6 Grønn fremtid

6.1 Innledning

Verdens befolkning og inntekt per innbygger har økt sterkt gjennom det siste århundret, og det har vært en betydelig nedgang i antallet personer som lever i ekstrem fattigdom. Samtidig har presset på verdens naturgrunnlag økt gjennom nedbygging og omforming av naturområder, utslipp av klimagasser og forurensning av vann, jord og luft. Den globale gjennomsnittstemperaturen har økt med om lag 1 °C siden førindustriell tid. Om lag ¾ av jordas landareal er betydelig endret av mennesker, og artsmangfoldet blir redusert raskere enn noen gang før i menneskenes historie. Verdens befolkning ventes å øke fra 7,8 mrd. i dag til om lag 10 mrd. i 2050, for deretter mer eller mindre å flate ut. FN mener global matsikkerhet er blant de største utfordringene.

FNs 17 bærekraftsmål dreier seg om å sikre at fattigdom utryddes og velstanden økes, samtidig som klima- og miljøutfordringene løses, se boks 6.1. Dette krever at de som forurenser eller på andre måter forringer naturen, stilles overfor avgifter, kvotepriser eller andre reguleringer som gjør at miljøbelastningene begrenser seg til et miljømessig bærekraftig nivå. På noen områder har Norge oppnådd gode resultater, mens det på andre områder er et godt stykke igjen. Dette gjelder ikke minst de to største globale miljøutfordringene – klimaendringer og tap av naturmangfold. Mangelfull regulering av markeder resulterer i overforbruk og overbelastning av en del naturressurser. Strategier for å gjøre utviklingen bærekraftig, ofte omtalt som grønn vekst, bygger på at økonomiske beslutninger må ivareta miljøhensyn slik at nytten av å bruke ressursene veies mot skaden på miljøet, og slik at atmosfæren og økosystemene fortsatt kan gi grunnlag for menneskers velferd.

Dette kapitlet drøfter sentrale miljøutfordringer: klimaendringer, tap av naturmangfold og forurensninger. Global oppvarming kan få store negative konsekvenser hvis utviklingen ikke snus. Punktene 6.2–6.4 handler om klimautfordringen, mens punkt 6.5 dreier seg om å avdekke og redusere klimarisiko i Norge. Naturmangfoldet er menneskers livsgrunnlag, og forringelse av dette grunnlaget skjer mange steder i et høyt og økende tempo. Forurensing av luft, jord og hav skaper store kostnader både lokalt og internasjonalt. Punkt 6.6 handler om tap av naturmangfold og punkt 6.7 om forurensninger. Felles for flere av miljøutfordringene er at det er krevende og ofte kostbart å gjøre noe med dem på kort sikt, men enda dyrere hvis håndteringen skyves ut i tid. Selv om den samlede gevinsten for verden er større enn kostnadene ved tiltakene, vil kostnadene og gevinstene ofte være ulikt fordelt. Det gjelder særlig om miljøproblemet er av global karakter og om størstedelen av gevinstene kommer langt frem i tid.

6.2 Klimautfordringen

Utslipp av klimagasser har over tid bidratt til å øke den globale gjennomsnittstemperaturen. FNs klimapanel vurderer den største delen av temperaturøkningen til å skyldes utslipp av klimagasser. Siden førindustriell tid, ofte betegnet som fra omkring 1850, har konsentrasjonen av CO₂ økt sterkt,1 og den globale gjennomsnittstemperaturen har økt med om lag 1 °C. Dersom dagens globale utslippstrend fortsetter, vil det kunne ha betydelige negative virkninger. Å redusere verdens samlede utslipp i tråd med Parisavtalen og FNs bærekraftsmål vil derfor være viktig for å hindre svekkelse av livsgrunnlaget for mennesker, dyr og planter og gi store gevinster for verden.

Utslipp av klimagasser er nært knyttet til økonomisk aktivitet. Sterk vekst i inntekt per innbygger kombinert med høy befolkningsvekst har krevd økt bruk av energi og landareal. Siden 1950 er verdens energiforbruk om lag femdoblet. I samme periode har verdens befolkning blitt rundt tre ganger større. Det aller meste av veksten i energiforbruk er kommet fra fossile kilder. Utslipp av CO₂ ved bruk av fossil energi samt avskoging stårfor om lag ¾ av de globale klimagassutslippene. Øvrige klimagassutslipp som metan, lystgass og fluorholdige gasser kommer i hovedsak fra jordbruk og industri. Verdens samlede utslipp av klimagasser anslås til rundt 53 mrd. tonn CO₂-ekvivalenter i 2019, se figur 6.1 A. Det er om lag 60 pst. over nivået i 1990 og 120 pst. over nivået i 1970. Regnet som gjennomsnitt per person i verden var utslippene knapt 7 tonn i 2019, som er om lag samme nivå som i 1970. Til sammenlikning var utslippene i EU på 8,6 tonn CO₂-ekvivalenter i 2019. For Norge var utslippene eksklusive netto opptak i skog og annen arealbruk om lag 10 tonn per innbygger. Medregnet opptak i skog og annen arealbruk er utslippene i Norge i overkant av 5 tonn CO₂-ekvivalenter per innbygger.

Frem til og med de første tiårene etter andre verdenskrig var det industrilandene som stod for størstedelen av klimagassutslippene. Etter 1990 har imidlertid utslippene fra utviklingsland og fremvoksende økonomier økt sterkt. Disse står nå for nær 70 pst. av verdens klimagassutslipp. Regnet per innbygger er utslippene størst i de rike landene, men forskjellen har blitt mindre i løpet av de siste tiårene. Utslipp av klimagasser per innbygger i 1990 var for eksempel nærmere fire ganger høyere i EU enn i Kina. I 2017 var imidlertid utslipp per person i Kina litt høyere enn i EU, se figur 6.1 B.

Forstørr bilde

Kilde: UNEP og Finansdepartementet.

Utbruddet av koronapandemien og de tiltakene som er gjennomført for å begrense smitten, har bidratt til et sterkt fall i aktivitetsnivået i verden. Det er usikkert hvor stor reduksjonen i aktivitetsnivå og utslipp av klimagassutslipp ble i 2020 og i hvor stor grad utslippene i årene fremover blir berørt. IEA anslår at utslipp av klimagasser i 2020 falt med om lag 7 pst. fra året før som følge av denne krisen. FNs miljøprogram (UNEP)2 anslo i desember 2020 samme nedgang i utslippene i 2020 som IEA. IEA legger til grunn at koronapandemien isolert sett bare vil medføre relativt små reduksjoner i utslippsutviklingen på lengre sikt. IEA peker på at redusert antall reiser med fly delvis vil kunne motvirkes av at privatbil i noen grad erstatter offentlig transport. Andre institusjoner anslår en noe større varig effekt på utslippene. Blant annet peker enkelte på at vi kan få litt lavere vekst i reiser enn tidligere antatt. I en studie publisert av det nederlandske miljøbyrået (PBL) anslås globale utslipp, på bakgrunn av IMFs økonomiske fremskrivinger fra april 2020, å kunne bli 4–7 pst. lavere i 2030 sammenlignet med anslag fra før pandemien. Samtidig viser oppdaterte anslag fra Carbon Brief at Kinas utslipp allerede i mai var tilbake på trend, etter en nedgang på 25 pst. i perioden rett etter nedstengningen. Klimaendringene vil også ramme ulike områder, samfunnsfunksjoner og næringer i Norge ulikt.

Dersom utviklingen i verdens utslipp fortsetter som det siste tiåret, kan globale utslipp ifølge FNs miljøorganisasjon (UNEP) øke til om lag 60 mrd. tonn i 2030, se figur 6.1 A. En slik utvikling kan gi en temperaturøkning på opp mot 4 °C i 2100 sammenlignet med førindustriell tid. Det vil føre til at breer smelter og gi økt globalt havnivå. Videre kan det bli mer tørke i tørre områder og hyppigere forekomst av ekstremvær. Faren for uforutsette endringer i klimasystemet med alvorlige konsekvenser øker. Endringene kan få negative følger for matproduksjonen og bidra til økt spredning av sykdommer. De fattigste landene er mest utsatt for negative konsekvenser, men også rike land som Norge kan oppleve konsekvenser av klimaendringer både direkte og indirekte som følge av klimaendringer i andre land.

Klimautfordringen er global. Utslippene av klimagasser har samme virkning uavhengig av hvor i verden de skjer. Siden det koster å redusere utslipp, vil hvert enkelt land isolert sett kunne være tjent med å overlate til andre land å redusere utslippene. Store utslippsreduksjoner globalt er ikke mulig hvis ikke de store økonomiene i verden bidrar. De samlede kostnadene ved å nå et gitt utslippsmål blir dessuten lavere jo flere land som deltar. Det skyldes at man da kan se et stort antall tiltak i sammenheng og gjennomføre de rimeligste tiltakene først. Klimautfordringen kan derfor bare løses gjennom et bredt internasjonalt samarbeid om utslippsreduksjoner.

Det sentrale rammeverket for det internasjonale klimaarbeidet er FNs klimakonvensjon. Hovedformålet med konvensjonen er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig menneskeskapt påvirkning av jordens klima. For å styrke gjennomføringen av klimakonvensjonen ble så godt som alle verdens land i 2015 enige om Parisavtalen. Per i dag har 197 land undertegnet klimakonvensjonen, og 189 av disse har ratifisert avtalen. Avtalen har som mål å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å nå det langsiktige temperaturmålet ble partene enige om å sikte mot at de globale klimagassutslippene skal nå en topp så snart som mulig og deretter reduseres raskt, for å oppnå balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

De siste årene har flere land presentert mål eller planer som skal begrense utslippene til disse nivåene. Frankrike, Tyskland, Danmark, Sverige og New Zealand har lovfestet mål om netto null utslipp av CO₂ eller klimagasser innen 2050. I EU har Det europeiske råd vedtatt at EU skal være klimanøytralt innen 2050, og i oktober 2020 annonserte Kinas president, Xi Jinping, at landet skal være karbonnøytralt i 2060, se også boks 6.2.

Rapporten om 1,5 graders global oppvarming fra FNs klimapanel viser at det er mulig, men svært krevende, å begrense global oppvarming til 1,5 °C. Det vil kreve raske og omfattende utslippsreduksjoner, og betydelige tiltak for å øke opptak i økosystemene. De globale klimagassutslippene må da reduseres med 40–50 pst. innen 2030 sammenlignet med 2010, se figur 6.1 A. Rundt midten av dette hundreåret må utslippene av CO₂, som står for om lag 2/3 av klimagassutslippene, være netto null. Det er også nødvendig å redusere utslipp av andre klimagasser.

Alle store sektorer som energi, industri, transport, bygg, jordbruk og skogbruk og annen arealbruk må redusere utslippene sine. Skog- og jordbruk og annen arealbruk må også medvirke til å øke opptaket av klimagasser. I de sektorene der det er relevant, kan utslipp det ikke er mulig å fase ut, kompenseres for ved å fjerne CO₂ fra atmosfæren. Det kan blant annet gjøres gjennom forbrenning av biomasse i kraftverk kombinert med løsninger for CO₂-håndtering3, eller ved økt opptak i skog og andre landarealer. Det er knyttet usikkerhet til hvordan utslippsreduksjoner og økt opptak vil fordele seg mellom sektorer, land og regioner. Det samme gjelder hvordan ulike teknologier, løsninger og metoder vil medvirke til utslippsreduksjoner. Det er likevel noen klare hovedtrekk i en global lavutslippsutvikling som er skissert i hovedrapportene og spesialrapportene fra FNs klimapanel.4

Størstedelen av de globale klimagassutslippene kommer fra fossil energibruk. En utvikling i tråd med Parisavtalens mål forutsetter derfor store reduksjoner i utslipp av klimagasser fra fossil energibruk. Et kjennetegn ved utslippsbaner som er konsistente med å avgrense global oppvarming både til 2 og 1,5 °C, er tilnærmet utslippsfri kraftproduksjon rundt midten av dette hundreåret. Det er derfor spesielt viktig med store utslippsreduksjoner fra kraftproduksjon få tiår frem i tid, både fordi dette er en stor global utslippskilde i dag og fordi utslippsreduksjoner i andre sektorer forutsetter økt tilgang på utslippsfri elektrisitet. Det er samtidig viktig å redusere behovet for energi gjennom energieffektivisering.

Avskoging og forringelse av skog, jordbruk og annen arealbruk står for om lag enn fjerdedel av menneskeskapte utslipp. Økt opptak av karbon i skog, redusert avskoging og mindre kvalitetstap på skog utgjør en del av løsningen sammen med bærekraftig bruk av biomasse som erstatning for fossil energi og fossile produkter.

I scenarioer FNs klimapanel har vurdert, og hvor oppvarmingen begrenses til 1,5 °C, preges utvikling av energisektoren av en sterk økning i produksjon av energi fra vind, sol og bærekraftig biomasse. Det er også en rask oppskalering av karbonfangst og lagring av CO₂. Flesteparten av scenarioene som er i tråd med 1,5 graders oppvarming, forutsetter at CO₂ kan fjernes fra atmosfæren, men i svært ulikt omfang. FNs klimapanel legger vekt på at det innebærer en stor risiko å basere seg på bruk av løsninger for å fjerne CO₂ fra atmosfæren, blant annet fordi det er usikkert om teknologien kan tas i bruk i en så stor skala som noen av scenarioene baserer seg på.

