1 En ny virkelighet krever langsiktighet og bevisste prioriteringer

1.1 Regjeringens strategi for en bærekraftig økonomisk utvikling

1.1.1 Et godt utgangspunkt

I årene fremover står Norge overfor både nye og kjente utfordringer. I tiårene som kommer vil det stå færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Statens utgifter vil gå opp, uten at inntektene øker like mye. Samtidig skal vi gjennomføre det grønne skiftet. Å ta vare på og sikre velferdssamfunnets bærekraft – sosialt, klimamessig og økonomisk – er derfor vesentlig for at Norge fortsatt skal være et godt land å bo i.

Utgangspunktet for å håndtere utfordringene og få til nødvendige omstillinger er godt. Vi har en svært god statsfinansiell situasjon. Vi har lykkes med å omsette en stor naturressurs – oljen og gassen – til et av verdens største finansielle fond. Det gir oss et stort ansvar, men også muligheter som få andre land har. I internasjonal sammenheng har vi høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og et høyt utdanningsnivå. Mulighetene til å forme egne liv er jevnere fordelt enn i de fleste andre land, forskjellene er mindre og forskjeller går i mindre grad i arv. Vi har også stor grad av frihet og høy tillit til hverandre. Våre offentlige velferdsordninger gir trygghet som støtter opp under omstillingsevne. Vårt høye inntektsnivå setter oss i stand til å ha en høy levestandard og et høyt velferdsnivå.

For å håndtere utfordringene fremover vil regjeringen føre en politikk som bidrar til å skape flere jobber i privat sektor, økt sysselsetting og bedre ressursbruk. Det vil være viktig å satse på utdanning, integrering, inkludering, innovasjon og effektivisering. I sum vil dette legge grunnlaget for hvordan regjeringen vil utvikle Norge til et mer bærekraftig velferdssamfunn.

Å forberede samfunnet på fremtiden handler om å ta vare på det som fungerer godt og samtidig gjennomføre forandringer, slik at vi endrer samfunnet til det bedre. Å forandre for å bevare er et viktig prinsipp. Alternativet til forandring kan ellers bli forvitring. Utvikling og innovasjon har bidratt til fremgang og til at Norge er et moderne velferdssamfunn. Fremover må vi legge til rette for at forandringene skjer på de rette premissene, innenfor bærekraftige økonomiske rammer, i tråd med Parisavtalen og bærekraftsmålene.

Vårt solide utgangspunkt er resultatet av mange gode valg. Skattereformer, EØS-avtalen, handlingsregelen for bruk av petroleumsinntekter, bred tilgang til utdanning, pensjonsreformen og langsiktige investeringer er viktige eksempler fra nyere tid, men den gode utviklingen har røtter langt tilbake, se boks 1.1. Det handler i stor grad om at vi som nasjon har bygget solide institusjoner og tatt vare på de ressursene og mulighetene vi har fått.

At mennesker har tillit til hverandre, viser omsorg, stiller opp og jobber frivillig på ulike måter, har stor betydning for samfunnet vårt og for livene og mulighetene våre. Det norske samfunnet er preget av både høy mellommenneskelig tillit og høy tillit til offentlige myndigheter. Håndteringen av koronapandemien viser hvor viktig tilliten er, og vi er stadig vitne til hendelser i verden som minner oss om at tillit ikke er en selvfølge. Tillit er et viktig grunnlag for at samfunnet vårt fungerer så godt, og den må vi bevare.

Skal vi bevare den sosiale bærekraften, er vi avhengig av å videreføre et samfunn med små forskjeller, tillit mellom folk og rom for privat initiativ. Utenforskap bidrar til at folk mister muligheter til å skape sitt eget, gode liv. Å ha en jobb å gå til motvirker utenforskap, forskjeller og fattigdom. En god skole og kunnskap er det viktigste for å skape grunnlaget for at alle kan delta og at flere får muligheter. For å bygge sterke fellesskap må vi også bedre integreringen av innvandrere og skape et åpent, trygt og inkluderende samfunn der folk kan leve frie og selvstendige liv med gode levekår og livskvalitet. Målet er et samfunn med muligheter for alle.

1.1.2 De langsiktige utfordringene

Norge møter nå krevende utfordringer gjennom blant annet endrede internasjonale rammebetingelser, klimaendringer, endringer i befolkningen og arbeidslivet og endrede økonomiske forutsetninger.

Endrede rammebetingelser internasjonalt i retning av mer rivalisering og mindre samarbeid mellom land er bekymringsfullt i en tid da verden mer enn noen gang trenger å stå sammen om å løse felles utfordringer. Tiårene vi har bak oss, har vist at samhandel og samarbeid har løftet levestandarden internasjonalt og redusert spenninger mellom land. I en internasjonalisert og digitalisert verden blir flere problemstillinger grensekryssende, og felles utfordringer gjør det tydelig at vi sitter i samme båt. Vi vil alle tape om troen på felles innsats forvitrer.

Verdenssamfunnet står overfor en enorm, felles utfordring med å redusere utslippene av klimagasser. Regjeringen har iverksatt viktige tiltak og hevet ambisjonsnivået i klimapolitikken. Parallelt må vi forberede oss på konsekvensene av at klimaet endrer seg, med økt risiko på mange områder. Omstillingen til et grønnere samfunn og forebygging av klimarisiko vil innebære kostnader på kort sikt. Derfor er det så viktig at tiltakene som settes inn, er effektive. Omstillingen til et grønnere samfunn vil ha konsekvenser for norsk olje- og gassvirksomhet, men vi viser i denne meldingen at konsekvensene kan bli mindre enn fryktet.

Det er et ubetinget gode at vi lever lenger. Det er et tegn på at vi har lykkes med å skape gode og trygge levevilkår. Samtidig blir det relativt sett færre i arbeidsdyktig alder til å ta hånd om pleietrengende og eldre, og til å skape verdiene som skal betale for økende utgifter til folketrygden og helse- og omsorgstjenester. Vi har fått flere nye innbyggere fra land med dårligere tilgang på utdanning og lavere arbeidsdeltakelse. Vi har også mange utenfor arbeidsstyrken på ulike helserelaterte ytelser. Særlig bekymringsfullt er det når unge faller varig utenfor arbeidsmarkedet. Det er alvorlig for både den enkelte og for samfunnet. Flere tiår med produktiv deltakelse i arbeidslivet kan gå tapt. Velferdsordningene er basert på at forholdet mellom de som yter og de som mottar, ikke kan bli for skjevt. Mye må gjøres for å hindre utenforskap og opprettholde en stor og kompetent arbeidsstyrke.

Svekket produktivitetsvekst de siste tiårene er en utfordring vi deler med de fleste andre vestlige land. For Norge vil i tillegg petroleumsnæringen miste mye av sin betydning som vekstmotor for norsk økonomi fremover. Omstillingen har allerede begynt. Den første tilpasningen etter oljeprisfallet i 2014 var bratt, men norsk økonomi kom godt gjennom den.

Over tid vil petroleumsinntektene avta, og pensjonsfondet vil snu fra å vokse raskere til å vokse saktere enn resten av økonomien. Usikkerhet og svingninger i verdens aksjemarkeder påvirker verdien av pensjonsfondet, som har finansiert en stadig større andel av statsbudsjettene. Det taler for å være forsiktig i bruken av oljepenger innenfor de rammene som handlingsregelen setter. Sammen med lavere vekst i skatteinntektene fremover og økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg, bidrar det til at handlingsrommet i budsjettene vil bli trangere. Om få år vil statens utgifter øke raskere enn inntektene, og frem mot 2060 vil det ifølge fremskrivinger i denne meldingen være et udekket finansieringsbehov over statsbudsjettet på om lag 5 mrd. kroner årlig.

Disse utfordringene er ikke mulige utviklingstrekk i en fjern fremtid, vi møter dem nå. Valg vi gjør i dag, påvirker mulighetene vi og våre etterkommere har til å leve gode liv i fremtiden. Endringer i årene fremover vil i mange sammenhenger kreve at vi fortsetter å omstille oss. Regjeringen vil videreføre arbeidet med nødvendige reformer.

1.1.3 Pandemiens virkninger på norsk økonomi og veien ut av krisen

Våren 2020 ble norsk økonomi truffet av det kraftigste tilbakeslaget siden andre verdenskrig. Strenge smitteverntiltak tok ned aktiviteten i mange næringer, etterspørselen falt kraftig, og på kort tid ble antallet registrerte arbeidsledige firedoblet. Krisen rammet store deler av verden samtidig, og oljeprisen stupte. Norges Bank satte styringsrenten til null, og det ble satt inn en finanspolitisk stimulans uten historisk sidestykke. Etter en bedring utover våren og sommeren ble smittesituasjonen igjen forverret gjennom høsten og vinteren, og smitteverntiltakene ble strammet inn igjen.

De langsiktige konsekvensene av koronapandemien kjenner vi ennå ikke. Men trolig vil pandemien forsterke og aktualisere enkelte av de langsiktige utfordringene vi har sett lenge.

At arbeidsledigheten går lettere opp enn ned, er kjent fra tidligere kriser. Pandemien fikk store utslag i arbeidsmarkedet. Grupper som fra før hadde vanskeligheter med å få jobb, ble særlig hardt rammet. Perioder uten jobb svekker den enkeltes tilknytning til yrkeslivet og øker risikoen for varig utenforskap. Så langt har vi i Norge stort sett klart å få arbeidsledigheten ned igjen etter økonomiske tilbakeslag, mens en god del andre land ikke har like gode erfaringer. Mye blir gjort i den økonomiske politikken for at ledigheten skal komme ned igjen til et lavere nivå.

Utslippene av klimagasser og lokal forurensning har gått ned under krisen, i takt med reduksjonen av aktivitetsnivået. Når økonomien tar seg opp igjen, vil utslippene trolig gradvis øke mot tidligere nivåer. Mer fjernarbeid og mer internettbasert kontakt over landegrensene kan likevel gi noe reduksjon i langdistanseflygninger og annen reisevirksomhet også utover perioden med strenge smitteverntiltak. Dette alene vil ikke gi en vedvarende trend i retning av nullutslipp, men slike atferdsendringer vil kunne være en del av løsningen på den globale klimautfordringen.

Pandemiens første fase førte med seg et sterkt fall i oljeprisen. Prisen har i ettertid tatt seg opp igjen, og pandemien endrer derfor lite på utsiktene for norsk olje- og gassnæring. Vi står uansett foran en nedgang i investeringsaktiviteten i dette tiåret, og frem mot 2050 anslås olje- og gassproduksjonen å bli mer enn halvert.

Hvilken effekt pandemien vil ha på produktivitetsveksten fremover, er usikkert. På den ene siden legger smitteverntiltak og frykt for smitte restriksjoner på bruken av ressursene i økonomien, og det kan hemme produktivitetsveksten. I den grad pandemien har lagt begrensninger på utdanning for dagens unge og gjør at flere faller utenfor arbeidsmarkedet, vil også det kunne ha negative effekter på verdiskaping og produktivitet. På den annen side har krisen påskyndet bruken av effektivitetsfremmende digitale verktøy, og den kan derfor ha bidratt til bedre utnyttelse av potensialet som ligger i ny teknologi.

Finanspolitikken har blitt brukt aktivt for å motvirke de økonomiske konsekvensene av pandemien, og oljefondet har gitt oss økonomisk handlefrihet. Handlingsregelen åpner for at vi kan bruke mer i dårlige tider, og motstykket er at vi må bruke mindre når det går godt igjen i økonomien. Uten de økonomiske tiltakene ville kostnadene som følge av krisen trolig blitt langt større, gjennom lavere verdiskaping, flere konkurser og mer langvarig høy arbeidsledighet. Det er viktig for regjeringen at den store økningen i bruken av fondsmidler ikke skal føre til et permanent løft i de offentlige utgiftene, men være midlertidig og målrettet i de ulike fasene av krisen. Høyere budsjettunderskudd i dag øker utfordringene med bærekraften i statsfinansene på lengre sikt. Utgiftene i offentlig forvaltning var allerede før krisen på et høyt nivå målt som andel av verdiskapingen i økonomien. I 2020 økte utgiftene til et nivå som tilsvarer 66 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Det er høyt sammenlignet med andre land. Samtidig som regjeringen mener kriseresponsen har vært riktig og godt tilpasset, må pengebruken reduseres når økonomien igjen er i bedring. Det vil gi oss muligheten til å bruke finanspolitikken aktivt også i kommende kriser. Det er særlig viktig å avvikle støtteordninger som kan motvirke aktivitet og omstilling i økonomien så snart dette lar seg gjøre. Ny vekst fremover skal baseres på nyskaping og innovasjon, og den økonomiske politikken skal understøtte omstilling. På den måten sørger vi for at arbeidskraft og andre ressurser kan flyttes til de næringene der de kaster mest av seg. Veien ut av krisen legger vekt på å få folk tilbake i jobb, satse på kompetanse og grønn vekst, sikre flere bein å stå på, inkludere flere og bevare tryggheten og tilliten i det norske samfunnet. Dette er oppsummert i boks 1.2.

