsystemet i rushtidsperiodene ikke vil øke så mye som tidligere. Samtidig må det tas hensyn til geografiske forskjeller.

I planlegging og prioritering av konkrete investeringstiltak er det nødvendig å undersøke om usikkerheten påvirker fremtidig etterspørsel. For å få inntrykk av hva befolkningsutvikling og endring i andre sentrale forutsetninger kan bety for transportetterspørselen, har Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet lagt vekt på å undersøke alternative utviklingsbaner. Disse er gjennomført i tillegg til mer tradisjonelle fremskrivinger av transportutviklingen.

3.3 Usikkerhet om transportutvikling fremover

Som omtalt i kapittel 2, påvirker de ytre rammebetingelsene hvordan transportsystemet kan utvikles og hvordan etterspørselen blir fremover. I denne meldingen presenteres det hvordan transportpolitikken i lys av disse rammene kan innrettes for å legge til rette for en ønsket samfunnsutvikling med de virkemidlene som sektoren rår over. Ressursknapphet, økt global uro både når det gjelder samfunnssikkerhet og handel, teknologisk utvikling og internasjonale og europeiske reguleringer har betydning for hvordan transportetterspørselen kan utvikles. I tillegg indikerer de siste års erfaringer med krig i Europa, koronapandemi og kostnadsvekst at det er mer usikkerhet enn tidligere knyttet til grunnlaget for utviklingen i transportsektoren. Kostnader for transporttjenester, kvaliteten på transportsystemet og tilbudsutviklingen påvirker igjen transportbrukernes adferd.

Det er derfor sentralt å synliggjøre og håndtere usikkerhet. Usikkerheten er både knyttet til i hvilken grad observerte trender vil fortsette, og til hvordan kombinasjoner av andre trender og forutsetninger om utviklingen kan gi andre utfall enn en videreføring av dagens situasjon vil tilsi. Forutsetningene som ligger til grunn for transportmodellberegningene har stor betydning for resultatet, og den beregnede etterspørselsutviklingen påvirker igjen i stor grad den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av de fleste investeringstiltakene.

Denne usikkerheten er ikke et særnorsk fenomen, og det er gjort flere studier for å undersøke trender og scenarioer i transportsektoren. International Transport Forum er en OECD-basert organisasjon for forsknings- og myndighetssamarbeid på transportpolitikkområdet. I 2023-versjonen av organisasjonens årlige publikasjon Transport Outlook1 understrekes det at selv om transportsektoren kom raskt på bena igjen etter koronapandemien, har det oppstått nye usikkerheter som sektoren må håndtere fremover. I en vurdering av ulike scenarioer løfter de frem følgende (her omskrevet til norsk):

• Betydelige utfordringer gjenstår selv om sektoren kom raskere tilbake fra koronapandemien enn forventet.

• Uro i energimarkedene og høye levekostnader gjør det vanskeligere å kutte klimagassutslippene fra transport.

• Til tross for noen fremskritt vil ikke utslippene fra transportsektoren avta raskt nok til å møte internasjonale klimamål.

• Det finnes virkemidler for å nå klimamålene, men de må bli mer ambisiøse.

• Det er utfordrende for myndighetene å balansere en rekke mål og prioriteringer samtidig som klimaforpliktelsene skal innfris.

Utfordringene beskrevet i rapporten er i hovedsak like i de fleste OECD-land. Imidlertid finnes særnorske utviklingstrekk som følger av politiske valg og betingelser for den norske samfunnsutviklingen. I arbeidet med Nasjonal transportplan 2025–2036 har Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet bedt transportvirksomhetene undersøke mulighetene for mer omfattende vurderinger av scenarioer for transportutvikling. Tilnærmingen er beskrevet i kapittel 3.6. Omfanget av øvelsen ble begrenset som følge av metodetilfang og tid. Innrettingen av ressursene i Nasjonal transportplan 2025–2036 er likevel i større grad enn før preget av at større infrastrukturinvesteringer vil bygge på usikre forutsetninger om fremtidig nytte.

3.4 Tradisjonelle fremskrivinger av person- og godstransport

Utviklingen av gods- og persontransport viser jevn vekst over tid. Endringer i reisemønster skyldes i hovedsak endring i transporttilbudet, befolkningssammensetning, arbeidsplasslokalisering eller andre virkemidler, og i mindre grad at folk har endret reisebehov eller etterspør andre varer. Nasjonal reisevaneundersøkelse viser at det kan spores noe adferdsendring etter koronapandemien i 2020–2022, med f.eks. noe økt bruk av arbeid hjemmefra, også etter at samfunnet åpnet opp igjen. Videre har distribusjon av småpakker økt som følge av netthandel. Samtidig viser observerte data at det foreløpig er små endringer for trafikk på vei, mens det har vært noe reduksjon i antall reisende for kollektivtrafikken i enkelte store byer.