En rapport fra Det internasjonale Høynivåpanelet for en bærekraftig havøkonomi (Havpanelet)5 peker på mulige tiltak innenfor fem områder: fornybar energi, transport, kystnære og marine økosystemer, mat fra havet og lagring av CO₂ under havbunnen. Tiltakene anslås å kunne bidra med om lag 17 pst. av nødvendige utslippsreduksjoner for å nå Parisavtalens temperaturmål. Regner vi med anslått potensial for fangst og lagring av CO₂, kommer det samlede potensialet opp i 21 pst.

Parisavtalen oppfordrer industriland til å gå foran ved å påta seg absolutte utslippsmål som dekker hele økonomien. Nesten alle land som er part i avtalen, har levert inn nasjonale bidrag. Parisavtalen forplikter det enkelte land til å melde inn nye eller oppdaterte nasjonalt fastsatte bidrag hvert femte år. Bidragene som til nå er meldt inn, har ulik form og ambisjon. Mange land har mål om bestemte utslippsreduksjoner innen 2030, mens andre har mål om å redusere utslippsintensitet eller andelen fossile kilder i energiforsyningen. Om lag en tredel av de innmeldte bidragene har betingelser, for eksempel at landene får tilgang til teknisk og finansiell støtte.

De samlede nasjonalt innmeldte bidragene til Parisavtalen er langt fra tilstrekkelige til å bringe globale utslipp på en bane i tråd med Parisavtalens temperaturmål. Ifølge FNs miljøprogram vil de innmeldte nasjonale bidragene kunne gi en utslippsreduksjon på om lag 6 mrd. tonn innen 2030 sammenlignet med en situasjon uten ny politikk.6 Det svarer bare til vel 30 pst. av de reduksjonene som er nødvendige for å begrense temperaturøkningen til 2 °C, og under 20 pst. av det som må til for å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C.

Parisavtalen forplikter landene til å bekrefte, melde inn nye eller forsterkede nasjonalt fastsatte bidrag hvert femte år, første gang i 2020. Disse skal utgjøre en progresjon fra tidligere mål og utgjøre landets høyeste ambisjon. Flere land har varslet at de vil revidere eller forsterke sine mål under Parisavtalen. Norge meldte som det første vestlige landet inn et forsterket utslippsmål for 2030. Flere land har meldt inn et forsterket bidrag. Mange land har utformet langsiktige målsettinger, se boks 6.2.

6.2.1 Det må koste å slippe ut klimagasser

Klimautfordringen kan bare løses gjennom internasjonalt samarbeid. Den mest effektive tilnærmingen er å sette en pris på utslipp av klimagasser slik at forurenser må betale for negative virkninger. Det gir insentiver til at produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning gjennom omstilling, rensing av utslipp eller andre tiltak blant husholdninger og bedrifter. En lik pris på alle utslipp vil føre til at de utslippskuttene som er rimeligst og enklest å gjennomføre, tas først, og at omstillingen skjer til lavest mulig kostnad. Prising av utslipp kan oppnås igjennom en direkte CO₂-avgift eller igjennom et kvotesystem se boks 6.4. Frem mot 2030 vil regjeringen gradvis øke det generelle nivået på avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til om lag 2 000 2020-kroner per tonn CO₂. Dette innebærer en samlet økning på om lag 1 400 kroner fra nivået i 2021, og vil være et av de viktigste tiltakene for å nå våre internasjonale forpliktelser og regjeringens ambisjoner på klimaområdet. En del utslipp kan av ulike årsaker være vanskelig å prise. For slike utslipp kan det være behov for annen regulering eller andre virkemidler som utslipps- eller teknologistandarder, informasjon og økonomisk støtte for å få utslippene ned. Helhetlig arealplanlegging og planlegging av infrastruktur må også ta hensyn til utslippsmål.

Når det innføres prising av utslipp, vil det også være mer lønnsomt å utvikle og ta i bruk ny og mer klimavennlig teknologi. Siden ny teknologi og nye løsninger også vil kunne tas i bruk av andre enn utvikleren, vil det i et uregulert marked normalt settes inn for lite ressurser på forskning og utvikling. Både prising av utslipp og støtte til forskning, utvikling og innovasjon kan motvirke dette. Andre virkemidler i regjeringens klimaplan, som direkte reguleringer, klima- og miljøkrav ved offentlige anskaffelser og informasjon, vil også kunne bidra til at ny teknologi blir utviklet og til at kostnadene ved klimavennlige teknologier bringes ned. For sol- og vindkraft har støtte til utbygging i mange land bidratt til at kostnadene er redusert raskere. I Norge kan krav om utslippsfrie/elektriske ferger ved nye offentlig anbud ha bidratt til teknologiutvikling. Støtte til kjøp og bruk av elbiler, blant annet i Norge, kan ha bidratt til å bringe produksjonskostnaden for batterier ned. En pris på utslipp eller tilsvarende regulering vil likevel være det mest effektive virkemidlet for at mer klimavennlig teknologi skal bli tatt i bruk.

Det er stor usikkerhet om hvor høy den globale prisen på utslipp av klimagasser må være for at verden skal oppnå Parisavtalens temperaturmål. Det er likevel stor grad av enighet om at prisen vil måtte stige mye fra dagens nivå, se omtale i boks 6.3.

6.2.2 Skade av klimaendringer og kostnader ved klimatiltak og -tilpasning

Utgangspunktet for FNs klimapanel og arbeidet for å begrense global oppvarming er at kostnadene ved at verden lar være å redusere utslipp av klimagasser, langt overgår kostnaden ved å redusere utslipp. Det er gjort flere forsøk på å tallfeste de økonomiske virkningene av klimaendringer, men FNs klimapanel understreker at disse beregningene er usikre. Klimapanelet refererer til studier som anslår reduksjonen i globalt BNP som følge av 2½ graders oppvarming, relativt til en situasjon uten klimaendringer, til å ligge mellom 0,2 og 2,0 pst. Klimapanelet understreker at usikkerheten i anslagene er stor, særlig for scenarioer med høy global temperaturøkning. Viktige faktorer, blant annet skadene menneskeskapte klimaendringer kan påføre økosystemer og tap av økosystemtjenester, er i mange tilfeller utelatt fra anslåtte kostnader. Det indikerer at beregningene undervurderer konsekvensene av global oppvarming.

OECD har studert noen sentrale kostnadskomponenter av klimaendringer på økonomien.7 I et tenkt tilfelle uten utslippsreduserende tiltak eller investeringer i tilpasning til klimaendringene, er den økonomiske skaden i år 2100 anslått å kunne komme opp i 11 pst. av globalt BNP. Det er sammenlignet med en tenkt referanse uten klimaendringer. OECD har da ikke tallfestet for eksempel kostnadene ved å overskride vippepunkter i klimasystemet, eller effekter som ikke er mulig å tallfeste. Hvor omfattende klimaendringene blir, avhenger av hvor mye vi klarer å redusere utslippene. Med optimale investeringer både i tilpasning og i utslippsreduksjoner anslås det at summen av skader og kostnader til utslippsreduksjoner kunne bringes ned fra 11 pst, til rundt 4 pst. av BNP, dvs. en reduksjon i netto kostnader på om lag 7 pst. av globalt BNP. Denne kostnadsreduksjonen tilsvarer 3–5 års vekst i inntekt for alle innbyggere i verden.

Skal verden nå klimamålene i Parisavtalen, er det behov for at både offentlige og private investeringer vris i en mer bærekraftig retning, særlig innenfor produksjon og bruk av energi, infrastruktur og andre investeringer med lang levetid. Dette er reflektert i Parisavtalens formål, hvor det blant annet heter at avtalen skal bidra til å gjøre finansstrømmene forenlige med en bane mot lavutslippsutvikling og klimarobust utvikling. OECD peker på at dersom verden fortsetter å investere i utslippsintensive løsninger, vil det gjøre omstillingen til lavutslippssamfunnet både dyrere og vanskeligere siden kraftsystemer, veier og vannsystemer, samt bygninger har lang levetid.8 Samtidig må vi forberede oss på og tilpasse oss klimaendringene i måten vi innretter og bygger samfunnet. God samfunnsplanlegging og arealforvaltning samt tydelige signaler om retning for tiltak globalt og nasjonalt er derfor viktig for samfunnsutviklingen generelt og for utviklingen av lavutslippssamfunnet spesielt. Kapittel 12 om offentlige investeringer omtaler blant annet at klimaendringer og behov for klimatilpasning kan innvirke på behovet for samferdselsinvesteringer.

6.3 Norsk klimapolitikk

Norske utslipp av klimagasser var 50,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2019, det laveste nivået siden 1993. Det er nesten 12 pst. lavere enn i toppåret 2007, og 2,3 pst. under 1990-nivået på 51,5 mill. tonn. Samtidig har befolkningen økt med over 1 mill. personer, og BNP er doblet siden begynnelsen av 90-tallet. Dermed er utslippene per person redusert med knapt 23 pst. siden 1990, mens utslipp per krone verdiskaping (utslippsintensitet) er mer enn halvert. Blant annet skyldes det at norsk produksjon og forbruk er dreid i retning av varer og tjenester med lavere klimaavtrykk. I tallene over for norske utslipp er nettoopptak fra skog og annen arealbruk ikke medregnet. Det årlige nettoopptaket av CO₂ i norske skoger og landarealer er anslått til 23,7 mill. tonn i 2018. I årene fremover er nettopptaket i sektoren forventet å ligge på rundt 20–25 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Til sammenligning tilsvarer dette det årlige utslippet til om lag 10–12 mill. gjennomsnittlige konvensjonelle personbiler.

6.3.1 Norges klimamål for 2030 og 2050

Norge har ambisiøse klimamål. Under Parisavtalen har Norge meldt inn til FN et forsterket klimamål om å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Gjennom klimaavtalen med EU har Norge forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Regjeringen ønsker også å oppfylle det forsterkede målet sammen med EU. Norge har også et mål om å være klimanøytralt fra og med 2030.

EU vedtok i desember 2020 å forsterke sitt klimamål fra minst 40 pst. reduksjon i klimagassutslippene til minst 55 pst. reduksjon i nettoutslippene av klimagasser i 2030 sammenlignet med 1990. Det nye målet er ikke helt sammenlignbart med det tidligere 40 pst.-målet og Norges forsterkede mål siden hele nettoopptaket i skog og areal tas med. Kommisjonen anslår at EU ligger an til å måtte redusere utslippene utenom skog og arealbruk med mellom 52 og 53 prosent innen 2030 med målet EU nå har vedtatt.

For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Målet er lovfestet i klimaloven. Med lavutslippssamfunn menes et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalen. I loven står det at målet skal være at klimagassutslippene reduseres med i størrelsesorden 80–95 pst. sammenlignet med nivået i 1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i kvotesystemet. Regjeringen har i lavutslippsstrategien sagt at den vil endre utslippsintervallet i det lovfestede klimamålet for 2050, slik at målet blir å redusere klimagassutslippene med 90–95 pst., se Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet. Strategien er et svar på Parisavtalens oppfordring om at alle land bør utvikle langsiktige lavutslippsstrategier. Strategien beskriver hva som må til for at verden skal bli et lavutslippssamfunn, og de globale, regionale og nasjonale rammene for lavutslippsutvikling i Norge.

Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at verden rundt oss beveger seg i samme retning, slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeidskraft og andre ressurser opprettholdes, og at vi samtidig kan nå våre klima- og miljøpolitiske mål. Dersom politikken globalt ikke strammes til slik at utslippsutviklingen fremover nærmer seg en bane som er i samsvar med Parisavtalens mål, vil utviklingen av klimavennlig teknologi gå tregt. Dermed vil også kostnadene ved å redusere utslipp i Norge bli høye, og det blir mer krevende å nå Norges klimamål. Samtidig vil behovet for og kostnadene ved å tilpasse Norge til et klima som endrer seg, øke. Med en utvikling i globale utslipp i tråd med temperaturmålet i Parisavtalen vil også Norge være et samfunn med lave utslipp i alle sektorer i 2050.

6.3.2 Samarbeid med EU om oppfyllelse av utslippsmålet for 2030

Norge inngikk i oktober 2019 en avtale med EU og Island om å samarbeide om å oppfylle utslippsmålet for 2030 om å redusere utslippene med minst 40 pst. sammenlignet med 1990. Avtalen innebærer at Norge deltar i de deler av EUs gjeldende klimaregelverk for perioden 2021–2030 som er relevant for oppfyllelse av utslippsmålet for 2030. Klimaregelverket består av tre pilarer: kvotesystemet, forordningen om innsatsfordeling (for ikke-kvotepliktige utslipp) og regelverket for bokføring av skog- og annen arealbruk, se figur 6.2.

Forstørr bilde

¹ Begrenset fleksibilitet mellom pilarene og tilnærmet full fleksibilitet innad i hver pilar.

Kilde: Europakommisjonen og Finansdepartementet.

