10 En innovativ og effektiv offentlig sektor

10.1 Innledning

I Norge har vi valgt å organisere og finansiere mange tjenester i fellesskap. Når store deler av velferdstjenestene ivaretas av det offentlige, får organiseringen av tjenesteproduksjonen mye å si, både for økonomisk utvikling og velferd. Innovasjon og god utnyttelse av ressursene i offentlig sektor er en av regjeringens hovedstrategier for bærekraftige offentlige finanser. Effektiv ressursbruk er også avgjørende for å opprettholde et godt tjenestetilbud og tillit til det offentlige.

Dette kapitlet belyser utfordringer og muligheter for å organisere og drifte offentlig tjenesteproduksjon slik at vi får mest mulig ut av ressursene. Kapittelet tar særlig for seg overordnede strukturer og styring, som ansvarsdeling mellom stat og kommune, samordning på tvers av sektorer og arbeid for innovasjon og gevinstrealisering. I de påfølgende kapitlene går vi nærmere inn på de store velferdsordningene og statlige investeringer.

Nye teknologiske muligheter og endringer i alderssammensetning og bosetting endrer rammebetingelsene for hvordan det offentlige kan og bør løse sine oppgaver. En lavere andel yrkesaktive og lavere oljeinntekter vil medføre strammere offentlige budsjetter. Parallelt vil teknologisk utvikling og nye forventninger i befolkningen fordre både investeringer og grunnleggende endringer i måten det offentlige jobber på. Teknologisk fremgang er en sentral drivkraft for økt produktivitet og økt velstand. Muligheten for å produsere de samme varene og tjenestene med mindre ressurser frigjør arbeidskraft til andre formål og øker verdiskapingen per sysselsatt. Å lykkes med dette i offentlig sektor blir en av de store utfordringene i årene som kommer.

Det er gode grunner til at vi i Norge har valgt å organisere og finansiere mange tjenester i offentlig regi. Det avlaster enkeltindivider for risiko og bidrar til sosial mobilitet. Samtidig legger det til rette for flere muligheter for alle ved at innbyggerne har tilgang til tjenester uavhengig av deres sosioøkonomiske bakgrunn. Denne organiseringen av velferdstjenestene virker omfordelende. Det kan også gi en mer effektiv produksjon av infrastruktur og andre kollektive goder. Gode velferdsordninger og -tjenester kan bidra til å dempe økonomiske tilbakeslag i nedgangskonjunkturer og krisetider ved å sørge for en grunnleggende økonomisk trygghet for innbyggerne. Norge har derfor flere og mer omfattende universelle velferdstjenester finansiert over skatteseddelen enn mange andre land.

På den andre siden kan en stor offentlig sektor innebære mindre mangfold og konkurranse om å utføre enkelte oppgaver. Dette kan gi mindre valgfrihet for den enkelte, lavere produktivitet, mindre innovasjon og mindre effektiv ressursbruk. Tjenestene må dessuten finansieres, og de skattene som da må kreves inn kan hemme vekstevnen i økonomien.

Når offentlig sektor legger beslag på en betydelig del av ressursene i økonomien, kan det også fortrenge privat sysselsetting. I 2019 utgjorde offentlige utgifter i overkant 60 pst. av fastlands-BNP. Dette er høyere enn andre OECD-land, se figur 10.1A. Koronapandemien har økt utgiftsandelen ytterligere til 66 pst. i 2020, men denne økningen blir trolig langt på vei reversert i 2021 og 2022 etter hvert som de særskilte koronatiltakene fases ut, se nærmere omtale i kapittel 7. I perioden 2000–2019 utgjorde offentlige utgifter i gjennomsnitt om lag 56 pst. av fastlands-BNP.

Hver tredje sysselsatte i Norge arbeider i offentlig sektor, se figur 10.1B. Kommunene står for en betydelig andel. Når så store deler av økonomien og tjenestene befolkningen benytter ivaretas av det offentlige, får måten disse fungerer på mye å si både for økonomisk utvikling og velferd. En god arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor er avgjørende for å utnytte ressursene best mulig og for å møte et redusert handlingsrom i statsbudsjettene fremover.

Forstørr bilde

¹ Norge: Fastlandsøkonomien.

Kilde: OECD Government at a Glance 2019 og Nasjonalbudsjettet 2020.

Kommunene, som har ansvar for eldreomsorgen, får særlige utfordringer når andelen eldre innbyggere øker. Utfordringen med flere pleietrengende vil bli størst i de små kommunene, som jevnt over også har de laveste fødselsratene. De minste kommunene vil dermed ha færre mennesker i arbeidsfør alder per pensjonist enn det større kommuner vil ha. Gjennom kommunereformen har regjeringen startet et arbeid for å ruste kommunene til å møte fremtidens behov. Arbeidet med å legge til rette for flere kommunesammenslåinger skal fortsette gjennom positive insentiver og verktøy for lokale prosesser. Når målet er gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, kan alternativet til større kommuner med nødvendig kapasitet og kompetanse være sterkere statlig styring.

Historisk sett har det vært en tendens til relativt høy kostnadsvekst i den typen tjenesteproduksjon som det offentlige driver, sammenliknet med økonomien som helhet. Det forklares gjerne med at muligheten for produktivitetsvekst i tjenesteproduksjonen har vært mer begrenset enn i annen produksjon, samtidig som lønningene likevel øker parallelt med privat sektor (ofte kalt Baumol-effekten). Økt etterspørsel etter tjenester som i dag tilbys av det offentlige, kan dermed trekke i retning av lavere produktivitetsvekst i økonomien sett under ett. Uten innovasjon og vilje til endringer kan offentlige tjenester fremstå som stadig mer kostbare eller umoderne. Det er også en tendens til at etterspørselen etter utdanning, helse og andre viktige tjenesteområder hvor det offentlige har hovedansvaret, øker raskere enn veksten i økonomien («Wagners lov») fordi befolkningen ønsker relativt sett mer av slike tjenester etter hvert som velstandsnivået stiger. Det forsterker utfordringene ved den norske velferdsmodellen, hvor det offentlige har et hovedansvar for produksjon og finansiering av sentrale velferdstjenester, og understreker behovet for å stimulere til effektiv ressursbruk.

Digitalisering og bruk av ny teknologi kan gi økt produktivitet, frigjøre arbeidskraft og gi betydelige innsparinger, men kun dersom vi evner å realisere gevinstene. Erfaringene så langt viser at det er vanskelig å hente ut den fulle nytten av offentlige digitaliseringsprosjekter, blant annet fordi det det krever endring av arbeidsprosesser og virksomheter. Realisering av stordriftsfordeler fordrer gjerne samordning og standardisering på tvers av forvaltningsnivå og sektorer.

Alle ledere for offentlige virksomheter skal arbeide for innovasjon og god ressursbruk. Innovasjon er å iverksette noe nytt som skaper verdi for innbyggerne og samfunnet, og innovasjon i offentlig sektor kan forstås som en ny eller vesentlig endret tjeneste, produkt, prosess, organisering eller kommunikasjonsmåte. Samarbeid mellom offentlig og privat sektor gjennom anskaffelser, tjenesteleveranser og partnerskap er svært viktig for å bidra til økt innovasjon i offentlig sektor.

Det årlige bidraget fra avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) gir en forutsigbar forventning til statlige ledere om å arbeide langsiktig for å frigjøre ressurser som kan omfordeles til de høyest prioriterte oppgavene. Organiseringen av forvaltningen og gode strukturer er viktig for god ressursutnyttelse. Ansvarsdeling mellom stat og kommune, kommunestruktur og organisering av statlig tjenesteproduksjon er forhold som har mye å si for hvor effektiv forvaltningen er.