Transportvirksomhetene har gjennomført beregninger av hvordan person- og godstransport kan utvikles mot 2060 dersom dagens virkemiddelbruk videreføres, uten nye tiltak i infrastruktur, transporttilbud, avgifter, reguleringer eller andre nye tiltak. Dette kalles referansebanen. Referansebanen inneholder fremskrivinger av transportetterspørselen og dens fordeling på transportformer.

Fremskrivingene tar utgangspunkt i oppdaterte demografiske og nasjonaløkonomiske trendfremskrivinger, bl.a. Statistisk sentralbyrås befolkningsprognoser fra 2022, Perspektivmeldingen 2021 og Nasjonalbudsjettet 2023. Referansebanen er basert på et felles sett av forutsetninger for alle transportsektorene knyttet til befolkningsutvikling, økonomisk vekst, priser, allerede vedtatte endringer av transportsystemet og avgifter, samt andre faktorer. I tillegg er investeringsprosjekter som er i gang eller som er tildelt midler i statsbudsjettet for 2023 en del av beregningsgrunnlaget.

I referansebanen er det forutsatt en videreføring av vedtatt politikk. Med vedtatt politikk menes gjeldende regelverk, avgiftsnivåer, juridiske forpliktelser, investeringer o.a. som Stortinget har vedtatt. Referansebanen tar altså ikke høyde for at det kan forventes endringer i flere av disse forutsetningene i årene fremover, eksempelvis som følge av forpliktelser om å nå klimamålene. Fremskrivingen er følgelig verken uttrykk for en langsiktig politikk, ønsket utvikling på sikt eller en prognose på en sannsynlig utvikling. Referansebanen gir snarere et grunnlag for å vurdere behov for tiltak og ressursbruk – som ev. også kan motvirke denne fremskrevne utviklingen. I de samfunnsøkonomiske analysene av effektpakker/prosjekter er hovedresultatene basert på disse forutsetningene. I tillegg er det gjennomført følsomhetsanalyser med ulike forutsetninger for å vurdere hvordan endringer i disse påvirker transportbehovet og lønnsomheten av aktuelle tiltak.

Som det fremgår av figur 3.4, utføres det største omfanget av persontransport i dag av bilførere og passasjerer. Figuren viser både korte og lange reiser, dvs. reiser under og over 70 kilometer innenlands for bosatte i Norge. Av det samlede persontransportarbeidet (målt i antall personkilometer) utgjør korte reiser om lag 65 pst. og lange reiser om lag 35 pst.

Forstørr bilde

Synstolking: Figur som viser to sirkeldiagrammer der hhv. korte og lange personreiser (under og over 70 kilometer) fordeles på transportmidlene personbil (bilfører og bilpassasjer), buss, tog, trikk/bane og sykkel/gange i 2020, 2030 og 2060.

Kilde: Transportøkonomisk institutt (2022): Framskrivinger for persontransport til NTP 2025–2036. TØI-rapport 1926/2022

Beregningene i referansebanen indikerer at andelen transport med personbil vil øke i tiden fremover dersom dagens politikk videreføres. For korte reiser anslås andelen med personbil å øke fra 76 pst. til 79 pst., mens andelen lange reiser med personbil anslås å øke fra 59 pst. til 66 pst. For korte reiser øker andelen mest på bekostning av buss, mens økningen for lange reiser i hovedsak går på bekostning av fly. Dette skyldes til dels at forutsetningene som er benyttet vil gjøre det relativt sett billigere å benytte bil, grunnet høyere elbilandel og uendret, lav strømpris, samt bomstasjoner som legges ned når veien er ferdig finansiert.

Med disse forutsetningene er det beregnet at korte reiser samlet øker fra om lag 39 650 mill. personkilometer årlig i 2020 til om lag 48 260 mill. personkilometer i 2060. Lange reiser er beregnet å øke fra om lag 19 600 mill. personkilometer i 2020 til 26 490 mill. personkilometer i 2060.