Gjennom EØS-avtalen har Norge deltatt i EUs kvotesystem (EU ETS) siden 2008. Deltakelse i kvotesystemet er sentralt i oppfyllelsen av Norges klimamål. Årlige reduksjoner i antall kvoter som utstedes, gjør at kvotesystemet vil bidra til vesentlig reduksjon av utslippene for de deltakende landene sett under ett. Norske bedrifter bidrar dermed på lik linje med bedrifter i EU til å redusere samlet utslipp innenfor kvotesystemet, se boks 6.4.

Med den nye avtalen utvides samarbeidet i perioden frem til 2030. Avtalen med EU er basert på et samarbeid om å redusere utslippene med 40 pst i 2030 sammenlignet med utslippene i 1990. EUs forsterkede klimamål under Parisavtalen vil føre til endringer i EUs klimaregelverk. Det kan gjelde både EU ETS og regelverket som inngår i klima-avtalen med Norge og Island. Det vil påvirke rammen for norsk klimapolitikk. Kommisjonen tar sikte på legge frem forslag til endringer i EUs klimarammeverk i juni 2021.

Forordningen om innsatsfordeling innebærer at hvert land tildeles et mål om å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med mellom 0 og 40 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 2005. Måltallet settes på bakgrunn av BNP per innbygger, men tar også hensyn til at kostnadene ved å redusere utslipp er ulike mellom land. Kommisjonen har fastsatt et mål for Norge om å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 pst. sammenlignet med 2005. Landenes utslippsmål vil i 2020 omgjøres til et bindende utslippsbudsjett for hvert av årene i perioden 2021–2030. Regjeringen har som mål å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge med 45 pst. til 2030. Det er 5 prosentenheter mer enn våre forpliktelser i avtalen med EU. I Meld. St. 13 (2020–2021) har regjeringen lagt frem en plan som viser hvordan dette er planlagt gjennomført, blant annet ved at CO₂-avgiften skal økes gradvis til 2 000 2020-kroner i 2030.

EUs regelverk åpner for flere former for fleksibilitet, blant annet for å gjøre det mulig å gjennomføre utslippsreduksjonene effektivt på europeisk nivå. Blant annet kan land som overoppfyller sin forpliktelse, selge overskuddet av utslippsreduksjoner til andre land. I tillegg kan enkelte land, med utslippsmål vesentlig over gjennomsnittet og der kostnadene ved å redusere utslipp er særlig høye, bruke et begrenset antall kvoter fra EUs kvotesystem til å oppfylle forpliktelsen i ikke-kvotepliktig sektor. Norge vil kunne benytte i underkant av 6 mill. kvoter fra EU ETS over tiårsperioden. Å si ja til å konvertere kvoter fra EU ETS innebærer ikke nødvendigvis at disse kvotene faktisk vil bli benyttet under innsatsfordelingsordningen.

Regelverket for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer inneholder en forpliktelse om at samlede utslipp fra sektoren ikke skal overstige opptaket i sektoren («netto null-forpliktelsen»). Regelverket gjelder for perioden 2021–2030, og utslipp og opptak beregnes i tråd med EUs bokføringsregelverk for skog- og annen arealbruk. Med utgangspunkt i en referansebane for forvaltet skog, utarbeidet av hvert land, blir avvik fra banen bokført som henholdsvis utslipp eller opptak. Dersom et land ikke oppnår forpliktelsen om at utslipp ikke skal overstige opptak gjennom nasjonale tiltak i skog- og annen arealbruk9, må det bokførte utslippet dekkes inn ved kjøp av skog- og arealkreditter fra andre europeiske land, ved ytterligere reduksjon i andre ikke-kvotepliktige utslipp nasjonalt eller ved kjøp av utslippsenheter fra andre europeiske land.

EU fører en ambisiøs klimapolitikk som skiller seg ut i global sammenheng. Vårt samarbeid med EU om 2030-målet er viktig. Norske virksomheter som deltar i EU ETS, stilles overfor samme klimaregulering som sine europeiske konkurrenter. Dermed reduseres utslipp kostnadseffektivt, og faren for karbonlekkasje innad i EØS-området reduseres.

I tillegg gir EUs klimarammeverk mulighet til å utvide samarbeidet mellom land til også å gjelde ikke-kvotepliktige utslipp. Siden alle land er forskjellige, gjør et samarbeid om utslippsreduksjoner det mulig å redusere utslippene mer enn om landene måtte gjøre det hver for seg.

Norge skiller seg i dag på viktige områder fra hovedtyngden av EU-land. For eksempel er energiforsyning i Norge i all hovedsak utslippsfri, mens utslipp fra produksjon av elektrisitet og varme utgjør den største andelen av klimagassutslippene i EU, se figur 6.3 A. Samtidig har Norge mye høyere utslipp fra industriproduksjon og produksjon av olje og gass enn EU. De norske industriutslippene må ses i sammenheng med vår omfattende produksjon av metaller for eksport, herunder aluminium. Utslippene fra kraftproduksjon, industri og petroleum er i hovedsak omfattet av det europeiske kvotesystemet, se boks 6.4.

De største utslippsreduksjonene i EU så langt har funnet sted i energiproduksjon IEA venter betydelige utslippsreduksjoner fra kraftproduksjon også de nærmeste årene. Kvotesystemet vil, hvis det videreføres i sin nåværende form utover 2030, bare gi rom for beskjedne utslipp i 2050. Det innebærer at også norske bedrifter vil måtte omstille seg.

Norge har tilnærmet ikke utslipp fra energiproduksjon i fastlandsøkonomien, se figur 6.3. Vi har derfor ikke hatt en tilsvarende nedgang i kvotepliktige utslipp. De største utslippene i kvotepliktig sektor i Norge er i petroleumsproduksjon. Her er utslippene i tillegg til kvoteplikt ilagt en nasjonal CO₂-avgift. CO₂-avgiften på kvotepliktige utslipp fra olje- og gassutvinning skal økes i takt med avgiften på ikke-kvotepliktige utslipp, slik at den samlede karbonprisen i 2030 er på om lag 2 000 kroner per tonn CO₂ målt i 2020-kroner. Det innebærer en høy samlet utslippspris, noe som gir selskapene sterke insentiver til å redusere sine utslipp. For øvrig ventes det frem mot 2050 et kraftig fall i Norges petroleumsproduksjon på om lag 65 pst. Næringen har nylig selv lagt frem omfattende planer for å elektrifisere kraftforsyningen til sokkelen. Gjennom støtten til Hyvind-prosjektet har myndighetene bidratt til muligheten for å realisere planene.

Forstørr bilde

Kilde: Det europeiske miljøbyrået og Finansdepartementet.

Ikke-kvotepliktige utslipp omfatter utslipp fra transport og oppvarming av bygg, i tillegg til utslipp fra jordbruk, avfall og en rekke mindre kilder. Norge bruker i all hovedsak strøm til oppvarming av bygg. Dermed har vi langt lavere utslipp fra oppvarming av bygg enn de fleste EU-land, som i større grad benytter fossile brensler til oppvarming, se figur 6.3 B. Mot 2030 vil reduksjoner i utslipp fra oppvarming av bygninger fortsatt være viktig for de fleste EU-land, mens Norge har mindre å hente på dette området. Når det gjelder veitransport, har Norge lavere utslipp per person enn EU, og vi har hatt en kraftigere nedgang enn EU-landene. Dette må blant annet ses i sammenheng med de sterke økonomiske insentivene som er innført for å redusere utslippene fra veitrafikk. På den annen side har Norge relativt mye høyere utslipp fra andre transportformer, som innenriks sjøfart og fiske, enn gjennomsnittet for EU-landene. Samtidig er det store variasjoner også mellom landene i EU. Samlet utgjør ikke-kvotepliktige utslipp fra transport en høyere andel i Norge enn i EU. Det er gjennomgående relativt dyrt å redusere utslipp i transportsektoren sammenlignet med en del andre sektorer, som for eksempel oppvarming av bygg. Norges sammensetning av utslipp trekker dermed i retning av at kostnadene ved utslippsreduksjoner er klart høyere i Norge enn samlet for EU. Frem mot 2050 er det rimelig å anta at utslippsstrukturen i EU og Norge vil bli likere.

6.3.3 Virkemidlene i klimapolitikken

Norge har tatt i bruk omfattende virkemidler for å redusere utslippene av klimagasser. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av kvoteplikt og CO₂-avgift. Disse virkemidlene bidrar til at produksjon og forbruk vris i en mer klimavennlig retning. I tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler, subsidier til utslippsreduserende tiltak, herunder støtte til forskning og teknologiutvikling og ulike informasjonsvirkemidler.

Ikke-kvotepliktige utslipp utgjør rundt halvparten av norske utslipp og består i all hovedsak av utslipp fra transport, jordbruk og avfall, samt utslipp av fluorgassen HFK som blant annet brukes i kjøleanlegg. Nesten 70 pst. av de ikke-kvotepliktige utslippene er i dag ilagt avgift.10 For 2021 er det generelle nivået på avgift på utslipp av klimagasser 593 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter.

Jordbrukets utslipp av lystgass og metan er ikke omfattet av avgift, og det er få virkemidler som er særskilt utformet for å redusere disse utslippene. I juni 2019 inngikk regjeringen en intensjonsavtale med jordbrukets organisasjoner om å redusere utslippene av klimagasser fra jordbruket og å øke opptaket av karbon. Det er satt et mål om at disse utslippene samlet skal reduseres med 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter over perioden 2021–2030, hvorav 4 mill. tonn skjer i jordbrukssektoren i utslippsregnskapet.

Innenfor skog- og annen arealbruk er virkemidlene rettet mot å redusere utslippene fra nedbygging av skog, myr og andre grønne arealer, og å øke opptaket i skog. Opptaket i skog kan økes ved å rette virkemidler mot eksisterende forvaltet skog og ved å legge til rette for skogplanting på nye arealer, med klare miljøkriterier. Økt bruk av råstoff fra skog, slik som trevirke og biobrensel, bidrar til utslippsreduksjoner i andre sektorer.

Den andre halvdelen av norske utslipp, i hovedsak fra industri og petroleumsvirksomhet, er omfattet av det europeiske kvotesystemet for bedrifter og luftfart. Siden sommeren 2017 har kvoteprisen økt betydelig, og den har det siste året svingt mellom 200 og 300 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Petroleumsvirksomhet og innenriks luftfart er i tillegg til kvoteplikt også ilagt CO₂-avgift. Nivået på klimaavgiftene har økt, se figur 6.4. I 2013 var for eksempel CO₂-avgiften på diesel rundt 250 kroner per tonn CO₂ (blå linje), mens den for 2020 er økt til om lag 590 kroner per tonn (rød linje).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Klimapolitikken er strammet betydelig til under denne regjeringen. Flere avgiftsfritak og lave satser er opphevet slik at en større del av utslippene nå står overfor den samme prisen. Det har blitt færre trinn i CO₂-pristrappen. Det har gjort klimapolitikken mer kostnadseffektiv.

I Meld. St. 13 (2020–2021) la regjeringen frem sin plan for oppfyllelse av klimamålet for 2030. Planen viser hvordan Norge vil oppfylle målet om minst 50, opp mot 55 pst. reduksjon i utslippene sammenlignet med 1990. Det legges opp til å overoppfylle forpliktelsen i avtalen med EU gjennom å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 45 pst., jf målet i Granavoldenplattformen, og i tillegg øke opptaket og redusere utslippene fra skog- og arealbruk samt satse på teknologiutvikling og innovasjon i kvotepliktig sektor. Regjeringen vil øke CO₂-avgiften gradvis til om lag 2 000 2020-kroner i 2030, stille krav om nullutslippsløsninger, spisse Enova som klimavirkemiddel, øke bruken av avansert biodrivstoff, stille klimakrav i offentlige anskaffelser og redusere utslipp fra jordbruket.

Bruken av klimaavgifter i Norge er omfattende, også sammenlignet med andre industrialiserte land i og utenfor Europa. Tilnærmet all fossil energi i Norge er priset gjennom avgifter og kvotesystemet, og avgiftssatsene er relativt høye. Ifølge OECD er det bare Sveits og Luxembourg som har en høyere andel utslipp fra energibruk priset over 60 euro per tonn CO₂, enn Norge. De fleste store land, som USA, Russland, Kina og India, har langt mindre omfattende prising av utslipp, se blant annet omtale i Prop. 1 LS (2020–2021) Skatter, avgifter og toll 2021 punkt 2.4.2.

I tillegg til å prise utslipp direkte gjennom drivstoffavgiftene gir innretningen av engangsavgiften og fritak for merverdiavgift på elbiler sterke insentiver til å velge biler med lave utslipp, se boks 6.5.

Boks 6.5 Norge – Elbil-landet

Regjeringen legger stor vekt på elektrifisering av transportsektoren for å redusere utslipp. Utformingen av avgiftssystemet, sammen med bruks- og eiefordeler som f.eks. reduserte bompengesatser og fritak for omregistreringsavgift, gjør det økonomisk fordelaktig å kjøpe, eie og bruke nullutslippsbiler i Norge. Dermed har salget av nullutslippsbiler økt etter hvert som det er kommet modeller på markedet som tilfredsstiller flere bilkjøperes ønsker. I 2020 var vel 54 pst. av nybilsalget elbiler, en økning fra vel 42 pst. i 2019. Til sammenligning utgjorde elbiler kun 1,8 pst. av nybilsalget i EU-landene samlet i 2019, se figur 6.5 A. Det er imidlertid forskjeller internt i EU. Høyest på elbilandel av nybilsalget ligger Nederland (13,9 pst.) og Sverige (4,4 pst.), mens store land som Spania, Italia og Polen alle har under 1 pst. nullutslippsbiler i nybilsalget.

