5 Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

5.1 Utvikling i produktiviteten i norsk økonomi

Velstanden i Norge avhenger av at vi tar i bruk ressursene vi har tilgjengelig på en effektiv måte. Det innebærer å ta i bruk flest mulig ressurser gjennom høy sysselsetting, og å få mest mulig verdiskaping ut av arbeidsinnsatsen gjennom høy arbeidsproduktivitet. Arbeidsproduktivitet måles ved å se på hvor mye produksjon man får ut av hver time med arbeidsinnsats. Over tid er vekst i arbeidsproduktiviteten den viktigste kilden til høyere reallønnsvekst og økt velstand.

På lang sikt er det den teknologiske utviklingen i verden som driver produktivitetsveksten. I tillegg vil institusjonelle forhold internasjonalt, som effektive verdikjeder, internasjonalt samarbeid og høy grad av fred og tillit mellom land, påvirke i hvilken grad verden får realisert gevinstene av den teknologiske utviklingen i form av høyere produktivitet.

I Norge vil arbeidsproduktiviteten også avhenge av evnen til å ta i bruk nye produksjonmetoder og teknologi, blant annet gjennom gode institusjonelle rammevilkår. Åpne og effektive markeder vil sikre at ressursene blir brukt der de er mest produktive. Gode og stabile rammevilkår legger til rette for et innovativt og verdiskapende næringsliv. Velferdsstaten bidrar også til produktivitetsutviklingen. Utdanning og kompetanseutvikling gjør folk i stand til å bidra med størst mulig verdiskaping når de er i arbeid. Et sosialt sikkerhetsnett, effektive helsetjenester og sosial mobilitet skaper trygghet for folk, noe som over tid bidrar til produktivitet og omstillingsevne i økonomien.

I Nasjonalbudsjettet 2024 anslår vi en produktivitetsvekst på 0,6 pst. i 2024 i Fastlands-Norge. Det ligger rundt gjennomsnittet de siste 10–15 årene, og er høyere enn gjennomsnittet siden starten av pandemien. Det er likevel vesentlig lavere enn den langsiktige produktivitetsutviklingen frem til 2006.

Etter 2006 skjedde det et taktskifte i produktivitetsveksten både internasjonalt og i Norge. Gjennom 1900-tallet lå gjennomsnittlig produktivitetsvekst globalt på rundt to pst., med varierende veksttakt for ulike land og i ulike perioder. Etter 2006 har derimot den gjennomsnittlige produktivitetsveksten falt i alle vestlige land, og har vært under én pst. i de fleste vestlige land, se figur 5.1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: OECD og SSB.

Det er ikke klart hva som er hovedårsakene til denne globale trenden. En mulig årsak er at den teknologiske utviklingen gjennom 1900-tallet og de store omveltningene i samfunnsstrukturen som fulgte, skapte en uvanlig høy produktivitetsvekst, og at potensialet for vekst ikke har vært like stort siden. Denne forklaringen innebærer at man også fremover må forvente en noe lavere produktivitetsvekst. Men det finnes også andre potensielle årsaker bak den lavere produktivitetsveksten.

Taktskiftet i produktivitetsveksten sammenfaller med finanskrisen, lavere renter og økende spredning i produktivitetsnivået mellom bedrifter. Det kan tyde på strukturelle endringer i næringslivet som gjennom ulike mekanismer kan ha bidratt til lavere produktivitetsvekst. Finanskrisen og den påfølgende gjeldskrisen i Europa bidro trolig til lavere produktivitetsvekst gjennom svekkede finansmarkeder og stor usikkerhet i markedene. Lave renter kan ha bidratt til at uproduktive bedrifter unngår konkurs som følge av lavere rentekostnader, og at arbeidskraft og kapital dermed er blitt bundet opp i mindre produktive bedrifter. Større spredning i produktivitetsnivåer mellom bedriftene i front og øvrige bedrifter kan tyde på en mindre effektiv ressursallokering, hvor markedsmekanismene i mindre grad reallokerer ressurser fra de mindre og til de mer produktive bedriftene og næringene.

En annen forklaring kan være svekket konkurranse i markedene som følge av sterk konsentrasjon om noen få bedrifter, såkalte «vinneren tar alt»-tendenser. Dette er særlig tydelig innen visse bransjer, hvor noen få store selskaper er dominerende også globalt.

En tredje forklaring kan være at det ikke egentlig er lavere produktivitetsvekst, men økte måleproblemer. Økonomien produserer i økende grad immaterielle varer og tjenester som er vanskeligere å måle. Den reelle verdien av gratistjenester gjennom internett og andre applikasjoner kan være større enn statistikken fanger opp, og det er vanskeligere å observere verdien av nye produkter og kvalitetsforbedringer som sammenfaller med lavere kostnader. Det kan bety at verdiskapingen, og følgelig også produktivitetsveksten, er større enn det som kan observeres i statistikken.

Den globale utviklingen legger rammene for potensialet for langsiktig produktivitetsvekst i Norge. Samtidig er det viktig å legge til rette for at norsk økonomi får ut det potensialet som er for produktivitetsvekst i Norge.

Bedriftenes produktivitet avhenger av en rekke forhold som staten har ansvar for eller kan påvirke, som lover og regler, finanspolitikken og skattesystemet. Effektiv konkurranse mellom bedrifter sikrer at de mest produktive bedriftene drives frem, og at de minst produktive bedriftene legges ned. En effektiv næringspolitikk må balansere hensynet til å gi støtte i ekstraordinære situasjoner til bedrifter som normalt sett er produktive og konkurransedyktige, og tillate at bedrifter går konkurs. Utvalget Norge mot 2025 (NOU 2021: 4 Norge mot 2025 — Om grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd etter pandemien) pekte på at støttetiltakene overfor bedriftene under pandemien kan ha hemmet økonomiens virkemåte, ved at de låste kapital og arbeidskraft til eksisterende strukturer.

Staten spiller også en viktig rolle gjennom subsidier til ulike deler av næringslivet, for eksempel i forbindelse med omstillingen til en grønn økonomi. Høy offentlig pengebruk, særlig i form av subsidier til næringslivet, fører med seg en risiko for at produktiviteten i privat sektor reduseres, for eksempel ved at bedrifter bruker mer ressurser på å sikre seg subsidiene og mindre ressurser på de verdiskapende aktivitetene i bedriftene. Det gir både en mindre effektiv ressursbruk i bedriftene, og det kan svekke markedets evne til å effektivt allokere ressurser mellom bedrifter og næringer. Subsidiene må dessuten finansieres, og det oppstår et effektivitetstap ved å kreve inn høyere skatter. Det er viktig at norsk næringsliv også i fremtiden er lønnsomt og produktivt i en internasjonal sammenheng. Derfor er det viktig at næringspolitikk og subsidier utformes slik at det i størst mulig grad sikrer et effektivt og konkurransedyktig næringsliv.

Offentlig sektor sysselsetter en tredjedel av arbeidstakerne i Norge, og de samlede utgiftene i offentlig forvaltning utgjør over 60 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Det er en rekke utfordringer knyttet til å måle og evaluere produktivitetsutviklingen i offentlig sektor. Men det er like fullt avgjørende for norsk økonomi at ressursene i offentlig forvaltning brukes på en effektiv måte og bidrar til den underliggende produktivitetsveksten.

Demografiske endringer vil gi lavere sysselsettingsvekst og økte utgifter til helse og omsorg de kommende årene. For å kunne videreføre den offentlige velferden på dagens nivå, vil produktivitetsveksten måtte økes både i privat og offentlig sektor, slik at skattegrunnlaget opprettholdes og kostnadene ved å tilby tjenestene begrenses.

5.2 Et mer produktivt næringsliv

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse på offentlig politikk for å øke tilgangen på og bedre bruken av samfunnets ressurser. En vellykket strukturpolitikk gir produktivitets- og velstandsvekst.

Produktiviteten i Norge er høy sammenlignet med andre land. Vi har en omstillingsdyktig økonomi, en høyt utdannet befolkning, og høy grad av digitalisering. Produktivitetsvekst og omstilling i privat sektor oppnås først og fremst gjennom bredt og langsiktig arbeid for gode generelle rammebetingelser.

Et velfungerende arbeidsmarked og en kompetent arbeidsstyrke fremmer produktivitet og verdiskaping i bedriftene. Skattesystemet må gi insentiver til verdiskaping og arbeid, og et velfungerende kapitalmarked er nødvendig for økonomisk vekst og omstilling.

Konkurransepolitikk, offentlige reguleringer, samt innovasjon og forskning i næringslivet kan støtte opp under et produktivt og verdiskapende næringsliv. Effektiv konkurranse stimulerer til økt produktivitet og er en forutsetning for at markedene skal fungere godt.

5.2.1 Arbeidsmarkedet

Høy verdiskaping bygger på høy sysselsetting. Samtidig er det viktig at arbeidskraften finner veien dit den kaster mest av seg. Måten det norske arbeidsmarkedet fungerer på, kombinert med universelle og gode velferdsordninger, reduserer usikkerheten for arbeidstakere som blir berørt av omstillinger. Det har bidratt til en god omstillings- og innovasjonsevne, en relativt høy produktivitetsvekst og samtidig små inntektsforskjeller.

Regelverk og rammebetingelser i arbeidslivet må innrettes slik at arbeidskraften kan finne ny anvendelse når økonomien utsettes for endringer. Det er en styrke ved den norske arbeidslivsmodellen at det er forholdsvis enkelt for arbeidsgivere å nedbemanne når de har behov for det, og at vi har gode sikkerhetsnett for å fange opp arbeidstakere som rammes. Det gjelder både inntektssikringsordninger ved arbeidsledighet og ved helseproblemer. Permitteringsordningen sikrer også den enkelte arbeidstaker kompensasjon for inntektstap ved permittering samtidig som arbeidsgivere kan beholde viktig kompetanse. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk bidrar til nødvendige omstillinger ved å gi bistand til utsatte grupper i arbeidsmarkedet, slik at de kan komme i arbeid. Det er særlig viktig at unge kommer inn i arbeidslivet, og regjeringens ungdomsgaranti med tettere oppfølging av utsatte unge registrert i Arbeids- og velferdsetaten, skal bidra til det. Investeringer i barn og unges utdanning og oppvekst kan styrke arbeidsstyrken på sikt og være særlig samfunnsøkonomisk lønnsomme. Sysselsettingen har økt betydelig de siste årene, og siden utgangen av 2019 og frem til andre kvartal i år er det blitt sysselsatt 130 000 flere personer. Det store behovet for arbeidskraft har bidratt til at sysselsettingsandelen i aldersgruppen 15–74 år har økt med om lag 1 ½ prosentenheter i denne perioden, og er kommet opp på et høyt nivå sammenliknet med tidligere år, se nærmere omtale i kapittel 2.