Regjeringen mener denne politikken både vil bidra til å lede oss ut av krisen og være et steg på veien mot å løse de mer langsiktige utfordringene Norge står overfor. Regjeringens svar på koronakrisen peker i samme retning som de langsiktige strategiene: Vi må skape mer og inkludere flere.

1.1.4 Langsiktige strategier for et bærekraftig samfunn

Vi må fortsette å skape verdier. De fleste av oss ønsker oss og forventer forbedringer i fremtiden, enten det er i vår personlige velferd eller i de tjenestene og velferdsordningene som forvaltes av fellesskapet. Vi ønsker et offentlig tilbud som utvikles i takt med nye teknologiske og medisinske muligheter, og hjelp som er der når vi trenger den. Det er summen av innsatsen vi alle gjør, som skaper den velferden vi nyter godt av.

Regjeringen vil skape et bærekraftig velferdssamfunn. Et grunnleggende premiss er derfor å ta vare på det som fungerer godt i dag, samtidig som vi gradvis forandrer. Gjennom forutsigbare rammebetingelser, velfungerende institusjoner og klok forvaltning av olje- og gassressursene har vi fått det velferdssamfunnet vi kjenner i dag. Mye vil stå på spill dersom vi rokker ved dette rammeverket. En solid og bærekraftig økonomi gir det beste grunnlaget for å leve livene våre slik vi ønsker.

Våre strategier i møte med utfordringene vi står overfor kan oppsummeres i følgende punkter:

1. Skape flere jobber

Et sterkt, mangfoldig og omstillingsdyktig næringsliv er avgjørende for Norges vekstevne og for et godt velferdsnivå i fremtiden. For å opprettholde veksten i velferden trenger norsk økonomi flere bein å stå på. Vi må skape flere jobber, i flere bransjer, over hele landet. Det må være vekst i privat næringsliv. Vekst forutsetter evne til omstilling, innovasjon og nyskaping både i bedrifter og hos den enkelte arbeidstaker. Høy kompetanse i arbeidsstyrken er avgjørende for å kunne nyttiggjøre oss innovasjoner fra utlandet og for å skape egne innovasjoner. Det blir særlig viktig å få til overføring av kompetanse fra petroleumsvirksomheten til andre næringer. Et godt utdanningssystem og høy forsknings- og utviklingsinnsats vil bygge opp under innovasjon og nyskaping.

Omstilling og teknologisk utvikling fremmes også av handel og investeringer. Åpenhet mot utlandet har vært avgjørende for velstandsutviklingen i Norge. Tendenser til proteksjonisme internasjonalt understreker viktigheten av å jobbe for fri verdenshandel. En næringspolitikk for størst mulig verdiskaping legger vekt på velfungerende konkurranse, effektiv regulering og mer målrettet bruk av offentlige virkemidler.

Gode rammebetingelser for vekst innbefatter et effektivt skattesystem og forutsetter en ansvarlig økonomisk politikk. Vi må investere fremtidsrettet, omstille oss og tilpasse oljepengebruken til konjunkturene innenfor handlingsregelens rammer. Vi må ha kontroll med statsfinansene, og veksten i statens utgifter må tilpasses veksten i inntektene. Nye satsinger over statsbudsjettet må i økende grad følges opp med bedre ressursbruk og omprioriteringer. Slik kan vi fortsette å utvikle et godt og moderne velferdstilbud innenfor ansvarlige rammer.

2. Verdiskaping og jevn fordeling sikres gjennom at flest mulig er i arbeid

Både for den enkelte og for landet er det viktig at flest mulig er i arbeid. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. God bruk av arbeidskraften er sentralt for å fortsette å skape verdier – og for å sørge for handlingsrom i budsjettene. Deltakelse i arbeidslivet er også den fremste forsikringen mot fattigdom. Slik kan vi bevare et samfunn med små forskjeller. Det krever gode oppvekstsvilkår, god utdanning, bekjempelse av utenforskap og bedre integrering. Et mangfoldig arbeidsliv som har plass til alle, vil understøtte disse målene.

Vårt arbeidsliv er kompetansekrevende. For å sette flest mulig i stand til å delta i arbeidslivet må vi satse på barn og unge. En viktig forutsetning er å hindre frafall i videregående opplæring og legge til rette for at voksne kan lære hele livet. Økt kompetanse og utdanning skal også være en bærebjelke i integreringspolitikken. For å legge til rette for lengre yrkesliv må vi både sørge for at ungdom fullfører og kommer raskere gjennom utdanning og inn i arbeidslivet, og videreutvikle og bevare pensjonsreformen slik at eldre kan stå lengre i arbeid. Samtidig må gjennomsnittlig arbeidstid holdes oppe. Det er avgjørende at vi lykkes med å redusere antallet personer på helserelaterte ytelser. Sykefraværet må ned, og flere må få mulighet til å bidra i arbeidslivet.

Arbeidslinjen ligger fast. Det skal lønne seg å jobbe. Arbeid er helsefremmende for mange, og deltakelse i arbeid er av stor betydning for den enkelte. Trygdeordningene skal være et sosialt sikkerhetsnett. Samtidig skal de ikke legge hindre i veien for deltakelse i arbeidslivet. Også skattesystemet skal oppmuntre til arbeid.

3. En effektiv og fremtidsrettet offentlig sektor

De fleste av velferdstjenestene i Norge er organisert som fellesskapsløsninger i offentlig regi. Offentlig sektor sysselsetter en tredjedel av arbeidstakerne i Norge og disponerer mer enn 60 pst. av verdiskapingen i Fastlands-Norge. Hvordan disse ressursene brukes, er avgjørende for hvor godt norsk økonomi fungerer. Produktivitetsvekst og omstilling i offentlig sektor er en helt nødvendig del av produktivitetsveksten og omstillingen i det norske samfunnet. En effektiv offentlig sektor gir et godt grunnlag for verdiskaping i private bedrifter ved å bidra til rettsikkerhet, utdanning og infrastruktur uten at skattebyrden blir for høy. En effektiv og fremtidsrettet offentlig sektor er også viktig for å opprettholde tilliten mellom innbyggere og offentlige myndigheter.

Offentlige tjenester må utvikle seg i takt med at samfunnet endrer seg. Offentlige virksomheter må ta i bruk ny teknologi og jobbe smartere. Det krever god organisering, god styring og ledelse, samarbeid på tvers av sektorer og at det jobbes aktivt med å høste gevinstene av innovasjon og ny teknologi. Det betyr at offentlig sektor må tørre og evne å flytte ressurser til der de kaster mest mulig av seg, inkludert å lage smartere arbeidsprosesser og frigjøre arbeidskraft til andre sektorer der det er hensiktsmessig.

Kommunene spiller en avgjørende rolle i den norske velferdsstaten ved at de har ansvaret for viktige velferdstjenester som grunnutdanning og eldreomsorg. En stadig større andel av barna vokser opp i sentrale områder. Utfordringen med flere pleietrengende vil derfor bli størst i små kommuner, som får færre mennesker i arbeidsfør alder sammenlignet med antall pensjonister. En hensiktsmessig kommunestruktur, samarbeid om viktige oppgaver og riktig ansvarsdeling mellom stat og kommune blir avgjørende for å kunne ivareta det økende omsorgsbehovet. Det må fortsatt legges til rette for kommunesammenslåinger.

Bærekraftige velferdsordninger krever forebyggende arbeid, systemer for prioriteringer og kunnskapsbaserte tjenester. Folkehelsearbeid og vektlegging av at man skal kunne bo lengre i egen bolig, kan øke eldres livskvalitet og redusere behovet for sykehjemsplasser. Teknologiske fremskritt kan by på nye, ressursbesparende og mer brukervennlige muligheter for å løse velferdsoppgavene. Prioriteringene ved videreutvikling av det offentlige tilbudet må være tydelige og kunnskapsbaserte. Det må kunne godtgjøres at de tjenester og behandlinger som prioriteres er de som i størst grad bidrar til bedre helse og velferd. Brukerbetaling kan i noen tilfeller være et bidrag til å få frem riktige prioriteringer og valg mellom ulike tiltak.

Nivået på offentlige investeringer er høyt i Norge sammenlignet med de fleste andre land, og transportinfrastruktur er særlig prioritert. Investeringer i vei og bane knytter landet sammen og kan bidra til økonomiens vekstevne. Statens investeringer må utvikles med sikte på høyest mulig nytte for innbyggerne til lavest mulig kostnad. På den måten løses viktige samfunnsoppgaver så effektivt som mulig. De beste prosjektene skal prioriteres først.

4. Klima- og miljøutfordringene må møtes med en offensiv politikk

Klimaendringer er en av vår tids hovedutfordringer og må møtes både gjennom nasjonale tiltak og globalt samarbeid. En offensiv klimapolitikk er nødvendig for å skape bærekraftig utvikling, der kommende generasjoner skal ha minst like gode muligheter som vi har fått. Vi må oppfylle Norges klimaforpliktelser og ta vår del av ansvaret for å løse de globale klimautfordringene.

Økonomiens langsiktige vekstevne avhenger av at vi lykkes med å dreie produksjon og konsum i en mer bærekraftig retning. Det forutsetter at økonomiske beslutninger tar hensyn til klima og miljø. Regjeringen har meldt inn et forsterket klimamål for 2030 under Parisavtalen, og det er et mål for regjeringen at Norge skal bli et lavutslippssamfunn med effektiv ressursbruk og et konkurransedyktig næringsliv. Nye, grønne jobber vil vokse frem i takt med denne omstillingen, og vil kunne bidra til at Norge utvikler nye bedrifter som kan hevde seg internasjonalt. Norge skal arbeide for å nå bærekraftsmålene og vil kunne bidra til at Norge utvikler nye bedrifter som kan hevde seg internasjonalt både innenlands og internasjonalt.

Hovedvirkemidlene i regjeringens klimapolitikk er en gjennomgående prising av utslipp i form av klimagassavgifter og deltagelse i EUs kvotesystem for bedrifter.

Virkemidlene må innrettes slik at klima- og miljømålene oppnås til lavest mulige kostnader for samfunnet. Prinsippet om at forurenser skal betale, står sentralt. Hovedtrekkene i klimapolitikken fremgår i Meld. St. 13 (2020–2021) med regjeringens klimaplan for 2021–2030. Meldingen inneholder regjeringens politikk for å redusere kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp, samt politikk for å øke opptak av CO₂ og redusere utslipp fra skog og annen arealbruk. Et sentralt element i planen er konkret politikk for å kutte de ikke-kvotepliktige utslippene med 45 pst. Det er 5 prosentenheter mer enn våre forpliktelser i avtalen med EU. Regjeringen legger til grunn en politikk i klimaplanen som medfører at en vil kutte norske ikke-kvotepliktige utslipp.

Regjeringens mål – et bærekraftig velferdssamfunn

Regjeringens mål er at vi sammen skal sikre et trygt samfunn med økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft, både for oss som lever nå, og for kommende generasjoner.

Perspektivmeldingen beskriver sentrale utviklingstrekk i verden og vårt eget land som vil ha betydning for hvilke muligheter vi har og hvilke utfordringer vi må forberede oss på i årene fremover. Meldingen beskriver regjeringens strategier for å forberede Norge best mulig for fremtiden.

FNs bærekraftsmål (2030-agendaen) gjelder for alle land, og alle land har ansvar for å bidra til at målene nås. De 17 bærekraftsmålene er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, fremme anstendig arbeid og økonomisk vekst, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Målene skal bidra til bedre levestandard og bedre livskvalitet for mennesker over hele verden. I Norge inngår oppfølgingen av målene i regjeringens ordinære politiske arbeid og i budsjettarbeidet. Regjeringen vil legge frem en stortingsmelding med en nasjonal handlingsplan for bærekraftsmålene våren 2021. Målene sammenfaller med regjeringens ambisjoner.

Resten av dette kapitlet er sammendrag av de enkelte kapitlene i meldingen.

1.2 Internasjonale utviklingstrekk

Gjennom mange tiår har en internasjonal verdensorden basert på samhandel og oppslutning om felles løsninger brakt velstand, helse og utdanning til en raskt økende befolkning globalt. Samhandel og samarbeid har ført til at verden er blitt fredeligere og at færre lever i ekstrem fattigdom, se figur 1.1.

Forstørr bilde

Note: Tall frem til 1980 er basert på beregninger for enkelte år. Det er antatt jevn vekst i årene mellom de enkelte beregningene. Etter 1980 angis årlige beregninger. Tall for 2018–2020 er beregninger basert på anslag fra Verdensbanken.

Kilde: Our World in Data, Verdensbanken, FN og Finansdepartementet.