Den beregnede transportmiddelfordelingen er relativt stabil frem mot 2060. Samtidig er transportomfanget forventet å øke betydelig i referansebanen. Fremskrivingene tilsier en økning på i underkant av 17 mrd. personkilometer i perioden frem mot 2060 for motorisert transport.2 Om lag 86 pst. av veksten i transport vil skje på vei (bilfører, bilpassasjer og buss) og vil utgjøre en økning på 31 pst. I fremskrivingene er trafikkarbeidet med lette varebiler noe undervurdert.3 Også for de øvrige transportmidlene forventes vekst i volumet frem mot 2060. Omfanget av skinnegående persontransport (tog, trikk og jernbane) er forventet å øke med 31 pst. Fly står i dag for i underkant av 30 pst. av antall personkilometer på de lange reisene (over 70 kilometer). Veksten i innenlands flytransport er beregnet å bli mindre enn for vei og bane, og flytransportens andel av persontransportarbeidet innenlands vil med disse forutsetningene bli redusert frem mot 2060. Sjøtransportens rolle i persontransporten er relativt liten selv om den kan ha stor betydning i enkelte geografiske områder.

For lange og korte godstransporter dominerer sjøtransport godstransportarbeidet, målt i antall tonnkilometer. Dette fremgår av figur 3.5.

Synstolking: Figur som viser et sirkeldiagram for godstransport målt i tonnkilometer fordelt på transportsektorene vei, sjø og jernbane i årene 2020, 2030 og 2060.

Kilde: Transportøkonomisk institutt (2022): Framskrivinger for godstransport til NTP 2025–2036. TØI-rapport 1918/2022

Sjøtransport frakter i hovedsak et stort volum tunge laster over lange avstander. Godstransport over korte avstander skjer hovedsakelig på vei. Figuren viser at sjøtransport vil fortsette å utgjøre den største andelen av godstransportarbeidet på norsk område i perioden 2020–2060 hvis dagens politikk videreføres. Andelen sjøtransport blir imidlertid redusert fra dagens 68 pst. til 64 pst. i 2060 med forutsetningene som er lagt til grunn. Disse forutsetningene tar hensyn til forventet nedgang i transport av fossile brensler. Andelen godstransportarbeid på vei øker samtidig fra 26 pst. til i underkant av 30 pst. Andelen gods på jernbane er beregnet til å ligge stabilt på 6 pst. i hele perioden.

Den største volumveksten (i tonn) for lange og korte transporter vil frem til 2060 komme på sjø (28 pst. vekst), mens den største relative veksten i transportarbeid vil komme på vei (53 pst.). Gods på jernbane er beregnet å øke med 42 pst. frem mot 2060.

Transportadferden kan bli annerledes enn beregnet i referansebanen dersom transporttilbudet utvikles, vaner og preferanser endres eller det tas i bruk virkemidler som påvirker transportmiddelvalg, destinasjoner, hyppighet og transportvolum. Målrettet virkemiddelbruk kan bidra til å nå transportpolitiske mål og redusere negative konsekvenser av transportutviklingen (som kø, ulykker og utslipp). Effektene av virkemiddelbruken vil kunne variere mellom transporttyper og områder.

3.5 Trender, måloppnåelse og alternative fremskrivinger

Usikkerheten om de ytre rammebetingelsene for transportpolitikken fremover er større enn ved tidligere nasjonale transportplaner. Samtidig har regjeringen klare mål for transportsektoren. I den langsiktige utviklingen av transportsystemet er det nødvendig å vurdere hvordan ressursene best kan brukes for å oppnå målene.

I det forberedende arbeidet til denne stortingsmeldingen har departementene derfor bedt transportvirksomhetene utrede hvordan ulike trender kan påvirke sektoren og mulighetene til å beregne hvordan sektoren kan innrette seg for å nå utvalgte mål.

Boks 3.1 Trender

Som en del av det forberedende arbeidet til transportplanen, ba Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet transportvirksomhetene utrede trender nærmere. En rapport fra Menon (2022) vurderer trender, drivkrefter og perspektiver i transportsektoren. Flere av trendene er nærmere omtalt i kapittel 2 om rammer for transportpolitikken. Med utgangspunkt i trendene som illustreres i figur 3.6, drøfter Menon hvordan hver av disse påvirker transportbehov, transportmuligheter, kostnader for transportbrukere, offentlige utgifter og andre samfunnskostnader. Menon drøfter også mulige endringer dette kan gi for transportetterspørsel og -tilbud, samt usikkerhet.