Omfattende satsing på utdanning og kompetanse er viktig for å sikre arbeidsstyrken en høy og riktig kompetanse. Et høyt kompetansenivå i befolkningen bidrar til bred deltakelse, nyskaping, omstilling og vekst i norsk nærings- og arbeidsliv. Ifølge Regionalt nettverk har knappheten på arbeidskraft blitt noe redusert fra 2022 til 2023. Det er likevel fremdeles mange næringer og sektorer som mangler arbeidskraft. Gjennom Kompetanseprogrammet under Kunnskapsdepartementet gis det tilskudd til tiltak for kompetanseheving i arbeidslivet. Fagskolene skal gi korte og yrkesrettede utdanningstilbud i hele landet. Regjeringens satsing på flere studieplasser ved fagskolene bidrar til at flere kan omskolere seg og styrke stillingen sin i arbeidsmarkedet. Regjeringen har startet arbeidet med en melding til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning, som blant annet vil ta for seg utvikling av fagskolesektoren og kvalitet og relevans i fagskoleutdanningene.

Regjeringen vil at studietilbud skal bli mer tilgjengelig for folk i hele landet. Høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning skal bli mer tilgjengelig ved at en tilbyr flere korte og fleksible utdanninger som er tilpasset den enkelte og arbeidslivet. Dette er viktig for personer som er i arbeid, eller som av andre årsaker ikke ønsker å forlate hjemstedet sitt for å studere. I 2024 foreslår regjeringen å flytte 338,8 mill. kroner fra program og tilskuddsordninger forvaltet av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse til rammebevilgningen til universiteter og høyskoler. Dette er midler som er rettet mot både kvalitetsarbeidet i sektoren samt fleksible og desentraliserte utdanninger. Vi foreslår også midler til 500 nye studieplasser til fagskolene, og vi foreslår å styrke tilskuddsordningen for utviklingsmidler for fagskolene ytterligere. Vi satser også på videreutdanning, og regjeringen arbeider nå med å utvide utdanningsstøtteordningene i Lånekassen slik at kortere utdanningstilbud tilpasset voksne i arbeid, kan gi rett til lån fra våren 2025.

Økt fullføring av videregående opplæring de senere årene gir grunnlag for økt deltakelse i arbeidsmarkedet. Utvidet rett til videregående opplæring i ny opplæringslov, som ble vedtatt av Stortinget i juni 2023, legger til rette for at flere kan fullføre opplæringen.

Regjeringen la i vår frem en stortingsmelding om kompetansebehovene i arbeids- og samfunnslivet, jf. Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge. I meldingen peker regjeringen på kompetanse som er nødvendig for et høyproduktivt og konkurransedyktig næringsliv, for å gjennomføre det grønne skiftet og for å ha gode velferdstjenester i hele landet. Dette krever blant annet god tilgang til høyere utdanning, og regjeringen vil at studietilbud skal bli enda mer tilgjengelig for folk i hele landet. Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om profesjonsutdanningene i 2024. Meldingen skal inneholde tiltak som bidrar til at samfunnet har god tilgang på kompetent arbeidskraft til velferdstjenestene og at profesjonsutdanningene gir relevant og oppdatert kompetanse. I juni i år nedsatte regjeringen et partssammensatt utvalg som skal utrede en kompetansereform for arbeidslivet, i tråd med Hurdalsplattformen. Utvalget skal levere en rapport høsten 2024.

Skattesystemet og inntektssikringsordningene må utformes slik at det lønner seg å jobbe, og flere velger å stå lenger i arbeid. Pensjonsreformen har bidratt til at flere står lenger i arbeid. Hovedprinsippene i pensjonsreformen må ligge fast over tid. På enkelte punkter er det likevel behov for å videreutvikle pensjonssystemet. Pensjonsutvalget, som har vurdert justeringer i pensjonsregelverket, leverte sin utredning NOU 2022: 7 Et forbedret pensjonssystem 16. juni 2022. Utredningen har vært på alminnelig høring og regjeringen tar sikte på å fremme en stortingsmelding i løpet av året som følger opp utredningen.

Avsnitt 2.3 og 3.4 redegjør nærmere for utviklingen i arbeidsmarkedet og sysselsettings- og inntektspolitikken.

5.2.2 Skatte- og avgiftssystemet

Gode insentiver til å investere og arbeide er viktig for å lykkes med omstilling og øke produktiviteten. Regjeringen vil at skatte- og avgiftspolitikken skal gi gode rammebetingelser for arbeid og verdiskaping i hele landet og for investeringer i teknologi og industri. Næringslivet skal ha stabile og konkurransedyktige skattemessige rammevilkår. Et bredt og solid skatte- og avgiftsgrunnlag er nødvendig for å trygge fremtidige skatteinntekter, og gir mulighet for å holde relativt lave satser, slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning begrenses.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2024 er tilpasset beskrivelsen av den økonomiske situasjonen i denne meldingen, der det er forventet at inflasjonen kommer ned, samtidig som sysselsettingen holder seg høy og arbeidsledigheten lav.

Kapittel 4 og Prop. 1 LS (2023–2024) Skatter og avgifter 2024 redegjør nærmere for skatte- og avgiftsopplegget for 2024.

5.2.3 Kapitalmarkedet

Velfungerende kapitalmarkeder er en forutsetning for vekst og nyskaping. Kapitalmarkedet formidler kapital fra husholdninger og investorer til bedrifter med finansieringsbehov via verdipapirmarkedet (aksje- og obligasjonsmarkedet) og bank- og kredittmarkedet. Et velfungerende kapitalmarked kjennetegnes ved at lønnsomme prosjekter har tilgang til kapital hvor priser reflekterer relevant informasjon, at risiko fordeles på en hensiktsmessig måte, at kapitalen sendes dit den kaster mest av seg, og at husholdninger får tilgang til lån og investeringsmuligheter.

Myndighetene legger til rette for effektive kapitalmarkeder gjennom regulering som skal fremme finansiell stabilitet og bidra til at aktørene i markedet har tillit til det finansielle systemet, se blant annet Meld. St. 18 (2022–2023) Finansmarkedsmeldingen 2023. Kapitalmarkedene reguleres mer enn mange andre markeder bl.a. fordi alvorlige hendelser i disse markedene kan ha store konsekvenser for realøkonomien. Gjennom EØS-avtalen har Norge stort sett samme regler for å regulere kapitalmarkedene som EU-landene. Det bidrar til kapitalflyt på tvers av landegrensene og til at det norske og europeiske kapitalmarkedet er nært integrert.

Kapitalmarkedet var i 2022 preget av krigen i Ukraina, europeisk energikrise, økende inflasjon, stigende rentenivå og fall i globale aksjemarkeder, samt forstyrrelser i globale forsyningskjeder. Hittil i 2023 har det fortsatt vært usikkerhet om utviklingen i realøkonomien og finansmarkedene. Kapitaltilgangen til det norske næringslivet synes likevel i hovedsak å være god, se også Finansmarkedsmeldingen 2023. Tidligere ekspertutredninger støtter opp under at kapitalmarkedet i Norge fungerer godt i normale tider, se Skatteutvalget (NOU 2014: 13), Produktivitetskommisjonen (NOU 2016: 3) og Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5). De norske verdipapirmarkedene er effektive, norske finansforetak er solide og likvide, og de fleste selskaper og personer får dekket sine kapitalbehov i markedet gjennom et diversifisert finansieringstilbud. Likevel kan det ikke utelukkes at det finnes lønnsomme prosjekter som ikke finner finansiering til rett pris, f.eks. bedrifter i en tidlig fase. Offentlige ordninger bidrar til å finansiere prosjekter som ikke lett finner ordinær markedsfinansiering, og staten er en betydelig aktør i kapitalmarkedet både gjennom det direkte eierskapet og gjennom ulike virkemidler som såkornfond, låne- og garantiordninger, samt gjennom Statens pensjonsfond Norge. Regjeringen vil fortsette å arbeide for velfungerende kapitalmarkeder.

5.2.4 Konkurransepolitikk

Konkurransepolitikken står sentralt i regjeringens arbeid for økt produktivitet og en bedre fungerende økonomi. Virksom konkurranse gir et større utvalg av varer og tjenester. Kvaliteten blir høyere og prisene lavere.

Konkurranse stimulerer norske bedrifter til å bli mer produktive og innovative. Bedriftene som står overfor tøff konkurranse i hjemmemarkedet, blir også mer konkurransedyktige i internasjonale markeder. Bedrifter som konkurrerer internasjonalt, har gjennomgående høyere produktivitet enn de som bare konkurrerer i hjemmemarkedet. Konkurranseevnen internasjonalt påvirkes også av andre forhold, som valutakurs.

Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Konkurranseloven forbyr konkurransebegrensende samarbeid, misbruk av dominerende stilling og foretakssammenslutninger (fusjoner og oppkjøp) som begrenser konkurransen. Konkurranseloven håndheves av Konkurransetilsynet. Regelverket om offentlige anskaffelser skal fremme effektiv ressursbruk ved offentlige innkjøp, mens reglene om offentlig støtte, herunder statsstøtteregelverket i EØS-avtalen, setter rammer for hvilke muligheter norske myndigheter har til å gi støtte til næringsvirksomhet.

Konkurranse i særskilte markeder

Dagligvaremarkedet

Flere forhold ved verdikjeden for dagligvarer indikerer at konkurransen er begrenset, blant annet høy konsentrasjon i detaljist-, grossist- og leverandørleddet og vesentlige etableringshindringer. Det norske markedet kjennetegnes også av fraværet av internasjonale utfordrere. Norge har høyere priser og mindre vareutvalg i dagligvarehandelen enn nabolandene våre. Innkjøpsbetingelsene kan være en etableringshindring i mange markeder.

Den utfordrende konkurransesituasjonen i dagligvaremarkedet har gjort det nødvendig å iverksette flere tiltak. Siden 2019 har Konkurransetilsynets budsjett blitt økt for å bedre oppfølgingen av tips og klager, og behandle flere saker om mulige brudd på konkurranseloven.

Regjeringen vil ha stor oppmerksomhet om konkurransen i dagligvarebransjen også i tiden fremover. Arbeidet omfatter blant annet vurdering av konkurranseutfordringer og mulige tiltak knyttet til forskjeller i innkjøpspriser, tilgang til gode butikklokaler, dagligvarekjedenes egne merkevarer og vertikal integrasjon og nye verktøy til Konkurransetilsynet. Videre har Konkurransetilsynet fått i oppdrag å gjennomføre en margin- og lønnsomhetsstudie i verdikjeden for mat, samt en undersøkelse av måten dagligvareaktørene forhandler med leverandørene på, og hvilke konsekvenser dette har for konkurransen i dagligvarebransjen.

Drivstoffmarkedet

Konkurransetilsynet følger konkurransesituasjonen i drivstoffmarkedet tett for å bidra til best mulige forutsetninger for velfungerende konkurranse. Konkurransetilsynet overvåker bensinstasjonenes prissetting og hvordan prismønsteret utvikler seg over tid. Aktørene må rapportere prisdata to ganger i året. For å hindre at fusjoner og oppkjøp reduserer konkurransen, har tilsynet kontroll med foretakssammenslutninger. De fire største kjedene i drivstoffmarkedet er pålagt en særskilt opplysningsplikt for foretakssammenslutninger.