Internasjonalt samarbeid og felles regelverk for samhandel mellom land har tjent Norge vel. Denne verdensordenen er nå under press. Troen på internasjonalt samarbeid ser ut til å avta i mange land. Det samme gjør oppslutningen om internasjonalt avtaleverk det har tatt lang tid å bygge opp. Vi opplever nå en ny rivalisering mellom stormakter og usikkerhet om internasjonale forpliktelser. Grunnleggende demokratiske rettigheter, liberale verdier og menneskerettigheter har også kommet under press mange steder i verden.

Verden står overfor en rekke utfordringer som krever at land finner sammen om gode felles løsninger. Både utfordringene og løsningene globalt vil få betydning for norsk økonomi.

Det økonomiske tyngdepunktet i verden forskyves. Kina, India og andre fremvoksende økonomier blir viktigere. Det medfører også at Norge har fått nye handelspartnere. Kinas økonomiske og teknologiske posisjonering påvirker hvordan resten av verden forholder seg til den nye stormakten. I en verden preget av maktpolitiske motsetninger, svekkelse av demokratier og mindre tillit internasjonalt kan oppslutningen om handel og samarbeid miste ytterligere styrke. Åpenhet kan bli forvekslet med sårbarhet. Handelshindre som gir inntrykk av å ivareta nasjonale interesser, kan få økt oppslutning.

Pandemien har bidratt til å rette søkelyset mot sårbarheter som følger av at verden er tett integrert. Den har vist at globale verdikjeder kan gi økt usikkerhet, selv om det først og fremst gjaldt i en kort periode etter virusutbruddet. Behovet for beredskap er også løftet frem. Videre skapte svekket inntjening i strategisk viktige bedrifter frykt for utenlandske oppkjøp. Dersom responsen på slik sårbarhet trekkes for langt, kan det bidra til mer lukkede markeder. Flere land strammer nå til restriksjoner på oppkjøp fra utlandet. For Norge ga pandemien en viktig påminnelse om hvor avhengig vi er av dype bånd til nære handelspartnere. Vaksinesamarbeidet med EU er en illustrasjon av dette. I den videre oppbyggingen av beredskap for fremtidige internasjonale kriser vil Norge som et lite land ha mye å hente på å knytte seg tett opp mot EU.

Proteksjonisme og svekkede samarbeidsforhold er dårlig nytt for verdensøkonomien og for Norge. Som et lite land med mye handel og en stor formue plassert i utlandet, er vi særlig avhengige av en fri verdenshandel, åpne kapitalmarkeder og et stabilt internasjonalt regelverk. Storbritannias beslutning om å forlate EU er uheldig for Norge. Storbritannia har i sitt EU-arbeid hatt mange interesser sammenfallende med våre.

På tross av tilbakeskritt finnes det likevel krefter som trekker i retning av stadig dypere integrasjon, både økonomisk og teknologisk. Internasjonalt er EU det samarbeidet som har gått lengst i å skape dyp integrasjon over landegrenser. Pandemien ser ut til å ha forsterket samarbeidet, med felles opplåning og overføringer til EU-land som er hardest rammet. Det indre marked illustrerer at store gevinster kan høstes av handel og investeringer. En drivkraft for videre integrasjon kan bli handel i tjenester som tradisjonelt har krevd nærhet mellom tilbyder og kunde, men som i dag kan ytes ved hjelp av digital kommunikasjon og dermed i større grad handles mellom land.

Den teknologiske utviklingen med økt digitalisering skaper gjennomgripende endringer i økonomi og samfunn. Den fører til endringer i markeder og skaper nye tjenester og forretningsmodeller, men åpner også for nye sikkerhetsmessige og personvernmessige sårbarheter. Mange av disse endringene kan over tid svekke nasjonalstatens evne til å møte utfordringer alene. Internasjonale aktører kan falle utenfor nasjonal regulering og politiske tiltak. Blant annet kan multinasjonale selskaper tilpasse seg skatteregler ved å flytte kostnader og overskudd mellom land. Det svekker mulighetene til å opprettholde skattefinansierte velferdsordninger. Samtidig er det tegn til at økende markedsmakt i store multinasjonale selskap gjør at overskudd konsentreres på færre hender. Det skaper en konkurranseulempe for selskaper som ikke har tilsvarende muligheter til å omgå regulering. Samarbeid om skatt og regulering av økonomisk aktivitet står derfor høyt på dagsorden i internasjonale fora og er en viktig prioritet for Norge.

I dag er klimaendringer og tap av naturmangfold blant de største utfordringene verden står overfor. Velstandsutviklingen gjennom de siste 200 årene har kommet som følge av en enorm produktivitetsvekst, men også av økt ressursbruk. En del av den økte bruken er ikke bærekraftig. Særlig alvorlig er det at økt økonomisk aktivitet har gått sammen med økte utslipp av klimagasser som truer klodens klima.

Det vil kreve store omstillinger og globalt samarbeid for å dreie utviklingen over i et bærekraftig spor. Lykkes vi med å ta vare på vårt felles livsgrunnlag, tjener det alle. Lykkes vi ikke, vil vi bevege oss stadig nærmere jordens tålegrenser, med betydelige virkninger også for økonomiske og samfunnsmessige forhold. I verste fall kan forringelse av ressursgrunnlaget og temperaturendringer lede til at folkerike deler av verden blir ubeboelige. Det vil forsterke et allerede høyt migrasjonspress og skape konflikter om land og ressurser internasjonalt.

Forskjeller i økonomiske og sosiale forhold fører til at et økende antall mennesker ønsker å flytte og bosette seg i andre land. Krigshandlinger og forfølgelse driver også mennesker på flukt. Samarbeid med transittlandene begrenser i dag tilstrømningen av migranter til Europa. Slikt samarbeid kan vise seg å være skjørt. De underliggende årsakene til at folk ønsker å komme til Europa og andre velstående områder, er like presserende som de var før samarbeidene ble inngått.

En bærekraftig utvikling for klima og naturressurser, en stabil og fredelig utvikling internasjonalt og internasjonale kjøreregler for handel er fellesgoder som alle land drar nytte av. I sin natur er slike fellesgoder mer enn hva enkeltland kan frembringe alene. Åpne og velfungerende markeder internasjonalt er en særlig viktig forutsetning for vekst og velstand. Gjennom samarbeid og bruk av markedsmekanismer kan man også håndtere klimautfordringen og utarmingen av naturen. En tett integrert verdensøkonomi har over tid også vist seg å gi de beste forutsetninger for fredelig sameksistens.

1.3 Rammene for vekst endres

De siste 75 årene har norsk økonomi opplevd en markant velstandsøkning. Inntektsveksten har vært drevet av høy produktivitetsvekst og en heldig utvikling i bytteforholdet mot utlandet. Større nasjonalinntekt gjør det mulig å øke velferden i samfunnet, men gevinsten må omfordeles for å komme alle til gode. I verdenssammenheng er Norge et land med små forskjeller, hvor lønnsdannelsen og høy sysselsetting har vært viktige bidrag til å redusere forskjellene.

God omstillingsevne, et høyt kompetansenivå og åpenhet mot utlandet forklarer i stor grad den høye veksten i etterkrigstiden. For Norge har det vært spesielt lønnsomt å eksportere råvarer som har steget i pris, og importere industrivarer hvor effektivisering og økt globalt varebytte har presset prisene ned. I tillegg har handel med nye land gjort det mulig for oss å vri vår import til lavkostland og samtidig hente ut store gevinster ved å vri vår produksjon fra mindre lønnsomme til mer lønnsomme næringer – i særdeleshet petroleumsnæringen. Ringvirkninger fra petroleumsvirksomheten har trolig bidratt til å løfte produktiviteten i resten av fastlandsøkonomien.

De siste 15 årene har produktivitetsveksten vært svak både i Norge og internasjonalt. Årsakene er ikke entydig fastslått, og er trolig sammensatte. Mulige forklaringsfaktorer kan være ujevn teknologifordeling mellom bedriftene og en lengre periode med historisk lave renter som fører til at lavproduktive bedrifter i større grad kan overleve. Svake konjunkturer i mange land kan ha svekket kompetansenivået i arbeidsstyrken ved at mange har gått uten arbeid i lengre tid. Det er også usikkerhet knyttet til om produktiviteten måles på en god måte. Mangel på effektivitetsfremmende reformer i mange land er også blitt trukket frem, men i Norge har reformaktiviteten ifølge OECD tatt seg opp de siste årene.

Også fremover møter vekstevnen i norsk økonomi motvind. Arbeidsintensive næringer som tradisjonelt har hatt lav produktivitet, vil vokse, samtidig som vi må regne med å få svakere vekstimpulser fra petroleumsnæringen. Befolkningen i arbeidsdyktig alder vil stoppe å vokse, og mindre tilgang på arbeidskraft vil trekke vekstevnen ned. Økt proteksjonisme internasjonalt kan også være veksthemmende. Håndteringen og konsekvensene av pandemien vil ha betydning for utviklingen på kort sikt. På den annen side vil veksten kunne tilta som følge av økt digitalisering. Automatiseringens endring av produksjonsprosessene fulgt av en økning i befolkningens digitale kompetanse kan gi et vekstpotensial.

Det er viktig for vekstutsiktene fremover å legge til rette for en mindre oljeavhengig fastlandsøkonomi. Omstillingen kommer både fordi ressursene uttømmes, og fordi verdens forbruk må omstilles til renere energikilder. Perspektivmeldingens basisforløp legger til grunn petroleumspriser som er i tråd med at ambisjonene i Parisavtalen oppfylles. Fremover mot 2050 ventes det at norsk petroleumsproduksjon vil avta, og nedgangen ventes å bli sterkere enn det som kreves på global basis for å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader. Selv om petroleumssektoren fortsatt vil være en viktig næring for Norge i mange tiår fremover, vil lavere utbyggingsaktivitet gi merkbart svakere drahjelp til sysselsetting og verdiskaping. Dette vil gi ringvirkninger i hele økonomien. Omstillingene i retning av en mindre oljeavhengig økonomi er allerede i gang. Oljeprisfallet i 2014 førte til at omstillingen kom raskere enn forutsett, og norsk økonomi viste god omstillingsevne. Tilrettelegging for videre omstilling må til dersom veksten i økonomien skal opprettholdes. Vi er avhengige av at andre, lønnsomme næringer tar over som vekstmotorer i økonomien.

På lang sikt vil utviklingen i produktivitet og sysselsetting være avgjørende for velferdsutviklingen. I Norge har vi forholdsvis mye realkapital per sysselsatt sammenlignet med andre land. Det gir et høyt produktivitetsnivå, men gjør det samtidig krevende å øke produktiviteten ytterligere. Hvor mye produktiviteten har å si for velstandsnivået fremover, fremgår av figur 1.2.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Omstillingen til et lavutslippssamfunn og tilpasningen til en strammere klimapolitikk vil kunne medføre tilpasningskostnader både på kort og lengre sikt, men bare gjennom en offensiv klimapolitikk kan vi bidra til å unngå langt større kostnader lenger frem. Ved å fremme klimavennlige valg i bedrifter og husholdninger vil økonomiens vekstevne over tid styrkes.

En vekstfremmende politikk handler om gode generelle rammevilkår for næringslivet der det legges til rette for innovasjon og konkurranse. Utdanning og kunnskap er nøkkelelementer. Konkurranse gir insentiv til å effektivisere, innovere og ta til seg teknologi utviklet av andre. Over tid vil konkurranse bidra til at ressursene flyttes fra lite produktive virksomheter over til mer produktive virksomheter og aktiviteter. En rekke norske bedrifter har utviklet teknologi som er verdensledende på sitt område. Likevel vil ikke en liten åpen økonomi som den norske kunne være alene i front på alle områder. Da er det særlig viktig at vi har bygget opp tilstrekkelig kompetanse og evner til å ta i bruk nyvinninger som utvikles i andre land. Det vil være avgjørende for vekstevnen fremover at vi klarer å hente ut gevinster av ny teknologi og får mest mulig ut av arbeidskraften og realkapitalen.

1.4 Høy arbeidsinnsats sikrer verdiskaping og velferd

En stor og kompetent arbeidsstyrke bidrar til økonomisk vekst og gjør velferdsordningene lettere å finansiere. Å investere i mennesker er derfor lønnsomt for samfunnet. Økt arbeidsinnsats er regjeringens hovedstrategi for å møte våre langsiktige utfordringer. Høy sysselsetting er en forutsetning for å nå bærekraftsmålene om redusert inntektsulikhet og fremme av varig, inkluderende og bærekraftig økonomisk vekst.

Høy sysselsetting og lav ledighet fremmes av en stabil og god økonomisk utvikling der etterspørselen etter arbeidskraft er tilstrekkelig høy. Den økonomiske politikken skal bidra til å jevne ut svingninger, slik at midlertidige tilbakeslag i økonomien ikke får langvarige, negative virkninger. Pandemien har resultert i et kraftig tilbakeslag i arbeidsmarkedet på kort sikt. Regjeringens strategi for å komme ut av krisen legger vekt på å hindre at arbeidsledigheten festner seg på et høyt nivå. Slik bidrar vi også til å hindre varig frafall fra arbeidslivet. Pandemien har rammet arbeidsmarkedet skjevt, og særlig ungdom og personer med lite eller ingen formell utdanning har blitt permittert eller mistet jobben. Kommer ikke disse raskt tilbake i jobb, vil pandemien forsterke de problemene som allerede finnes med manglende inkludering i arbeidslivet. En politikk for rask økonomisk gjeninnhenting og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk er derfor særlig viktig.