God utnyttelse av ressursene det offentlige forvalter er også viktig for å opprettholde tillit til myndighetene. Det norske samfunnet er preget av tillit, både mennesker imellom og til offentlige myndigheter. Den høye tilliten trekkes ofte frem som en medvirkende forklaring på den økonomiske og sosiale fremgangen i de nordiske landene, og Norge utmerker seg særskilt positivt. I 2018 svarte hele 68 pst. av de spurte i Norge «ja» på spørsmål om de hadde tillit til nasjonale myndigheter. Til sammenlikning var denne andelen 49 pst. i Sverige, og 63 pst. i Danmark.1

Tillit gjør økonomisk samhandling i markeder og samhandling mellom innbyggere og myndigheter enklere. Tillit er for eksempel avgjørende for at innbyggere skal være villige til å ta i bruk digitale tjenester og gi fra seg personopplysninger i digitale løsninger. Brukervennlige løsninger som ivaretar hensynet til personvern, er et viktig grunnlag for denne tilliten mellom borgerne og forvaltningen. Digitalisering og hensiktsmessig bruk av nye løsninger er viktig for at det offentlige skal kunne opprettholde et godt tjenestetilbud. Det offentlige tilbudet må tilpasses nye behov og muligheter. Fremover må vi fornye og utvikle tjenestetilbudet på en måte som ivaretar personvern og digital sikkerhet samtidig som tjenestene oppleves tilgjengelige og relevante.

Koronapandemien og håndteringen av den understreker viktigheten av tillit mellom innbyggere og myndigheter. Undersøkelsen Tillit og bekymring: Hva avgjør om folk følger koronarådene fra Institutt for samfunnsforskning viser samsvar mellom tillit til myndighetene og i hvilken grad man følger myndighetenes råd.2 Personer med høy tillit til myndighetene fulgte flere av anbefalingene om hva man skulle gjøre for å hindre spredning av koronaviruset. Høy grad av tillit mellom innbyggere og myndigheter i Norge har sikret svært høy grad av etterlevelse av myndighetens anbefalinger og råd.

I punkt 10.2 redegjøres det for viktige trender og utfordringer for offentlig sektor fremover. Utviklingen av sterkere regionsentre og variasjonen mellom kommunene drøftes, og det pekes på nye teknologiske muligheter for å møte innbyggernes behov. I punkt 10.3 presenteres strategier for en innovativ og effektiv offentlig sektor for å møte disse utviklingstrendene og utfordringene. Dette dreier seg om ansvarsplassering på riktig forvaltningsnivå, organisering av offentlig virksomhet, samordning og brukerorientering, styring og ledelse for innovasjon og gevinstrealisering. Til slutt oppsummerer punkt 10.4 regjeringens strategier for en innovativ og effektiv offentlig sektor.

10.2 Trender og utfordringer i offentlig sektor

10.2.1 Sterkere regionsentre og stor variasjon mellom kommunene

Sammenliknet med andre europeiske land har Norge en desentralisert oppgaveløsning. Kommunene spiller en sentral rolle i den offentlige forvaltningen og har ansvaret for grunnleggende nasjonale velferdsoppgaver. Kommunene har vidtgående myndighet og utøver stor grad av lokalt selvstyre. De nordiske landene har en høyere andel kommunalt ansatte enn andre europeiske land, og kommunene har ansvaret for en betydelig større andel av de offentlige utgiftene.

Det er betydelig variasjon mellom kommuner i hvordan oppgavene løses og hvor mye kommunene får ut av ressursene. Denne variasjonen kan knyttes til politiske prioriteringer og lokale tilpasninger i de enkelte kommuner, men må også ses i sammenheng med en svært differensiert kommunestruktur og betydelige kapasitets- og kompetanseutfordringer i mange kommuner. Ifølge ekspertutvalget som utarbeidet kriterier for god kommunestruktur, synker for eksempel administrasjonskostnadene per innbygger kraftig med økende kommunestørrelse opp til om lag 5 000 innbyggere. Effekten gjør seg også gjeldende for kommuner med opptil 15 000–20 000 innbyggere. Administrasjonskostnad per innbygger i de minste, minst effektive kommunene kan være mer enn tre ganger høyere enn i de større, mest effektive.

Gjennom flere tiår har de minst sentrale kommunene blitt mindre, mens de mest sentrale har blitt større. Befolkningsutviklingen de siste 20 årene for ulike sentralitetsnivå er illustrert i figur 10.2. En viktig årsak til denne utviklingen er at en stadig større andel av barna fødes i det som defineres som sentrale områder. Denne utviklingen har funnet sted under ulike regjeringer og med forskjellige sammensetninger av Stortinget. I 2019 opplevde de minst sentrale kommunene i snitt en befolkningsnedgang på 1 pst., mens de mest sentrale kommunene i snitt hadde en befolkningsvekst på 1,6 pst. Færre enn én av fem av de minst sentrale kommunene opplevde en befolkningsvekst i 2019. Perioden 2006–2016 var preget av særskilt høy innvandring, noe som bidro til folketallsvekst i både sentrale og mindre sentrale kommuner. Tall fra SSB for denne perioden viser at høy nettoinnvandring i stor grad kompenserte for utflytting fra distriktene til mer sentrale deler av landet.

Forstørr bilde

Kilde: SSB. Beregninger: KMD.

Det vil fortsatt være spredt bosetting i Norge fremover, men flere vil bo i tettsteder og distriktssentrene. Tall fra SSB viser at fra 2000 til 2020 økte andelen av befolkningen som bor i tettsteder og byer i Norge fra 77 til 82 pst. Befolkningsveksten skjer i hovedsak i de rundt 1 000 byene og tettstedene som finnes i Norge. En tilsvarende utvikling ser vi også i andre nordiske land og i verden.

1. januar 2020 ble 422 kommuner til 356. Hensikten med kommunereformen er større kommuner som er bedre rustet til å møte fremtidens behov. Større og sterkere kommuner skal gi bedre velferdstjenester, en mer bærekraftig samfunnsutvikling og et sterkere lokalt selvstyre. Det er imidlertid fortsatt mange små kommuner i Norge, og det er nødvendig å fortsette arbeidet med kommunesammenslåinger gjennom positive insentiver og verktøy for lokale prosesser. Til tross for et høyt antall sammenslåinger i reformen, er ikke hovedtrekkene ved kommunestrukturen endret. Vi har fått nye, større kommuner med mer solide organisasjoner og fagmiljøer flere steder, men fortsatt har om lag halvparten av kommunene under 5 000 innbyggere. Flere enn 120 kommuner har færre enn 3 000 innbyggere. 8 av de 15 største kommunene er nye i 2020, samtidig som mange av de minste kommunene består. Dette innebærer at det har blitt større strekk i laget mellom de største og de minste kommunene. Som følge av endringer i befolkningssammensetningen vil dette øke ytterligere de neste 10–15 årene.

Det er positivt at vi lever lenger. Aldringen av befolkningen vil likevel bli en særlig utfordring for de minste og minst sentrale kommunene, se figur 10.3. I 2040 vil mer enn hver tredje innbygger i en del distriktskommuner ha passert 70 år. I 2018 var det for landet som helhet 3,5 sysselsatte personer per pensjonist (ikke-sysselsatte person) over 67 år. I kommuner med under 3 000 innbyggere var det kun 2,5 sysselsatte per pensjonist. I 2040 vil det være 2,2 sysselsatte per pensjonist for landet som helhet og 1,6 sysselsatte per pensjonist i kommuner med under 3 000 innbyggere. I om lag ti kommuner er det anslått å være like mange pensjonister som sysselsatte i 2040. Utviklingen er nærmere beskrevet i Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden. Inntektssystemet for kommunene skal bidra til å kompensere for ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommuner innenfor nasjonale velferdstjenester og tjenester av nasjonal karakter, som følge av blant annet ulik alderssammensetning.

Forstørr bilde

Kilde: SSB. Beregninger: KMD.

Høsten 2019 ble det satt ned et utvalg for å utrede konsekvensene av demografiutfordringer i distriktene. Utvalget leverte sin utredning, NOU 2020: 15 Det handler om Norge – Utredning om konsekvenser av demografiutredninger i distriktene, i desember 2020. I utredningen pekes det på tre demografiutfordringer for distriktene: befolkningsnedgang, aldring og spredt bosetting. Utvalget mener at ambisjonen for distriktspolitikken fremover bør være å videreutvikle særpreg og forskjeller mellom storby og småsamfunn og småsamfunnene imellom, og at dette bør ligge til grunn for de distriktspolitiske virkemidlene. Utvalget peker videre på flere faktorer som kan bidra til at innbyggerne i de mindre sentrale områdene har tilgang på offentlige og private tjenester, og at det finnes grunnlag for et verdiskapende næringsliv. Disse faktorene er blant annet at tjenesteutvikling i større grad skjer på distriktenes premisser, infrastruktur for transport og digital samhandling, rekruttering av nødvendig arbeidskraft og kompetanse, tilgang på utdanning og velfungerende boligmarkeder. Utvalgets rapport vil bli sendt på høring, og regjeringen vil deretter vurdere hvordan anbefalingene skal følges opp.