Norge hadde et offensivt mål om at nye personbiler skulle ha et gjennomsnittlig typegodkjent CO₂-utslipp per kilometer på under 85 gram innen 2020. Dette målet ble innfridd tre år før tiden. I dag er gjennomsnittlige typegodkjente utslipp fra nye personbiler i underkant av 60 gram, se figur 6.5 B. Regjeringen har fastsatt et nytt ambisiøst mål om at alle nye personbiler skal være nullutslippskjøretøy i 2025. Dette målet forutsetter fortsatt virkemiddelbruk, men er også betinget av teknologisk fremgang.

Elbiler er i dag dyrere å produsere enn sammenlignbare bensin- og dieselbiler. Dette skyldes særlig batterikostnaden, samt at produksjonsseriene og dermed skalafordelene er mindre enn for konvensjonelle modeller. Samtidig har elbilen lavere drifts- og vedlikeholdskostnader over levetiden. For å redusere prisen på elbiler til konsument er de fritatt for merverdiavgift og engangsavgift. Elbiler belastes heller ikke for samfunnets kostnader ved bruk av vei slik konvensjonelle biler gjør gjennom veibruksavgiften. Elbilen gir noe mindre luftforurensing og støy enn biler med forbrenningsmotor, noe som kan gi helsegevinster. Til tross for vesentlig teknologisk utvikling av elbilene kan det fortsatt være noen ulemper for bileiere forbundet med å gå over til elbil. Det gjelder særlig rekkevidde, men også ladetid. Det er rimelig å legge til grunn at disse ulempene vil reduseres fremover. Det er også kostnader forbundet med utbygging av nødvendig ladeinfrastruktur mv., som enten må belastes samfunnet eller den enkelte bruker.

Finansdepartementet har beregnet verdien av særfordelene i avgiftssystemet (skatteutgift) for elbiler til 11,6 mrd. kroner i 2020. Medregnet fordelene av manglende veibruksavgift og lavere engangsavgift for elbiler enn konvensjonelle biler er et anslag på samlet skattefordel for elbiler i skatte- og avgiftssystemet beregnet til 19,2 mrd. kroner i 2020. Fordelene for elbiler innebærer at det gjennom avgiftssystemet gis svært sterke insentiver til å velge elbiler fremfor konvensjonelle biler. I tillegg har elbilene reduserte bompengetakster, og de har ofte tilgang til kollektivfeltet og redusert betaling for parkering.

Forstørr bilde

Kilde: Det europeiske miljøbyrået, InsideEVs og Opplysningsrådet for veitrafikken.

Norge har det siste tiåret hatt svært gunstige rammevilkår for elbiler og har om lag 5 pst. av beholdningen av verdens elbiler. Et notat fra DNV GL¹ konkluder med at Norges elbilpolitikk har bidratt til å fremskynde reduksjonen i kostnaden for batterier til elbiler. Det vurderes at denne kostnadsreduksjonen i neste omgang har bidratt til økt salg av elbiler i andre land.

Selv om elbilandelen stadig øker, er hoveddelen av kjøretøyparken fortsatt fossilbiler. Hvis måltallene for nullutslippspersonbiler i Nasjonal transportplan 2018–2029 nås, vil rundt halvparten av personbilparken være elektrisk i 2030.

¹ DNV GL (2020) The global effect of Norway’s EV policy. Energy Transition Outlook 2020. Det Norske Veritas Group.

Virkemidlene i klimapolitikken består også av direkte reguleringer som for eksempel omsetningskrav for biodrivstoff, krav til offentlige innkjøp, samt forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming, i tillegg til de sektorovergripende økonomiske virkemidlene. Forurensningsloven er i liten grad blitt brukt til å regulere klimagassutslipp, men har blitt tatt i bruk på enkelte klimagasser i industrien og metan fra avfallsbehandling, samt håndtering av gjødselvarer. Reguleringer kan være effektivt for eksempel der avgift er lite egnet, slik som ved spesifikke eller lokale miljøproblemer, dersom det er få aktører, eller dersom utslippene er vanskelige å måle. Produktstandarder, slik som EUs utslippsstandarder for nye kjøretøy, kan også bidra til innovasjon og lavere utslipp. Videre tillater reglene for offentlige anskaffelser at nullutslippsteknologi tillegges vekt i anskaffelsene. Andre ikke-økonomiske virkemidler som informasjon, kan bidra til at prissignaler kommer bedre frem og påvirker adferd. Økt kunnskap og bevissthet om klimaendringene kan bidra til at forbrukere gjør klimavennlige valg.

God samfunnsplanlegging og arealforvaltning er viktig. Beslutninger om lokalisering, byggemåte og utforming av bebyggelse, infrastruktur og tjenester kan gjennom valg av teknologi påvirke energiforbruk og utslipp i lang tid fremover. Plan- og bygningsloven skal fremme bærekraftig utvikling til det beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Innenfor denne rammen gir loven rom for å ta hensyn til klima i planlegging for omstillingen til lavutslippssamfunnet.

For å fremme null- og lavutslippsløsninger er det innført en rekke offentlige støtteordninger, hovedsakelig gjennom Enova. De siste årene har statsbudsjettet gitt betydelig bidrag til klima- og energitiltak gjennom Enova, se boks 6.6. I tillegg satses det på forskning for å utvikle nye teknologiske løsninger i regi av blant annet Forskningsrådet. Regjeringens stortingsmelding Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028 reflekterer dette. I meldingen er «klima, miljø og miljøvennlig energi» en av regjeringens langsiktige prioriteringer.

Regjeringen foreslår gjennomføring av et norsk demonstrasjonsprosjekt for CO₂-håndtering som omfatter fangst, transport og lagring av CO₂ under havbunnen. Prosjektet har fått navnet Langskip. Statens andel av forventede kostnader er 16,8 mrd over 14 år, og det er bevilget 2,3 mrd. kroner i 2021. Et vellykket Langskip vil bidra vesentlig til utviking av CO₂-håndtering og gi teknologiutivkling i et internasjonalt perspektiv. Langskip vil etablere infrastruktur for transport og lagring av CO₂ slik at andre prosjekter kan komme etter. Etterfølgende anlegg i Europa og verden er en forutsetning for at CO₂-håndtering skal kunne bli et effektivt og konkurransedyktig klimatiltak.

I Norges siste rapport til FNs klimakonvensjon ble det anslått at uten de tiltakene og virkemidlene som er innført siden 1990, ville utslippene av klimagasser i 2020 vært i størrelsesorden 45 pst. høyere enn anslått.11 Bruken av virkemidler har således hatt betydelig effekt på utslipp av klimagasser i Norge.

For byområdene har regjeringen fastsatt et nullvekstmål om at klimagassutslipp, kø, luftforurensning og støy skal reduseres gjennom effektiv arealbruk og ved at veksten i persontransporten tas med kollektivtransport, sykling og gange. Målet vil bidra til økt mobilitet og bedre lokalt miljø for de som bor i byene, og bedre fremkommelighet for næringslivet. Det vil også kunne bidra til reduserte klimagassutslipp fra veitrafikk, selv om andre virkemidler som fremmer elektrifisering av kjøretøyparken vil være viktigst. Byvekstavtalene er et sentralt virkemiddel for å nå målet, og det er så langt inngått avtaler for Osloområdet, Bergensområdet, Trondheimsområdet og Nord-Jæren. De statlige bevilgningene til kollektivtrafikk, sykkel og gange innenfor avtalene har økt betydelig de siste årene.

6.4 Norske utslipp

Av de norske utslippene i 2019 på 50,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, omfattes om lag halvparten, hovedsakelig olje- og gassvirksomhet og prosessindustri, av det europeiske kvotesystemet.12 Siden 2005 er disse utslippene redusert med 7,5 pst. Den andre halvparten er ikke-kvotepliktige utslipp, hovedsakelig fra transport, jordbruk og avfall. Disse utslippene har hatt en noe større reduksjon siden 2005 med 11 pst.

Utslippene fra olje- og gassproduksjonen, som er den største utslippssektoren i Norge, utgjorde 14 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2019. Størstedelen av utslippene er knyttet til energiproduksjon på olje- og gassinstallasjonene. Utslippene har økt med i overkant av 70 pst. siden 1990, men har gått noe ned siden toppen i 2007.

Utslippene fra fastlandsøkonomien, altså utslipp utenom petroleumssektoren, er redusert med 16 pst. siden 1990, tilsvarende 7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Utslippene fra industri og bergverk har avtatt med vel 40 pst. siden 1990, og var i 2019 11,6 mill. tonn. Nedgangen skyldes i stor grad reduserte utslipp av andre klimagasser enn CO₂. Siden finanskrisen for ti år siden har utslippene vært stabile. Utslippene henger i stor grad sammen med produksjon av metaller og kjemiske råvarer for eksport.

Utslippene fra veitrafikk økte med 35 pst. fra 1990 til 2007. Etter 2007 stabiliserte utslippene seg, til tross for sterk befolkningsvekst, og fra 2015 har utslippene avtatt med om lag 16 pst., eller om lag 1,6 mill. tonn. I tillegg til mer effektive biler (se figur 6.5) og at antall kjørte kilometer per person har flatet ut, har også økt innblanding av biodrivstoff og flere elbiler bidratt til avtakende utslipp.

Opptak av klimagasser i skog og annen arealbruk var i 2018 på 23,7 mill. tonn og tilsvarte om lag halvparten av utslippene i andre sektorer. Regjeringen presenterte oppdaterte fremskrivinger av utslipp til luft i Nasjonalbudsjettet for 2021. Fremskrivinger av utslipp bygger på vurderinger av underliggende utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi, blant annet økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold. I tråd med internasjonale retningslinjer er fremskrivingene basert på videreføring av dagens innretning av klimapolitikken, både i Norge og internasjonalt.

Å anslå hvordan dagens innretning av klimapolitikken i Norge og internasjonalt påvirker utslippene fremover, er beheftet med betydelig usikkerhet. Utviklingen av elbilsalget i Norge er et eksempel på usikkerheten i fremskrivningene av eksisterende politikk. Fritak for merverdiavgift ble innført allerede i 2001, mens fritak for engangsavgift og bompenger kom vesentlig tidligere. Imidlertid økte elbilsalget først for alvor rundt 2015 da batteriteknologien gjorde det mulig å kjøre lengre distanser. Økonomiske virkemidler vil gi insentiv til forskning på klimavennlige teknologier, men det er ikke mulig å forutsi når de ulike teknologiske gjennombruddene inntreffer. På langt de fleste områder vil den teknologiske utviklingen som vi er avhengig av for å kutte utslipp, foregå utenfor Norges grenser.

Fremskrivinger av norske utslipp av klimagasser ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2021. Fremskrivingene er ikke en beskrivelse av regjeringens mål, og inkluderer ikke effekter av fremtidig ny politikk og nye virkemidler. Vedtatte mål uten tilhørende forslag til endrede virkemidler eller tiltak som ikke er ferdig utredet i form av forskrift, avgiftsvedtak eller avtaler mv., er ikke innarbeidet.

Med en beregningsteknisk forutsetning om at dagens klimapolitikk holdes fast, er kvotepliktige utslipp anslått å avta med 23 pst. frem mot 2030, mens ikke-kvotepliktige utslipp avtar med 30 pst. Over tid har fremskrivingene indikert stadig lavere nivå på utslippene frem mot 2030, se figur. 6.6. Utslipp per person har falt jevnt de siste to tiår, se figur 6.7.

Forstørr bilde

¹ Variasjoner i de historiske utslippene skyldes metodeendringer og ny kunnskap om utslippene, f.eks. nye GWP-verdier.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Den forsterkede virkemiddelbruken som regjeringen varsler i Meld. St. 13 (2020–2021) vil gi utslippsreduksjoner som kommer i tillegg til fremskrivingene som ble lagt frem i Nasjonalbudsjettet 2021. I Meld. St. 13 (2020–2021) er det anslått at økning av avgiftene på ikke-kvotepliktige klimagassutslipp til 2 000 2020-kroner samt andre virkemidler med kvantifisert utslippseffekt, vil redusere utslippene med til sammen om lag 20 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i perioden 2021–2030. Den anslåtte utslippsreduksjonen vil være mer enn tilstrekkelig til å nå regjeringens ambisjon om å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 45 pst. innen 2030, regnet som et budsjettmål.

6.5 Arbeid med å avdekke og redusere klimarisiko

6.5.1 Innledning

I 2017 oppnevnte regjeringen et bredt sammensatt utvalg for å vurdere klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi, herunder finansiell stabilitet. Klimarisikoutvalgets utredning, NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi, har vært på høring. I Meld. St. 2 (2018–2019) Revidert nasjonalbudsjett 2019 redegjorde regjeringen for sine vurderinger.