Tunge, demografiske endringer gjør det krevende å holde sysselsettingsandelen i befolkningen oppe. Synkende fødselstall gjennom de siste hundre årene og høyere levealder har endret alderssammensetningen i befolkningen. Befolkningen har blitt stadig eldre, og andelen som er i arbeidsdyktig alder, synker. Vi bruker lengre tid i utdanning, og pensjonistperioden har blitt betydelig utvidet siden folketrygden ble innført. På den annen side har pensjonsreformen og økt utdanningsnivå bidratt til at eldre nå står lenger i arbeid enn for et par tiår siden, men ikke nok til å veie opp for vridningene i befolkningssammensetningen og økende levealder.

Sysselsettingen i Norge er relativt høy i en internasjonal sammenligning. Før pandemien var sysselsettingsandelen på vei opp, men utviklingen har vært svakere hos oss enn hos våre naboland de siste ti årene. Sysselsettingsandelen har blant annet utviklet seg noe svakere i kjernegrupper i arbeidslivet enn for andre europeiske land – menn i de mest yrkesaktive årene (25–54 år) hadde i 2019 sysselsetting under OECD-gjennomsnittet. Norske kvinners sysselsettingsandel ligger fortsatt i tetsjiktet internasjonalt, men økningen i sysselsetting blant kvinner har flatet ut. Unge har over tid deltatt mindre i arbeid, men det motsvares av at de tar mer utdanning. Arbeidstiden er kortere enn i mange andre land, både på grunn av noe kortere normalarbeidsdag, mer generøse permisjonsordninger, lengre ferie, høyere sykefravær og høyere deltidsandel. Blant OECD-landene har Norge den høyeste andelen av befolkningen på helserelaterte ytelser, og vi gjør det dårligere enn andre land i å inkludere personer med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. Funksjonsnedsettelser betyr ikke nødvendigvis at man har redusert arbeidsevne. Det bør derfor være et potensial for å øke arbeidsinnsatsen i flere grupper.

En politikk for å mobilisere mer arbeidskraft vil kunne bidra til mer deltidsbruk. Det er samtidig viktig å bekjempe ufrivillig deltid og legge til rette for en heltidskultur der deltid er utbredt i dag. Det vil bidra til at potensialet i arbeidsstyrken utnyttes best mulig. Å opprettholde samlet arbeidstid har stor betydning for verdiskapingen og bærekraften i offentlige finanser. Beregninger i denne meldingen viser at en arbeidstidsreduksjon i tråd med seks timers arbeidsdag vil medføre at fastlands-BNP reduseres med 20 pst. frem mot 2060 sammenlignet med basisforløpet, samtidig som inndekningsbehovet i offentlige finanser øker til hele 14 pst. av BNP, to og en halv ganger så mye som i basisforløpet.

Utdanning betyr mye for den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet. For økonomien som helhet betyr økt utdannings- og kompetansenivå at arbeidsstyrken blir mer produktiv, og at vi kan oppnå høyere vekst i økonomien. Utdanningsnivået i den norske befolkningen er høyt, og befolkningen over 25 år har gode ferdigheter i både lesing, tallforståelse og IKT.

Det norske arbeidslivet er kompetansekrevende, med få jobber som bare krever grunnskole. Vi har lavt innslag av rutinejobber og høy IKT-intensitet i både industrien og i tjenestenæringene, se figur 1.3. Fremover ventes fortsatt digitalisering og automatisering. Ny teknologi legger grunnlag for vekst og høyere produktivitet. Teknologi kan i noen tilfeller erstatte arbeidsoppgaver som utføres av menneskelig arbeidskraft, men skaper også nye produkter og tjenester og nye arbeidsoppgaver. Alt i alt ser det ikke ut til at automatisering og digitalisering vil skape arbeidsledighet i særlig grad i Norge. Fremover ventes det blant annet betydelig vekst i personellbehovet i helse- og omsorgssektoren.

Forstørr bilde

Note: Figuren viser samvariasjonen mellom ikke-rutinejobber (y-aksen) og jobber med høyt innslag av IKT (x-aksen). b viser helningen på kurven.

Kilde: OECDs landrapport om Norge, 2019.

Kompetansebehovene i arbeidsmarkedet vil trolig endres over tid, og det ventes at etterspørselen i arbeidsmarkedet i større grad vil vri seg mot personer med yrkesfaglig kompetanse eller høyere utdanning, mens de med grunnskole som høyeste fullførte utdanning blir mindre etterspurt. I den forbindelse er det bekymringsfullt at gjennomføringen i de yrkesfaglige studieretningene i videregående opplæring er i bunnsjiktet i OECD.

Det norske arbeidslivet er omstillingsdyktig. 10 pst. av jobbene skiftes ut hvert år, og omfattende næringsomstillinger har blitt gjennomført med høy sysselsetting og lav ledighet. Men dersom mange ikke klarer å utdanne seg og omstille seg til fremtidens arbeidsmarked, kan det føre til at situasjonen blir mer utfordrende for grupper som fra før har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet, som personer med helseutfordringer, hull i CV-en og innvandrere.

1.5 Muligheter og levekår

Ifølge bærekraftsmålene skal alle former for fattigdom og sult utryddes, og ulikhetene i og mellom land skal reduseres. Global integrasjon, økt handel og teknologisk utvikling har bidratt til å løfte millioner ut av fattigdom og redusert inntektsforskjellene mellom land. Samtidig ser vi at inntektsulikheten i flere land har økt over tid, se figur 1.4.

Forstørr bilde

¹ Inntektsdefinisjonen kan variere mellom land og mellom år.

Kilde: OECD.

I mange industriland knyttes økt inntektsulikhet til globalisering og teknologisk utvikling. Disse internasjonale megatrendene har blant annet økt mulighetene for å erstatte arbeidskraft med kapital i produksjonen og å flytte arbeidsintensiv produksjon til land hvor tilgangen på arbeidskraft er stor. Slike mekanismer bidrar til at gevinstene av global integrasjon og digitalisering ikke nødvendigvis fordeles jevnt.

Små forskjeller og like muligheter er nøkkelelementer i den norske samfunnsmodellen. Like muligheter innebærer at forholdene skal ligge til rette for at egen innsats, interesser og talent skal bety mer for den enkeltes levekår og samfunnsinnflytelse enn sosial bakgrunn. Graden av sosial mobilitet mellom generasjoner sier noe om hvordan oppvekstsvilkårene påvirker den enkeltes levekår som voksen. Levekårsdata viser en betydelig forbedring av muligheter i Norge over de siste 40 årene, både når det gjelder utdanning, inntekt, levealder og likestilling mellom kvinner og menn.

Sammenlignet med mange land er inntektsmobiliteten i Norge høy, i den forstand at sammenhengen mellom foreldrenes inntektsnivå og barnas inntektsnivåer er mindre enn i de fleste andre land. Høy inntektsmobilitet kan i noen grad tilskrives et offentlig system med gratis eller sterkt subsidiert utdanning og aktiv familiepolitikk, blant annet med høy barnehagedekning. Likevel går levekår i noen grad i arv også i Norge. Barn som vokser opp i husholdninger med vedvarende lavinntekt og i husholdninger uten voksne med yrkestilknytning, har forhøyet sannsynlighet for selv å ha lave inntekter og andre levekårsutfordringer som voksne. Slike sammenhenger understreker betydningen av tidlig innsats i barnehage og skole og andre tiltak som helsestasjoner, foreldrestøtte og inntektsstøtte, som kan bidra til et bedre startpunkt i livet.

De siste 25 årene har norske husholdninger hatt en betydelig inntektsvekst. Siden 1995 har median realinntekt for norske husholdninger økt med nær 70 pst. Inntektsveksten har bidratt til økt kjøpekraft og bedrede levekår for alle grupper. De aller fleste i Norge har fått glede av inntektsøkningen, det er ikke nødvendigvis tilfelle i andre land. Inntektene har økt litt mer for de øverst i inntektsfordelingen enn for de nederst. Dette har ført til at den målte inntektsulikheten er litt høyere i dag enn på midten av 1980--tallet, se figur 1.4. Norge er likevel blant landene med lavest målt inntektsulikhet. Det skyldes flere nasjonale institusjoner som bidrar til å dempe ulikheten. Gode utdanningsmuligheter og satsing på barn og unges oppvekstsvilkår bidrar til grunnleggende kompetanse til alle, og dermed til jevnere fordeling av muligheter i arbeidslivet. Det norske systemet for koordinert lønnsfastsettelse er med på å holde lønnsforskjellene forholdsvis lave, og skatte- og overføringssystemet reduserer inntektsforskjellene. Omfattende trygde- og inntektssikringsordninger tar sikte på å garantere alle innbyggere økonomisk trygghet og bidrar til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom ulike befolkningsgrupper. I tillegg bidrar det omfattende offentlige tjenestetilbudet i seg selv til å dempe noen av de negative konsekvensene av å ha en inntekt som ligger lavere enn for befolkningsgjennomsnittet.1

Stor inntektsulikhet, slik man ser i en del andre land, kan gjøre det utfordrende å sikre tilstrekkelig like muligheter. For det første innebærer stor inntektsspredning at det kreves større inntektsøkning for at en person skal bevege seg oppover i inntektsfordelingen. For det andre kan høy inntektsulikhet redusere investeringene i humankapital, særlig i land der barnehage og utdanning er dyrt for den enkelte. Økt ulikhet kan også føre til redusert tillit både til medmennesker og styringsinstitusjoner, og dermed svekke oppslutningen om utjevnende, tillitsbaserte institusjoner som den norske velferdsmodellen. Videre kan store inntektsforskjeller gi enkeltpersoner makt og innflytelse som strider mot demokratiske idealer, og svekke enkeltgruppers tiltro til at deres interesser når frem og ivaretas av det offentlige systemet. Samfunnet kan dermed bli mer polarisert.

Det er stor oppslutning i Norge om at vi skal være et samfunn med små forskjeller. Det å utjevne forskjeller og skape like muligheter er et kontinuerlig arbeid. Med utgangspunkt i et solid faktagrunnlag la regjeringen i Mulighetsmeldingen frem en strategi for å motvirke ulikhet og utenforskap. Regjeringens innsats mot utenforskap og økte forskjeller retter seg mot barn og unge, utdanning, arbeid og bedre integrering. Samtidig må en god fordelingspolitikk verne om de grunnleggende betingelsene for økonomisk vekst og stabilitet. Innsats, arbeid og vilje til å ta risiko ved oppstart av nye bedrifter og arbeidsplasser skal lønne seg. Det samme skal investeringer i og videreutvikling av humankapital. Det er en viktig drivkraft for økonomisk omstilling, nye investeringer, nye ideer og utvikling, og dermed økonomisk vekst. Norge skal fortsette å være et land med små forskjeller og muligheter for alle.

1.6 Grønn fremtid

Utslipp av klimagasser har bidratt til at den globale gjennomsnittstemperaturen har økt med om lag 1 °C siden førindustriell tid. Dersom dagens globale utslippstrend fortsetter, vil temperaturøkningen kunne bli opp mot 4 °C i 2100. Det vil kunne føre til stor smelting av isbreer, økt globalt havnivå, mer tørke i tørre områder og hyppigere forekomst av ekstreme værhendelser.

Klimautfordringen er global. Utslipp av klimagasser har samme virkning uavhengig av hvor de skjer. Frem til og med de første tiårene etter andre verdenskrig var det industrilandene som stod for størstedelen av utslippene. Nå kommer nær 70 pst. av utslippene i utviklingsland og fremvoksende økonomier. Klimautfordringen kan derfor bare løses gjennom et bredt internasjonalt samarbeid der alle land bidrar. I 2015 ble verdens land enige om Parisavtalen. Avtalen har som ambisjon å holde den globale temperaturstigningen godt under 2 grader, og tilstrebe å begrense temperaturstigningen til 1,5 grader. Det vil kreve kraftige reduksjoner i de globale utslippene og en rask og omfattende omstilling i alle land og alle sektorer.

Klimautfordringen krever et bredt sett av virkemidler. Den mest effektive tilnærmingen er å sette en pris på utslipp av klimagasser slik at forurenser må betale for negative virkninger. Når forurenser betaler, vil det vri produksjon og forbruk i mer klimavennlig retning. I tillegg kreves ulike former for direkte reguleringer og støtte til utvikling av klimavennlig teknologi.