Konkurransen om arbeidskraften mellom sektorer og mellom regioner vil trolig øke når veksten i arbeidsstyrken avtar. Allerede i dag mangler mange kommuner nødvendig kapasitet og kompetanse til å gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. Det gjelder særlig kvalifisert arbeidskraft i helse- og omsorgsektoren, grunnskolelærere, IKT-arbeidere og fagarbeidere til bygg og anlegg. Kompetansebehovsutvalget mente at regionale forskjeller i rekruttering kan henge sammen med begrenset mobilitet, små arbeidsmarkeder og at potensielle kandidater ikke søker en stilling på grunn av små fagmiljøer.3

10.2.2 Nye innbyggerbehov, nye teknologiske muligheter

Ifølge OECD er Norge et av landene som har kommet lengst når det gjelder digitalisering.4 Dette er illustrert i figur 10.4. SSBs undersøkelse om bruk av IKT i husholdningene viser at Norge er i Europatoppen i bruk av offentlige nettjenester.5 Gode grunndataregistre, godt utbygd digital infrastruktur og høy digital kompetanse gir oss et godt utgangspunkt for videre digitalisering.

Forstørr bilde

Kilde: Eurostat, eGovernment.

Ny teknologi har gjort det mulig å utvikle løsninger som avlaster og supplerer menneskelig arbeidskraft. Mens teknologien tidligere særlig drev frem produktivitetsutviklingen i vareproduksjon, ser vi nå et økt potensial for å erstatte mennesker i tjenesteproduksjon. I næringslivet er enkelte bransjer snudd opp ned. Digitalisering og kunstig intelligens endrer arbeidslivet, finansmarkedet, betalingsløsninger, informasjonsflyt og distribusjonskanaler, og har fått konsekvenser både for næringsliv og borgere. Offentlig sektor produserer i stor grad arbeidsintensive tjenester. Digitalisering, kunstig intelligens og robotisering kan dermed legge grunnlag for en høyere produktivitetsutvikling i offentlig sektor fremover enn vi har sett til nå. Se nærmere omtale om kunstig intelligens i boks 10.1. Velferdsteknologi omtales nærmere i kapittel 11.

Den teknologiske utviklingen gjør det mulig for offentlig sektor å møte brukerne på nye måter og skaper forventninger om at kontakt skal forenkles og informasjon skal være digitalt tilgjengelig. I dag sendes digitalt skattekort ut automatisk, og søknader om foreldrepermisjon, dagpenger, sykepenger og pensjon behandles digitalt uten behov for personlig oppmøte eller saksbehandling. Muligheten for å samhandle med det offentlige når og hvor det passer, oppleves for de aller fleste som en stor forbedring.

Under koronapandemien har det blitt tydelig at det er viktig med fleksible offentlige tjenester og samarbeid på tvers av etatene. Da Norge stengte ned i midten av mars 2020, viste flere offentlige etater evne til rask omstilling og saksgang i møte med nye tiltak. Skatteetaten ble for eksempel tilskuddsmyndighet og forvalter av den midlertidige tilskuddsordningen for foretak med stort omsetningsfall, og NAV fikk på plass en løsning for forskudd på dagpenger på rekordtid.

Mye tyder også på at pandemien har akselerert utviklingen av digitale offentlige tjenester. På kort tid har både statlige og kommunale virksomheter utviklet tjenester som ikke krever personlig oppmøte. I boks 10.2 presenteres flere eksempler på hvordan koronapandemien har økt digitaliseringen i offentlig sektor.

For det offentlige betyr økt digitalisering mindre behov for fysisk tilstedeværelse og endrede kompetansebehov hos de ansatte. For å kunne dra full nytte av mulighetene som digitaliseringen gir, må ofte hele virksomheter gjennom store forandringer. Førstelinje publikumstjeneste har i mange tilfeller blitt digitale, i tråd med prinsippet om digitalt førstevalg. De menneskelige ressursene kan da konsentreres om mer komplekse saker som gjerne krever mer analyse og vurdering, samt om vedlikehold og utvikling av gode digitale løsninger.

Digitalisering kan gi grunnlag for utnyttelse av betydelige stordriftsfordeler. Utviklingskostnadene for en digital plattform er gjerne store, mens tilleggskostnaden ved å betjene ytterligere én bruker kan være tilnærmet null. Med økt bruk genereres mer data og økt innsikt. I noen tilfeller kan til og med det å legge til en ekstra bruker gi større gevinster enn kostnader, fordi det gir grunnlag for forbedring av tjenestene. Slike såkalte nettverkseksternaliteter er typiske i markeder for programvare og telekommunikasjon. Dette gjør seg gjeldende også i systemer for samhandling mellom innbyggere og myndigheter. Det kan imidlertid ofte være en utfordring å realisere stordriftsfordelene fullt ut dersom bruk av slike offentlige plattformer er frivillig, og ikke pålagt.

Kunstig intelligens utvider mulighetene for at manuelt utførte oppgaver kan utføres av maskiner, og kan bidra til både økt produktivitet og bedre kvalitet. Økt tilgang på data, større regnekraft og reduserte kostnader for lagring vil antakelig medføre mer utstrakt bruk av kunstig intelligens også i offentlig tjenesteyting fremover.

Mange av løsningene det her er snakk om, vil kreve betydelige investeringer. Hvis ny teknologi skal bidra til økt produktivitet og større økonomisk handlingsrom for stat og kommuner, må vi velge de riktige investeringene, jf. omtale i kapittel 12, og evne å dra nytte av stordriftsfordelene. Det vil kreve økt samhandling, på tvers av både forvaltningsnivåer og geografi. Standardisering gjør at man slipper å utvikle løsninger fra grunnen av i hver virksomhet og kommune, og at det blir enklere å kommunisere mellom ulike virksomheter og forvaltningsnivåer. Det kan ha stor betydning for kostnader og kvalitet.

Utvikling av nye teknologiske løsninger er ressurskrevende. Det er sløsing om offentlige virksomheter utvikler nye løsninger parallelt, dersom disse er ment å dekke det samme behovet. Det må vurderes kritisk hvor det er behov for lokalt tilpassede løsninger, og hvor standardisering gir de beste løsningene for samfunnet som helhet. En slik utvikling er ikke til hinder for fortsatt konkurranse og mangfold i leverandørmarkedet. Det er for eksempel et generelt krav til Difi/DFØs arbeid med sentrale rammeavtaler at disse innrettes slik at konkurransen i leverandørmarkedet opprettholdes og stimuleres.

Samhandling på tvers av sektorer er også helt nødvendig for å hente ut stordriftsfordeler fra ny teknologi. Statsforvaltningen er tematisk inndelt. Det innebærer at hver statsråd har ansvar for saker som sorterer under sitt departement med underliggende organer, eller sin «sektor». En slik inndeling har åpenbare fordeler; oppgaver samles hos fagmiljøer med kompetanse på området, og primæransvar for initiativ og fremdrift plasseres tydelig. På den annen side kan en streng tolkning av et slikt sektoransvar være et hinder for nødvendig samordning og innovasjon.