Digitale markeder

Digitalisering gir opphav til omfattende teknologisk utvikling og innovasjon, som bidrar til en mer effektiv forvaltning og et mer produktivt og omstillingsdyktig næringsliv. Gjennom å utfordre tradisjonelle markedsstrukturer legger digitalisering til rette for økt konkurranse. På den annen side kan digitalisering resultere i markedsdominans og øke faren for ulovlig prissamarbeid. Konkurransepolitikken skal bidra til at digitalisering medfører økt konkurranse til fordel for forbrukerne og næringslivet. For å bidra til å realisere mulighetene digitalisering gir for økt konkurranse, teknologisk utvikling og innovasjon er håndheving av konkurranseloven i den digitale økonomien etablert som et eget satsingsområde.

Offentlige anskaffelser

Reglene om offentlige anskaffelser skal fremme effektiv ressursbruk og gi allmennheten tillit til at anskaffelsene skjer på en samfunnstjenlig måte. Ifølge Statistisk sentralbyrå utgjorde offentlige anskaffelser 743 mrd. kroner i 2022. Virksom konkurranse om offentlige anskaffelser krever velfungerende markeder og at innkjøperne opptrer profesjonelt.

Offentlige anskaffelser skal bidra til innovasjon, et konkurransedyktig næringsliv og effektivisering i offentlig sektor. Målet er gode offentlige ytelser med kvalitet som dekker brukernes behov, god konkurranse og reduserte kostnader. Anskaffelsene skal i tillegg bidra til å løse andre viktige samfunnsoppgaver, som arbeidet med å nå klima- og miljømål og bekjempelse av arbeidslivskriminalitet.

Økt digitalisering kan effektivisere offentlige anskaffelser. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) arbeider med et program for digitale anskaffelser som skal effektivisere og forbedre anskaffelsesprosessene. Målet er at alle offentlige virksomheter skal bruke digitale verktøy i hele anskaffelsesprosessen innen utgangen av 2024.

5.2.5 Offentlige reguleringer

OECD har funnet at land med relativt få konkurransebegrensende reguleringer generelt har høyere brutto nasjonalprodukt per innbygger og høyere produktivitetsvekst enn andre. Reguleringer kan ha både direkte administrative kostnader og mer indirekte kostnader. Blant annet kan tilpasninger redusere effektiviteten av reguleringen og føre til samfunnsøkonomisk tap.

Offentlige reguleringer kan begrunnes med markedssvikt. Markedssvikt kan for eksempel skyldes at aktiviteten har samfunnsmessige kostnader som ikke tas med i betraktningen av den som utøver den, som forurensing, eller naturlige monopol. Regulering kan da gi mer velfungerende markeder og bedre utnyttelse av ressursene. Offentlig regulering bør være proporsjonal, konsistent og målrettet.

Forenkling for næringslivet

Regjeringen vil redusere næringslivets kostnader ved å forenkle rapportering, lover og regler. Ny teknologi og digitale løsninger gir muligheter for forenklinger og mer effektive prosesser, samtidig som det gir bedre kontrollmuligheter for myndighetene. Det er et mål at opplysninger som det offentlige innhenter, skal lagres og kategoriseres på en slik måte at de samme opplysningene kun hentes inn en gang.

Regjeringen har som mål at skatte- og avgiftsreglene skal være lette å etterleve for skattyterne og lette å håndheve for skattemyndighetene. Ved å utnytte mulighetene digitalisering gir, kan de administrative kostnadene for skattyterne og det offentlige holdes nede. Regjeringen gjennomgår regelverket grundig med mål om ytterligere forenklinger for næringslivet.

Skatteetaten arbeider med å modernisere innkreving til Skatteetaten og alminnelig namsmann, gjennom programmet Fremtidens innkreving. Det vil gi gevinster også for næringslivet. I 2023 har Finansdepartementet i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet hatt på høring forslag til en ny innkrevingslov for statlige krav og endringer i tvangsfullbyrdelsesloven mv., som er en forutsetning for å hente ut forventede gevinster fra programmet. Forslagene legger til rette for digitalisering av innkrevingsprosessene med et enklere og mer brukervennlig regelverk, samtidig som de styrker rettssikkerheten til de som skylder penger. Det tas sikte på å fremme lovproposisjon i 2024.

Regjeringen legger vekt på gode beslutningsgrunnlag før nye reguleringer vedtas. Regelrådet vurderer kvaliteten på konsekvensvurderinger før næringsrelatert regelverk blir vedtatt.

Regjeringen har de senere årene lagt frem flere forslag til endringer i foretakslovgivningen som kan gi forenklinger for næringslivet. I 2023 ble grensene for hvilke aksjeselskaper som kan fravelge revisjon av årsregnskapet hevet. Endringen kan spare 8 000 små selskaper for om lag 160 mill. kroner i utgifter hvert år.

I 2024 vil Nærings- og fiskeridepartementet fortsette arbeidet med å revidere og videreutvikle sammenslutnings- og registerlovgivningen, blant annet med sikte på å forenkle regelverket. Dette vil legge til rette for at næringslivet har et klart og hensiktsmessig regelverk, uavhengig av organisasjonsform.

Regelverk for rekonstruksjon og konkurs

Effektive rekonstruksjonsregler kan bidra til at levedyktige bedrifter som har fått økonomiske problemer, i større grad kan videreføres. Samtidig bør lite produktive og ulønnsomme virksomheter legges ned, slik at ressursene kan benyttes i mer effektive virksomheter. OECD har anbefalt Norge å forbedre regelverket ved insolvens, for å fremme omstilling og økt produktivitet.

Midlertidig lov om rekonstruksjon for å avhjelpe økonomiske problemer som følge av utbrudd av covid-19 (rekonstruksjonsloven) trådte i kraft 11. mai 2020 og erstatter bestemmelsene om gjeldsforhandling i konkurslovens første del. Hovedformålet med reglene var å redusere risikoen for unødige konkurser i levedyktige virksomheter som ble rammet av en akutt svikt i inntektene som følge av virusutbruddet. Endringer i konkurslovens regler om gjeldsforhandling har samtidig vært etterspurt lenge, og siktemålet er at den midlertidige loven skal erstattes av nye, permanente regler. Lovens virketid er forlenget til 1. juli 2025.

Justis- og beredskapsdepartementet har sendt på høring forslag til nye regler om rekonstruksjon i konkursloven. Høringsfristen var 13. april 2023, og departementet arbeider nå med forslag til permanente regler om rekonstruksjon.

Styrerepresentasjon

Kvinner er fortsatt underrepresentert i ledende posisjoner i norsk næringsliv. Det er regjeringens vurdering at økt likestilling og mangfold i næringslivet på lang sikt vil kunne skape mer innovasjon, bedre arbeidsmiljø og bedre beslutninger. Regjeringen har i 2023 foreslått nye krav til kjønnssammensetningen i styrer i store og mellomstore norske foretak.

Krav til nasjonalitet for daglig leder og styremedlemmer i aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper og samvirkeforetak ble fjernet i 2023, slik at foretak kan velge tillitspersoner blant en større krets. Samtidig vil krav om at daglig leder og minst halvdelen av styret er bosatt i en EØS-stat, Storbritannia eller Sveits, sikre at kreditorer, ansatte og andre berørte parter kan holde selskapets tillitspersoner ansvarlig.

Regulering av fiskerinæringen

Næringer basert på utnyttelse av felles naturressurser må reguleres med sikte på forsvarlig forvaltning i et langsiktig perspektiv. I fiskerinæringen er det etablert konsesjonsordninger og kvoter for å legge til rette for lønnsomhet, en variert flåtestruktur og for å unngå at ressursene overutnyttes. Samlet førstehåndsverdi fra norske fartøy var i 2022 på 29,5 mrd. kroner, og Norge eksporterte villfanget fisk og fiskeprodukter for 40,1 mrd. kroner.

I Meld. St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem for økt verdiskaping (kvotemeldingen) presenterte Solberg-regjeringen forslag til kvotesystem for norske fiskerier. Ved Stortingets behandling ble mange av forslagene vedtatt med knapt flertall. Regjeringen ønsker å fremme en ny kvotemelding for Stortinget, der enkelte elementer gis en grundigere vurdering, for å skape en bredere politisk tilslutning til rammevilkår for næringen som kan stå seg over tid.

Brudd på konsesjons- og kvotereguleringene innebærer en konkurranseulempe for de seriøse aktørene og truer miljø, fremtidig næringsgrunnlag og markedsadgangen for norsk sjømat. Fiskerikontrollutvalget dokumenterte i NOU 2019: 21 Framtidens fiskerikontroll en rekke systemsvakheter som gjør fiskerinæringen sårbar for lovbrudd, og fremmet forslag om grunnleggende endringer av dokumentasjonssystemer, organisering og regelverk. Økokrims siste trusselvurderinger bekrefter utfordringene. Regjeringen vil styrke arbeidet med å forebygge og bekjempe fiskerikriminalitet. Pålitelige data om høsting og omsetning av våre viltlevende marine ressurser er en viktig del av arbeidet. I industrifisket, som leverer råstoff til fiskemel- og fiskeoljeprodusenter, har kvaliteten på registreringen vært for svak. Fra 1. januar 2024 vil nye regler for prøvetaking av slike fangster ved landing bidra til at vi får et mer korrekt regnskap over det som høstes. Det vil gi bedre kontroll med dette fiskeriet og bedre grunnlag for forvaltningen av bestandene som beskattes. Det er også vedtatt at alle fiskefartøy ned til 10 meter skal ha sikker sporing og krav om fangstrapportering fra 1. juli 2023. Det gir vesentlig bedre kontroll med fisket fra disse fartøyene. Videre arbeides det med nye krav til vekter og veiesystemer ved alle fiskemottak, for å få bedre dokumentasjon for opplysningene om fangsten på sluttseddel. På lang sikt er målet å automatisere all dokumentasjon.

Regulering av havbruksnæringen

Den norske havbruksnæringen har siden begynnelsen av 1970-tallet vært i sterk utvikling. Norge har naturlige fortrinn for oppdrett av laks og ørret i sjø, og er verdens største produsent og eksportør av atlantisk laks. Produksjonen har vært relativt stabil siden 2012, samtidig som eksportverdien har økt. I 2022 var eksportverdien av laks og ørret 110,8 mrd. kroner.

Tillatelser til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret er antallsbegrenset. Hver tillatelse er av-grenset til et visst antall tonn fisk oppdretter kan ha stående i sjøen til enhver tid. Dagens system for kapasitetsjustering (trafikklyssystemet) i norsk lakse- og ørretoppdrett er basert på produksjonsområder og næringens miljøpåvirkning. Det er lagt opp til justeringer i produksjonskapasiteten hvert annet år, neste gang i 2024.