Anslag på hvilken global karbonpris som er forenelig med Parisavtalens mål, spriker, se drøfting i kapittel 6. I denne meldingen legges det til grunn at global utslippspris på klimagasser må øke til 740 kroner per tonn CO₂-ekvivalent i 2025 og gradvis videre opp til 1300 kroner i 2040 for at verden skal kunne nå målet. Verden har til nå ikke kommet langt i å prise utslipp, men de siste 15 årene har det vært en sterk vekst i andelen av de globale utslippene som er priset. I dag finnes det over 60 nasjonale eller regionale karbonprisingsinitiativer, fordelt på 46 land. Om lag 22 pst. av verdens utslipp er priset, og gjennomsnittsprisen er rundt 18 kroner per tonn CO₂.

Landenes bidrag under Parisavtalen er langt fra tilstrekkelige til å bringe globale utslipp ned til en bane som er i tråd med Parisavtalens mål. I løpet av 2019 og 2020 varslet flere land at de vil revidere eller forsterke sine mål. Norge har meldt inn et forsterket mål om å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Norge har allerede inngått avtale med EU om å samarbeide om å redusere utslippene med 40 pst. i 2030, og Regjeringen ønsker å oppfylle også det forsterkede målet sammen med EU.

Norge har omfattende virkemidler for å redusere utslippene av klimagasser. Over 80 pst. av utslippene er dekket av sektorovergripende økonomiske virkemidler, som klimagassavgifter og omsettbare utslippskvoter. Klimapolitikken er strammet betydelig til under denne regjeringen. Nivået på klimaavgiftene er økt, og i Meld. St. 13 (2020–2021) har regjeringen lagt frem en plan med blant annet en gradvis økning av CO₂-avgiften for ikke-kvotepliktige utslipp til 2 000 2020-kroner i 2030. Samtidig er flere fritak og lave satser opphevet slik at en større del av utslippene nå står overfor samme pris. Det har gjort klimapolitikken mer kostnadseffektiv. Politikken virker. I Norges siste rapport til FN anslås det at utslippene av klimagasser uten de tiltakene og virkemidlene som er innført siden 1990, ville vært over 40 pst. høyere enn de faktisk var i 2020. Norge bidrar i tillegg til betydelige utslippsreduksjoner i andre land gjennom blant annet Klima- og skogprosjektet og støtte til fornybar energi i utviklingsland.

Om lag halvparten av norske utslipp, i hovedsak fra industri og petroleumsvirksomhet, er omfattet av det europeiske kvotesystemet for bedrifter. Systemet setter et tak på samlet utslipp fra de utslippskildene som omfattes. Over tid vil det tvinge frem store utslippsreduksjoner på felleseuropeisk nivå. For kvotepliktige utslipp har det ikke betydning for oppfyllelsen av Norges klimaavtale med EU om utslippsreduksjonene faktisk skjer i bedrifter lokalisert i Norge eller i EU.

Så langt har de største utslippsreduksjonene i EU funnet sted i energiproduksjon. Norge har tilnærmet ikke utslipp fra energiproduksjon i fastlandsøkonomien, se figur 1.5. Vi har derfor ikke hatt en tilsvarende nedgang i kvotepliktige utslipp. De største utslippene i kvotepliktig sektor i Norge er i petroleumsproduksjon. Her er utslippene i tillegg til kvoteplikt også ilagt en nasjonal CO₂-avgift. Det innebærer en høy samlet utslippspris, noe som gir selskapene sterke insentiver til å redusere sine utslipp. Næringen har selv lagt frem omfattende planer for å elektrifisere kraftforsyningen til sokkelen. Gjennom støtten til Hyvind-prosjektet har myndighetene bidratt til muligheten for å realisere planene. For øvrig ventes det frem mot 2050 et kraftig fall i Norges petroleumsproduksjon på om lag 65 pst.

Forstørr bilde

Kilde: Det europeiske miljøbyrået og Finansdepartementet.

Gjennom avtalen med EU har Norge et mål om å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 pst. sammenlignet med 2005. Ikke-kvotepliktige utslipp utgjør rundt halvparten av norske utslipp og kommer blant annet fra transport, jordbruk og avfall. Nesten 70 pst. av disse utslippene er ilagt CO₂-avgift. Dette er høyt i internasjonal sammenheng. Det er også innført kraftige subsidier for å fremme overgang til null- og lavutslippsteknologier i transportsektoren. Særfordelene i avgiftssystemet (skatteutgiftene) for elbiler er beregnet til 12,4 mrd. kroner i 2019, og bidro til at over 40 pst. av alle nye personbiler dette året var elbiler. Norge har færre lett tilgjengelige muligheter til å redusere ikke-kvotepliktige utslipp enn resten av Europa, og kostnadene ved ytterligere utslippsreduksjoner er høye. Det henger blant annet sammen med at vi i stor grad bruker strøm basert på vannkraft til oppvarming av bygg, mens EU varmer opp sine bygg med fossile brensler. Norge har også større utslipp i trafikksektoren enn gjennomsnittet i EU, se figur 1.5.

Reduksjonen i verdens naturmangfold skjer langt raskere enn før. I dag trues mangfoldet av blant annet avskoging, mer intensivt jordbruk, nedbygging, overutnyttelse av enkelte ressurser, spredning av fremmede arter og klimaendringer. Omtrent 15 pst. av landområdene og 7 pst. av havområdene i verden er vernet. Det er ikke tilstrekkelig til å opprettholde naturmangfoldet. Forvaltningen av vernede områder er også mangelfull. Høsten 2021 skal det vedtas et nytt globalt rammeverk under FNs konvensjon om biologisk mangfold.

Tilstanden i norske økosystemer er samlet sett relativt god. Likevel bidrar arealinngrep og arealbruksendringer til at viktige økosystemer forringes. De nasjonale målene for naturmangfoldet i Norge er at økosystemene skal ha en god tilstand og levere økosystemtjenester, at ingen arter og naturtyper skal utryddes, og at utviklingen for truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres. Et representativt utvalg av norsk natur skal bevares for kommende generasjoner. For å nå målene arbeider regjeringen med blant annet å fastsette forvaltningsmål for økosystemer, styrke vannforvaltningen, bevare myr, bekjempe utryddelse av arter samt verne naturområder.

Luftforurensning fører til tap av leveår og redusert helsetilstand. Globalt er luftforurensning i byer og tettsteder et alvorlig miljøproblem. I Norge er helseskadelig luftforurensning redusert det siste tiåret, men det er likevel en utfordring en del steder. Lavere utslipp av partikler fra biler og utskifting av gamle vedovner har bidratt til forbedringen. I tillegg har omfanget av langtransportert luftforurensning gått ned. Tiltak gjennomført under Gøteborgprotokollen og tidligere internasjonale avtaler har gitt vesentlige utslippsreduksjoner i Europa, og følgelig også betydelige reduksjoner i forurensningsbelastningen i Norge.

Kjemiske stoffer, og særlig miljøgifter, kan virke negativt inn på miljøet og på menneskers helse. Bedre håndtering av avfall fører til at utslipp av både miljøgifter og klimagasser fra avfallsbehandling går ned. I dag samles 99 pst. av det farlige avfallet i Norge inn. Det er også inngått en avtale mellom myndighetene og aktører i matkjeden mot matsvinn. Målet for avtalen er å halvere matsvinn innen 2030 i tråd med bærekraftsmålene.

Marin plastforsøpling og spredning av mikroplast er et raskt økende globalt miljøproblem. Under bærekraftsmålet om liv i havet skal marin forsøpling forebygges og reduseres innen 2025. I 2017 ble det etter forslag fra Norge under FNs miljøforsamling enighet om på sikt å stanse tilførsler av plastavfall til havet.

Regjeringen vil legge frem en nasjonal strategi for sirkulær økonomi. Strategien skal bidra til å beskytte miljøet, redusere klimagassutslipp, sikre bærekraftig produksjon og konsum i tråd med bærekraftsmål 12 og bidra til å styrke konkurranseevnen for norsk næringsliv.

Klimaendringer gir fysiske endringer i miljøet, med blant annet mer flom, overvann og jord- og steinskred. Arbeidet med å redusere klimagassutslippene må gå hånd i hånd med å avdekke og redusere klimarisiko. Arbeidet med å håndtere klimaendringer og klimarisiko er sektorovergripende.

Regjeringen arbeider for at arealplanleggingen i kommunene skal forebygge tap og skader som følge av blant annet flom og skred. Naturskadeforsikringsordningen er endret med tanke på bedre sikring av skadelidte som opplever tap av hus eller fritidshus som følge av naturskade. Veiledere for samfunnsøkonomiske analyser vil bli gjennomgått for å sikre at klimarisiko er tilstrekkelig ivaretatt. Videre mener regjeringen at store norske virksomheter bør rapportere om klimarisiko, slik Klimarisikoutvalget anbefalte, og har selv arbeidet med å utvikle oversikt over klimarisiko i selskaper der staten er eier. Det tas hensyn til klimarisiko i forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU). Regjeringen vil stille krav til at selskapene synliggjør klimarisiko i sine utbyggingsplaner.

1.7 Handlingsrommet i budsjettene avtar

Sparingen i Statens pensjonsfond utland (SPU) og handlingsregelen for finanspolitikken legger til rette for en langsiktig forvaltning av petroleumsinntektene og for at finanspolitikken kan bidra til en stabil og god økonomisk utvikling. Med innfasingen av oljeinntektene har Norge de to siste tiårene hatt en vekst i budsjettene og et handlingsrom i finanspolitikken som få andre land har opplevd. Det har gitt oss stor handlefrihet til å utvide det offentlige tjenestetilbudet, iverksette ny politikk og motvirke økonomiske tilbakeslag.

I tråd med handlingsregelen ble bruken av fondsmidler økt kraftig i 2020 for å motvirke de negative konsekvensene av koronapandemien på verdiskapning og sysselsetting. De fleste av de midlertidige krisetiltakene er forlenget inn i 2021, og tiltakene vil gjennom året tilpasses smittesituasjonen og smitteverntiltakene. I budsjettet for 2021 er bruken av fondsmidler brakt ned mot handlingsregelens langsiktige rettesnor og anslås til noe over 3 pst. av fondsverdien. Det er en betydelig innsats for å få folk tilbake i jobb og inkludere flere også i 2021-budsjettet.

Fremover går vi inn i en periode hvor veksten i inntektene på statsbudsjettet forventes å avta markert, mens veksten i utgiftene til store regelstyrte ordninger fortsetter å øke.

Offentlige velferdsordninger finansieres i hovedsak av skatter og avgifter fra fastlands-økonomien. Trendveksten i skatte- og avgiftsinntektene har vært på vei ned i flere år, blant annet fordi avgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det mer attraktivt å velge klimavennlige kjøretøy. Nedgangen kan i tillegg forklares med at svakere vekst i arbeidsstyrke og produktivitet har trukket ned vekstevnen i norsk økonomi. Det er ventet at disse trendene vil fortsette. Med en videreføring av dagens politikk anslås den årlige underliggende veksten i statens skatteinntekter å avta fra 18 mrd. kroner årlig i perioden i 2011–2019 til 10 mrd. kroner årlig i perioden 2023–2030.

Samtidig blir trolig veksten i Statens pensjonsfond utland fremover langt svakere enn i årene vi har bak oss, fordi tilførselen av inntekter til fondet blir mindre. Etter hvert vil fondet vokse saktere enn fastlandsøkonomien, og bidraget til finansiering av offentlige utgifter fra fondet vil dermed minke målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

De siste årene har det vært store svingninger i fondets verdi. Vi må være forberedt på svingninger også i årene som kommer. I takt med at en stadig større del av velferdsstaten er blitt finansiert med avkastningen av formuen, er offentlige finanser blitt mer sårbare for svingninger i internasjonale finansmarkeder, selv om handlingsregelen sier at ved store endringer i fondskapitalen kan tilpasningen strekkes ut over flere år.

Med økt sårbarhet og mindre vekst i fondet må vi være varsomme i den videre innfasingen av fondsinntekter. Når fondet slutter å vokse som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, vil tilbakeholdenhet i gode tider være en forutsetning for at finanspolitikken skal kunne brukes aktivt i dårligere tider. Håndteringen av pandemien, med omfattende finanspolitiske tiltak, ble lettere fordi regjeringen hadde ført en ansvarlig økonomisk politikk og brukt mindre enn den forventede fondsavkastningen i flere år før krisen. Regjeringen har lagt vekt på at den økte pengebruken under pandemien skal være midlertidig og tas ned igjen etter hvert som smitteverntiltak kan lempes på og økonomien bedres.

Lavere petroleumsinntekter vil etter hvert gi mindre vekst i fondskapitalen og dermed medføre redusert handlingsrom i de årlige budsjettene. Med en nær nøytral finanspolitikk vil den årlige bruken av fondsmidler i gjennomsnitt kunne øke med 3–6 mrd. 2021-kroner i perioden 2023–2030. Til sammenligning økte bruken av fondsmidler i gjennomsnitt med nesten 12 mrd. kroner årlig fra handlingsregelen ble innført i 2001 og frem til og med 2019.