Arbeidet med å avdekke og redusere klimarisiko må ha både et globalt og et nasjonalt perspektiv. Norge, som en liten åpen økonomi, er avhengig av utviklingen internasjonalt. En tett integrert verden gjør at regionale hendelser kan få internasjonale ringvirkninger, og hendelser langt unna kan dermed få konsekvenser i Norge. Klimarisikoutvalget påpekte at det er stor usikkerhet om konsekvensene av klimaendringer, men at de kan ha alvorlige konsekvenser for livet på jorden. Den store usikkerheten knyttet til utviklingen internasjonalt gjør utfallsrommet for norsk økonomi stort. Det gjør det utfordrende å analysere økonomiske konsekvenser av endringene.

For å analysere klimarisiko er det vanlig å skille mellom fysisk klimarisiko og overgangsrisiko. Fysisk risiko er knyttet til konsekvensene av fysiske endringer i miljøet, mens overgangsrisiko er knyttet til klimapolitikken og den teknologiske utviklingen ved overgang til et lavutslippssamfunn.

Størrelsen på de fysiske klimaendringene i Norge avhenger av den videre utviklingen i globale utslipp av klimagasser. Dersom verden ikke klarer å redusere utslippene, kan de fysiske klimaendringene bli betydelige, med blant annet mer flom, overvann og jord- og steinskred. Økt gjennomsnittstemperatur og økt nedbør observeres allerede i Norge, og klimaendringene forventes å bli større frem mot 2100. Oppvarmingen går vesentlig raskere i Arktis enn ellers i verden. Vi ser allerede direkte konsekvenser av klimaendringer på Svalbard i form av økt skredfare og skader på infrastruktur. Samtidig vil klimaendringer i andre land påvirke Norge indirekte, i tillegg til de direkte nasjonale følgene.

Klimarisikoutvalget understreker at globale forhold er viktige for et lite land som Norge. Risikobildet for norsk økonomi er dominert av den indirekte fysiske risikoen knyttet til hvordan klimaendringene treffer andre land. Men også direkte fysisk risiko og overgangsrisiko kan bli viktig. En vellykket global klimapolitikk eller store teknologiske gjennombrudd kan ifølge utvalget redusere verdien av Norges gjenværende petroleumsressurser.

Ifølge Klimarisikoutvalget fremstår Norge «som mindre sårbar for klimaendringer enn de aller fleste andre land, og vurderes også å være blant de best stilte landene når det gjelder tilpasningsdyktighet.» Utvalget viser til at «Rike land på den nordlige halvkule er gjennomgående mindre utsatt for direkte negative virkninger av klimaendringene enn fattigere land i sør. Samtidig har rike land som Norge stort sett mer velfungerende institusjoner, et høyere utdanningsnivå og et mer variert næringsliv. Høyere inntektsnivå og fleksible arbeidsmarkeder gir større evne til å bære omstillingskostnader på veien til et lavutslippssamfunn.»

En ambisiøs global klimapolitikk vil innebære at både den globale produksjonen og bruk av fossil energi reduseres. Det fremgår av Revidert nasjonalbudsjett 2019 at «Regjeringen legger opp til å følge opp utvalgets anbefaling om å stressteste offentlige finanser og nasjonalformue [for klimarisiko]. Det vil i den anledning etableres scenarier for olje-, gass- og CO₂-priser, herunder et scenario som reflekterer ambisjonene i Parisavtalen.»

I resten av avsnittet gjøres det rede for arbeidet med å avdekke og redusere virkningene av klimarisiko. For en stresstesting av nasjonalformuen vises det til avsnitt 3.5.

6.5.2 Om fysisk klimarisiko

Kunnskap om risiko er grunnleggende for å håndtere den best mulig. Hvert år påfører naturen skade og vedlikeholdsbehov på bygg og infrastruktur, blant annet som følge av flom, overvann og skred. I tillegg til slike materielle skader, kan naturskader også føre til tap av menneskeliv. Klimaendringene kan forsterke disse utfordringene.

Arbeidet med klimaendringer og klimarisiko er sektorovergripende. Klima- og miljødepartementet (KLD) legger til rette for regjeringens helhetlige arbeid med klimatilpasning. Miljødirektoratet koordinerer det nasjonale klimatilpasningsarbeidet på vegne av KLD. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) bistår Justisdepartementet i å samordne arbeidet med sivil beredskap, herunder å bidra til en helhetlig og samordnet beredskap ved naturfare. DSB skal ha oversikt over sårbarhets- og beredskapsutviklingen i samfunnet, herunder klimarisiko, og ta initiativ for å forebygge hendelser med sikte på å hindre tap av liv, helse, miljø, viktige samfunnsfunksjoner og store materielle verdier. DSB arbeider bl.a. for en helhetlig og systematisk håndtering av samfunnssikkerhet i kommunene og fylkene.

NVE er sentral i arbeidet med å avdekke og redusere klimarisiko knyttet til flom og skred. Gjennom datainnsamling og analyser av lange tidsserier, overvåker og vurderer NVE de hydrologiske effektene av klimaendringer i Norge. NVE kartlegger prioriterte områder som kan være utsatt for flom eller skred. NVE har hvert av de siste årene brukt om lag 50 mill. kroner på kartlegging og over 200 mill. kroner på bistand til bygging av fysiske sikringstiltak der den samfunnsøkonomiske nytten av tiltakene er høy.

Aktørene i kraftforsyningen er underlagt krav om å gjennomføre omfattende risikovurderinger og et bredt spekter av sikrings- og beredskapstiltak. Tiltakene skal virke mot alle typer uønskede hendelser og ekstraordinære situasjoner. Det omfatter værpåkjenninger og potensiell naturgitt skade som følge av klimaendringer. NVE leverer regelmessig en oppdatert vurdering av status og utvikling i sikkerhets- og beredskapstilstanden i kraftforsyningen. Klimaendringer fører også til økte påkjenninger på kraftanleggene. En stor andel av feil og avbrudd er relatert til værforhold som eksempelvis medfører at trær faller over kraftledninger.

Analyser viser at deler av Norge må forvente økt hyppighet av store flommer. Demninger med store bruddkonsekvenser skal dimensjoneres for å tåle en 1000-års flom. NVE anbefaler at dameierne tar hensyn til forventede økninger i flommene ved planlegging av nye og vedlikehold og oppgradering av eksisterende dammer. God varsling er viktig for å kunne håndtere hendelser. NVE arbeider for å utvikle kunnskap og verktøy, herunder bedre varsling.

Klimaendringer kan gi økt skade og vedlikeholdsbehov for bygninger, veier, broer, jernbane, kraftlinjer og annen infrastruktur. Transportvirksomhetene arbeider med kartlegging av risiko og tiltak for å gjøre infrastrukturen mer robust og styrke evnen til å opprettholde transport til tross for påkjenninger fra ulike typer naturfarer. Regjeringen har opprettet nettverket Naturfareforum som skal bidra til å bedre samfunnets håndtering av naturfare, særlig overfor eksisterende bebyggelse og infrastruktur. Her deltar nasjonale, regionale og lokale aktører, blant annet Statens vegvesen og Bane NOR SF.

Klimaendringene kan få betydning for både plassering av bygninger og for hvilke belastninger bygningene må tåle. Plan- og bygningsloven med forskrifter skal bidra til at nye bygninger tilpasses et endret klima. Ny kunnskap om potensielle fareområder og effekter av klimaendringer kan føre til at områder som tidligere har vært ansett som tilstrekkelig sikre for bebyggelse, ikke lenger innfrir kravene til sikkerhet i plan- og bygningsloven og i byggteknisk forskrift. God håndtering av overvann kan for eksempel innebære at det ikke bygges på de mest utsatte stedene. Sikring av utsatte partier av bekker og elver og vedlikehold av avløpsrør er avgjørende for å forebygge skade på byggverk, helse og miljø. Det et igangsatt arbeid med å følge opp forslag om endringer i plan- og bygningsloven fra Overvannsutvalget.

Klimaendringene vil endre forutsetningene for mange viktige næringer som fiskeri, havbruk, jordbruk, reindrift, skipstrafikk og reiseliv. Økt ekstremvær og naturskade, samt endring i produksjonsforhold, gir risiko for økte kostnader. Klimaendringene krever tilpasning og omstilling. Havbruks- og fiskerinæringen står overfor risiko knyttet til fysiske klimaendringer, som skade på kaier, fartøy og oppdrettsanlegg. Det er risiko knyttet til endrede vekstforhold og økt hyppighet av sykdommer i havbruksnæringen, og endringer i arters utbredelse i fiskerinæringen. Som en del av forvaltningsplanarbeidet vil regjeringen gjennomføre en risikoanalyse for de norske havområdene om direkte og indirekte virkninger av klimaendringer på marine økosystemer, se Meld. St. 9 (2020–2021) Mennesker, muligheter og norske interesser i nord.

Informasjon, analyser, beslutningsprosesser og insentiver er viktig for å håndtere klimarisiko på en god måte i både privat og offentlig sektor. For å samle og spre kunnskap og veiledning om klimaendringer og klimatilpasning i Norge er nettsiden klimatilpasning.no opprettet. Innholdet her er spesielt rettet mot de som veileder, planlegger og tar beslutninger lokalt og regionalt. Norsk klimaservicesenter tilrettelegger og formidler klima- og hydrologiske data slik at de kan brukes til klimatilpasning og i videre forskning om effekten av klimaendringer på natur og samfunn. Nettsiden klimaservicesenter.no presenterer blant annet fremskrivinger av klimautvikling i Norge og klimaprofiler for fylkene og for Longyearbyen.

6.5.3 Arealplanlegging i kommunene

Klimaendringer påvirker kommunale oppgaver, som hvor det kan bygges, hva slags infrastruktur som bør utvikles, og hvordan innbyggernes liv og helse kan sikres. Kommunene er derfor sentrale i arbeidet med å håndtere klimarisiko.

Gjennom sivilbeskyttelsesloven er kommunene pålagt en beredskapsplikt med krav om å utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Kommunene skal kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i lokalsamfunnet og vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer og konsekvenser for lokalsamfunnet.

Plan- og bygningsloven er det sentrale verktøyet for å sikre god planlegging. Loven pålegger kommunene å «forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.», samt å sørge for at risiko- og sårbarhetsanalyser gjennomføres ved utarbeidelse av planer for utbygging. Kommunene skal ved behov fastsette hensynssoner som legger restriksjoner på bruk av områder som representerer fare, risiko eller sårbarhet. Planleggingen må blant annet ta hensyn til sårbarheten til kritiske samfunnsfunksjoner.

Arealplanlegging er sentralt for å forebygge tap og skader som følge av flom og skred. Nye statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning ble vedtatt i 2018. Her ble retningslinjene for klima- og energiplanlegging utvidet til å omfatte klimatilpasning. Formålet med retningslinjene er at kommunene, fylkeskommunene og staten gjennom sin planlegging blant annet skal bidra til å begrense eller unngå virkninger av klimaendringer. En digital veileder til retningslinjene ble publisert på Miljødirektoratets hjemmeside i desember 2019. Veilederen skal hjelpe kommunene til å ivareta hensynet til klima i planarbeidet. Den er også relevant for andre forvaltningsnivåer og private aktører som utfører tjenester for forvaltningen eller utvikler forslag til planer.

Kommunene har det lokale ansvaret for arealplanlegging, og vil i fremtiden kunne bli økonomisk ansvarlig for skader som skyldes manglende tiltak for å møte klimaendringer.

Med utgangspunkt i plan- og bygningsloven vedtok regjeringen i 2019 nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Hensikten er å formidle regjeringens prioriteringer slik at fylkeskommunene og kommunene kan ta hensyn til disse i sitt planarbeid.

Kommunal og moderniseringsdepartementet og Klima- og miljødepartementet har bedt Miljødirektoratet gjennomgå status for klimarisiko i kommunene. Formålet er å få bedre oversikt over hvordan kommunene er eksponert for klimarisiko, status for kommunenes kompetanse på området og deres arbeid med å håndtere klimarisiko, spesielt i arealplanlegging.

Detaljerte høydedata kan være nyttig for kartlegging og arealplanlegging, herunder i vurderingen av fare for naturskader. Prosjektet nasjonal detaljert høydemodell sikter mot å samle svært detaljerte høydedata for hele landet. Arbeidet vil gi bedre grunnlag for klimatilpasning og flom- og skredforebygging. Data tilrettelegges fortløpende på Kartverkets hjemmesider for fri nedlastning og bruk.

NVE gir kommunene råd og veiledning i arbeidet med å vurdere flom- og skredfare i arealplaner, og i spørsmål tilknyttet andre temaer under NVEs forvaltningsområde, slik som vassdrags- og energianlegg og vassdragsinngrep som vurderes etter energi- og vassdragslovgivingen. NVE kan fremme innsigelse til planer som er i strid med nasjonale og vesentlige regionale interesser innen NVEs saksområder.

Skadeforsikringsforetakene har informasjon og kunnskap om klima- og naturskaderisiko som kan være nyttig for offentlige organer. Det er behov for en mer permanent løsning for deling av skadedata fra forsikringsselskapene. Regjeringen har derfor gjennom Prop. 136 L (2019–2020) fremmet forslag om en ny bestemmelse i sivilbeskyttelsesloven. Bestemmelsen vil gjøre det mulig for forsikringsselskapene å dele skadedata med DSB og andre offentlige organer gjennom Kunnskapsbanken. Kunnskapsbanken inneholder i første omgang hovedsakelig data om naturfare og naturhendelser, men kan på sikt utvides til å dekke hele samfunnssikkerhetsfeltet.