Næringsvirksomhet basert på bruk av naturressurser som ikke kan flyttes, kan gi ekstraordinært høye inntekter i form av grunnrente. Grunnrente kan oppstå når det er knapphet på en innsatsfaktor i produksjonen. Grunnrenten i havbruksnæringen oppstår dels som følge av at det er et begrenset antall lokaliteter som er egnet for havbruksvirksomhet, og dels som følge av begrensninger på hvor mange tillatelser som kan gis på grunn av miljøreguleringer.

Havbruksskatteutvalget (NOU 2019: 18) Skattlegging av havbruksvirksomhet viste til flere beregninger som indikerer en betydelig grunnrente i havbrukssektoren. For eksempel viste utvalget til analysen fra Greaker og Lindholt fra 2019, der grunnrenten i havbruk er beregnet til i overkant av 20 mrd. kroner årlig i perioden 2016 til 2018.

Tillatelsene utstedes av staten og er ikke tidsbegrensede. Hovedregelen er at nye tillatelser tildeles ved auksjon. Ved siste kapasitetsjustering i 2022 utgjorde inntektene fra tildeling av nye tillatelser om lag 3,9 mrd. kroner. Tildelingen skjedde etter at det var annonsert en grunnrenteskatt på havbruk.

I Prop. 78 LS (2022–2023) Grunnrenteskatt på havbruk la regjeringen frem et forslag om grunnrenteskatt på havbruk fra 2023. Grunnrenteskatten utformes som en kontantstrømskatt der investeringer som kun benyttes i sjøfasen, kan fradragsføres umiddelbart. Det gis et bunnfradrag på 70 mill. kroner per konsernselskap. Den effektive skattesatsen ble etter enigheten i Stortinget satt til 25 pst. Som omtalt i proposisjonen skal halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten fordeles til kommunesektoren.

Næringen er ilagt en produksjonsavgift på produsert laks, ørret og regnbueørret. Produksjonsavgiften tilfaller kommuner og fylkeskommuner som legger til rette for havbruk. Som foreslått i Prop. 78 LS (2022–2023) er produksjonsavgiften økt til 90 øre per kilo fra 1. juli 2023.

I tillegg til produksjonsavgiften skal 55 pst. av vederlaget fra tildeling av ny kapasitet tilfalle kommuner og fylkeskommuner. Tildelingene fra både produksjonsavgiften og vederlag fra kapasitetsjusteringer fordeles gjennom fordelingsnøklene i Havbruksfondet.

Tillatelsessystemet for havbruk har over tid blitt svært komplekst, og regjeringen ser behov for forenklinger. Det er derfor satt ned et utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av tillatelsessystemet. Utvalget leverer sin innstilling høsten 2023.

Regulering av landbruket

I Hurdalsplattformen heter det at jordbrukets samfunnsoppdrag er å sikre Norges befolkning nok og trygg mat basert på norske ressurser. For å sikre et landbruk over hele landet, økt verdiskaping og redusert klimaavtrykk mener regjeringen det er viktig å øke lønnsomheten i jordbruket. Dette skal blant annet gjøres gjennom de årlige jordbruksforhandlingene og et sterkt importvern.

Hovedmålene for landbrukspolitikken ligger fast:

• Matsikkerhet og beredskap

• Landbruk over hele landet

• Økt verdiskaping

• Bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser

Flere av hovedmålene krever en tydelig prioritering i bruken av jordbruksarealene. De økonomiske virkemidlene innebærer derfor at korn- og grønnsaksproduksjon prioriteres der det ligger til rette for dette, mens grasbasert husdyrhold prioriteres i distriktene. Produksjonen skal være bærekraftig, slik at produksjonsevnen opprettholdes over tid.

Internasjonale forhold påvirker i økende grad rammebetingelsene for jordbruket og matindustrien. Koronapandemien, flaskehalser i logistikk, kraftige prisøkninger på energi og andre innsatsfaktorer nasjonalt og internasjonalt, samt krigen i Ukraina, har satt verdens og Norges matproduksjon i en ekstraordinær situasjon. Brudd og forsinkelser i matleveransekjeder som følge av krigen i Ukraina viser betydningen av selvforsyning og beredskap. Pandemitiltakene ga en midlertidig vekst i hjemmemarkedet som bidro til økte inntekter fra kjøtt og meieriprodukter. Matnæringene var blant sektorene som klarte seg best gjennom pandemien. Importen av jordbruksprodukter er økende, noe som gjør det mer utfordrende å opprettholde en høy hjemmemarkedsandel og å nå målet om økt landbruksproduksjon i Norge. Resultatkontrollen som gjøres av Budsjettnemnda for jordbruket, viser likevel ganske god måloppnåelse på alle de fire hovedmålene for landbrukspolitikken. I 2019 inngikk regjeringen og organisasjonene i jordbruket en avtale med mål om å redusere utslippene fra jordbruket med fem millioner tonn CO₂-ekvivalenter for perioden 2021–2030. Denne intensjonsavtalen ligger til grunn også for denne regjeringens arbeid med klimatiltak i landbruket. Klimahensyn er et viktig premiss i virkemiddelutformingen. I årets jordbruksoppgjør var partene enige om å øke de målrettede klima- og miljøordningene.

Regelverket på matområdet er i stor grad harmonisert i EØS-området. Som følge av EØS-avtalen blir grunnlaget for det norske regelverket hovedsakelig utviklet i EU, og Mattilsynet deltar i regelverksutviklingsarbeidet. Omtrent en tredel av alt regelverk som tas inn i EØS-avtalen hvert år, er på matområdet. En vesentlig andel av regelverket er forordninger, som må gjennomføres i norsk rett med begrensede muligheter for nasjonale tilpasninger. Det inngår i Mattilsynets samfunnsoppdrag å vurdere forenklinger knyttet til all regelverksutvikling.

I forbindelse med årets jordbruksoppgjør ble det nedsatt en partssammensatt arbeidsgruppe som skal utrede endringer i markedsordningen for melk og korn i lys av WTO-avtalen.

Regulering av bygge- og anleggsnæringen

OECD har vist til at boligprisene har steget sterkt de senere årene, selv om en strammere pengepolitikk har bidratt til å redusere prisveksten. Effektive plan- og byggesaksprosesser som legger til rette for boligbygging blir trukket frem som viktig for et økt tilbud av boliger.

Regjeringen er opptatt av at bygge- og anleggsnæringen skal ha gode, stabile og forutsigbare rammevilkår som legger til rette for investeringer og videre vekst. Samtidig må næringen omstilles mot mer klimavennlig utbygging, økt ombruk og mer klimatilpassede bygg og anlegg.

Mangelfulle søknader og uklare regler kan forsinke byggesaksprosessen. Om lag 35 pst. av byggesøknadene har mangler, og disse knytter seg ofte til dokumentasjonen i søknaden. Det er startet et arbeid for å stille klarere krav til dokumentasjon og tydeliggjøre reglene om kommunens tidsfrister for saksbebandling. Dette skal redusere saksbehandlingstid og ressursbruk.

Direktoratet for byggkvalitet utarbeider digitale veiledere om regelverket, som blir mye brukt. Mer veiledning og digitalisering av regelverk, søknader og saksbehandling gir bedre ressursutnyttelse i forvaltningen og bygge- og anleggsnæringen. Det fører til enklere og raskere byggesaksprosesser, som sparer kommuner, næringen og privatpersoner for mye tid og penger i byggesaker. Halvparten av alle byggesøknader sendes nå til kommunen digitalt, og over 260 kommuner har anskaffet digitalt saksbehandlingssystem. Målet er at alle kommuner skal ta i bruk løsningen innen 2025. Digital samhandling mellom sektormyndigheter, kommunen og søker effektiviserer saksbehandlingen. Kommunal- og distriktsdepartementet finansierer også Samordningsrådet for digitalisering.

Regulering av drosjenæringen

Regjeringen har gjennomført flere endringer fra drosjereguleringen som Solberg-regjeringen innførte i 2020. Krav om løyvegaranti og fagkompetanse for løyvehavere er gjeninnført, og det er innført krav om obligatorisk taklampe og plikt til å dokumentere at drosjen er riktig registrert i kjøretøyregisteret og at godkjent taksameter er installert i drosjen.

Regjeringen oppnevnte våren 2022 et offentlig utvalg som skal foreta en helhetlig vurdering av drosjereguleringen. Utvalget skal identifisere tiltak som sikrer et godt drosjetilbud i hele landet. Videre skal utvalget vurdere krav for å sikre en seriøs drosjenæring, trygghet for kundene, gode arbeidsforhold for ansatte og løyvehavere, samt tiltak for å sikre kontroll og tilsyn med næringen.

Drosjeutvalget leverte første delutredning 30. juni 2023 (NOU 2023: 22 På vei mot en bedre regulert drosjenæring). Her foreslår utvalget å innføre plikt for løyvehavere til å være tilknyttet drosjesentral og pålegge sentralene konkrete plikter for å ivareta viktige samfunnshensyn som hvit økonomi, forbrukerhensyn og et tilfredsstillende drosjetilbud til personer med nedsatt funksjonsevne. Rapporten fra utvalget er sendt på høring. Drosjeutvalget vil i andre del av utredningen blant annet vurdere driveplikt og antallsregulering.

Regulering av bokmarkedet

Markedet for omsetning av bøker har unntak fra konkurranseloven § 10, som forbyr konkurransebegrensende avtaler mellom foretak. Unntaket fra deler av konkurranselovgivningen er kultur- og litteraturpolitisk begrunnet. Samarbeid i tråd med forskriftens bestemmelser er gjennomført i gjeldende Bokavtale mellom Den norske Forleggerforening og Bokhandlerforeningen. Hovedelementet i Bokavtalen er fastprisordningen, som innebærer at forlagene skal fastsette utsalgsprisen på sine bøker frem til og med 30. april året etter utgivelsen. Bokavtalen inneholder også bestemmelser mellom partene som regulerer skaffe- og leveringsplikt, frakt- og leveringsbetingelser og kollektiv abonnementsordning. I tillegg er det inngått avtale mellom Forleggerforeningen og ulike rettighetshaverorganisasjoner om bruk av normalkontrakter mellom forlag og forfattere eller oversettere.

Stortinget vedtok 12. juni 2023 lov om omsetning av bøker (bokloven). Loven trer i kraft fra 2024 og vil erstatte forskriften om unntak fra konkurranseloven § 10 for samarbeid ved omsetning av bøker. Loven skal legge til rette for at det skapes en mangfoldig litteratur på de norske språkene, samisk, samt de nasjonale minoritetsspråkene. En av de sentrale bestemmelsene i loven er innføring av obligatorisk fastpris i tolv måneder for hvert publiseringsformat som utgis av den enkelte boken. Loven regulerer også hvilke plikter forhandlere og utgivere har til å tilby, skaffe og levere bøker. Videre sikres forfattere, illustratører og oversettere rett til å samarbeide om normalkontrakter med utgivere av bøker. Loven inneholder også bestemmelser som regulerer det voksende lydbokmarkedet.