Forstørr bilde

Synstolking: Figur som viser fem trender som kan påvirke transportsektoren. Trendene rapporten peker på er teknologiske endringer, endringer i preferanser, demografiske og økonomiske trender i Norge, trender i norsk politikk og ytre påvirkning. Hver trend har underkategorier.

Kilde: Menon (2022): Vurderinger av trender, drivkrefter og perspektiver i transportsektoren. Menon-publikasjon nr. 82/2022

Kartlegging av trender kan vise hvordan en utvikling i tråd med disse vil gi en annen transportutvikling enn i referansebanen. Også ved å endre sentrale forutsetninger kan man få et inntrykk av hvor store effekter dette kan gi for beregnet transportutvikling. Denne informasjonen kan være nyttig for å vurdere om det lønner seg for samfunnet å bruke ressurser på tiltak som har effekter langt frem i tid. Prioriteringen mellom ulike prosjekter må vurderes på bakgrunn av sammenlignbar utvikling og fremtidsbilde. For å få et solid beslutningsgrunnlag bør usikkerheten om fremtidig utvikling også inngå i vurderingene av ulike tiltak, særlig i en tid der usikkerheten fremover er stor. Samfunnsøkonomiske analyser av aktuelle tiltak bør omfatte vurderinger av følsomheten for endringer i forutsetningene som beregningene hviler på (som eksempelvis fremtidig etterspørsel).

Transportmodellene er solide og velutprøvde verktøy som er utviklet over lang tid. Siden modellene er basert på erfaringsbaserte data er det imidlertid ikke gitt at de vil gi et godt anslag på endringer i transportetterspørselen av større tiltak i transportsystemet, som er langt utenfor erfaringsgrunnlaget til modellene. Modellenes avgrensing innebærer i tillegg at de ikke tar høyde for effekten som eventuelle større endringer i beregningsforutsetningene kan ha på andre forhold enn selve transportsystemet.

Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet har bedt transportvirksomhetene utforme alternative fremskrivinger for å få et bedre grep om usikkerheten og for å vurdere hvor robuste fremskrivingene er for endringer i forutsetninger. Disse alternative fremskrivingene (etterspørselsbanene) har inngått i grunnlaget for følsomhetsanalyser som viser hvordan endringer i sentrale beregningsforutsetninger påvirker lønnsomheten av aktuelle tiltak i transportsystemet. Endrede forutsetninger kan få investeringsprosjekter til å snu fra å være beregnet som samfunnsøkonomisk lønnsomme til ulønnsomme eller omvendt, og dermed påvirke rangeringen mellom prosjektene. Følsomhetsanalysene kan dermed fungere som en stresstest for lønnsomheten gjennom å gi viktig tilleggsinformasjon om hvilke forutsetninger som i størst grad kan endre lønnsomheten for ulike typer prosjekter og virkemiddelbruk.

Virksomhetene har utredet seks alternative utviklingsbaner for persontransportetterspørselen. Disse ser på hvordan større endringer i forutsetninger om befolkningsutvikling (høyere og lavere enn middelalternativet), oppnåelse av nullvekstmål, utnyttelse av teknologiske muligheter, energi- og drivstoffpriser, avgifter (herunder CO₂-avgiften) og transportadferd kan påvirke transportetterspørselen. Som en av de seks utviklingsbanene etablerte transportvirksomhetene et alternativ som etter virksomhetenes vurdering er mer «sannsynlig». Hovedforutsetningene er økt CO₂-pris, veibruksavgift for elbiler, økte parkeringskostnader og fjerning av elbilfordeler i bomstasjonene. Beregningene og rapportene er tilgjengelige på nettsiden ntp-metode.no. Det viste seg å være relativt små forskjeller mellom de ulike alternativene i effekten på transportetterspørsel totalt sett, men en del forskjellige utslag geografisk og på tvers av transportformer. Alternativet med høy befolkningsvekst gir høyest vekst i persontransportarbeid.

For godstransport ble det undersøkt hvordan endrede produksjonsforhold, opprinnelsesland, effektiv bruk av ny teknologi og økte energipriser kan påvirke etterspørselsutviklingen. Beregningene illustrerer at ulik virkemiddelbruk gir ulike utslag for de ulike transportmidlene. Virkemiddelbruken bør derfor vurderes nærmere ved planlegging og prioritering av konkrete tiltak.