6.5.4 Naturskadeforsikringsordningen

Naturskadeforsikringsordningen sikrer bred tilgang til forsikring mot naturskade, men kan ifølge Klimarisikoutvalget gi manglende insentiver til skadeforebygging for forsikringskundene og i kommunenes arealplanlegging. I Revidert nasjonalbudsjett 2019 varslet regjeringen at den vil vurdere om kryssende hensyn tilsier en gjennomgang av ordningen.

Naturskadeforsikringsordningen er innrettet slik at den som kjøper brannforsikring i Norge, automatisk også er forsikret mot naturskade. Den bygger på et solidaritetsprinsipp som betyr at premien fastsettes etter samme sats uansett risiko for naturskade. Alle har derfor mulighet til å få naturskadeforsikring uansett hvor bygningen ligger. Premiesatsen er for tiden 0,07 promille av brannforsikringssummen.

Forsikringsselskaper som plikter å erstatte naturskade, skal være medlemmer i Norsk Naturskadepool. Poolen fastsetter premiesatsen og utlikner forsikringsutbetalingene mellom forsikringsselskapene. I år hvor naturskadeforsikring går med overskudd, settes overskuddet av som naturskadekapital i det enkelte selskapets regnskap. Naturskadekapitalen tilhører selskapet, men kan bare brukes til dekning av fremtidige naturskader.

Når en brannforsikret bygning er skadet ved naturulykke, kan kommunen velge å ikke gi tillatelse til reparasjon eller gjenoppbygging om det er fare for ny naturskade på stedet. Fra 2018 gir naturskadeforsikringen skadelidte rett til erstatning for tap av tomt og bygninger i slike tilfeller. Samtidig ble grensen for forsikringsselskapenes samlede ansvar ved en enkelt naturkatastrofe hevet fra 12,5 mrd. til 16 mrd. kroner.

I vurderingen av naturskadeforsikringsordningen må hensynet til effektivitet veies mot et prinsipp om solidarisk ansvar. I høringsrunden til rapporten fra Klimarisikoutvalget ble det pekt på at utvalgets forslag til omlegging av ordningen vil kunne gjøre det dyrere og vanskeligere å få forsikring mot naturskade i utsatte områder.

6.5.5 Bedre vurderinger av klimarisiko i offentlig sektor

Et godt kunnskapsgrunnlag er viktig for å håndtere klimarisiko i offentlig sektor på en best mulig måte. Det fremgår av avsnittene ovenfor at berørte offentlige virksomheter jobber aktivt med fysisk klimarisiko i dag. Klimarisikoutvalget anbefalte i tillegg et rammeverk for rapportering om klimarisiko i offentlig sektor og på nasjonalt plan. I Revidert nasjonalbudsjett 2019 varslet regjeringen å vurdere denne anbefalingen.

Regjeringen har utviklet en oversikt over klimarisiko i selskaper der staten er eier, se omtale og målsettinger i Eierskapsmeldingen (Meld. St. 8 (2019–2020) Statens direkte eierskap i selskaper).

Risiko for staten bør vurderes på porteføljenivå, og det er enkeltprosjektenes bidrag til samlet risiko som er relevant, ikke den isolerte risikoen det enkelte prosjekt står overfor alene. Det kan tilsi at risiko bør vurderes på sektornivå eller nasjonalt nivå. Regjeringen vil derfor videre vurdere hvordan et slik rammeverk eventuelt kan tilpasses og benyttes i offentlig sektor og på nasjonalt plan.

Klimarisikoutvalget anbefaler staten å vurdere om TCFD-rammeverket13 kan tilpasses og gjøres gjeldende også for offentlige virksomheter og norsk økonomi. Utvalget mener en tilpasning av TCFD-rammeverket til å se på et lands eksponering for klimarisiko vil være et viktig bidrag til økt innsikt og bedre håndtering av klimarelaterte risikofaktorer for både privat og offentlig sektor. Utvalget setter i sin rapport opp forslag til et slikt rammeverk for klimarisikorapportering for norsk økonomi.

Når offentlige tiltak utredes, må klimarisiko vurderes der den gjør seg gjeldende. Klimarisikoen må ses i sammenheng med annen risiko og rammeverk som brukes for å håndtere risiko generelt. Som en oppfølging av Klimarisikoutvalgets rapport, vil eksisterende veiledningsmateriale om samfunnsøkonomiske analyser, inkludert veilederne for de mest berørte sektorene, gjennomgås for å sikre at klimarisiko er tilstrekkelig ivaretatt.

6.5.6 Klimarisiko i privat sektor

Klimarisikoutvalget anbefaler at norske bedrifter tar i bruk TCFD-rammeverket for rapportering av klimarisiko på selskapsnivå. Utvalget mener at man bør vente med å innføre detaljerte lovkrav og anbefaler at norske myndigheter retter oppmerksomheten mot regelverksutviklingen i EU og i hvilken grad anbefalingene fra TCFD følges opp i markedet. Regjeringen mener at store norske virksomheter i sin selskapsrapportering bør inkludere informasjon om hvordan selskapet påvirkes av og håndterer klimarisiko. Hensynet til sammenlignbar rapportering på tvers av selskaper, sektorer og land tilsier at selskapene bør følge internasjonale standarder som TCFD-rammeverket. Fravær av rapportering der eiere ber om det, vil ikke være tillitsvekkende.

Klimaendringene og samfunnets tilpasning til dem samt overgang til et lavutslippssamfunn i tråd med Parisavtalens mål kan skape nye sårbarheter i det finansielle systemet, se nærmere omtale i kapittel 2.8 i Finansmarkedsmeldingen 2020. Norges Bank og Finanstilsynet har begge blitt medlem i «Network for Greening the Financial System». Nettverkets mål er å bygge kunnskap og spre beste praksis med hensyn til å håndtere klimarelatert risiko innenfor det finansielle systemet, og samtidig bidra til å fremme finansiering av investeringer som underbygger en bærekraftig utvikling. Regjeringen gir en nærmere omtale av arbeidet med å identifisere og håndtere klimarisiko i finansmarkedene i Finansmarkedsmeldingen 2020. I mars 2020 sluttet regjeringen seg til EUs internasjonale nettverk for bærekraftig finans («International Platform on Sustainable Finance»). Finansdepartementet representerer Norge i nettverket.

Velfungerende finansmarkeder fordeler kapital i henhold til forventet lønnsomhet, justert for risiko. Mangel på informasjon om klimarisiko i ulike investeringer kan gjøre det vanskeligere for markedet å prise risiko. Det kan føre til at kapitalmarkedene ikke formidler kapital til investeringene som gir best risikojustert avkastning. For at finansmarkedene så effektivt som mulig skal kunne bidra til omstilling og et samfunn med lave utslipp, har aktørene behov for kunnskap og informasjon om risikoen som følger av endringer i klima og klimapolitikk. For å legge til rette for at investeringer skjer på bakgrunn av informerte vurderinger av klimarelatert risiko har det blitt tatt initiativ til bedre, og mer sammenlignbar rapportering om hvilken risiko klimaendringer og endret klimapolitikk utgjør for selskapers forretningsmodeller.

Klima er en viktig, finansiell risikofaktor for Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). For et langsiktig og bredt diversifisert fond som SPU, vil avkastningen på fondets investeringer over tid ha nær sammenheng med den avkastning som oppnås i de globale aksje- og obligasjonsmarkeder. Klimarelaterte risikofaktorer som påvirker veksten i verden, vil derfor også være relevante risikofaktorer for fondet. Risikoen kan likevel variere mellom aktivaklasser, geografier og industrier. Det vil også være store forskjeller mellom selskapene innad i en industri. Tilsvarende vil avkastningen av SPN i stor grad følge verdiskapingen i de markedene som fondet er investert i.

Finansdepartementet har igangsatt et arbeid for å belyse på hvilke måter klimaendringer, klimapolitikk og det grønne skiftet vil kunne berøre SPU. Dette vil bli omtalt i meldingen om Statens pensjonsfond våren 2021, se omtale i kapittel 2.

6.5.7 Klimarisiko i utbygging av oljefelt

Petroleumssektoren står overfor både fysisk risiko og overgangsrisiko. Det er krav til enhver utbygging på norsk sokkel at den er tilpasset de natur- og klimamessige forhold på feltet, herunder eventuelle forventede endringer som følge av vær- eller klimaendringer. Overgangsrisiko dreier seg om mulige endringer i olje- og gasspriser eller driftskostnader på sikt som følge av teknologiutvikling, eller en ambisiøs global klimapolitikk.

Det er oljeselskapene som, innenfor de rammene myndighetene har satt for petroleumsvirksomheten, planlegger og gjennomfører virksomheten på norsk sokkel. Et utbyggingsprosjekt påvirkes av en rekke risikoforhold av geologisk, teknisk, gjennomførings- og markedsmessig art. Vurderingen av usikkerheten knyttet til fremtidige olje- og gasspriser og kostnader knyttet til fremtidige utslipp fra produksjonen er økonomisk risiko som aktørene i næringen tar hensyn til i sin virksomhet.

Olje- og gassmarkedet har alltid vært syklisk, noe som gjør at aktørene alltid har måtte forholde seg til produktprisrisiko. Finansmarkedene og selskapene krever en forventet avkastning for investeringer i petroleumsprosjekter som hensyntar det totale risikobildet. Avkastningskravet reflekterer risikoen i prosjektene uansett hvilke forhold den har opphav i. Risikoen er knyttet til en rekke faktorer, herunder fremtidige olje- og gasspriser, kostnader, teknologi og geologi samt fremtidige klimatiltak.

Når oljeselskapene har besluttet å investere i et utbyggingsprosjekt, leverer de, etter at de enkelte selskapenes styrende organer har tatt investeringsbeslutning basert på selskapsinterne kriterier, en felles plan for utbygging og drift (PUD) til myndighetene. Selskapene baserer sin investeringsbeslutning på egne analyser av lønnsomhet og risiko. Aktører i kapitalmarkedet er gjerne involvert både på eier- og långiversiden. Rettighetshavergruppen som leverer inn PUD beskriver lønnsomhet og risiko for det konkrete prosjektet i utbyggingsplanen. Myndighetene stiller gjennom «Veiledning til plan for utbygging og drift» (PUD/PAD-veilederen) krav til at selskapene viser den totale økonomiske risiko i utbyggingsprosjektet med de viktigste usikkerhetsfaktorene. Stortinget godkjenner prosjektene før utbygging. Stortinget forelegges de største prosjektene før utbyggingsplanen sluttbehandles av Olje- og energidepartementet. I praksis presenterer selskapene i utbyggingsplanen sensitivitetsanalyser for store endringer i blant annet pris på olje og gass, ressursgrunnlag, investeringer og driftskostnader, herunder eventuell kvotepris og CO₂-avgift. Sensitivitetsintervallet ligger typisk mellom 30 og 40 pst. avvik fra den forventede prisen som er utgangspunktet for lønnsomhetsberegningene. Sensitivitetsanalysen inneholder også en analyse av hvor lav olje- og gasspris et prosjekt kan tåle og fortsatt være lønnsomt (balansepris). I sin rapport viser Klimarisikoutvalget til at det mye som tyder på at oljeselskapene benytter et høyere avkastningskrav enn staten ved prosjektvurderinger. Dette trekker i retning av lavere investeringer på norsk sokkel enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Utvalget viser videre at et gjennomgående trekk på norsk sokkel er at utbyggingsprosjekter har kort tilbakebetalingstid, noe som gjør at prisene på olje og gass lengre frem i tid har mindre betydning for om utbyggingene er lønnsomme. Utvalget viser også til at en stadig større andel av aktiviteten på norsk sokkel foregår i regi av selskaper med svært tett eieroppføling noe som setter normene for kapitalbruk og avkastning. I sin rapport peker utvalget også på at investeringsbeslutninger på norsk sokkel er avhengig av investeringsbeslutninger hos flere selskaper da aktiviteten drives av flere selskaper sammen i rettighetshavergrupper. Utvalget skriver videre at klimarisiko ikke i seg selv tilsier at beslutningssystemet for investeringer i petroleumssektoren bør endres. Ifølge Klimarisikoutvalget vil slike prissensitiviteter «antakelig i stor grad fange opp virkningene også av en strammere klimapolitikk. En naturlig videreutvikling av dette rammeverket er å knytte disse vurderingene av robusthet til scenarioene for stresstesting av petroleumsformuen som helhet». Sensitivitetsanalysene gir en indikasjon på petroleumsprosjektenes robusthet overfor endrede forutsetninger. Det vil alltid være usikkerhet knyttet til fremtidig pris på petroleum. Det gjelder også ved en utvikling i tråd med Parisavtalens temperaturmål. Regjeringen vil stille krav til at selskapene synliggjør klimarisiko i sine utbyggingsplaner. Ifølge Klimarisikoutvalget vil mer systematisk og sammenlignbar informasjon om robustheten ved nye utbyggingsprosjekter i møte med klimaendringene styrke tilliten til beslutningssystemet og samtidig gi økt innsikt om utviklingen i klimarisiko for den samlede gjenværende petroleumsformuen.