Det har hittil vist seg krevende å høste større gevinster fra bruk av ny teknologi i mange offentlige virksomheter. En av årsakene er at det for ofte tas utgangspunkt i dagens prosesser, organisering og forretningsmodeller. Digitale løsninger blir lagt til «på toppen av» andre systemer, mens arbeidsprosesser og organisatorisk struktur i stor grad fortsetter som før.6 I erfaringsrapporten fra Digitaliseringsrådet pekes det på at digitaliseringsprosjekter i statlige virksomheter generelt fokuserer for mye på å digitalisere dagens arbeidsprosesser, for eksempel ved å digitalisere skjemaer eller oppgaver som eksisterer fra før, i stedet for å skape mer gjennomgripende endringer. Det må vurderes om tjenestene i seg selv kan forenkles eller fjernes. Hele kjeden som saksbehandlingen omfatter, fra en sak starter til vedtak er fattet, må vurderes i sammenheng. Se nærmere om forenklinger gjennom digitalisering i skatte- og avgiftssystemet i boks 10.3.

For å opprettholde effektiv ressursbruk og kunne fortsette å fornye det offentlige tjenestetilbudet, må investeringer i digitale løsninger gjennomføres på en måte som frigjør ressurser til nye investeringer. Det krever god ledelse og styring, se nærmere omtale i punkt 10.3.5. Samtidig må det være kontinuerlig fokus på at digitalisering ikke bare brukes som virkemiddel til å øke kvaliteten på tjenester, men også fører til at offentlige sektor kan levere tjenestene billigere. Derfor bør det også for digitaliseringsprosjekter stilles krav til forpliktende realisering av gevinster og innsparinger, se nærmere omtale i punkt 10.3.6.

Teknologiutvikling gir nye måter å løse oppgaver på, men skaper også nye behov og forventninger til offentlige tjenester. Når private selskaper tilbyr stadig bedre kommunikasjonsløsninger og tilgjengelighet til kundene, påvirker det også folks forventning om å kunne kommunisere med offentlige tjenestetilbydere. Digitalisering, kunstig intelligens og robotisering muliggjør tjenester og oppgaveløsing som virket utenkelige for bare få år siden. Samtidig kan det i enkelte tilfeller kreve store investeringer og mye kompetanse for å ta i bruk slike løsninger.

Digitalisering stiller også store krav til risikovurdering og ivaretakelse av digital sikkerhet og personvern. Digitale tjenester samler inn store mengder personopplysninger fra brukerne, men brukerne har ofte lite kontroll og oversikt over hvordan personopplysningene deres blir samlet inn og brukt. Personvernutfordringer er ikke alltid lette å oppdage uten grundige konsekvensutredninger. Det er også en forventning til at digitale tjenester er brukervennlige, har høy grad av tilgjengelighet og at en kan stole på informasjonen som ligger i løsningene. Det er viktig å ha et bevisst forhold til dette, og foreta grundige vurderinger av personvern og digital sikkerhet før tjenester digitaliseres og nye løsninger tas i bruk. Det er mange overlappende utfordringer og problemstillinger på områder som gjelder brukerrettigheter, personvern, digital sikkerhet og konkurranse, og regelverkene på disse områdene må ses i sammenheng. De siste årene har Forbrukertilsynet og Datatilsynet etablert et godt samarbeid om forbruker- og personvernspørsmål i digitale tjenester og produkter. Det er potensial for mer samarbeid mellom flere tilsyn og aktører på disse områdene. Det etableres nå en «regulatorisk sandkasse» under Datatilsynets myndighetsområde som skal være et sikkert testmiljø for virksomheter som vil eksperimentere med nye teknologier og tjenester under oppfølging av myndighetene.

10.3 Strategier for en innovativ og effektiv offentlig sektor

10.3.1 Insentiver til innovasjon og effektiv ressursbruk i offentlig sektor

Offentlige virksomheter opplever ikke konkurranse i markedet og det samme presset for innovasjon og effektivitet som private virksomheter. Det er derfor svært viktig at offentlige virksomheter også gis insentiver til innovasjon og effektiv ressursbruk. Blant annet ved å utnytte nye teknologiske muligheter og innovative løsninger kan forvaltningen oppnå flere av de samme produktivitets- og effektivitetsgevinstene som privat sektor.

Som Produktivitetskommisjonen pekte på i NOU 2015: 1 Produktivitet grunnlag for vekst og velferd – Produktivitetskommisjonens første rapport, er det viktig at offentlig forvaltning utnytter handlingsrommet for omprioriteringer innenfor eget ansvarsområde. Det innebærer også å avvikle oppgaver og enheter som er lite effektive til fordel for tiltak som gir større nytte for innbyggerne. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) gir en forutsigbar forventning til statlige ledere om å arbeide langsiktig for effektiv ressursbruk, se boks 10.4. ABE-reformen gir også et langsiktig insentiv for innovasjon i statlig sektor som likner det private virksomheter opplever gjennom konkurranse i markedet, og sørger samtidig for at gevinster av produktivitetsvekst i staten fordeles gjennom de politiske prioriteringsprosessene. For at dette skal lykkes, må statlige virksomheter gis stor fleksibilitet til å tilpasse organisasjonen og utnytte effektiviseringsmulighetene.

Ledere og ansatte i offentlig forvaltning kan påvirke produktivitetsvekst og effektiviseringsmuligheter. Det omfatter å ta strategiske og operative beslutninger, motivere medarbeidere og legge til rette for gode prosesser og riktig disponering av ressurser. Ledere må skape kultur for endring og evne å prioritere mellom oppgaver, herunder nedprioritere noen oppgaver når nye kommer til. Dette forutsetter frihet til å omdisponere ressurser og priortiere mellom oppgaver for å nå virksomhetens mål.

Produktivitetskommisjonen skriver at de største begrensningene av virksomhetenes handlefrihet synes å gjelde bruk av arbeidskraft og lokalisering av aktiviteter. Med behov for store omstillinger i offentlig sektor blir det viktig at arbeidsgiver gis mulighet til å ta ut effektiviseringsgevinster, også gjennom nedbemanning og eventuelt sammenslåing av kontorsteder der det vurderes som hensiktsmessig.

Nedenfor gis det en nærmere redegjørelse for regjeringens strategi for en effektiv og innovativ offentlig sektor, herunder ansvarsplassering på riktig forvaltningsnivå, organisering som er tilpasset ny teknologi og endrede arbeidsformer, samordning og brukerorientering, styring og ledelse for innovasjon og gevinstrealisering.

10.3.2 Ansvarsplassering på riktig forvaltningsnivå

Riktig ansvarsplassering er et sentralt mål for styring av offentlig forvaltning. Offentlige ressurser utnyttes mest effektivt når forvaltningsnivået som er ansvarlig for å løse en oppgave, selv kan vurdere hvordan oppgaven best bør løses for å imøtekomme brukernes behov. Det følger også av kommuneloven § 2-2 andre ledd at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. Det finansielle ansvarsprinsippet innebærer at forvaltningsnivået eller enheten som har beslutningsmyndighet på et gitt område, også skal bære kostnadene ved beslutningene som tas. Det legger til rette for gode avveiinger av nytte og kostnad ved beslutningene, samtidig som det bidrar til å plassere beslutningen i en helhet. Finansieringsordninger bør legge opp til helhetlige avveininger av hvordan knappe ressurser skal fordeles.

Kommunene og fylkeskommunene har ansvar for et bredt sett av offentlige tjenester. Mesteparten av velferdstjenestene ligger på dette forvaltningsnivået. Rammestyring er hovedprinsippet for finansiering av kommuneforvaltningen. Det gir effektiv ressursbruk fordi kommunene får mulighet til selv å vurdere hvilke behov innbyggerne har, prioritere mellom ulike oppgaver og bestemme hvordan kommunens oppgaver skal løses innenfor rammene av lover og annet regelverk. Frihet til å utføre oppgavene i samsvar med lokale forhold og vilkår gir gode forutsetninger for innovasjon og effektiv drift. Bemanningskrav og andre krav og føringer for hvordan kommunene skal løse gitte oppgaver, virker i motsatt retning.

Arbeidet med en fremtidsrettet og helhetlig kommunestruktur er viktig for å sikre en fortsatt desentralisert oppgaveløsning og sterkt lokalt selvstyre i Norge. Arbeidet med kommunesammenslåinger må derfor fortsette gjennom positive insentiver og verktøy for gode lokale prosesser. Bedre kommunestruktur i byområder kan gi betydelige gevinster. Kommunegrenser som avviker sterkt fra naturlige bo- og arbeidsområder, gir betydelig administrativt merarbeid knyttet til blant annet samarbeid mellom kommunene ved kjøp av tjenester.