Samtidig som veksten i offentlige inntekter er ventet å avta, vil veksten i utgifter til store regelstyrte ordninger tilta. Aldringen av befolkningen, med en stadig større andel pensjonister, har bidratt til høy vekst i folketrygdens utgifter det siste tiåret, og økningen vil fortsette. Den årlige økningen i utgiftene til folketrygden og demografidrevne utgifter i helseforetakene og kommunesektoren forventes å bli høyere frem til 2030 enn i perioden vi har bak oss.

Utgiftene til folketrygden anslås å øke med vel 11 mrd. kroner per år i gjennomsnitt frem mot 2030, etter å ha økt med knapt 9 mrd. kroner per år foregående tiår. De demografidrevne utgiftene i kommuner og helseforetak har de siste ti årene økt med vel 4 mrd. kroner årlig. Økningen i disse utgiftene vil tilta i takt med at andelen av befolkningen over 80 år stiger, og økningen vil bli nær 5 mrd. kroner årlig de siste årene frem mot 2030. At folk holder seg friske lenger, kan begrense utgiftsveksten noe.

Høyere vekst i regelstyrte utgifter og lavere vekst i inntekter innebærer mindre handlingsrom i budsjettene fremover. Det nærmeste tiåret er det gjennomsnittlige årlige handlingsrommet ventet å bli om lag 4 mrd. kroner årlig, mot 21 mrd. kroner årlig i årene vi har bak oss. De nærmeste årene tilsvarer det årlige handlingsrommet det beløpet som skal til for å dekke demografiutgifter i kommuner og helseforetak. Dersom slike utgifter i sin helhet skal dekkes over statsbudsjettene, vil hele det anslåtte handlingsrommet gå med til dette, se figur 1.6.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Samtidig er det høye forventninger om ny politikk. Allerede vedtatte eller varslede planer og ambisjoner gjennom Langtidsplanen for forsvaret, Nasjonal transportplan og lignende vil kunne kreve betydelige budsjettøkninger i årene fremover. Slike økninger må i stadig større grad finansieres igjennom omprioriteringer og effektiviseringstiltak.

Effektiviseringstiltak som allerede er innført og som øker handlingsrommet, slik som avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE), er ikke tatt med i fremskrivingene. ABE frigjør årlig om lag 1,8 mrd. kroner til prioriterte formål i regjeringens forslag til statsbudsjett.

Ser vi lenger frem enn det første tiåret, øker utfordringene. Andelen eldre over 80 år tiltar, samtidig som fondsinntektene gradvis vil finansiere en mindre del av de offentlige utgiftene. Etter hvert vil det oppstå et økende inndekningsbehov. Det betyr at inntektene må økes eller utgiftene reduseres. Med de forutsetningene som er lagt inn i basisforløpet i denne meldingen, må statens utgifter kuttes eller skattene økes tilsvarende 5,6 pst. av fastlands-BNP frem mot 2060. Det tilsvarer en årlig innstramming på nær 5 mrd. per år, som må få utslag i enten reduserte utgifter eller økte inntekter. Basisforløpet tar utgangspunkt i at friske eldre kan stå lenger i arbeid. Det antas dermed at pensjonsreformen virker, og det demper inndekningsbehovet i tiårene fremover. Det er likevel ikke nok til å bringe offentlige finanser i balanse.

1.8 Strategier for bærekraftige offentlige finanser

Utsiktene for offentlige finanser fremover tydeliggjør at bedre ressursbruk og omprioriteringer innenfor budsjettene må til for at vi kan fortsette å utvikle velferdssamfunnet. Regjeringens svar på koronakrisen går i samme retning som de langsiktige strategiene: Vi må skape mer og inkludere flere. I Perspektivmeldingen 2017 ble det presentert to hovedgrep som Stortinget også sluttet seg til: Vi må få flere i arbeid, og vi må bruke ressurser mer effektivt. Disse ligger fast. Bedre bruk av ressursene i økonomien, og særlig av arbeidskraften, vil legge til rette både for økonomisk vekst og for mer bærekraftige offentlige finanser slik at vi kan opprettholde gode velferdsordninger og et konkurransedyktig næringsliv. Samtidig må vi sørge for at velstandsveksten når frem til alle, og at klimamålene, bærekraftsmålene og andre samfunnsmål nås.

Kapittel 8 i denne meldingen omtaler strategiene som utgjør fundamentet for bærekraftige offentlige finanser: God ressursbruk, et vekstfremmende skattesystem og ansvarlige rammer for statsbudsjettet. Strategiene for god ressursbruk utdypes videre i de påfølgende kapitlene. De omhandler mer effektiv bruk av arbeidskraften ved å øke sysselsettingen og ulike innganger til mer effektiv offentlig ressursbruk, se figur 1.7.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Det er over mange år gjennomført politikk og reformer som øker økonomiens og velferdssystemets tilpasningsevne og bærekraft. De senere årene har regjeringen gjennomført samferdselsreformer, kommunereform og en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE). Pensjonsreformen er tatt videre i offentlig sektor, og ny offentlig tjenestepensjon ble vedtatt våren 2019.

Når handlingsrommet i budsjettene avtar, må vedtatte planer, nye satsinger og uforutsette utgifter i stadig større grad dekkes inn gjennom effektivisering og reduksjon i andre utgifter. Det kan over tid også bedre den økonomiske vekstevnen og gi et mer bærekraftig velferdsnivå. Offentlige utgifter kan ikke beslaglegge en stadig større del av økonomien.

Det store potensialet som ligger i god ressursbruk, kan illustreres i ulike scenarioer. Scenarioene er fremskrivinger av økonomien for å belyse konsekvensene av ulike hendelser og valg, og er ikke ment som prognoser. Tilstandene som beskrives i scenarioene, vil kunne være krevende å oppnå i praksis. Det vil blant annet kreve betydelige endringer i virkemiddelbruk, noe som nødvendigvis tar tid å utrede og gjennomføre.

Økt sysselsetting gir både økte skatteinntekter og i mange tilfeller reduserte trygdeutgifter, og er derfor særlig gunstig for å styrke velferden og bedre budsjettbalansen. Det er også viktig for den enkelte som kommer i jobb. Dersom vi for eksempel de neste ti årene klarte å få flere uføre over i arbeid slik at forskjellen mellom norsk og svensk uføreandel ble redusert til det halve, ville vi fått 80 000 flere i jobb og 44 mrd. kroner i økt handlingsrom om ti år. Gitt en innfasing hvor antall sysselsatte øker jevnt år for år vil det si at handlingsrommet i budsjettet øker med 4,4 mrd. kroner årlig. Hvis vi klarte å redusere forskjellen i sykefraværet mellom Norge og Sverige med to tredjedeler, ville det gitt anslagsvis om lag 20 000 flere i jobb og 20 mrd. kroner mer i handlingsrom om ti år. Dersom hver fjerde som i dag jobber deltid kom over i heltidsstilling, ville det tilsvart en økning i sysselsettingen på om lag 70 000 personer kommende tiårsperiode. Det ville ha styrket handlingsrommet i budsjettet med 30 mrd. kroner om ti år. Økt sysselsetting blant innvandrere – for eksempel ved at gapet mellom andelen sysselsatte i majoritetsbefolkningen og innvandrere fra landgruppe 32 reduseres med en tredjedel – ville gitt i overkant av 20 000 flere sysselsatte og 10 mrd. kroner i økt handlingsrom om ti år.

Offentlig sektor håndterer en stor del av ressursene i det norske samfunnet. Gjennom ABE-reformen hentes den forventede gevinsten av produktivitetsforbedringer hvert år ut av budsjettene til statlige virksomheter. Dette betyr ikke at jobben med mer effektiv ressursbruk er ferdig. Det må legges til rette og arbeides systematisk for at produktivitetsgevinstene faktisk skal oppstå. Potensialet for effektivisering på andre områder må også vurderes. Svak produktivitetsutvikling over tid kan indikere et uutnyttet potensial for billigere og mer effektiv utbygging av statlige investeringsprosjekter. Med utgangspunkt i hva som ble investert i bygg i statlig sivil sektor, vei (utenom Nye Veier) og jernbane i 2020, ville en gradvis effektivisering på 15 pst. over en tiårsperiode tilsvare en årlig innsparing på om lag 0,5 mrd. kroner. Realisering av slike effektiviseringsgevinster vil imidlertid kreve langsiktig målrettet innsats. Beregninger viser også et stort potensial i kommunal sektor. Dersom kommunene stiller samme krav til økt effektivitet som statlige virksomheter, tilsvarende ½ pst. av driftsutgiftene hvert år, kan de innenfor egne budsjetter frigjøre 1,4 mrd. kroner årlig som de kan omdisponere til andre formål og tiltak. Effektiv bruk av midlene over statsbudsjettet kan gi et viktig bidrag til økt handlingsrom, selv om tallene er vesentlig mindre enn for tiltak som øker sysselsettingen. Tabell 1.1 viser effekten ulike scenarioer kan ha på handlingsrommet i offentlige finanser.

Et vekstfremmende skattesystem og ansvarlige rammer for statsbudsjettet er grunnleggende forutsetninger for å opprettholde sunne offentlige finanser. Skattesystemets hovedoppgave er å finansiere offentlige tjenester og overføringer. Samtidig vil de fleste skatter og avgifter påvirke økonomiske beslutninger og ressursbruken i samfunnet, som hvor mye og hvordan vi arbeider, investerer og sparer. Skattesystemet bør innrettes slik at det gir minst mulig uheldige forstyrrelser på norsk økonomi. Det innebærer at kostnadene ved beskatning holdes nede, og at det legges til rette for at ressursene i samfunnet utnyttes effektivt. Siden skattereformen i 1992 har prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og likebehandling av ulike investeringer, næringer, virksomhetsformer og finansieringsmåter vært bærebjelkene. Regjeringen har redusert skattesatsene på selskapsoverskudd, lønn, investeringer og sparing.

Skattesystemet må fornyes og tilpasses endrede rammebetingelser og nye utviklingstrekk. Det samlede skattegrunnlaget av lønn og pensjon svekkes som følge av aldringen av befolkningen, og selskapsskattegrunnlaget er under press internasjonalt. Regjeringen har iverksatt tiltak mot overskuddsflytting, og ytterligere tiltak må gjennomføres for å møte utfordringene med den digitaliserte økonomien. Skattereglene må sammen med trygde- og overføringssystemet bidra til at det er lønnsomt å arbeide.

Vi bør utnytte de beste skattegrunnlagene på en effektiv måte. Merverdiavgiften bør være en generell avgift på forbruk, med få unntak, fritak og reduserte satser. Regjeringen vil videreføre grunnrenteskatt for petroleumsvirksomhet og vannkraftverk, slik at en stor del av avkastningen fra utnyttelse av naturressursene tilfaller fellesskapet. Grønne skattevekslinger, hvor økte miljø- og klimaavgifter muliggjør redusert skatt på arbeid og verdiskaping, kan gi store gevinster. Mål og forpliktelser om å bidra til å begrense klimaendringer og motvirke miljø- og helseskader bør gjennomføres kostnadseffektivt og i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Videre har regjeringen lagt frem prinsipper for et bilavgiftssystem som er bærekraftig både for miljøet og statsfinansene fra 2025.

Solide statsfinanser og god kontroll preger de norske statsbudsjettene. Handlingsregelen har bred politisk tilslutning og setter rammer for den årlige bruken av olje- og fondsinntekter. Vi har et oversiktlig budsjettsystem hvor en samlet behandling av alle offentlige utgifter gir regjering og Storting god mulighet til å styre den økonomiske utviklingen og fordele ressurser i tråd med politiske mål.

I årene etter finanskrisen erfarte mange land krevende budsjettsituasjoner og uønskede fordelingsvirkninger av innsparingstiltak. Antakelig vil vi i mange land se lignende problemer når kostnadene for tiltak i forbindelse med pandemihåndteringen skal dekkes inn. I Norge er vi i den heldige situasjonen å ha en buffer av oppsamlede petroleumsinntekter, men verdien av å bruke midler nå må avveies mot verdien av å ha midlene til rådighet senere, og det samlede omfanget av oljepengebruken må være forståelig og godt.

En ansvarlig budsjettpolitikk må ivaretas i tråd med handlingsregelen. Statsbudsjettene skal gi god innsikt i virkninger av nye tiltak og i den forventede utviklingen i inntekter og utgifter, slik at vedtak kan gjøres på et godt beslutningsgrunnlag. Bindinger på fremtidige budsjetter skal begrenses, slik at det er tilstrekkelig rom for omprioriteringer til å finansiere ny politikk eller uventet reduksjon i handlingsrommet. Det viktigste vi kan gjøre for å beholde og øke handlingsrommet er å få flere i arbeid og bruke ressursene mer effektivt.

1.9 Styrket kompetanse – inkludere flere i arbeidslivet

Både for den enkelte og for landet er det viktig at flest mulig er i arbeid. Selv om Norge har høy sysselsetting i en internasjonal sammenheng, er det et problem at mange står utenfor arbeidslivet grunnet helseproblemer, manglende kompetanse eller manglende integrering. Det er i tillegg viktig at vi unngår at arbeidsledigheten som har fulgt med koronakrisen, festner seg på et høyt nivå.