For nærmere omtale av stresstesting av nasjonalformuen vises det til avsnitt 3.5.

6.6 Tap av naturmangfold

Naturmangfoldet er menneskenes livsgrunnlag. Mangfoldet av dyr, planter og økosystemer gir oss blant annet tilgang til rent vann og ren luft, mat, medisiner og byggematerialer. Naturen binder store mengder karbon og bidrar dermed til å dempe global oppvarming.

Reduksjonen i verdens naturmangfold skjer raskere enn noen gang før i menneskehetens historie.14 Naturpanelets globale utredning om naturens tilstand, har vurdert naturens bidrag til menneskenes velstand og velferd. Produksjonen av mat, fisk, bioenergi og materialer har økt siden 1970, men på måter som i mange tilfeller ikke er bærekraftige. Det reduserer naturens evne til å understøtte grunnleggende tjenester i fremtiden. Landbruksproduksjonen er om lag tredoblet. Det har i hovedsak skjedd gjennom økt produksjon per arealenhet. En del steder er imidlertid jordkvaliteten redusert, og det har vært negativ utvikling i naturlige pollinatorer.

Ifølge Naturpanelets rapport har endret bruk og nedbygging av naturarealer samt overutnyttelse av biologiske ressurser bidratt til tap av naturmangfold. En fersk rapport fra Food and Land Use Coalition (FOLU) beskriver potensialet som ligger i omlegging av verdens matvaner og endring i produksjonsmetoder, blant annet gjennom riktig prising av karbon og vann.15^,16 Dernest er klimaendringer en stadig viktigere tapsfaktor. Forurensning og invaderende fremmede arter er de to siste viktige enkeltfaktorene bak reduksjonen i naturmangfoldet.

Verdens samlede areal av skog har endret seg relativt lite de siste tiårene. Likevel har det vært en betydelig reduksjon av tropisk skog, som har særlig stort biologisk mangfold.

Fra 1960 til 2000 ble verdens fangst av villfisk mer enn doblet, men har de siste 20 årene flatet ut. Om lag en tredel av verdens fiskebestander er overfisket. Samtidig har det vært sterk vekst i oppdrett, og på verdensbasis er produksjonen nå større fra oppdrett enn fra villfisk. Utviklingen innenfor fiske følger en generell trend der det genetiske mangfoldet blir redusert over tid, noe som blant annet kan gjøre bestandene mindre tilpasningsdyktige til endringer i livsmiljøet, herunder klima. Tap av genetisk mangfold i jordbruket utgjør en risiko for den globale matsikkerheten. Redusert naturmangfold innskrenker også en del av grunnlaget for utvikling av nye medisiner.

Tap av naturmangfold er en global utfordring. Den skiller seg fra klimaproblemet ved at skaden avhenger av hvor naturinngrep og andre påvirkninger skjer. Men det er en gjensidig sammenheng mellom klima og naturmangfold. Klimaendringene skader naturmangfoldet fordi arter og økosystemer ikke er i stand til å tilpasse seg eller flytte i takt med økende temperaturer. Dette kan være særlig kritisk i økosystemer med spesiell eller liten artssammensetning, og når menneskelig aktivitet benytter arealer det kunne være aktuelt for arter å flytte til. Hav, jord og planter tar opp store mengder karbon, og bevaring av slike naturlige karbonlagre er et viktig tiltak for å redusere utslipp av CO₂. Iblant kan det være konflikt mellom klimapolitikk og hensyn til naturmangfold. Et eksempel er produksjon av biodrivstoff eller skogplanting på bekostning av naturskog og andre naturlige økosystemer.

En rapport fra FNs miljøprogram UNEP, GEO-6, slår også fast at til tross for stor innsats er det behov for ytterlige tiltak hvis en skal klare å stanse miljøforringelse globalt og dermed oppfylle miljødimensjonen i bærekraftsmålene for 2030.17 Rapporten peker på utryddelse av arter og landforringelse, sammen med klimaendringer, luftforurensning, marin forsøpling og redusert vannkvalitet. Områder med sterkt forringede økosystemer dekker om lag 29 pst. av landjorda. Områder med høy befolkningstetthet er gjennomgående mest utsatt.

FNs konvensjon om biologisk mangfold er en sentral global avtale for bevaring og bærekraftig bruk av det biologiske mangfoldet. Nesten alle land har sluttet seg til Aichi-målene, som konkretiserer de generelle bestemmelsene i konvensjonen. På verdensbasis er nå om lag 15 pst. av landområdene og 7,5 pst. av havområdene ivaretatt gjennom ulike bevaringstiltak. Selv om dette er betydelig, er det fortsatt ikke tilstrekkelige til å sikre det biologiske mangfoldet. Mest avgjørende er å etablere og håndheve avtaler som regulerer uttak av fisk og andre ressuerser og hindrer foruresning. I Norge er vel 4 pst. av havområdene beskyttet som marine verneområder. Av større betydning er det at mer enn 50 pst. av norske havområder er ivaretatt gjennom ulike arealbaserte forvaltingstiltak.

Stadig flere land har utviklet nasjonale strategier og handlingsplaner for bevaring av biologisk mangfold, men gjennomføringen er svak. Viktig arbeid gjenstår for å sikre at arealer som benyttes til blant annet jordbruk, akvakultur og skogbruk, forvaltes bærekraftig. Ikke-bærekraftig produksjon og forbruk er også en alvorlig og økende utfordring. Aichi-målene for 2020 vil derfor i det store og hele ikke nås. De negative trendene for økosystemer og biologisk mangfold vil undergrave fremgangen for 35 av de 44 delmålene under bærekraftsmålene som knytter seg til fattigdom, sult, helse, vann, byer, klima, hav og jord. Det forhandles nå om et nytt globalt rammeverk for naturen, som vil bli vedtatt på det første partsmøtet for konvensjonen om biologisk mangfold. Norge prioriterer blant annet å få på plass en ny mekanisme for å bedre gjennomføring av målene. Dette vil kunne innebære regelmessig rapportering og vurderinger av både nasjonal og global fremgang mot målene.

Det meste av naturmangfoldet befinner seg utenfor områder underlagt arealbaserte tiltak, og vi må derfor sikre god forvaltning av alle arealer. I Havpanelet, som statsministeren leder, forplikter landene seg til at alle deres havområder skal forvaltes på en god måte. Naturpanelet er tydelige på at dagens globale utvikling med forringelse av natur vil føre til at Parisavtalen og FNs bærekraftsmål, som integrerer den økologiske dimensjonen med den økonomiske og sosiale, ikke nås. Bruk av naturen reguleres i veldig mange ulike bindende og ikke-bindende avtaler.

6.6.1 Utviklingen i Norge

Sett i forhold til arealet har Norge en svært variert natur, og vi har lav befolkningstetthet. Tilstanden for naturmangfoldet er bedre hos oss enn i verden sett under ett. Selv om vi har opprettholdt bosetting i store deler av landet, har vi også landområder som ikke er sterkt påvirket av menneskelig aktivitet. I vår lille, åpne økonomi vil en god del av vårt avtrykk på naturmangfoldet være indirekte, og skje i de landene der varene vi importerer blir produsert.

Selv om tilstanden i norske økosystemer samlet er relativt god, har også vi utfordringer i våre økosystemer. Den klart sterkeste påvirkningsfaktoren er arealinngrep og arealbruksendringer. Naturindeksen for Norge viser at utfordringene gjelder flere av våre viktigste økosystemer. Ifølge indeksen har hav, kyst, fjell og åpent lavland hatt en svak nedgang i tilstanden de siste ti årene, mens skog har hatt en fremgang i den samme perioden. For våtmark er tilstanden tilnærmet stabil, men her er kunnskapsgrunnlaget spesielt svakt.

Vi har tre nasjonale mål for naturmangfoldet i Norge.

Det første målet er at økosystemene skal ha god økologisk tilstand og levere økosystemtjenester. Regjeringen har satt i gang et arbeid for å klargjøre hva en god tilstand i de enkelte økosystemene er, for deretter å fastsette forvaltningsmål. Når slike mål er fastsatt, vil regjeringen innrette den samlede virkemiddelbruken med sikte på å opprettholde tilstanden der den er god nok, eller forbedre tilstanden der den ikke er god nok.

Arbeidet med å styrke norsk vannforvaltning etter vannforskriften, som gjennomfører EUs vanndirektiv i norsk rett, fortsetter. De helhetlige og sektorovergripende vannforvaltningsplanene med tilhørende tiltaksprogram er et viktig verktøy for å nå målet om godt vannmiljø i ferskvann, kystvann og grunnvann i Norge.

Intakte myrer er viktige for naturmangfold og vannregulering, og de binder store mengder karbon. Forbud mot nydyrking av myr og restaurering av myr er tiltak som gjennomføres i Norge som kombinerte klima- og naturmangfoldstiltak – såkalte naturbaserte løsninger.

Det andre nasjonale målet er at ingen arter og naturtyper skal utryddes, og at utviklingen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres. Norsk rødliste for arter og Norsk rødliste for naturtyper angir hvilke arter og naturtyper som er vurdert som truet og nær truet. Av de 20 915 vurderte artene er om lag 5 pst. kritisk truet eller sterkt truet. Om lag 6 pst. vurderes som sårbare. Av de 258 vurderte naturtypene er om lag 3 pst. vurdert å være kritisk truet og 9 pst. sterkt truet, mens 17 pst. vurderes som sårbare. Regjeringen vurderer virkemidler etter naturmangfoldloven for å gi arter og naturtyper en særlig beskyttelse. Andre målrettede virkemidler for truet natur inkluderer bruk av juridiske sektorvirkemidler, bruk av plan- og bygningsloven og innsigelse til planer om inngrep i og nedbygging av naturområder, handlingsplaner og miljøforvaltningens og sektorenes økonomiske virkemidler til skjøtsel av leveområder, restaurering av ødelagt natur, og fjerning av fremmede arter. Dette skal bedre tilstanden for Norges mest truede arter og truede naturtyper.

Det tredje nasjonale målet er at et representativt utvalg av norsk natur skal bevares for kommende generasjoner. I dag er om lag 17 pst. av Norges fastlandsareal vernet som nasjonalparker, naturreservater eller landskapsvernområder. Vernet omfatter om lag 35 pst. av arealet over 900 meter over havet, slik at målet om representativt vern stort sett er oppnådd her. I lavtliggende områder er verneandelen til dels betydelig lavere. 4,1 pst. av norske havområder er beskyttet etter miljølovgivningen. Vernet omfatter om lag 3,6 pst. av hav og kystvann innenfor 12 nautiske mil langs fastlandet, og 4,5 pst. av skogen er vernet. Målet er å verne 10 pst. av skogarealet.

6.7 Forurensinger

6.7.1 Luftforurensinger

Luftforurensninger medfører risiko for skader på menneskers helse og på økosystemer. Luftforurensning skiller seg fra for eksempel klimautfordringen ved at det har avgjørende betydning hvor utslipp skjer og hvordan forurensningen spres i atmosfæren. Byer rammes hovedsakelig av egne utslipp. Luftforurensing kan også fraktes over lange avstander på tvers av landegrenser. Både lokale og nasjonale tiltak er avgjørende for å bedre luftkvaliteten. Internasjonale avtaler er viktige for å redusere grenseoverskridende luftforurensning. Tiltak for å redusere luftforurensning vil også kunne redusere utslipp av klimagasser.

Helseskadelig luftforurensing fører til tap av leveår og redusert helsetilstand. På verdensbasis er lokal luftforurensning i byer og tettsteder et alvorlig miljøproblem. Health Effects Institute har anslått at på verdensbasis dør årlig om lag 4,4 mill. mennesker som følge av utendørs luftforurensning.18 Det europeiske miljøbyrået, EEA, har anslått at mellom 276 000 og 543 000 for tidlige dødsfall i EU i 2018 kunne tilskrives eksponering for fint svevestøv (PM_2,5).19 Norge er et av landene med best luftkvalitet i Europa, ifølge EEA, se figur 6.8. Likevel har instituttet beregnet over 1 400 for tidlige dødsfall årlig som følge av luftforurensing i Norge.

Kilde: Verdens helseorganisasjon.

Lokal luftforurensing er redusert i Norge det siste tiåret, men er fortsatt en utfordring en del steder. Utslipp fra veitrafikk, inkludert slitasje av vei, dekk og bremser, og fra forbrenningsprosesser i kjøretøysmotorer og utslipp fra vedfyring, er hovedkildene til høye nivåer av luftforurensing i Norge. Skipstrafikk og havneaktivitet kan også bidra til luftforurensing lokalt, og industrivirksomhet er noen steder en viktig kilde. Nitrogendioksid (NO₂) og veistøv (PM₁₀) er mest utfordrende for byer med mye trafikk, mens svevestøv av små partikler (PM_2,5) generelt kan være et problem både i større byer og i en del mindre byer og tettsteder.