Et utvalg som har utredet konsekvensene av demografiutredninger i distriktene, peker på at staten bør føre en politikk som støtter opp om gode tjenester og et verdiskapende næringsliv, men at enkeltkommuner må ta ansvar for sin egen utvikling. Utvalget peker videre på at kommunene bør finne løsninger sammen med næringsliv, frivillige organisasjoner, bygdelag, enkeltpersoner og andre som blir berørt for å finne løsninger som passer den enkelte kommune.

Prinsippene om juridisk og økonomisk rammestyring ble også nylig lovfestet i ny kommunelov. Her slås det fast at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

Størrelsen på kommunene har betydning for hvilke oppgaver som kan legges til det kommunale nivået. Oppgave- og ansvarsfordelingen mellom stat og kommune bygger på generalistkommuneprinsippet, som legger til grunn at alle kommuner skal kunne løse samtlige oppgaver som er lagt til deres forvaltningsnivå. Det betyr at de minste kommunene i praksis setter en øvre grense for hvilke oppgaver som kan legges til kommunene. Et sterkt lokalt selvstyre fordrer kommuner med kompetanse og kapasitet til å ivareta et bredt spekter av oppgaver. Regjeringen har satt ned et offentlig utvalg som skal vurdere generalistkommunesystemet og eventuelle alternativer til dette.

Regjeringen har på flere områder arbeidet for en mer hensiktsmessig ansvarsplassering, med sikte på bedre rammebetingelser for prioriteringer og effektiv ressursutnyttelse. Å kunne se en tjeneste eller ytelse i sammenheng med alternative tjenester bidrar til gode prioriteringer. Et eksempel på dette er ansvar for legemidler. Siden 2006 har finansieringsansvaret for flere legemidler blitt overført fra folketrygden til de regionale helseforetakene, for å plassere finansierings- og prioriteringsansvaret hos de som har forskrivings- og behandlingsansvaret. Dette er nærmere beskrevet i boks 10.5.

10.3.3 Hensiktsmessig organisering av statlig virksomhet

Hensiktsmessig organisering er nødvendig for å få til en effektiv og god offentlig forvaltning. Dette gjelder organiseringen både internt i den enkelte virksomhet, mellom virksomheter, mellom ulike forvaltningsnivåer og geografisk organisering. Gjennom organiseringen etableres ansvarsforhold og arbeidsdeling, og oppgaver knyttes sammen eller løses opp. Ved hjelp av nye organiseringsformer og teknologi vil regjeringen legge til rette for at offentlige kompetansearbeidsplasser fortsatt kan lokaliseres utover i landet. Samarbeid om nye løsninger, også med frivillig og privat sektor, vil bli stadig viktigere. Måten oppgavene løses på, må gjenspeile samfunnsutviklingen og innbyggernes og næringslivets forventninger om en fremtidsrettet og brukerorientert forvaltning. Samtidig er det forventninger om statlig tilstedeværelse i hele landet. Ulike forventninger og krav må avveies mot hverandre slik at befolkningens behov ivaretas på en effektiv måte innenfor rammene av det som er økonomisk bærekraftig og forsvarlig.

Digitale løsninger kan gi et redusert behov for ansatte i deler av offentlig forvaltning fremover, særlig innen administrasjon og saksbehandling. Samtidig vil det etter alt å dømme bli økende etterspørsel etter arbeidskraft innenfor helse- og omsorgssektoren. Digitalisering og mer effektiv ressursbruk bør ikke bare lede til bedret kvalitet på tjenestene, men også til at arbeidskraft og budsjettmidler frigjøres slik at det blir tilgjengelige ressurser å sette inn der behovene øker.

En slik utvikling gjør det ofte mer rasjonelt å samle administrative og faglige arbeidsoppgaver og arbeidsplasser på færre steder. Det legger til rette for større fagmiljøer, bedre kvalitet og lavere kostnader. Difi har vist til at det har pågått en regional sentralisering av statlig forvaltning over tid.7 Teknologi og digitalisering trekkes frem som en sentral drivkraft. Behovet for stedlig tilstedeværelse blir mindre, samtidig som kompetansekravet til arbeidstakerne blir høyere. Det forsterker behovet for større fagmiljøer som kan ha lettere for å rekruttere og beholde spisskompetanse.

I Norge er det et tverrpolitisk mål å opprettholde statlige kompetansearbeidsplasser over hele landet, og lokalisering av statlige arbeidsplasser blir ofte et politisk spørsmål. Forvaltningen skal levere effektivt med høy faglig standard og kvalitet, og brukere skal likebehandles over hele landet. Lokalisering styres derfor både ut fra hensynet til kostnader og ut fra muligheten for å rekruttere stabil og kompetent arbeidskraft. Nødvendig kompetanse er viktig både for å opprettholde tillit til de offentlige tjenestene og for å holde god kvalitet. Regjeringen har utviklet en plan for lokalisering av statlige arbeidsplasser som skal sikre god kvalitet i de statlige tjenestene, effektiv bruk av fellesskapets ressurser og en forsvarlig omstilling for de som berøres av det. Mange av tiltakene i planen er gjennomført, og regjeringen vil følge opp planen videre.

Det har over tid pågått en «desentral konsentrasjon» av statlige arbeidsplasser. Det betegner en utvikling mot færre, men større, enheter regionalt. Utviklingen følger både av store samfunnstrender, som spesialisering og urbanisering, og av politiske føringer om blant annet kostnadseffektivitet.8

Statlige arbeidsplasser er kompetansearbeidsplasser som kan bidra til at regionale arbeidsmarkeder har en bred og balansert sammensetning av både kompetanse og jobber. Samtidig vil man i økende grad ha utfordringer med å rekruttere relevant kompetanse mange steder i landet. Et svar på dette er å legge til rette for utvikling av regionale sentre, der fagmiljøene blir store nok til å løse komplekse oppgaver og tiltrekke seg spisskompetanse. Regjeringen vil sette i gang en pilotordning med «Statens hus», der hensikten er å samle små avdelinger av statlige forvaltningsmiljøer i et område på samme sted. Det kan bygge opp under sterke regionale knutepunkt med gode fagmiljøer.

Økt bruk av funksjonell organisering kan også legge til rette for spredning av statlige kompetansearbeidsplasser. Dette er beskrevet i boks 10.6 og 10.7. Tidligere var de fleste regionkontorer av statlige virksomheter organisert som egne enheter, med samtlige fag- og støttefunksjoner på hvert sted. De senere årene har flere store etater gått bort fra en slik duplisering, og over til en struktur basert på funksjon. Regionkontorene har blitt endret til funksjonelle sentre, som har kunnet spesialisere seg og tilby tjenester til hele landet. Denne formen for organisering bidrar til sterkere kompetansemiljøer, økt likebehandling og lavere driftskostnader.

Funksjons- eller fagorganisering innebærer at det rapporteres etter funksjonelle eller faglige styringslinjer, og ikke etter geografisk struktur. I praksis medfører dette at en del regionale ledelsesfunksjoner opphører. Samtidig gis det plass til mer spesialiserte og robuste fagmiljøer. Det er avgjørende at lokale fagmiljøer ikke blir for små til å kunne ivareta nødvendige krav til kvalitet, likebehandling og håndtering av mer komplekse saker. Det kan for eksempel løses igjennom å plassere fagdivisjoner på steder der det lokale arbeidsmarkedet har andre fagmiljøer, for eksempel knyttet til utdanningsinstitusjoner eller fagdivisjoner fra andre virksomheter. Utvikling i en retning som denne bidrar til at offentlige kompetansearbeidsplasser i større grad kan lokaliseres over hele landet.

10.3.4 Samordning og brukerorientering

Offentlig sektor skiller seg fra privat sektor fordi offentlige virksomheter i liten grad er i konkurranse med hverandre. Dette gjør det nødvendig med andre mekanismer for å spre gode løsninger, for eksempel mellom kommunale virksomheter som har de samme oppgavene på ulike steder i landet. Spredning, tilpasning og skalering av løsninger med dokumentert effekt er viktige tiltak for å øke innovasjonstakten. Kommuner går i mange tilfeller sammen om å utvikle eller anskaffe nye løsninger. Et eksempel er samarbeid om innovative anskaffelser gjennom Leverandørutviklingsprogrammet. Programmet har tatt initiativ til og koordinert flere nettverk for kommuner for å gjennomføre innovative anskaffelser av blant annet bygg, velferdsteknologi og andre digitale løsninger.