5.2.6 Innovasjon og forskning i næringslivet

Forsknings- og utviklingsarbeid i næringslivet dreier seg om å utvikle nye eller forbedrede produkter og prosesser. Det vil være usikkerhet om utfallet av en forskningsprosess. Statistisk sentralbyrås undersøkelser om forskning og utvikling viser at forskningsaktiviteten i næringslivet vokst sterkt den siste tiårsperioden. I 2021 utførte næringslivet selv forskning og utvikling for 38,3 mrd. kroner. I tillegg kjøpte næringslivet forskning og utvikling til en verdi av 8,9 mrd. kroner fra andre virksomheter, forskningsinstitutter og utlandet. Teknologisk utvikling, gjennom utvikling og bruk av innovasjoner, er en av de viktigste drivkreftene for langsiktig produktivitetsvekst.

Virksomheter investerer i forskning, utvikling og innovasjon fordi det lønner seg. Metoder og funn fra en enkelt bedrifts forskning og utvikling kan imidlertid også anvendes eller videreutvikles av andre. Egenutført forskning setter foretakene ikke bare i stand til å utvikle egne produkter, men til forstå og ta i bruk metoder og funn fra andres forskning. Offentlig støtte til næringsrettet forskning og innovasjon skal bidra til at næringslivet satser mer på forskning og nyskaping enn det ellers ville gjort.

Slik OECD måler forskningsinnsatsen i næringslivet, inkludert private og næringslivsrettede forskningsinstitutter, har den vokst fra 0,87 pst. av BNP i 2013 til 1,02 pst. i 2021. Forskningsinnsatsen i næringslivet i Norge ligger likevel under gjennomsnittet for medlemslandene i OECD. Samlet FoU som andel av BNP har vokst fra 1,67 pst. til 1,94 pst. over samme periode. Regjeringen utarbeider nå en strategi for å øke forskning og utvikling i næringslivet.

Figur 5.2 viser nivået på bevilgninger til departementene for forskning i næringslivet og forskning i næringslivet de siste årene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU), Norges Forskningsråd, Statistisk sentralbyrå og OECD.

Innovasjon dreier seg om å utvikle nye og forbedrede produkter og forretningsprosesser. Norge rangeres nå som en sterk innovatør i EUs årlige European Innovation Scoreboard1. I EUs omtale av Norge trekkes det frem at resultatene over tid har økt mye i forhold til EU-landene. Noe av forbedringen har sammenheng med definisjonsendringer i den norske Innovasjonsundersøkelsen.

lnnovasjonsundersøkelsen gjennomføres annet hvert år. For perioden 2020–2022 er andelen foretak med innovasjonsaktivitet redusert med 6 prosentenheter, fra 63 til 57 pst., i forhold til perioden 2018–2020. Til sammen utgjorde investeringene om lag 75 mrd. kroner i 2020. Nedstenging i forbindelse med pandemien medførte en klar reduksjon i aktiviteten for mange bransjer og næringer, slik som reiseliv og servering, samtidig som andelen innovatører blant øvrige virksomheter økte. Den reduserte andelen må sees i sammenheng med at det er over 11 pst. flere foretak i inneværende undersøkelse enn i den forrige, slik at det samlede antallet innovatører er relativt uforandret siden forrige undersøkelse.

5.3 Effektiv ressursbruk i offentlig sektor

Offentlig forvaltning er relativt stor i Norge sammenlignet med andre OECD-land. Innfasingen av petroleumsinntekter i budsjettene har gjort det mulig å øke offentlige utgifter. Samtidig er skattenivået forholdsvis høyt, se avsnitt 3.1.5 og figur 3.16. De samlede utgiftene i offentlig forvaltning utgjør rundt 62 pst. av bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge.

Offentlige utgifter som andel av BNP varierer mellom OECD-land, fra under 30 pst. i for eksempel Irland til opp mot 60 pst. i Frankrike, Hellas og Italia i 2021. Tilsvarende tall for Norge var i underkant av 50 pst., når det sees i forhold til BNP inkludert petroleumssektoren. Ser vi på Fastlands-Norge lå tallet på rundt 62 pst. også i 2021. For land med tilgjengelig data melder OECD om en nedgang i 26 av 27 land i 2022. Variasjonen i utgiftsandelen mellom land skyldes i hovedsak ulik oppgavefordeling mellom offentlig og privat sektor. Fellesgoder som forsvar, politi, rettsvesen og offentlig administrasjon finansieres med skatter og avgifter i alle moderne økonomier. I Norge ivaretar det offentlige i stor grad også individrettede tjenester som utdanning, helse og omsorg. Dette er tjenester som i en del andre land i større grad utføres og finansieres av private eller ivaretas av familien. Nivået på offentlige støtte- og velferdsordninger er også relativt høyt i Norge. Dessuten står det offentlige for en større del av pensjonsordningene enn i mange andre land, hvor pensjoner i større grad er et privat ansvar.

Offentlig sektor legger også beslag på en stor andel av arbeidskraften. Mange av oppgavene det offentlige utfører er arbeidsintensive, slik som utdanning, politi og helsevesen. I 2022 arbeidet hver tredje sysselsatte i Norge i offentlig sektor. Kommunene står for en stor del av dette, blant annet fordi kommunene har ansvar for mange av helse- og omsorgstjenestene. Når så store deler av arbeidskraften og de øvrige ressursene i økonomien benyttes i stat og kommuner, får ressursanvendelsen i offentlig sektor mye å si både for økonomisk utvikling, produktivitet og velferd.

Effektiv ressursbruk i offentlig sektor handler både om å prioritere de viktigste målsettingene og tiltakene, og om å løse oppgavene på best mulig måte. Hvis offentlige oppgaver kan utføres mer kostnadseffektivt, kan vi oppnå like gode resultater med lavere ressursbruk, eller bedre resultater med samme ressursbruk. Minst like viktig er det å prioritere de beste tiltakene, altså de tiltakene som gir mest nytte for pengene. Det kan innebære å avvikle ordninger som ikke fungerer etter hensikten eller har utspilt sin rolle, og å nedprioritere, eller senke kvalitet eller ambisjonsnivå på enkelte områder for å kunne prioritere opp andre.

Offentlig ressursbruk i 2024

Figur 5.3 gir en oversikt over sentrale utgiftsområder på statsbudsjettet. I figuren er utgifter til petroleumsvirksomhet, finansielle transaksjoner og overføring til Statens pensjonsfond utland ikke inkludert. Velferdsordninger utgjør en stor del av statens utgifter. Folketrygden med blant annet alders- og uførepensjon, utgjør en særlig stor del med om lag 35 pst. Effektive velferdsordninger med riktige insentiver er viktige for bærekraften i offentlig finanser – både fordi de utgjør en så stor andel av statens utgifter, men også fordi de i mange tilfeller påvirker arbeidstilbudet og dermed verdiskapingen i økonomien.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet

Rammetilskudd til kommunesektoren og overføringer til de regionale helseforetakene utgjør begge om lag 12 pst. av statsbudsjettets utgifter. Samferdsel og forsvar utgjør også store utgiftsområder med om lag 5 pst. hver. Kunnskapsområdet utgjør om lag 3 pst. av statsbudsjettets utgifter.

Usikkerheten som preger verdensbildet med klimaendringer, krig og konflikt, påvirker en liten åpen økonomi som Norge. Økt pengebruk på beredskap og krisehåndtering må finansieres, samtidig som de langsiktige utfordringene som påvirker handlingsrommet må hensyntas. Handlingsrommet i budsjettene forventes å bli mindre i årene fremover, jf. Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021. Befolkningen eldes, og det vil bli færre yrkesaktive for hver pensjonist. Statens utgifter vil gå opp, uten at inntektene øker like mye. Aldringen av befolkningen gir økte utgifter til pensjon og press på helse- og omsorgstjenestene, samtidig som veksten i arbeidsstyrken avtar. Spesielt de minste kommunene vil møte disse utfordringene. Utsiktene for offentlige finanser fremover tydeliggjør viktigheten av bedre ressursbruk og omprioriteringer for å fremdeles kunne utvikle velferdssamfunnet. Nye offentlige tilbud vil i stadig større grad måtte finansieres gjennom reduksjon i eksisterende utgifter.

Virkemidler og forutsetninger for mer effektiv ressursbruk

Offentlig sektor kjennetegnes blant annet av komplekse oppgaver og mange, tidvis kryssende, målsetninger. Effektivitet, både i valg av tiltak, virkemidler og gjennomføring, er viktig for å få mest mulig velferd for ressursene vi har til rådighet. Statlige rammebetingelser stiller krav og gir insentiver til effektiv ressursbruk. Virksomhetsledere og styrende departement har ansvar for at statlige midler brukes effektivt innenfor eget ansvarsområde.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) skal bidra til effektiv ressursbruk i staten gjennom blant annet felles lønns- og regnskapstjenester, kompetansetiltak og veiledning til statlige virksomheter.

Det er en gjensidig avhengighet mellom effektiv offentlig ressursutnyttelse og innbyggernes tillit til myndighetene. OECD har pekt på tillit som en driver for effektiv forvalting og som et mål på hvordan offentlig sektor lykkes. Effektiv bruk av samfunnets ressurser skaper en tillit til myndighetene blant innbyggerne. Samtidig er innbyggernes tillit til offentlig forvaltning en forutsetning for at myndighetene skal kunne levere effektive og brukerrettede tjenester. Flere studier viser at tillit gjør det enklere å iverksette offentlige tiltak, blant annet fordi innbyggere i stor grad slutter opp om tiltakene, tillater innsamling av data mv. Da kreves det også færre ressurser for å sikre etterlevelse, og det er enklere å bruke offentlige data og utvikle digitale løsninger.

Innbyggerundersøkelsen gjennomført av DFØ i 2021, viser at tilliten til samfunns- og politiske institusjoner samt forvaltningen i Norge er generelt svært høy. Dette gjelder spesielt domstolene og politiet. DFØ gjennomfører en ny innbyggerundersøkelse i 2024. Den høye tilliten forvaltningen i Norge nyter, gir et godt utgangspunkt for å forsterke arbeidet med å bruke ressursene i offentlig sektor bedre. Høy tillit til forvaltningen kan ikke tas for gitt, og forutsetter at forvaltningen overholder de sentrale forvaltningsverdiene demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet.

Det er gjennomført flere områdegjennomganger med sikte på å bedre ressursbruken innenfor utvalgte budsjettområder. Områdegjennomganger er et verktøy for å gjennomgå eksisterende utgiftsområder. Gjennomgangene gir mulighet for fordypning og grundigere vurderinger av enkelte utgiftsområder enn det normalt er rom for innenfor den årlige budsjettprosessen. De skal legge til rette for effektiviseringsgevinster, bedre målretting av regler og tiltak eller nedprioritering av aktivitet som ikke lenger anses formålstjenlig.