Beregningene i det forberedende transportplanarbeidet viser at både forhold som bestemmes utenfor transportsektoren og aktive valg og prioriteringer i sektoren har betydning for etterspørselsutviklingen i transportsektoren. For alle alternativene beregnes det fortsatt vekst i etterspørselen. Erfaringene med bruk og tilpasning av eksisterende modellverktøy har vært nyttige og har synliggjort utfordringer som gjør at videreutvikling og alternative tilnærminger vil være aktuelt fremover. I boks 3.2 gjengis noen analyser som er gjort og som illustrerer noen metodiske utfordringer. Hvilke mål og hvilken virkemiddelbruk som legges til grunn vil påvirke fremtidig transportvolum og den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av ulike tiltak. Nøye vurdering av hva som bestemmer transportstrømmene og hvordan de påvirker omgivelsene, vil være viktige hensyn i videre planlegging og utvikling av transportsystemet.

Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet legger opp til å undersøke mulighetene for å beregne hva klimaforpliktelsene kan innebære for transportsektoren. Dette vil danne grunnlag for mer presise vurderinger av hvordan det kan gjøres samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger av aktuelle tiltak. Tilsvarende intensjoner er kommet fra flere hold, som i en nylig fremlagt rapport fra Teknisk beregningsutvalg for klima (januar 2024) hvor det står at: «For å ha kunnskap om utslippsutviklingen og effekten av politikk, har forvaltningen behov for metoder som dekker alle virkemidler og utslippskilder på ulikt detaljnivå. Et sentralt spørsmål i arbeidet med klimapolitikken er hvordan utslipp og opptak av klimagasser vil utvikle seg gitt videreføring av eksisterende eller planlagt politikk, og i hvilken grad utviklingen bidrar til oppnåelse av klimamål. Da er det behov for metoder som kan bidra med kunnskap om den samlede virkningen av eksisterende og ny politikk, inkludert hvordan virkemidlene virker sammen.»

3.6 Transportprognoser er viktig beslutningsstøtte

Utviklingen i etterspørselen har vært stabilt økende over tid, der kjente forhold har påvirket omfanget av transport og valg av transportmiddel. Samtidig har virkemiddelbruken de senere årene vist at politikkutformingen, som f.eks. tilrettelegging for nullutslippskjøretøy, i stor grad kan påvirke transportadferden. Bruk av scenarioer bidrar til større forståelse av hva som påvirker utviklingen og hva som kreves for å endre den. Dette er analyser som er svært nyttige i vurderinger av konkrete investeringstiltak og ressursbruk. Inngangen til denne transportplanen er rammebetingelser som er mer usikre enn tidligere. I de neste kapitlene gjennomgås målene for transportsektoren og regjeringens forslag til tiltak og innsats for å nå dem, i lys av den økte usikkerheten.

Innsatsen og prioriteringene i transportsektoren innebærer vektlegging av ulike mål. Til dette er arbeidet med fremskrivinger av referansebaner, alternative baner, vurderinger av måloppnåelse og følsomhetsanalyser ved bruk av ulike forutsetninger i analysene viktige grunnlag for vurdering av politikkutforming og prioriteringsarbeidet. I analysearbeidet til Nasjonal transportplan 2025–2036 er det gjort følsomhetsanalyser av konkrete investeringstiltak og effektpakker som grunnlag for rangering av tiltak. Det har betydning hvilke forutsetninger som legges til grunn, samtidig som det kan være faglig og metodisk krevende å utforme analyser som gir et fullstendig bilde av virkningene av en gitt ressursbruk. Når usikkerheten er stor, er det desto viktigere å jevnlig vurdere utformingen av transportpolitikken og hva som bør inngå i porteføljene av store prosjekter. Det må gjøres konkrete vurderinger av om virkemiddelbruken og ressursinnsatsen, både enkeltvis og samlet, legger til rette for måloppnåelse og ønsket utvikling. Disse skal være basert på vurderinger av usikkerhet og følsomhet for endringer i sentrale forutsetninger for beregningene.

Innsatsen i transportsektoren er viktige bidrag til å øke kvaliteten på transportsystemet og for å motvirke trender som gir uønsket utvikling og manglende måloppnåelse. Samtidig avhenger måloppnåelsen i stor grad også av virkemiddelbruk i andre samfunnssektorer, særlig knyttet til avgifts- og arealpolitikk. Gjennom det forberedende arbeidet med denne transportplanen er det blitt tydelig at det er behov for mer kunnskap og utvikling av analytiske metoder for å kunne vurdere sammenhengen mellom ulike typer virkemiddelbruk, målene for sektoren og effekter på lang sikt. Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet vil fremover arbeide for å utvikle enda bedre beslutningsstøtteverktøy og analytiske metoder.