Staten kjøper varer og tjenester for om lag 270 mrd. kroner årlig. I Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp beskrives et stort potensial for å effektivisere offentlige anskaffelser gjennom lavere transaksjonskostnader, bedre priser og bedre behovsdekning. Koordinering av statlige innkjøp kan også bidra til vesentlige besparelser. Kjøp av konsulenttjenester utgjør om lag 16–20 pst. av innkjøp i staten, innenfor et bredt tjenestespekter. For å legge til rette for mer effektiv ressursbruk, vil regjeringen utvikle retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester i staten.

Ansvaret for innovasjon og digitalisering følger det grunnleggende prinsippet om at hvert departement har ansvar for sin sektor. Dette sektoransvarsprinsippet innebærer en entydig ansvarsplassering hos den enkelte statsråd. Brukerne på sin side ønsker gode offentlige tjenester uavhengig av hvilke myndigheter som har ansvaret. Dersom tjenester er dårlig eller lite koordinert mellom sektorer og forvaltningsnivå, for eksempel i møte med livshendelser som å få barn eller miste og finne jobb, er det uheldig for brukerne og også lite hensiktsmessig fra et samfunnsperspektiv. I mange tilfeller vil et helhetlig tjenestetilbud innebære bruk av ordninger og virkemidler fra ulike sektorer og forvaltningsnivåer samtidig. Da er det nødvendig å samordne og samarbeide. Dette behovet er særlig tydelig på digitaliseringsområdet, der investeringskostnadene ofte er store og potensialet for økt nytte gjennom samarbeid stort. I dag er digitalisering på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer langt på vei basert på frivillighet, noe som kan føre til at digitale tjenester i mindre grad oppleves som helhetlige for brukerne, og at det utvikles konkurrerende eller overlappende ordninger innad i offentlig sektor.

Produktivitetskommisjonen pekte på at styringen og organiseringen av digitaliseringstiltak på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer ikke fungerer godt nok. Målene som settes for etatene, legger i for liten grad vekt på samhandling med andre virksomheter og derigjennom den totale samfunnsnytten. Sektorene må samarbeide om å lage helhetlige løsninger der enkelttjenester settes sammen i tjenestekjeder tilpasset brukernes behov og livssituasjoner. Dette innebærer blant annet at det må finnes hjemler for gjenbruk av opplysninger i de ulike delene av en tjenestekjede. Det er et stort behov for felles begrepsbruk i lovverket på tvers av sektorer for å kunne ivareta behovet for elektronisk kommunikasjon mellom offentlige etater og mellom det offentlige og private, og for å sikre gjenbruk av informasjon på tvers av etater. I lys av dette arbeides det med bedre modeller for samhandling innen digitalisering. For eksempel tar digitaliseringsstrategien for offentlig sektor fra 2019 utgangspunkt i livshendelser, se boks 10.8. Selve arbeidet med strategien markerer også et skille; for første gang har regjeringen og KS gått sammen om å lage en felles strategi for digitalisering, med mål om å få brukerne til å oppleve én digital offentlig sektor.

OECD har i sin gjennomgang av Norges digitaliseringspolitikk pekt på at det er behov for en mer helhetlig og samordnet styring av digitaliseringspolitikken.9 Dette bildet understøttes av Riksrevisjonens gjennomgang av digitaliseringspolitikken i staten.10 OECD anbefalte blant annet at det burde etableres en bedre styringsstruktur. OECD trakk også frem at ansvaret til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (Difi) og Nærings- og fiskeridepartementet (Brønnøysundregistrene) innenfor digitaliseringsområdet bør ses i sammenheng, og pekte på at det var to alternative hovedkanaler for kommunikasjon mellom det offentlige og innbyggere/næringslivet: Digital postkasse til innbyggerne (Difi) og Altinn (Brønnøysundregistrene). Digitaliseringsdirektoratet ble opprettet 1. januar 2020 for å bidra til en mer samordnet gjennomføring av digitaliseringspolitikken. De to løsningene Digital postkasse til innbyggerne og Altinn er samlet under Digitaliseringsdirektoratet og dermed er også kompetanse fra Difi og deler av Brønnøysundregistrene samlet i ett fagmiljø.

Riksrevisjonen har vist at kommunene henger etter i digitaliseringsarbeidet, at mange av kommunene ifølge egne vurderinger ikke har tilstrekkelig kompetanse på området, og at digitalisering ikke blir prioritert fordi kostnadene anses som for høye.11^, 12 Et flertall av kommunene oppgir videre at de ikke har et systematisk arbeid for å realisere gevinster av digitalisering. Produktivitetskommisjonen konkluderer med at selv om man i Norge i stor grad overlater digitaliseringsarbeidet i kommunal sektor til kommunene, er det ikke noe formelt i veien for en strammere statlig styring av kommunenes digitaliseringsarbeid. En sterkere styring bør ha som mål at tjenestene til innbyggerne skal bli enklere, og at kostnadene ved utvikling, drift og forvaltning av systemene skal bli lavere. De seneste årene har flere initiativ bidratt til økt samordning på digitaliseringsområdet i kommunal sektor. Et eksempel er KommIT-rådet, et rådgivende organ under KS innen digitalisering og teknologi, som blant annet skal bidra til samordning og utvikling av felles løsninger.

Kommuner og fylkeskommuner, gjennom KS, har i samarbeid med regjeringen etablert DigiFin, en ordning for å utvikle nye, felles digitale løsninger for kommunesektoren. Det er bevilget midler til å sette fart i kommunenes digitaliseringsarbeid og utarbeidet en digitaliseringsstrategi for offentlig sektor som oppfølging av Digital agenda (Meld. St. 27 (2015–2016)). Strategien skisserer flere tiltak som skal bidra til bedre samarbeid mellom stat og kommune i digitaliseringsarbeidet, for eksempel nye samarbeidsmodeller og prinsipper for kostnadsdeling av tverrgående digitale tjenester. Det kan være krevende å finne gode modeller for styring, kostnads- og ansvarsdeling i digitaliseringsprosjekter som går på tvers av forvaltningsnivåer. Fellesløsninger kan likevel være hensiktsmessig der behovene er likeartede og investeringskostnaden er høy og/eller nytteverdien i form av nettverkseffekter er stor. Et eksempel på samarbeid mellom stat og kommune om digitale løsninger, Fiks-plattformen, er beskrevet i boks 10.9.

Tverrgående digitaliseringstiltak vil ofte stille store krav til utrednings- og samordningsprosesser. Sammenlignet med andre prosjekter har digitaliseringsprosjekter ofte høy kompleksitet og risiko. Prosjektene griper oftere inn i hvordan arbeidsprosesser og organisasjoner organiseres, og det kan kreve store organisatoriske endringer å ta investeringen i bruk på en god måte. Prosjektene har derfor også stor påvirkning på fremtidige driftsutgifter, slik at de kan ha større økonomiske konsekvenser enn investeringskostnaden tilsier. Nye utredningsformer som tjenestedesign og skrittvis utvikling er derfor tatt i bruk. Regjeringen har også tilpasset prosjektmodellen for store statlige investeringer slik at særskilte krav til utredning og ekstern kvalitetssikring gjelder for alle digitaliseringsprosjekter med samlet anslått kostnadsramme over 300 mill. kroner. Dette vil gi et bedre grunnlag for å prioritere og utvikle de riktige prosjektene og stille tydeligere krav til kostnadskontroll og gevinstrealisering. Det er utviklet en veileder for digitaliseringsprosjekter i statens prosjektmodell for å støtte arbeidet med å utrede, planlegge og kvalitetssikre disse prosjektene. Dette legger også til rette for smidig utvikling og innovasjon i gjennomføringen av prosjektet. Prosjektmodellen for store statlige investeringer er nærmere omtalt i kapittel 12.