De fleste områdegjennomganger offentliggjøres på regjeringen.no sin side for områdegjennomganger og på DFØs nettsted Kudos.no. Dette bidrar til å rette oppmerksomheten mot hvordan offentlige ressurser benyttes, og hvordan dette kan gjøres mer effektivt. Med utgangspunkt i eksisterende praksis og erfaring med områdegjennomganger ble det utarbeidet et rammeverk for områdegjennomganger som ble publisert i 2023. Rammeverket beskriver hvordan områdegjennomganger skal gjennomføres og skal være et praktisk oppslagsverk som forklarer de ulike stegene i prosessen.

I 2022 ble fase 1 av områdegjennomgang av innovasjon og læring fra koronapandemien gjennomført. Arbeidet fortsetter i flere løp i 2023 og 2024. En områdegjennomgang av NAVs bruk av arbeidsmarkedstiltak skal etter planen være ferdigstilt i desember 2023. En områdegjennomgang for økt rammestyring av kommunensektoren er ventet ferdigstilt våren 2024.

Høsten 2023 igangsettes en områdegjennomgang av forvaltning, investering og styring av eiendom-, bygg-, og anleggsvirksomheten i forsvarssektoren. Gjennomgangen har til hensikt å forbedre ressursbruken i sektoren, samt fremme forslag til dette som kan anvendes i utarbeidelsen av forslaget til ny langtidsplan for forsvarssektoren. Tidligere har det også vært gjennomganger av legemidler under folketrygden, styringen av politi- og lensmannsetaten, det næringsrettede virkemiddelapparatet, bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor, næringsfremme i utlandet, øremerkede tilskudd i kommunesektoren, støtteordninger i klimapolitikken, Statens vegvesen, miljøforvaltningen, Norges forskningsråd, enkeltstående tilskudd, boligløsninger og helse- og omsorgstjenester for eldre, utenrikstjenesten og ID-forvaltningen.

Områdegjennomganger skal ifølge rammeverket evalueres etter tre år. Etter at rammeverket ble fastsatt våren 2023 har foreløpig en områdegjennomgang blitt etterevaluert. Etterevalueringen av områdegjennomgangen av legemidler viste at tiltakene fra områdegjennomgangen har blitt fulgt opp og iverksatt på en god måte. Områdegjennomgangen har blant annet bidratt til reduserte utgifter til legemidler for staten og pasienter. Selv om det foreløpig er for tidlig å konkludere i hvilken grad de gjennomførte tiltakene har redusert utgiftsveksten under blåreseptordningen, som var formålet med områdegjennomgangen, forventes det at tiltakene vil bidra til å redusere utgiftsveksten på sikt.

5.3.1 Mer effektiv organisering i offentlig sektor

Riktig ansvarsplassering er et sentralt mål for styring av offentlig forvaltning. Offentlige ressurser utnyttes mest effektivt når forvaltningsnivået som er ansvarlig for å løse og finansiere en oppgave, selv kan vurdere hvordan oppgaven bør løses for å imøtekomme brukernes og samfunnets behov.

Hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren er rammefinansiering. Rammefinansiering støtter opp om lokalt selvstyre og gir kommuner og fylkeskommuner handlingsrom til å gjøre prioriteringer i tråd med egne vurderinger og innbyggernes behov. Dette bidrar til effektiv ressursbruk tilpasset lokale forhold og stimulerer til innovasjon og effektivisering ettersom frigjorte midler tilfaller den enkelte kommune. Nærhet til de som trenger tjenestene, bidrar til bedre tjenester og kan gi mer kostnadseffektivitet ved at tjenestene tilpasses lokale forhold.

Det gjennomføres et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser som kan gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF), publisert i de senere års høstrapporter fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, viser likevel forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet mellom kommuner, også om man sammenligner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Analysene tyder på at det er store muligheter for mer effektiv ressursutnyttelse og bedre tjenester, eksempelvis innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenester.

Resultatene av kartlegging av den enkelte kommune legges årlig ut på www.kommunedata.no. Analysene kan benyttes til sammenligninger mellom kommuner og å følge utviklingen i egen kommune over tid. Analysene har blitt evaluert av eksterne fagmiljø (TØI og Frisch-senteret) som har anbefalt flere endringer i metodebruk, dokumentasjon og kvalitetssikring. Oppdaterte og videreutviklede analyser planlegges gjennomført i løpet av høsten 2023.

Gjennomgang av jernbanesektoren

Hurdalsplattformen slår fast at regjeringen vil føre en offensiv jernbanepolitikk og legge til rette for at jernbanen tar en større andel av person- og godstrafikken. Det er videre viktig å arbeide for å få mer jernbane for pengene slik at fellesskapets ressurser brukes effektivt. For å oppnå dette vil det blant annet være viktig med mer koordinert styring og utvikling av jernbanesektoren.

Det er gjennomført en ekstern kartlegging av arbeidsdelingen mellom Samferdselsdepartementet, Jernbanedirektoratet og Bane NOR SF, avtaleverket mellom Jernbanedirektoratet, Bane NOR og de øvrige virksomhetene i sektoren, samt utfordringer med forvaltning av togmateriell. I tillegg har Samferdselsdepartementet hatt et internt arbeid på innretningen og praktiseringen av styringsmodellen i sektoren. I sum vil dette gi et godt kunnskapsgrunnlag for å vurdere tiltak.

Regjeringen arbeider med å gjennomgå selskapsstrukturen i jernbanesektoren, med sikte på en mer helhetlig og oversiktlig organisering. Som et resultat av dette er eierskapet til Spordrift AS overført fra staten v/Samferdselsdepartementet til Bane NOR SF. Det videre arbeidet vil blant annet omfatte en gjennomgang av organiseringen av statens to persontogselskaper; VY AS og Flytoget AS.

Effektivisering i forsvarssektoren

Betydelig omstilling i forsvarssektoren er nødvendig for å frigjøre ressurser som kan bidra til å øke den operative evnen. I gjeldende langtidsplan for forsvarssektoren, vedtatt av Stortinget gjennom behandlingen av Innst. 87 S (2020–2021) til Prop. 14 S (2020–2021) Evne til forsvar – vilje til beredskap. Langtidsplan for forsvarssektoren, er det derfor lagt til grunn at forbedring og effektivisering av sektoren skal frigjøre minst 1,9 mrd. 2020-kroner innen 2024 som delvis inndekning for nye satsinger i forsvarssektoren. I tillegg skal det frigjøres ytterligere om lag 400 mill. kroner som følge av manglende ressursfrigjøring i perioden 2017–2020. I en tid med store utgiftsbehov og økende budsjettrammer er det særlig behov for effektiv ressursbruk og god utnyttelse av offentlige midler. Det er derfor viktig at forsvarssektoren viderefører arbeidet for effektiv ressursbruk.

Gjennom et systematisk effektiviseringsarbeid jobber Forsvaret med forenkling og standardisering av prosesser, samt samling og spesialisering av kompetanse i stabs- og støttefunksjoner. I 2023 er det iverksatt konkrete tiltak:

• Forsvarsstaben er restrukturert for å legge til rette for å forbedre virksomhetsstyring og virksomhetsutvikling.

• Forsvarets økonomifunksjoner er besluttet samlet organisatorisk med ledelse lokalisert i Bergen, og et avdelingskontor i Indre Troms, og 10 årsverk hos driftsenhetene.

I tillegg til å legge til rette for mer helhetlig styring og bedre økonomikontroll i Forsvaret, vil restruktureringen og samlingen av økonomifunksjonene være viktige forutsetninger for å lykkes med styringsreformen i sektoren. Forsvarsdepartementet har også besluttet å samle anskaffelsesmiljøene i sektoren, og at kategoristyring skal være det gjeldende prinsippet for anskaffelser i forsvarssektoren, som antas å ville medføre en større kostnadsreduksjon.

Forsyningstjenesten moderniseres, og ved å forbedre planverk og masterdata vil Forsvaret få bedre kontroll og styring på lagerbeholdningene. Sentrallagre etableres i Nord-Norge og Sør-Norge, og moderniseringen vil drive forsyningstjenestene mer kostnadseffektivt, samt gjøre tjenestene tilpasningsdyktige for dagens og fremtidens operative behov. En ny HR-organisasjon planlegges iverksatt gjennom en samling av HR-funksjoner under Forsvarets personell og vernepliktssenter (FPVS). En samling av HR-funksjoner skal forenkle prosesser, bedre leveranser og gi mer effektiv ressursbruk. Ut over disse tiltakene er det arbeidet med lokale forbedrings- og effektiviseringstiltak i forsvarssektorens samtlige etater. Dette har gitt besparelser internt, i andre etater i sektoren, eller i NATO. Ytterligere tiltak vil iverksettes fra 2024 og ut over i neste langtidsplanperiode.

Til tross for stort fokus på effektiviseringsarbeidet i sektoren, er det imidlertid forsinkelser som resulterer i at økonomiske gevinster ikke vil realiseres som planlagt innen 2024, og arbeidet vil fortsette inn i neste langtidsplanperiode. Forsvarsdepartementet har satt i gang en evaluering av forsvarssektorens arbeid og fremdrift innenfor modernisering og effektivisering.

Endringer i organisering, roller og ansvar i den sentrale helseforvaltningen

I Revidert nasjonalbudsjett 2023 varslet regjeringen organisatoriske endringer i helseforvaltningen med virkning fra 1. januar 2024. Endringene samler fagmiljøer for bedre utnyttelse av ressurser og fagkompetanse og gir et skarpere organisatorisk skille mellom helseforvaltningens kjerneoppgaver: myndighetsutøvelse, tilsyn og kunnskapsproduksjon. Formålet med omorganiseringen er å bruke ressursene bedre ved å oppnå gevinster i form av blant annet bedre støtte til kommunal sektor, bedre utnyttelse av helsedata, tettere kobling mellom digitaliseringsarbeidet og tjenesteutviklingen, styrket forsyningssikkerhet for legemidler og medisinsk utstyr, bedre beslutningsgrunnlag for innføring av legemidler og medisinsk utstyr, og større samvirke mellom det brede folkehelsearbeidet og arbeidet i helse- og omsorgstjenestene.

Endring i organisering og ansvar i den sentrale kunnskapssektoren

1. juli 2021 ble Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) etablert gjennom en sammenslåing av Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku), Kompetanse Norge, Universell og deler av Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning. HK-dir har overtatt noen av oppgavene til Norsk senter for forskningsdata (NSD), og fikk 1. januar 2023 ansvaret for godkjenning av utenlandsk utdanning. I statsbudsjettene for 2023 og 2024 legges det til grunn en økonomisk gevinst på 3 mill. kroner hvert av årene for deler av forventet effektivisering ved etablering av det nye direktoratet.

I Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge har regjeringen lagt fram en politikk for å styrke institusjonene sitt ansvar og handlingsrom for å disponere rammebevilgningen for å nå sine mål. I tråd med regjeringens tillitsreform og anbefalingene fra Hatlen-utvalget i 2022, følges dette opp gjennom å redusere omfanget av søknadsbaserte ordninger som HK-dir forvalter. Tiltaket skal redusere administrative kostnader, skape større forutsigbarhet for fagmiljøene, samt styrke ansvaret institusjonene har til selv å disponere rammebevilgningene i tråd med de politiske målene.