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk og avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Arbeid er kilde til inntekt, fellesskap og læring for den enkelte. Økt arbeidsinnsats gir høyere økonomisk vekst og økte skattegrunnlag. Det reduserer samtidig utgiftene i velferdssystemet. Mobilisering av arbeidskraft må skje på mange felt og i mange grupper.

Formell kompetanse har blitt stadig viktigere for å komme inn i arbeidslivet. Utdanning og kompetanse er regjeringens viktigste svar på sysselsettings- og inkluderingsutfordringene. Regjeringen har siden den tiltrådte, gjennomført flere reformer for å fremme læring, fra barnehagen og skolen til høyere utdanning og voksen- og videreutdanning.

God kompetansepolitikk starter i barneårene. I tidlig barndom er trygghet, omsorg og samspill med foreldre og barnehageansatte avgjørende for utvikling og læring. I et fordelingsperspektiv trenger vi tidlig innsats for å gi alle mest mulig like, reelle muligheter. Det er særlig viktig for å nå barna som kommer fra de minst ressurssterke hjemmene. Derfor prioriterer regjeringen blant annet helsestasjoner, foreldrestøtte og inntektsstøtte for småbarnsfamiliene i tillegg til tidlig innsats i barnehage og skole. Det er godt dokumentert at et godt pedagogisk tilbud før skolestart virker positivt inn på læring og utvikling senere i skoleløpet, og at dette særlig gjelder vanskeligstilte barn. De aller fleste barn går i barnehage, men deltakelsen blant barna med størst utbytte, blant annet barn av foreldre med kort eller ingen formell utdanning eller innvandrerbakgrunn, er fortsatt for lav.

Fullført videregående opplæring er blitt viktigere for varig tilknytning til arbeidsmarkedet, og sysselsettingsgapet mellom de med videregående opplæring og de uten, har økt. Frafallet i videregående opplæring er redusert, men må fortsatt bli lavere, særlig for yrkesfag. De som ikke fullfører, mangler ofte få fag, og det er derfor potensial for å øke fullføringen ytterligere.

Mulighetene for å fylle på kompetanse underveis i yrkeslivet må også være gode. Regjeringen arbeider med dette gjennom kompetansereformen Lære hele livet. Reformen skal blant annet bidra til at arbeidslivet får bedre tilgang til fleksible videreutdanningstilbud som kan kombineres med jobb.

Sammenlignet med andre land har Norge en høy andel mottakere av uføretrygd og andre helserelaterte ytelser, se figur 1.8. Det bidrar til at mange i arbeidsdyktig alder står utenfor arbeidslivet. Samtidig er det ingenting som tyder på at helsetilstanden i den norske befolkningen er dårligere enn i andre land. Det er også god dokumentasjon for at en del av dem som mottar helserelaterte ytelser, har gjenværende arbeidsevne. Det er derfor et potensial for at flere i denne gruppen kan komme i arbeid. Økt tilrettelegging og oppfølging, aktivitetskrav og graderte ytelser vil kunne være virkningsfulle tiltak. Få av dem som får innvilget uføretrygd, går ut av ordningen og tilbake i arbeid. Tiltak som settes inn tidlig i løpet, er trolig mest effektive, og det innebærer blant annet at sykefraværet må ned.

¹ Mottakere av sykepenger og alderspensjon er ikke inkludert. For Norge inkluderer «andre helserelaterte ytelser» arbeidsavklaringspenger, mens dagpenger, overgangsstønad og tiltakspenger er inkludert i «stønader til arbeidsledige».

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten, Statistikmyndigheten SCB og Jobindsats.dk.

Det er særlig bekymringsfullt at andelen unge på helserelaterte ytelser har økt betydelig de seneste årene. Psykiske helseplager er en viktig årsak til at mange, særlig unge, havner på helserelaterte ytelser. For mange med helseproblemer, og særlig med psykiske lidelser, kan arbeid i mange tilfeller være helsefremmende. Økt samarbeid mellom NAV og helsetjenesten er derfor viktig for å øke inkluderingen i arbeidslivet.

Det er viktig å redusere terskelen for å ansette personer med helseproblemer. Tiltak må i større grad se helse, kompetanse og arbeidsrettet oppfølging i sammenheng. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk kan bedre kvalifikasjonene til den enkelte eller motvirke at svake grupper faller ut av arbeidsmarkedet. Regjeringen har derfor invitert til en inkluderingsdugnad hvor offentlige og private aktører jobber sammen for å få flere med nedsatt funksjonsevne eller hull i CV-en over i ordinære jobber. Som ledd i dugnaden er det satt mål om at fem prosent av alle nyansatte i staten skal være personer med nedsatt arbeidsevne eller hull i CV-en.

Integreringen av innvandrere i arbeidslivet er ikke god nok. Økt utdanning, kvalifisering og oppbygging av kompetanse som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet, er forutsetninger for vellykket integrering. Økt arbeidsdeltakelse på kort og lang sikt krever også effektiv språkopplæring og arbeidsrettede tiltak for voksne innvandrere, samt tidlig innsats i barnehage og skole. Regjeringen har lagt frem en integreringsstrategi for blant annet bedre tilrettelegging for formell kvalifisering, bedre tilbud om grunnopplæring for ungdom med kort botid i Norge og forsterkede arbeidsrettede tiltak for hjemmeværende kvinner. Som en oppfølging av strategien gjennomfører regjeringen en integreringsreform med vekt på å kvalifisere nyankomne flyktninger og innvandrere til det norske arbeidsmarkedet. Det er også vedtatt en ny integreringslov, som trådte i kraft 1. januar 2021. Den nye loven stiller tydeligere krav til den enkelte flyktning og til kommunene som har ansvaret for å gi nyankomne flyktninger nødvendig norskopplæring, utdanning eller kvalifisering.

Pensjonsreformen har allerede ført til at flere eldre står lenger i jobb, og gitt viktige bidrag til å sikre bærekraften i velferdsordningene. Fra 2011 til nå har pensjonsreformen hatt størst virkning i privat sektor. I juni 2019 ble det vedtatt endringer i offentlig tjenestepensjon som medfører at reformen også innføres fullt ut i offentlig sektor. Fremover vil det i større grad enn før lønne seg å stå lenger i arbeid også for offentlig ansatte. Det styrker reformen.

For å sikre et robust og forutsigbart pensjonssystem må hovedprinsippene i pensjonsreformen ligge fast over tid. På enkelte punkter kan det likevel være behov for å videreutvikle innretningen av pensjonssystemet for å sikre måloppnåelsen. Regjeringen nedsatte i juni 2020 et bredt sammensatt utvalg som blant annet skal vurdere om de langsiktige målene for reformen vil kunne nås. Utvalget er bedt om å se på enkelte særskilte spørsmål, herunder aldersgrensene i pensjonssystemet og for de øvrige inntektssikringsordningene samt alderspensjon for uføre.

1.10 En effektiv og innovativ offentlig sektor

I Norge har vi valgt å organisere og finansiere mange tjenester i fellesskap. Når store deler velferdstjenestene ivaretas av det offentlige, får organiseringen av tjenesteproduksjonen mye å si, både for økonomisk utvikling og velferd. Offentlig sektor sysselsetter om lag en tredjedel av arbeidsstyrken i Norge, og offentlige utgifter utgjør i overkant av 60 pst. av fastlands-BNP, se figur 1.9. Disse ressursene må forvaltes godt. Innovasjon og effektiv ressursutnyttelse i offentlig sektor er viktig for bærekraftige offentlige finanser. God og effektiv ressursbruk er avgjørende for å opprettholde et godt tjenestetilbud og tillit til det offentlige.

Forstørr bilde

Kilde: OECD Government at a Glance 2019 og Nasjonalbudsjettet 2020.

Norsk offentlig sektor nyter høy tillit i befolkningen. Digitaliseringen har kommet langt, både i det offentlige og i det norske samfunnet generelt. Det gir oss en offentlig sektor som løser mange oppgaver effektivt. Samtidig ser vi at viktige drivere som befolkningsendringer, svakere vekst i offentlige inntekter og nye teknologiske muligheter endrer rammebetingelse for hvordan det offentlige kan og bør løse oppgaver.

Det er en trend i alle de nordiske landene at befolkningsveksten først og fremst skjer i byer og tettsteder. Fraflytting fra distriktene har pågått i lengre tid, og i tillegg er fødselsratene i små kommuner lavere enn før. De minste kommunene vil dermed ha høyest antall pensjonister og pleietrengende per person i arbeidsfør alder. Offentlige oppgaver er i Norge i stor grad desentralisert. Eldreomsorg er et kommunalt ansvar, og særlig de minste kommunene vil møte et kraftig økt behov. Det er allerede store forskjeller mellom kommuner både i størrelse, kompetanse og hvor godt de ivaretar sine oppgaver, og det er fare for at disse variasjonene forsterkes. Gjennom kommunereformen har regjeringen startet et arbeid for å ruste kommunene til å møte fremtidens behov. Arbeidet med kommunesammenslåinger må fortsette gjennom positive insentiver og verktøy for lokale prosesser.

Teknologiutvikling muliggjør nye måter å løse oppgaver på, både i eldreomsorgen og i offentlig forvaltning. Mens teknologien tidligere særlig har drevet frem produktivitetsutvikling i vareproduksjon, ser vi nå et økt potensial for produktivitetsutvikling også i tjenesteproduksjon. Digitalisering, kunstig intelligens og robotisering kan legge grunnlag for en høyere produktivitetsutvikling i offentlig sektor fremover enn vi har sett til nå. Det kan gi bedre tjenester til befolkningen, frigjøre arbeidskraft til andre formål, og gi grunnlag for betydelige stordriftsfordeler. Mye tyder også på at pandemien har akselerert utviklingen av digitale offentlige tjenester.

Måten oppgavene løses på må gjenspeile samfunnsutviklingen og innbyggernes og næringslivets forventninger om en fremtidsrettet og brukerorientert forvaltning. Det er forventninger til at offentlige tjenester skal være digitale og enkle å bruke. Digitale løsninger har gitt et redusert behov for å møte opp på ulike kontorer, og redusert behov for ansatte i deler av offentlig forvaltning, særlig innen administrasjon og saksbehandling. Denne utviklingen vil fortsette. Samtidig vil det etter alt å dømme bli økende etterspørsel etter arbeidskraft innenfor helse- og omsorgssektoren. Det vil bli behov for å endre måten offentlig sektor arbeider og tilbyr tjenester på, samtidig som vi sørger for at statlige kompetansearbeidsplasser fortsatt lokaliseres spredt utover i landet.

Nye teknologiske løsninger vil ofte kreve store investeringer. Kostnadene til slike investeringer kan kun forsvares dersom vi klarer å realisere tilsvarende gevinster. Det vil kreve stor grad av samordning og koordinering på tvers av sektorer og geografiske skillelinjer for å utnytte nye stordriftsfordeler. Vi må være villige til å tenke nytt om organisering av arbeidsprosesser og virksomheter, og frigjøre arbeidskraft til nye oppgaver der det er mulig. Dessverre har vi for ofte sett at offentlige digitaliseringsprosjekter verken gir den forventede nytten eller leder til besparelser.

God organisering av forvaltningen er avgjørende for god ressursutnyttelse. Organisering av statlige virksomheter basert på funksjoner eller ansvarsområder gir mulighet til å samlokalisere fagmiljøer spredt utover i landet. Riktig finansiell ansvarsdeling mellom ulike forvaltningsnivå og rammestyring av kommunene er også viktige prinsipper for god ressursutnyttelse.

Alle ledere for offentlige virksomheter har ansvar for å arbeide for innovasjon og god ressursbruk. Årlig omfordeling av produktivitetsgevinster gjennom avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE) gir en forutsigbar forventning til statlige ledere om å arbeide langsiktig for å frigjøre ressurser som kan omfordeles til de høyest prioriterte oppgavene. Offentlige virksomheter opplever ikke den konkurransen i markedet og presset for innovasjon og effektivitet som private virksomheter opplever. ABE-arbeidet gir et lignende langsiktig insentiv for innovasjon, og sørger samtidig for at gevinster av produktivitetsvekst i staten fordeles gjennom de politiske prioriteringsprosessene.

1.11 Bærekraftige velferdsordninger

Norge har gode og omfattende velferdsordninger som i hovedsak er finansiert over offentlige budsjetter. Inntektssikring ved sykdom, arbeidsledighet og alderdom gjennom folketrygden og universelle, offentlig finansierte tjenester innen helse og omsorg gir trygghet og uavhengighet til den enkelte innbygger. Universelle velferdsordninger som kommer alle til gode, har gjort det mulig å kombinere familie- og arbeidsliv og bidratt til økt likestilling. Et godt velferdssystem bidrar dermed til flere sentrale bærekraftsmål.