Tidligere var det nasjonale målet for luftkvalitet knyttet til høye forurensningsnivåer over kortere perioder. De mest alvorlige helseeffektene oppstår imidlertid ved langtidseksponering. Regjeringen endret derfor Norges mål fra 2017 slik at det nå er knyttet til årsmiddelkonsentrasjoner, og ikke times- og døgnmiddelkonsentrasjoner. Grenseverdiene for partikler (svevestøv) ble innskjerpet fra 2016. I alle norske byer er konsentrasjonen under grenseverdiene for de minste partiklene, PM_2,5, mens overskridelser av grenseverdiene for de litt større partiklene, PM₁₀, varierer noe fra år til år.

Flere byer og tettsteder har iverksatt tiltak for å redusere utslippene. For de minste partiklene (PM_2,5) har utslippene per kjøretøy gått ned på grunn av bedret motorteknologi, og det har vært en jevn utskifting av gamle vedovner med mer rentbrennende ovner. I tillegg har internasjonale avtaler bidratt til reduksjon i langtransporterte forurensinger, som er en viktig kilde for PM_2,5. Tiltak som begrenser produksjon og spredning av svevestøv er blant annet renhold av veier, støvdemping, piggdekkgebyr og tiltak som reduserer kjøretøyenes fart og sikrer bedre flyt i trafikken. Ved akutt lokal luftforurensing kan det i byområder både iverksettes midlertidige endrede bompengetakster eller midlertidige forbud mot bestemte grupper av kjøretøy innenfor et område. Kommunene har i dag også mulighet til å etablere lavutslippssoner av hensyn til lokal luftkvalitet.

Luftforurensing kan også skade økosystemer og vegetasjon. Forsuring av ferskvann som følge av utslipp av nitrogenoksider (NO_X), ammoniakk (NH₃) og svoveldioksid (SO₂), er fortsatt et merkbart miljøproblem i Norge, selv om det har avtatt betydelig siden 1980. Forsuring fører til redusert vannkvalitet og påvirker fiskebestander i vann og vassdrag i Sør-Norge. Over 80 pst. av nedfallet av svovel og nitrogen i Norge kommer fra kilder utenfor landets grenser. Tiltak som er gjennomført under Gøteborgprotokollen og tidligere internasjonale avtaler, har medført vesentlige utslippsreduksjoner i Europa, og følgelig også vesentlige reduksjoner i forurensningsbelastningen i Norge.

Flyktige organiske forbindelser (NMVOC), som også reguleres under Gøteborgprotokollen, kan inneholde kreftfremkallende stoffer. Disse forbindelsene bidrar, sammen med NO_X, også til at det dannes bakkenært ozon, som kan føre til skader på helse, avlinger, annen vegetasjon og materialer. Bortsett fra ammoniakk, har norske utslipp av de nevnte gassene avtatt det siste tiåret. De årlige utslippene er nå under eller nær de nivåer Norge har forpliktet seg til ikke å overskride i den reviderte Gøteborgprotokollen. Forpliktelsene gjelder fra og med 2020.

6.7.2 Helse- og miljøfarlige kjemikalier og avfall

Industrielt fremstilte kjemiske stoffer har mange nyttige anvendelser, men kan også virke negativt inn på miljøet og på menneskers helse. De mest skadelige er lite nedbrytbare og kan hope seg opp i levende organismer, og kan ha alvorlige langtidseffekter. Slike stoffer kan gjenfinnes i drikkevann og i maten vår. Norge har et nasjonalt mål om å stanse bruk og utslipp av slike miljøgifter og stoffer med tilsvarende bekymring. Utslippene av mange fleste miljøgifter er betydelig redusert siden 1995, blant annet som følge av strenge utslippskrav, regulering av industri og produkter, krav til avfallsbehandling og oppryddingstiltak i gamle forurensninger. Det er allikevel fortsatt utfordringer for å nå målet, særlig for nyere stoffer på markedet.

Miljøgifter og andre helse- og miljøfarlige kjemikalier spres blant annet via luft, vann, næringskjeder og i produkter som handles mellom land. Polare områder kan være særlig sårbare for utslipp og spredning av slike kjemikalier. For Norge er det derfor spesielt viktig med internasjonale reguleringer for å stanse bruk og utslipp i hele regioner og over hele verden, også når det gjelder håndtering og gjenbruk av avfall. Internasjonale avtaler sikrer også like rammevilkår for næringslivet på tvers av landegrenser. I tillegg til bruk av nasjonale virkemidler er norsk kjemikaliepolitikk derfor særlig rettet inn mot å videreutvikle det felles europeiske kjemikalieregelverket, særlig REACH, og de globale konvensjonene om kjemikalier og avfall.

Økt forbruk gir mer avfall. Stadig bedre håndtering av avfallet gjør at utslippene både av miljøgifter og klimagasser fra avfallsbehandling har gått ned. I dag samles 99 pst. av det farlige avfallet i Norge og leveres til godkjent behandling. I perioden 2015–2018 er matsvinnet i kartlagte deler av matbransjen redusert med anslagsvis 12 pst. I 2017 inngikk myndighetene og aktører i matkjeden en bransjeavtale mot matsvinn. Målet for avtalen er å halvere matsvinn innen 2030 i tråd med FNs bærekraftsmål. Som en oppfølging av avtalen utvikles det et rapporteringssystem for hele matkjeden som vil gi bedre statistikk.

Regjeringen vil utvikle en nasjonal strategi for sirkulær økonomi. Strategien skal bidra til å beskytte miljøet, redusere klimagassutslipp og sikre bærekraftig produksjon og konsum. Strategien skal også bidra til mer effektiv ressursutnyttelse og dermed legger til rette for bedre konkurranseevne for norsk næringsliv. Norge har langt på vei felles produkt- og avfallsregelverk med EU. EU-kommisjonen har lansert omstillingen til en sirkulær økonomi i kjernen av sin nye vekststrategi, en grønn giv.

6.7.3 Marin plastforsøpling og spredning av mikroplast

Marin plastforsøpling og spredning av mikroplast er et økende globalt miljøproblem. Plast er nyttig i bruk, blant annet fordi stoffet er så holdbart. Det gjør imidlertid at plast er et alvorlig miljøproblem når den havner på avveie. Det kan ta flere hundre år før plast brytes ned i sjøen. Plastavfall kan transporteres med havstrømmene over store avstander og finnes igjen langt fra kilden – også urørte områder med liten menneskelig aktivitet, som i Arktis. På verdensbasis kommer de største mengdene plastavfall fra land med rask økonomisk vekst og uten gode system for avfallshåndtering, blant annet i Asia.

Mulighetene for økonomisk utnytting av ressursene i havet er store. Størst verdiskaping får vi ved å bruke havene på en bærekraftig måte. Denne tenkningen ligger til grunn for anbefalingene fra Havpanelet. Dette innebærer å opprettholde god økologisk tilstand. Det er viktig i et nasjonalt perspektiv, men også grunnleggende i vårt internasjonale engasjement. Marin plastforsøpling kan også true matsikkerhet og mattrygghet. Sjømat er en viktig bidragsyter til verdens matsikkerhet og ernæring. Det må legges til rette for bærekraftig forvaltning av havmiljø, akvakultur og fiskeri, matsikkerhet og ernæring.

For å evaluere effektiviteten av tiltak er det behov for å overvåke marin forsøpling og mikroplast i hav og kystmiljøet og utvikle standardiserte målemetoder og indikatorer for dette nasjonalt og internasjonalt.

Avfallet som havner langs norskekysten, kommer både fra norske kilder og fra andre land. For å bekjempe marin forsøpling trengs tiltak både nasjonalt og internasjonalt. Regjeringen har en bred tilnærming til å redusere marin forsøpling og spredning av mikroplast.20 I Norge er det forbudt å forsøple, og vi har et velfungerende avfallshåndteringssystem. Likevel havner plastavfall og mikroplast i havet også fra norske kilder. Særlig gjelder det plastavfall fra fiskeri- og oppdrettsnæringen og avfall fra forbrukere. En rekke EU-initiativer mot plastforurensning er også relevante for Norge, og flere av disse ender opp i konkret EØS-regelverk. EU har vedtatt å innføre en avgift fra 2021 på ikke-gjenbrukt innpakkingsplast. Avgift og krav om gjenbruk vil bidra til å stimulere utvikling av teknologi og logistikksystemer for gjenbruk av plast.

Det er tatt nye grep for å styrke oppryddingen av marin forsøpling i Norge og for å redusere tilførselen. Eksempler på nye tiltak som vurderes, er reguleringer av enkelte engangsartikler av plast og innføring av produsentansvar for enkelte plastprodukter. Det er også pågående prosesser for å redusere identifiserte tilførsler fra de viktigste landbaserte kilder til spredning av mikroplast, særlig kunstgressbaner, dekkslitasje, maling og tilsatt mikroplast i ulike produkter.

Havpanelet som ledes av Palaus president og statsminister Erna Solberg, studerer hvordan havøkonomien kan styrkes samtidig med at havkrisen løses. Dette omfatter bærekraftig fiske, havbaserte energiløsninger, turisme, redusert forurensning, nye tilnærminger til beskyttelse av marine områder og havøkonomi. Panelet jobber for å oppfylle bærekraftsmål 14 (Livet under vann) på en måte som samtidig bidrar til å oppfylle en rekke andre av bærekraftsmålene. Havpanelet presenterte sine konklusjoner for arbeidet i desember 2020. Planleggingen av gjennomføring av panelets videre arbeid er startet opp og vil bli presentert på FNs havkonferanse i juli 2021.

I 2017 ble det etter forslag fra Norge under FNs miljøforsamling enighet om på sikt å stanse tilførsel av plastavfall til havet. Det er behov for en ny global avtale som kan redusere marin forsøpling og mikroplast på en helhetlig og integrert måte. I 2019 ble Baselkonvensjonen endret, etter forslag fra Norge, slik at grensekryssende handel med plastavfall kontrolleres strengere.

Norges bruk av havet og dets ressurser spenner vidt. Havet gir oss verdifulle naturressurser, er livsviktig ferdselsåre, leverandør av mat og økosystemtjenester og grunnlag for turisme og velferd. God forvaltning av havet nasjonalt og internasjonalt er dermed vesentlig for økt økonomisk utnyttelse av de marine ressursene. Det innebærer også å sikre god miljøtilstand i havet.

6.8 Regjeringens strategi

Høsten 2019 la Regjeringen frem en lavutslippsstrategi for 2050. Her legges de overordnede føringene for omstillingen til lavutslippssamfunnet. Det langsiktige målet for regjeringen er at Norge skal bli et lavutslippssamfunn med effektiv ressursbruk og et konkurransedyktig næringsliv. Den nødvendige omstillingen av norsk økonomi må også medvirke til en utvikling som sikrer naturmangfoldet og et bærekraftig velferdssamfunn. For å skape minst mulig konflikt mellom klima- og miljømålene og andre samfunnsmål kreves det god koordinering i bruken av virkemidler. Klimautfordringen og mange av de største miljøproblemene er globale og krever internasjonalt samarbeid. Norge vil strekke seg for å nå FNs bærekraftsmål i Norge og ute. Det innebærer:

• Internasjonalt samarbeid. Klimaproblemet er globalt og kan bare løses gjennom internasjonalt samarbeid. Sammen med EU fører vi en ambisiøs klimapolitikk som skiller seg ut i global sammenheng.

• Et lavutslippssamfunn, ikke et lavinntektssamfunn. Virkemidlene bør innrettes slik at klima- og miljømålene oppnås med størst mulig sikkerhet og til lavest mulige kostnader for samfunnet. Vi må utnytte mulighetene som ligger i det grønne skiftet.

• Forurenser skal betale. Virkemidler bør velges ut fra kriteriet om at den som forurenser eller skader miljøet, skal bære kostnadene ved å redusere den negative påvirkningen til akseptabelt nivå. I klimapolitikken vil virkemidler som setter en pris på utslipp være helt sentrale.

• Effektive virkemidler. Miljøavgifter, omsettelige kvoter, direkte reguleringer, avtaler, informasjon og subsidier må kombineres mest mulig effektivt.

• Håndtering av klimarisiko. Private og offentlige aktører må analysere og håndtere klimarelatert risiko. Tilpasning til klimaendringer og strammere global klimapolitikk er avgjørende for å redusere negative konsekvenser.

• Støtte til teknologiutvikling. Å utvikle og ta i bruk miljøteknologi og klima- og miljøvennlige energiteknologier er viktig for å møte klima- og miljøutfordringene, og kan også gi norsk næringsliv nye markedsmuligheter.

• Globale effekter. Virkemidlene i klimapolitikken må bidra til at globale utslipp går ned.

• Bevaring av naturmangfold som menneskers livsgrunnlag. Norge støtter arbeidet med nytt globalt rammeverk under FNs konvensjon for biologisk mangfold, og benytter et bredt spekter av virkemidler for å bevare naturmangfoldet i Norge.

• Redusert forurensning. Norge arbeider kontinuerlig for å styrke både felleseuropeisk og globalt regelverk for å begrense ulik forurensning. Blant annet ønsker Norge en ny helhetlig global avtale mot marin plastforsøpling og spredning av mikroplast.

• Beskytte havet. Havet og det marine miljøet skal beskyttes. Arbeidet skal innrettes mot bærekraftig forvaltning av havmiljø, akvakultur, fiskeri, matsikkerhet og ernæring. Sjømat er en viktig bidragsyter til verdens matsikkerhet.