Effektiv ressursbruk i spesialisthelsetjenesten

De regionale helseforetakene jobber kontinuerlig med tiltak for mer effektiv ressursbruk. Blant annet skal styringsmodellen for spesialisthelsetjenesten gi insentiv til dette. Siden helseforetaksmodellen ble innført i 2002 har det vært en regional styring av ressurser, og de regionale helseforetakene har hatt et tydelig selvstendig ansvar.

Samarbeid mellom de regionale helseforetakene bidrar til å utnytte ressursene mest mulig effektivt, blant annet gjennom fellestjenester som Sykehusbygg HF og Sykehusinnkjøp HF.

Økt bevissthet om kapasitet og kompetansebehov

Statlige virksomheter arbeider nå for å redusere konsulentbruken på områder der det ligger til rette for å bruke interne ressurser og kompetanse. I 2022 brukte statsforvaltningen 13,2 mrd. kroner på konsulenttjenester. Lønnsutgiftene i statsforvaltningen var samme år 150 mrd. kroner. Det betyr at konsulentutgiftenes andel av lønnsutgiftene var på hele 8,8 pst. Konsulentandelen varierer betydelig mellom de ulike statlige virksomhetene. En kartlegging gjennomført av DFØ viser at utgifter ført på kontoer knyttet til konsulenter i 2022 har bremset opp og flatet ut når det justeres for prisvekst. Samlet gikk utgiftene til konsulentbruk ned med 2,1 pst. fra 2021 til 2022. Konsulentbruken utvikler seg ulikt på ulike områder. Den prisjusterte nedgangen i konsulenttjenester til organisasjonsutvikling, kommunikasjonsrådgiving mv. var på 10 pst., mens konsulentutgifter knyttet til utvikling av programvare og IKT-løsninger mv gikk ned med 1,4 pst.

5.3.2 Nye og endrede arbeidsmåter

Digitalisering av offentlig sektor skal bidra til gode tjenester for innbyggerne, næringsliv og frivillig sektor, uansett hvor i landet man bor. Digitalisering skal også være et verktøy for å jobbe smartere internt i offentlig sektor. Regjeringen har startet arbeidet med en ny nasjonal digitaliseringsstrategi. Strategien skal blant annet stake ut kursen for videre digitalisering av offentlig sektor, legge bedre til rette for næringsrettet digitalisering og ta opp viktige samfunnsspørsmål, som blant annet kunstig intelligens. Målet er en sterkere samordning og utvikling av en helhetlig politikk som går på tvers av offentlig og privat sektor.

Digitaliseringsdirektoratet har ansvar for flere av de sentrale offentlige digitale fellesløsningene, blant annet ID-porten, Altinn, Digital postkasse til innbyggerne og Kontakt- og reservasjonsregisteret. De siste årene har det vært en sterk vekst i bruken av fellesløsningene. Et viktig mål i regjeringens digitaliseringspolitikk er å bygge gode og sammenhengende digitale tjenester til innbyggerne og næringslivet. Fellesløsningene er en viktig del av en digital infrastruktur som statlige virksomheter og kommuner er avhengig av for å utvikle egne tjenester, og de er en forutsetning for å kunne utvikle sammenhengende digitale tjenester for innbyggere, næringsliv og frivillig sektor. Bærekraftige modeller for finansiering av forvaltning, drift og videreutvikling av løsningene er viktig for at dagens fellesløsninger skal kunne tåle økt vekst i bruk og kan tilpasses, eller dekke, nye behov.

Norge deltar i Programmet for et Digitalt Europa 2021–2027 (DIGITAL), EUs store programsatsing for digital transformasjon og bygging av digital infrastruktur og kapasitet. Programmet skal øke konkurransedyktigheten til næringslivet, gi bedre og mer effektive løsninger for offentlig sektor og arbeide for at europeiske land er i front på fem særskilt viktige områder: tungregning og superdatamaskiner, kunstig intelligens og data, cybersikkerhet, avansert digital kompetanse og best mulig bruk av nye teknologier.

Medfinansieringsordningen for digitaliseringsprosjekter bidrar til at flere samfunnsøkonomisk lønnsomme digitaliseringsprosjekter i statlige virksomheter kan bli realisert. Ordningen, som er rettet mot små og mellomstore digitaliseringstiltak, bidrar til mer effektiv ressursbruk i statlige virksomheter og til tjenester som gir nytte i både privat og kommunal sektor. Virksomheten må selv finansiere halvparten av investeringen, og må også gi fra seg halvparten av realisert gevinst gjennom reduksjon i virksomhetens budsjettrammer. Eksempler på tiltak som har fått støtte fra ordningen, er Helsedirektoratets løsning for prioritering av pasienthenvendelser til fastlegekontor og en digital løsning for forenkling av Arbeidstilsynets byggesaksbehandling.

Kultur- og likestillingsdepartementet har ansvar for livshendelsen Starte og drive en frivillig organisasjon som er en del av regjeringens digitaliseringsstrategi. I livshendelsen prioriteres samordning og forenkling av forvaltningen overfor frivillig sektor, med særlig vekt på tilskuddsfeltet. Under livshendelsen sorterer tilskudd.no, som gir oversikt over alle statlige tilskuddsordninger, enkeltstående tilskudd og tildelinger til frivillig sektor. Løsningen ble lansert i desember 2022, og har betydelig forenklingspotensial for forvaltningen og frivilligheten. I tillegg videreutvikles Frivillighetsregisteret. Arbeidet har som mål at flere og mer oppdaterte opplysninger legges til Frivillighetsregisteret, og at registeret får en mer sentral funksjon i statlig forvaltning.

Digitaliseringsrådet består av erfarne ledere med kunnskap om effektiv digitalisering. Digitaliseringsdirektoratet er sekretariat for rådet. Rådet gir anbefalinger til virksomheter som skal igangsette, eller er i gang med digitaliseringstiltak, slik at disse kan gjennomføres på en kostnadseffektiv og forsvarlig måte. Rådet har behandlet og gitt anbefalinger til over 100 ulike tiltak siden etablering i 2016.

I Skatteetaten er det de siste årene blitt gjennomført en rekke større organisasjons- og digitaliseringsprosjekter for å sørge for en mer effektiv skatte- og avgiftsforvaltning. Digitaliseringsprosjektene har også bidratt til betydelige forenklinger for innbyggerne og næringslivet. I 2022 startet arbeidet med programmet «Fremtidens innkreving», som er et omfattende moderniseringsprogram for innkrevingsområdet i Skatteetaten. Programmet er en tverrsektoriell satsing som gjennomføres i perioden 2022–2028, i samarbeid med politiet, Nav, Lånekassen og Brønnøysundregistrene. De senere årene har Skatteetaten overtatt en rekke innkrevingsoppgaver fra andre virksomheter, og tilnærmet all statlig innkreving er nå samlet i etaten. I tillegg er Skatteetaten systemleverandør for namsmannen. Målet med å samle statlig innkreving i Skatteetaten har vært å oppnå en helhetlig og effektiv forvaltning av innkrevingsområdet. Programmet «Fremtidens innkreving» omfatter en samordning og modernisering av systemporteføljen, arbeidsprosessene og regelverket på innkrevingsområdet. Innkrevingsprosessene og regelverket skal også gjøres mer brukervennlig. Programmet skal gjennomføres i tre steg. Steg 1 gjennomføres i 2022 -2024, steg 2 i 2025 -2026 og steg 3 i 2027 -2028. Ved oppstart av programmet ble forventet netto nytte beregnet til 4,2 mrd. kroner for hele programmet, og 3 mrd. kroner for steg 1 (2020-kroner), jf. Prop. 1 S (2021-2022) for Finansdepartementet. I samfunnsøkonomisk verdi er det forventet at de ikke-prissatte virkningene er større enn de prissatte nyttevirkningene. Forventede gevinster består i bedre sammenhengende tjenester mellom offentlige aktører, bedre tjenester for næringslivet og brukerne, og økt tillit til offentlig innkreving. Skatteetaten vil også bli bedre rustet til å gjennomføre sitt samfunnsoppdrag.

Prosjektet for ny registerplattform i Brønnøysundregistrene (BRsys-prosjektet) skal legge til rette for brukervennlige, sikre og automatiserte løsninger som forenkler og effektiviserer saksbehandlingen i registrene. Den nye registerplattformen skal modernisere de ulike registertjenestene, og danner grunnlag for automatisk saksbehandling og besparelser for næringslivet.

Ved årsskiftet 2022/2023 har BRsys lansert og tatt i bruk flere løsninger på ny registerplattform. De nye digitale løsningene gir både langt hurtigere saksbehandling og en bedre brukeropplevelse for finansinstitusjoner, banker og offentlig sektor.

I budsjettet for 2024 foreslår regjeringen å starte opp prosjektet Brukervennlige registertjenester i Brønnøysundregistrene, for å utvikle innrapporterings- og tilgjengeliggjøringstjenester til og fra ny registerplattform. Prosjektet skal bidra til at brukere fra næringsliv, frivillig sektor, offentlig sektor og privatpersoner vil møte enklere og mer effektiv rapportering og signering, med bedre veiledning og færre brukerfeil.

Moderniseringen og digitaliseringen i Arbeids- og velferdsetaten skal etablere fleksible IKT-løsninger som skal gi høy grad av automatisering, selvbetjening, dialogtjenester og god kvalitet i saksbehandlingen. Det skal bidra til bedre tjenester for brukerne og en effektiv forvaltning. Prosjekt 4 som pågår nå skal legge til rette for en utfasing av systemene som i dag blant annet håndterer vesentlige ytelsesområder som dagpenger og arbeidsavklaringspenger. Det er også planlagt å modernisere tjenesteyting og forvaltning av arbeidsmarkedstiltakene. Prosjektet planlegges avsluttet i 2025.

Prosjekt 3 i moderniseringen ble avsluttet i 2022. Prosjektet leverte løsninger for svangerskapspenger og omsorgspenger, med høy grad av automatisering. Det er videre laget nye løsninger for stønad ved pleie av syke barn, pleie av nærstående, opplæringspenger, barnetrygd og stønad til enslig mor eller far. På sykepengeområdet er det i Prosjekt 3 levert et system som blant annet legger til rette for automatisk utbetaling av sykepenger. Det arbeides med å øke automatiseringsgraden i den nye sykepengeløsningen.