Velferdsordningene legger til rette for god helse uavhengig av den enkeltes inntekt og gir et godt grunnlag for å håndtere både økonomiske og helsetruende kriser. Under koronapandemien er flere av velferdsordningene blitt midlertidig utvidet, både når det gjelder kompensasjonsgrad og utbredelse.

Velferdsordningene spiller en viktig rolle for bærekraften i offentlige finanser, både fordi de påvirker insentiver til arbeid og fordi de utgjør en så stor del av de totale utgiftene. Vel 55 pst. av alle offentlige utgifter på statlig og kommunalt nivå er utgifter til velferdsordninger. Velferdsstatens bærekraft utfordres dersom andelen av befolkningen som ikke arbeider øker.

Det er et gode både for den enkelte og for oss som samfunn at vi lever lenger. Utgiftene til pensjoner og helse- og omsorgstjenester vil likevel øke kraftig med en aldrende befolkning, og finansieringen av velferdsstaten vil kreve mer av dem som er i arbeidsfør alder. Mens de over 80 år i dag utgjør knapt 4 ½ pst. av befolkningen, ventes andelen å øke til nesten 12 pst. i 2060 i hovedalternativet i befolkningsfremskrivingene, se figur 1.10. Aldersutviklingen vil kreve betydelig vekst i ressursinnsatsen i helse- og omsorgstjenestene fremover.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Økt bærekraft kan ikke oppnås ved ett enkelt tiltak. Det kreves innsats på mange felt. Velferdsordningene må tilpasses til behovene de skal møte, og tjenestene som tilbys, må produseres effektivt.

Koronapandemien har minnet oss om hvor viktig det er å planlegge for store kriser og ha beredskap når viktige samfunnsfunksjoner og folks helse trues. Det vil imidlertid ikke være mulig å sikre oss mot all risiko. Det vil alltid være en avveining mot annen ressursbruk. I denne sammenhengen er det viktig å være forberedt på at den neste alvorlige krisen trolig blir annerledes enn denne. Dette tilsier at planlegging fremover må bygge på en sterk og fleksibel beredskap som raskt kan tilpasses nye trusler.

Det er utfordringer knyttet til tjenestetilbudet også i dag, som trolig forsterkes med utviklingen vi ser komme. Samhandling mellom spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten er viktig for personer med kroniske sykdommer. I en aldrende befolkning vil det være flere som lever med slike sykdommer. Det er en utfordring å sikre lik kvalitet på tjenestetilbudet til alle innbyggere i hele landet. På mange områder i helsetjenesten er det avdekket variasjon i tjenestetilbudet som ikke kan forklares med strukturelle forhold, befolkningens sykelighet, pasientpreferanser eller annet. Variasjon i tjenestetilbud kan være et symptom på at vi ofte ikke kjenner effektene av ulike offentlige tiltak godt nok, eller at det brukes behandling med liten effekt. Dette viser at vi har et potensial for bedre ressursbruk.

Effektiv ressursbruk kan oppnås med god kunnskap om hvordan tiltak virker, systematiske sammenligninger av tjenestetilbud og god utnyttelse av teknologiske fremskritt. Samtidig vil det bli viktigere å gjøre bevisste valg av hva velferdstilbudene skal omfatte. Når ressursene er knappe, tvinger prioriteringene seg frem. Gode kriterier for prioritering kan bidra til at viktige hensyn fanges opp, og gi forutsigbarhet og legitimitet til de valgene som tas. Her gjøres et viktig arbeid innenfor helsesektoren.

Noen offentlige velferdsordninger har eksistert lenge, og er preget av samfunnsforhold og utfordringer som gjaldt da ordningene ble etablert, men som ikke nødvendigvis er like aktuelle i dag. God ressursbruk krever en stadig tilpassing av regelverk og ordninger.

Privat medfinansiering kan i noen tilfeller være et bidrag til å få frem riktige prioriteringer. Det gjelder for eksempel dersom brukeren ubevisst kan velge den dyreste av flere like gode løsninger.

Både for den enkelte og for fellesskapet vil det være best om behovet for offentlige helsetjenester og ytelser forebygges. Et samfunn som er innrettet slik at det støtter opp under den enkeltes mulighet til å ta helsevennlige valg og ta mer ansvar for egen helse, gir det beste utgangspunktet for en frisk befolkning, et produktivt arbeidsliv og reduserte utgifter til helserelaterte stønader. Folkehelsepolitikken er viktig, og samarbeid med frivillig sektor, arbeids- og næringsliv er sentralt for å lykkes.

Eldres behov for pleie og omsorg kan reduseres gjennom tilpassede boligforhold. Økende velstand i befolkningen og teknologiske nyvinninger kan gjøre eldre bedre i stand til å tilpasse boligen for å forberede seg til en situasjon med svekket helse. Velferdsteknologiske løsninger kan bedre den enkeltes evne til å klare seg selv i egen bolig, og bidra til å sikre livskvalitet og verdighet for brukeren. I en del tilfeller kan velferdsteknologi fungere som et godt alternativ til et ordinært tjenestetilbud.

1.12 Gode investeringer gir oss mer velferd

Nivået på offentlige investeringer er høyt i Norge sammenlignet med de fleste andre land. Investeringer utgjør 10 pst. av samlede offentlige utgifter, se figur 1.11 A. Det siste tiåret er investeringer i transportinfrastruktur prioritert særlig høyt. Nivået er mer enn doblet som andel av BNP, etter en periode med nedgang det foregående tiåret, se figur 1.11 B. Regjeringen har prioritert å benytte økt oljepengebruk til investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Dette har vært i tråd med formålene som ble fremhevet da handlingsregelen for finanspolitikken ble vedtatt.

Forstørr bilde

¹ For Norge oppgis samlede investeringer som andel av fastlands-BNP.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer kan styrke vekstevnen i økonomien, og det offentlige har en viktig rolle i å tilrettelegge for velferd og vekst. En investering er samfunnsøkonomisk lønnsom hvis nyttevirkningene for samfunnet samlet sett er høyere enn kostnadene. I vurderingen må det tas hensyn både til næringslivets behov og virkninger for innbyggerne og for miljøet. Offentlige og private investeringer må bidra til oppnåelsen av bærekraftsmålene og overgangen til et lavutslippssamfunn. Nytten ved en offentlig investering avhenger av formålet. For utdanningsinstitusjoner kan det gjelde bedre forsknings- og utdanningsforhold, for IKT-prosjekter redusert tidsbruk til oppfølging av offentlig regelverk, og for samferdselsprosjekter redusert reisetid, økt trafikksikkerhet og mindre forurensning. Typiske kostnader omfatter utgifter til investering og drift i tillegg til eventuelle negative virkninger på naturmiljø eller andre forhold.

Det er avgjørende å velge de riktige investeringene og sørge for en god gjennomføring. Investeringer med kostnader som ikke står i forhold til nytten de gir innbyggerne, kan legge beslag på betydelige midler som burde gått til andre formål. Når mange store prosjekter pågår samtidig, kreves det god styring og ledelse for å opprettholde god kostnadskontroll.

Investeringer har lang levetid, og beslutningstakerne må ta hensyn til fremtidens behov og muligheter. Det er viktig å følge med på sentrale utviklingstrekk i teknologi, økonomiske forhold, klimaendringer og klimamål, demografi og befolkningsmønster.

Kriser og uventede hendelser kan ha langsiktige virkninger som påvirker hvilke investeringer samfunnet trenger. Det er for tidlig å vite hvilke langsiktige endringer koronapandemien får og hvordan pandemien vil påvirke behovet for offentlige investeringer. Håndteringen av koronapandemien har imidlertid illustrert potensialet for mer bruk av digitale møteplasser og fleksibel bruk av transportinfrastruktur og kontorbygg. På den annen side har økt vekt på smittevern stilt transportsystemet overfor nye utfordringer. Koronapandemien innebærer at eksperimentering, innovasjon og læring på disse områdene har økt betraktelig over kort tid.

Planlegging i samferdselssektoren utpeker seg som særlig utfordrende. Nye klimamål og muligheten for automatiserte, samhandlende kjøretøy kan i løpet av noen tiår fullstendig endre måten vi transporterer oss på, i tillegg til at digital samhandling kan endre hvilke typer infrastruktur det er behov for. Samtidig planlegges det investeringer som skal gi nytte i opptil 75 år. Ny teknologi kan gi mer miljøvennlige løsninger, bedre mobilitet og reduserte kostnader i transportsektoren. Samtidig kan bedret mobilitet gi økt etterspørsel etter transport. Utviklingen endrer også hvilke virkemidler som er best egnet til å løse samfunnsutfordringene. En stigende andel nullutslippskjøretøy på veiene reduserer for eksempel klimafordelen av investeringer i jernbane.

Det største potensialet for forbedring av statlige investeringsprosjekter finnes trolig i fasen før prosjektene legges frem for Stortinget for endelig beslutning om gjennomføring. I planleggingsfasen oppstår mange store og kostbare endringer i prosjektene. Over mange år har vi sett at prosjektkostnadene i gjennomsnitt har økt med mer enn 40 pst. fra regjeringen har valgt konseptuell løsning til planleggingen er gjennomført. Dersom kostnadene i prosjektene øker uten at det står i forhold til nytten, gjør det prosjektene mindre samfunnsøkonomisk lønnsomme. Kostnadsøkning i planleggingsfasen kan innebære at politiske beslutninger tidlig i planleggingsprosessen blir tatt på feil grunnlag.

Regjeringen har gjennomført tiltak for at lave kostnader og høy nytte skal stå sentralt gjennom hele planleggingsfasen og i gjennomføringsfasen av nye prosjekter. Regjeringens strategi for bedre investeringer har fire punkter.

For det første må vi ha gode utredninger. Utredninger skal få frem alternative måter å løse konkrete samfunnsutfordringer på og gi kunnskap om nytte og kostnader for samfunnet. Tydelige krav til utredning og kvalitetssikring skal gi gode beslutningsgrunnlag slik at de beste prosjektene kan identifiseres og velges.

For det andre må hele planprosessen legge vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet i prosjektene. Kunnskapen vi har om driverne bak økte kostnader i investeringsprosjekter, og utfordringer med å hente ut så mye nytte som mulig fra offentlige prosjekter, viser at måten investeringer planlegges og besluttes på er viktig for resultatet. Ved å planlegge for lønnsomhet gjennom alle faser i utviklingen av offentlige tiltak, vil man kunne ivareta viktige samfunnshensyn på en mer effektiv måte. Virksomheter med ansvar for investeringer skal styres med sikte på høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad, og virksomhetene skal ha insentiver til å planlegge for kostnadseffektive løsninger. Regjeringen har tatt flere grep med dette som siktemål. Regjeringen planlegger den neste nasjonale transportplanen for perioden 2022–2033 på en annen måte enn tidligere. Blant annet har Samferdselsdepartementet bedt de statlige transportvirksomhetene om å vurdere all ressursbruk med tanke på reduserte kostnader og økt nytte av ressursbruken i sektoren. «Design to cost» er et virkemiddel som er benyttet for å skape gode insentiver til å jobbe systematisk med å optimalisere et prosjekt både i planleggings- og gjennomføringsfasen. For bygg i statlig sivil sektor er det innført en egen modell rundt oppstart av forprosjekt for å oppnå et mer gjennomarbeidet grunnlag etter valg av konsept og tettere oppfølging gjennom videre planlegging. Etableringen av Nye Veier AS er et annet eksempel på nye måter å organisere statens oppgaver på som tar inn over seg denne kunnskapen.

For det tredje har alle offentlige virksomheter som påvirker statlige investeringer, et felles ansvar for kostnadseffektive løsninger. Behov og krav fra fagmyndigheter og lokale myndigheter skal ivaretas på en kostnadseffektiv måte. I tilfeller der nytten av en gitt endring tilfaller en begrenset gruppe eller region, uten at mottakerne får økonomiske eller andre typer forpliktelser, er det fare for kostbare endringer. Det kan også være utfordrende for virksomheter som har et klart definert sektormandat, å ta hensyn til virkningene deres investeringsbeslutninger har på andre samfunnsområder. Når ulike hensyn veies mot hverandre, må kostnadseffektivitet vektlegges i den samlede vurderingen. Det vil gi bedre rammebetingelser for privat næringsliv og bidra til å ivareta bærekraftige offentlige finanser.

For det fjerde må de beste prosjektene prioriteres først. Langsiktig planlegging skal kombineres med fleksibilitet til omprioritering i møte med endringer i prosjektene og samfunnet, og samlet aktivitet skal kunne tilpasses handlingsrommet i budsjettene. Koronapandemien har vist med stor tydelighet at samfunnet kan utsettes for store og brå endringer. Det illustrerer verdien av at investeringsplaner er fleksible og oppdateres i lys av endringer i samfunnet. Vi vil få bedre investeringer og mer igjen for pengene når den langsiktige planleggingen av statlige investeringer er lagt opp slik at man kan ta hensyn endringer i prosjektene eller rammebetingelsene, og når ressursbruken prioriteres etter hva som gir høyest samfunnsmessig nytte i forhold til kostnadene.