Digital selvbetjening kan gi både reduserte driftskostnader og større brukertilfredshet på samme tid. Akkurat som banker og andre private tjenesteytere har overført mange av sine oppgaver til kundene på en måte som gir bedre tilgjengelighet, er det nå flere offentlige virksomheter som frigjør ressurser ved at innbyggere, brukere og næringsliv selv kan «gjøre jobben» hjemmefra og når det passer dem.

10.3.5 Styring og ledelse for innovasjon

Offentlig sektor må endre seg i takt med samfunnsutviklingen. I juni 2020 la regjeringen frem en melding til Stortinget om innovasjon i offentlig sektor. Her presenterer regjeringen tre prinsipper for å fremme innovasjon i offentlig sektor:

• Politikere og offentlige myndigheter må gi handlingsrom og insentiver til innovasjon.

• Ledere må utvikle kultur og kompetanse for innovasjon, der man har mot til å tenke nytt og lærer av feil og suksesser.

• Offentlige virksomheter må søke nye former for samarbeid.

Handlingsrom og insentiver for innovasjon

Frihet og fleksibilitet i styring og rapportering er nødvendig for å kunne drive innovasjonsarbeid. Det er vanskelig å utvikle nye måter å løse oppgaver på samtidig som en måles på innsatsfaktorer i eksisterende oppgaveløsing. I tråd med de gjeldende prinsippene for mål- og resultatstyring i staten bør styring og rapportering i hovedsak knyttes til mål, ikke til innsatsfaktorer, aktiviteter eller metoder. Det viser seg likevel ikke alltid å være like enkelt å få til i praksis. Regjeringen har derfor siden 2013 arbeidet systematisk med dette, blant annet gjennom Program for bedre styring og ledelse, se boks 10.10. Nødvendigheten av overordnet styring er særlig tydelig i innovasjons- og digitaliseringsprosjekter. Mulighetsrommet og løsningsalternativene endrer seg gjerne gjennom et prosjekt. Da er det viktig at prosjektet styres og evalueres etter hvorvidt målet for arbeidet er oppnådd, og ikke på hvilken måte det er oppnådd, så lenge kostnadsrammene overholdes.13

Frihet er også viktig i den økonomiske styringen. Ettersom offentlige budsjetter blir trangere, vil hovedvekten av innovasjons- og utviklingstiltak i tiden fremover måtte finansieres innenfor kommuners og virksomheters eksisterende budsjettrammer. Det vil stille strengere krav til å omdisponere midler på eget område.

Statlige virksomheter har adgang til å overskride driftsbevilgninger med inntil fem pst. til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i løpet av de tre følgende budsjettår. Ordningen er ment å bidra til at mindre utviklingsprosjekter, herunder digitaliseringsprosjekter, kan dekkes innenfor virksomhetenes ordinære rammer. Børmer-utvalget foreslo i NOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring – Budsjett og regnskap i staten, å utvide ordningen fra tre til for eksempel fem år, med en lengre periode for investering og gevinstrealisering før tilbakebetaling starter opp, og fra 2017 har Stortinget vedtatt en prøveordning med utvidet innsparingsperiode. Prøveordningen innebærer også to års «avdragsfrihet» ved at innsparingen først må starte i år tre etter at investeringen er gjort. Ifølge Børmer-utvalget kan ordningen bidra til god likviditetsstyring og rasjonell fremdrift i mindre prosjekter.

Tilstrekkelig fleksibilitet er også viktig for effektivitet og innovasjon lokalt. Økonomisk og juridisk rammestyring er hovedprinsippet for styring av kommunesektoren. Økonomisk rammestyring fremmer effektiv ressursbruk fordi kommunene får mulighet til selv å vurdere hvilke behov innbyggerne har, prioritere mellom ulike oppgaver og bestemme hvordan kommunens oppgaver skal løses. Juridisk rammestyring innebærer at Stortinget fastsetter i lov hvilke oppgaver kommunene skal ivareta, men uten å innta bestemmelser i loven om hvordan oppgavene skal løses. Dette gir kommunene mulighet til lokalt å velge en hensiktsmessig og effektiv måte å løse oppgavene på. Det er også viktig for å kunne se tjenester i sammenheng og kunne gi et helhetlig tjenestetilbud til innbyggerne, basert på lokale behov og forutsetninger. En områdegjennomgang av øremerkede tilskuddsordninger til kommunene viser at det finnes 250 slike ordninger der staten har definert behov og prioritering for kommunene. Det er satt i gang tiltak for å redusere antallet og øke treffsikkerheten av slike ordninger, som i mange tilfeller går på tvers av handlefriheten til lokal innovasjon som rammestyring legger til rette for.

Kultur og kompetanse for innovasjon

Innovasjon handler om nye måter å tilnærme seg et problem eller nye måter å organisere arbeidet på. Det krever en kultur preget av åpenhet, hvor man lærer av feil og suksesser. Det finnes ikke én oppskrift på hvordan en offentlig virksomhet bygger innovasjonskultur, og kultur for innovasjon og endring kan være svært forskjellig i ulike virksomheter. Ledere har et særlig ansvar for å jobbe strategisk og systematisk med innovasjon, kultur, endring og kompetanse, og å gi medarbeiderne handlingsrom til å tenke nytt og jobbe på nye måter.

Riktig kompetanse er også avgjørende for å få mer innovasjon. Det er viktig at offentlige virksomheter rekrutterer og utvikler nødvendig kompetanse gjennom strategisk styring. Videre må universiteter og høyskoler tilby utdanning som gir arbeidstakerne relevant kompetanse. Regjeringen jobber med en arbeidsrelevansmelding som vil legges frem for Stortinget våren 2021.

Nye former for samarbeid

Innovasjon i offentlig sektor krever ofte samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer, sektorer, næringsliv, sivilsamfunn, herunder sosiale entreprenører og utdannings- og forskningsmiljøer, samt samarbeid med innbyggerne. Det kan bringe nye perspektiver og idéer inn i utviklingen av offentlig sektor, og bidra til at ressursene utnyttes på best mulig måte. Regjeringen vil systematisere og spre erfaringer fra ulike typer samarbeid om innovative løsninger. Blant annet vil arbeidet med syv livshendelser, se boks 10.8, og arbeidet med bærekraftsmålene være en viktig kilde til læring.

Samarbeid mellom offentlig sektor, næringsliv, frivillig sektor og sosiale entreprenører kan både bidra til innovasjon i offentlig sektor og til å løse utfordringer som offentlig sektor ikke kan løse alene. Sosiale entreprenører bidrar i dag til å løse viktige samfunnsutfordringer. For eksempel bidrar mange til at flere klarer overgangen fra utenforskap til fast arbeid, redusert ungdomsledighet eller bidrar til bedre integrering. Gjennom tilrettelegging for innkjøp, tilskudd og juridiske rammer kan sosiale entreprenører fortsette å bidra til innovasjon og til å løse sosiale utfordringer. Frivillig sektor er mangfolding og rommer mange aktører, fra store organisasjoner med bredt innsatsfelt til små og mellomstore organisasjoner innen ulike sektorer. Det er mange eksempler på at frivillige organisasjoner bidrar til utvikling av nye løsninger for samfunnet, og særlig kommunene har en viktig rolle som aktiv samarbeidspartner for frivilligheten.

Næringslivet er en sentral samarbeidspartner for offentlig sektor gjennom anskaffelser, tjenesteleveranser, partnerskap og andre samarbeidsformer. Samlet kjøper det offentlige varer og tjenester for over 560 mrd. kroner årlig. Offentlig sektor bør både samarbeide med etablerte selskaper og nyttiggjøre seg av innovasjonskraften i oppstartsbedrifter og hos sosiale entreprenører.

Regjeringen vil at offentlige anskaffelser skal bidra til innovasjon og omstilling i norsk økonomi. Erfaringer viser likevel at offentlige oppdragsgivere ofte spesifiserer i detalj løsningene de ønsker seg når de lyser ut oppdrag, i stedet for å definere problemet som skal løses, eller effekten som ønskes oppnådd. Dette bidrar til at oppstartsselskaper og andre små aktører med innovative løsninger på offentlige behov, sjelden blir aktuelle. For å gjøre det enklere og tryggere både for offentlige oppdragsgivere og små oppstartselskaper å inngå utviklingssamarbeid har regjeringen etablert et program som skal tilrettelegge for dette. StartOff administreres av DFØ og utføres i samarbeid med Leverandørutviklingsprogrammet og Digitaliseringsdirektoratet.

10.3.6 Gevinstrealisering og frigjøring av ressurser

Innovasjon og digitalisering av offentlig virksomhet kan gi mer brukervennlige og tilgjengelige tjenester for innbyggere og en bedre arbeidshverdag for ansatte. Innovasjon og digitalisering kan øke produksjonen av tjenester til samme eller lavere ressursbruk. Samtidig krever det ofte betydelige investeringer. For at innovasjon og digitalisering skal kunne bidra til å møte økte behov og trangere budsjettmessig handlingsrom, kreves det at gevinster realiseres også i virksomhetenes budsjetter.

Innovasjon innebærer ofte et betydelig innsparingspotensial ved at ressurser kan frigjøres og omdisponeres. Virksomhetsutvikling gjennom digitalisering skal gi effektive arbeidsprosesser som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. For å oppnå dette må virksomhetene kartlegge gevinstmuligheter, inngå forpliktende gevinstavtaler og jobbe systematisk med å realisere og rapportere gevinstene. Dette er som regel en avgjørende forutsetning for å oppnå besparelser. Konkret innebærer gevinstrealisering å planlegge og organisere arbeidet med et tiltak eller en satsing med tanke på å hente ut gevinstene av endringen, og deretter følge opp at de positive virkningene faktisk blir realisert. For noen typer tiltak skjer dette enkelt: Når en ny barnehage er bygget, og nye barnehageplasser tildelt, tilfaller gevinsten både foreldrene, ved at de kan gå på jobb, og barna, ved at de får et pedagogisk tilbud. Samfunnet på sin side oppnår gevinsten av at flere arbeidstakere kan komme over i lønnet arbeid, og på lengre sikt gevinsten ved at barna både sosialiseres og settes bedre i stand til å lære. I andre tilfeller krever gevinstrealisering nøye planlegging, god gjennomføring og tett oppfølging, for eksempel når en virksomhet skal ta i bruk en ny teknologi for å jobbe mer effektivt, og gevinstene i hovedsak er knyttet til innføring av nye arbeidsprosesser og omorganisering. For å lykkes i sistnevnte tilfelle, må offentlige virksomheter gis fleksibilitet til å endre både organisering og arbeidsprosesser.

Flere rapporter, for eksempel fra Riksrevisjonen, har vist at gevinstrealisering fra digitaliseringsprosjekter er utfordrende for offentlige virksomheter. Dette gjelder i særlig grad realiseringen av de gevinstene som kan gi budsjettmessige besparelser. En spørreundersøkelse fra SSB viser at mens 25 pst. av statlige virksomheter i 2015 forventet nedbemanning som følge av nye IKT-systemer, var det i 2017 kun 7 pst. som faktisk hadde redusert bemanningen som følge av de siste to års IKT-prosjekter. Produktivitetskommisjonen konkluderte med at det vil være store samfunnsmessige gevinster ved å øke digitaliseringen, men at dette samtidig krever tett oppfølging av at effektiviseringsgevinstene hentes ut underveis. Produktivitetskommisjonen pekte også på at sannsynligheten for gevinstrealisering øker dersom det i større grad budsjetteres med forventede gevinster, slik at det skapes et press på både ledelsen og organisasjonen til å faktisk realisere gevinstene. Et krav om forpliktende gevinstrealisering vil gi insentiver til bedre planlegging, kvalitetssikring og oppfølging av gevinster. Et slikt krav vil også gi økt realisme i de samfunnsøkonomiske og budsjettmessige vurderingene før iverksettelse av et tiltak, og til sist kunne frigjøre ressurser til nye tjenester som befolkningen og samfunnet har behov for.

Samtidig er det viktig å sørge for at virksomhetsledere og andre har insentiver til å drive effektiviseringsarbeid, og å legge til rette for at gevinstene realiseres i henhold til forutsetningene. I flere ordninger legges det opp til en deling av gevinstene, der halvparten forblir i virksomheten, mens den andre halvparten realiseres i form av lavere budsjettrammer. På denne måten vil digitalisering og effektivisering i offentlig sektor kunne bidra til å øke handlingsrommet fremover, samtidig som virksomhetene vil ha en egeninteresse av å initiere og følge opp effektiviseringsprosjekter.

Medfinansieringsordningen under Digitaliseringsdirektoratet er en ordning der statlige virksomheter kan søke om inntil 50 pst. medfinansiering av små og mellomstore IKT-prosjekter. I tillegg til 50 pst. egenfinansiering av tiltaket, er det et krav om at halvparten av netto gevinster hos prosjekteier skal realiseres ved reduksjon av fremtidige budsjettrammer. Digitaliseringsdirektoratet har flere verktøy som kan benyttes ved gjennomføring av digitaliseringstiltak, for eksempel Prosjektveiviseren, veileder i internkontroll for informasjonssikkerhet, samt veiledning knyttet til offentlige anskaffelser på portalen anskaffelser.no.

10.4 Oppsummering av strategier for en innovativ og effektiv offentlig sektor

En effektiv og fremtidsrettet offentlig sektor er del av regjeringens strategi for et bærekraftig velferdssamfunn. Offentlig sektor utfører mange oppgaver i det norske samfunnet og bør være effektivt innrettet for å opprettholde tilliten mellom innbyggere og offentlige myndigheter, og ikke sløse med fellesskapets midler. Innovasjon er avgjørende for å utvikle tjenestetilbudet i takt med at samfunnet endrer seg. Offentlige virksomheter må ta i bruk ny teknologi og jobbe smartere, slik at vi kan fortsette å utvikle og finansiere gode tjenester. Gode insentiver til innovasjon og effektiv ressursbruk er avgjørende for å oppnå dette.

Regjeringens strategier for offentlig sektor er:

• Ansvarsplassering på riktig forvaltningsnivå. Det er viktig med gode insentiver slik at nivået med ansvar for oppgaveløsingen også bærer finansieringen. Prinsippet med generalistkommuner fordrer en hensiktsmessig kommunestruktur. Det skal fortsatt legges til rette for kommunesammenslåinger for å sikre innbyggerne gode tjenester i årene som kommer.

• Organisering som er tilpasset ny teknologi og endrede arbeidsformer. Det må jobbes aktivt med å høste gevinstene av innovasjon og ny teknologi, både for å opprettholde høy kvalitet på tjenestene og for mest mulig effektiv drift. Nye organiseringsformer og teknologi skal legge til rette for at offentlige kompetansearbeidsplasser fortsatt kan være spredt utover i landet. Lokalisering av statlige arbeidsplasser skal også ta hensyn til kostnader og muligheten for rekruttering av stabile og kompetente fagmiljøer.

• Samordning av arbeidet med digitalisering: Det skal legges vekt på å dra nytte av, og forsterke, stordriftsfordeler og nettverkseffekter knyttet til ny teknologi. Dette oppnås blant annet gjennom standardisering, samarbeid om løsninger og arbeid for teknologispredning mellom sektorer og forvaltningsnivåer.

• Styring og ledelse for innovasjon: Offentlige virksomheter må gis handlingsrom og insentiver til innovasjon. Ledere må utvikle kultur og kompetanse for innovasjon. Offentlige virksomheter må søke nye former for samarbeid, også med privat sektor og sosiale entreprenører. Offentlige tjenester skal ta utgangspunkt i brukernes behov og være samordnet på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og virksomheter der det gir bedre løsninger.

• Gevinstrealisering og frigjøring av ressurser: Gevinster av digitalisering og forenkling av regelverk, tjenesteproduksjon og arbeidsprosesser skal synliggjøres og realiseres i form av bedre tjenester og budsjettbesparelser. Gevinstrealisering vil også innebære frigjøring av arbeidskraft til andre sektorer der det er hensiktsmessig.