I energisektoren er installasjonen av smarte strømmålere (AMS) og etableringen av Elhub to viktige bidrag til modernisering og effektivisering av kraftsystemet gjennom økt digitalisering og automatiske prosesser. Elhub er en felles sentral for å motta, bearbeide og distribuere målerverdier i Norge og ble satt i drift i februar 2019. Elhub automatiserer og digitaliserer hele målerverdikjeden i kraftmarkedet. AMS alene gir en kostnadsreduksjon for nettselskapene som kan anslås til minst 150 mill. kroner i året, men det er grunn til å tro at den vil økes over tid. AMS og Elhub legger også til rette for kostnadsreduksjoner for strømkundene, gjennom lavere nettleie ved at infrastrukturen kan utnyttes bedre, men også gjennom tilpasning av eget forbruk til prissignaler (forbrukerfleksibilitet) og mulighet til å selge egenprodusert strøm fra solcelleanlegg. For Reguleringsmyndigheten for energi (RME) vil data fra Elhub gi mulighet til å utvikle mer treffsikre reguleringsmodeller for nettselskapenes tillatte inntekter.

RME arbeider videre med prosjekt for digital samhandling i kraftsystemet. Prosjektet fokuserer på effektiv utveksling av informasjon for kapasitetsanalyser på tvers av nettområder og nettnivå for å sikre bedre utnyttelse og drift av kraftsystemet og legge til rette for blant annet elektrifisering, fleksibilitet og mer fornybar kraftproduksjon. Prosjektet har blant annet resultert i etableringen av ElBits AS i mars 2023. Selskapet er eid av flere nettselskap, og skal gi varig og styrket kapasitet til bransjesamarbeidet på digital samhandling.

Tillitsreformen er en sentral del av regjeringens arbeid med å fornye og utvikle offentlig sektor. Tillit har innvirkning på produktivitet og kvalitet i oppgaveløsningen i offentlig sektor. Målet med tillitsreformen er å gi innbyggere i hele landet tjenester med bedre kvalitet og til rett tid. Prioriterte områder i tillitsreformen er blant annet mer faglig frihet for førstelinjen, å redusere unødvendige rapporterings- og dokumentasjonskrav, styrket medvirkning, tillitsbasert ledelse og å gi et større handlingsrom til kommunale og fylkeskommunale myndigheter.

Det er satt i gang en styringsreform i forsvarssektoren, for å møte behovet for rask respons på endringer i våre omgivelser, samt ivareta en helhetlig utvikling av forsvarsevnen i et langsiktig perspektiv. Forsvarsdepartementet og etatene skal nå sine mål gjennom raskere beslutningsprosesser, høyere gjennomføringstempo og økt effektivitet, og vil dermed bli godt rustet til å møte trusselbildet og innfri politiske forventninger. Endringer vil gjøre at sektoren får en styring mer i tråd med øvrig sentralforvaltning, med tydelige skillelinjer mellom departement og etater og et gjennomgående mål- og resultatansvar. Våren og høsten 2023 ble det utredet behov for endringer i plan- og styringsprosesser knyttet til anskaffelser, vedlikehold, IKT, investeringer, HR og effektiviserings- og forbedringsarbeidet i sektoren. Implementering av besluttede tiltak som følger av utredningen, starter i 2024.

OECD har anbefalt at Norge i større grad tar i bruk felles, statlige tjenestesentre for administrative oppgaver. Slike sentre kan gi stordriftsfordeler og god kvalitet på tjenester. Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) leverer administrative fellestjenester til departementene. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) leverer lønns- og/eller regnskapstjenester til 92 pst. av alle statlige virksomheter. 92 pst. av virksomhetene er lønnskunder, mens 82 pst. er regnskapskunder. Kundemassen øker jevnt.

Statens innkjøpssenter er en del av DFØ. Senteret inngår og forvalter felles innkjøpsavtaler på vegne av statsforvaltningen. I 2022 ble det kjøpt inn for totalt 1,85 mrd. kroner over innkjøpssenterets fellesavtaler. Innkjøpssenteret har innført et rammedokument til hver avtale som angir hvordan innkjøp bør gjøres for å realisere gevinstpotensialet, og dette har hatt positiv effekt. DFØ skal i 2024 jobbe videre med tiltak for å tilrettelegge og realisere gevinster av alle inngåtte fellesavtaler for innkjøp og fortsette utviklingen av avtaler og kontraktsforvaltning.

5.3.3 Riktige investeringer og god gjennomføring

Investeringer er utgifter som forventes å ha en fremtidig avkastning for samfunnet. Gode offentlige investeringer bidrar til å nå samfunnsmål og leverer høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad. Samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer kan styrke vekstevnen i økonomien, og det offentlige har en rolle i å tilrettelegge for velferd og vekst gjennom riktige investeringer og god gjennomføring. En investering er samfunnsøkonomisk lønnsom dersom alle de positive virkningene, eller nytten, av tiltaket er større enn de negative virkningene, eller kostnadene. Så langt som mulig skal alle positive og negative virkninger inkluderes når det vurderes om tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomme, også virkninger som ikke lar seg prissette.

Det er risiko for at investeringer med høye kostnader, lav nytte, uklare mål og dårlig styring kan legge beslag på betydelige midler som heller burde gått til andre formål som ville gitt mer vekst og velferd. Å unngå feilinvesteringer krever både langsiktig planlegging og tilstrekkelig fleksibilitet slik at prosjektene kan modnes og oppdateres etter hvert som samfunnet endrer seg.

Samfunnets ressurser er knappe, og mange gode formål konkurrerer om midlene som er til rådighet. Det er viktig at tiltakene som prioriteres, er velbegrunnede og gjennomtenkte. Utredningsinstruksen stiller krav til forhåndsutredning av statlige tiltak, herunder en gjennomgang av forventede positive og negative virkninger av tiltaket. Hvis et tiltak forventes å ha vesentlige virkninger, skal det gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse. Samfunnsøkonomiske analyser bidrar til at politikere og andre beslutningstakere får gjennomsiktige og sammenlignbare beslutningsgrunnlag når de skal vurdere ulike tiltak. OECD2 har pekt på at Norge bør tillegge samfunnsøkonomiske analyser større vekt i prioriteringen av infrastrukturinvesteringer og bremse kostnadsvekst i planleggingsfasen av prosjektene. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) publiserte våren 2023 en ny veileder i samfunnsøkonomiske analyser, som skal gjøre det enklere å gjennomføre og bestille analyser. En revisjon av instruks og veileder til utredningsinstruksen planlegges. Bakgrunnen er behov for endringer på EØS-området og enkelte andre justeringer.

I hovedsak har store statlige investeringer de siste årene blitt gjennomført innenfor den kostnads-rammen som er vedtatt av Stortinget. Slikt sett har det vært rimelig god kostnadskontroll i utbyggingsfasen av prosjektene. Det største potensialet for forbedring finnes trolig i forprosjektfasen, før prosjektene legges frem for Stortinget for endelig investeringsbeslutning. Flere studier viser at prosjektkostnadene i denne fasen øker betydelig.3

I noen sektorer og for noen prosjekttyper er det en utfordring å realisere gevinster fra investeringer og effektiviseringstiltak. Dette gjelder blant annet IKT-prosjekter der omstilling, for eksempel nye arbeidsprosesser eller annen endring i virksomhetene, er nødvendig for å realisere gevinstene. Evaluering av tidligere prosjekter kan være avgjørende for å lære hvilken nytte og kostnad man erfaringsmessig har oppnådd i lignende prosjekter, samt definere nytte i framtidige prosjekter. Forskning peker også på at prosjekters suksess ofte måles i om det leveres på tid og innenfor kostnadsramme. Dette reflektere ikke nytten for samfunnet over tid eller om investeringene er kostnadseffektive.4

Statens prosjektmodell bidrar til kvalitet i planleggingen, bedre kontroll med kostnadsutviklingen og tettere oppfølging av de største investeringsprosjektene. Digitaliseringsprosjekter følges tettere opp både gjennom statens prosjektmodell og gjennom ordninger som Digitaliseringsrådet. Det er videre stilt klare forventninger om at kommuner og fylkeskommunene vektlegger kostnadseffektivitet for private og offentlige aktører i sin planlegging.

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2022 varslet regjeringen en gjennomgang av planer for enkelte byggeprosjekter i statlig sivil sektor, med et formål om å redusere kostnader, få bedre kostnadskontroll, og unngå ytterligere press i norsk økonomi. Med utgangspunkt i problemene prosjektet er ment å løse, har Statsbygg og NTNU utarbeidet et mindre kostnadskrevende alternativ for prosjektet NTNU Campussamling. Regjeringen foreslår startbevilgning til prosjektet i 2024-budsjettet, og vil styre prosjektet innenfor en styringsramme på 6,7 mrd. kroner, som er omtrent en halvering av den forventede kostnaden i det opprinnelige prosjektet. Et tilsvarende redefineringsoppdrag ble gitt av Kunnskapsdepartementet til Norges arktiske universitetsmuseum, for bygging av nytt museumsbygg i Tromsø. Statsbygg og Universitetet i Tromsø utreder flere alternative løsninger for prosjektet, og utredningen planlegges oversendt Kunnskapsdepartementet i starten av 2024. Prosjektet Nytt vikingtidmuseum fikk startbevilgning over statsbudsjettet for 2020. Våren 2022 ble det klart at de opprinnelige planene ikke kunne realiseres innenfor kostnadsrammen. I forbindelse med nysalderingen av 2022-budsjettet ble prosjektet derfor nedskalert, og det ble fastsatt en ny kostnadsramme.

Nasjonal transportplan (NTP)

Systemet med porteføljeprioritering som ble innført i Nasjonal transportplan 2022–2033, skal legge til rette for kontinuerlig optimalisering av kostnader og nytte, og at de beste transportinfrastrukturprosjektene gjennomføres først. Dette skal gi nødvendig fleksibilitet i planleggingen og realiseringen av prosjektene i planperioden. Prosjektporteføljen vil revideres i Nasjonal transportplan 2025–2036 som er planlagt lagt frem våren 2024. Dette er ett år tidligere enn det ordinær rullering på fire år tilsier. En viktig grunn for å fremskynde ny NTP er å tilpasse ressursbruken og prioriteringene i transportsektoren til en situasjon med mindre økonomisk handlingsrom. Fremover bør ressursbruken i større grad rettes inn mot å ta vare på og utnytte den eksisterende infrastrukturen og transporttilbudet, fremfor nye store utbyggingsprosjekter. Dette gjør blant annet at drift og vedlikehold av infrastrukturen samt bruk av ny teknologi blir viktig fremover.

5.4 Næringsstøtte

5.4.1 Budsjettstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former. Rene tilskudd, særlige reguleringer, reduserte skatter og avgifter eller skjerming fra utenlandsk konkurranse er eksempler på ulike former for næringsstøtte.

All næringsstøtte påvirker konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Næringsstøtte kan vri ressursbruken mot støtteberettigede næringer og bedrifter.

Tabell 5.1 oppsummerer næringsstøtten i 2022 for ulike næringer og støttekategorier, men gir ikke en fullstendig oversikt over all næringsstøtte. Oversikten over budsjettmessig støtte inkluderer statlig næringsstøtte som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, og omfatter ikke statens kjøp av varer og tjenester, for eksempel overføringer til kringkasting, jernbane, de regionale flyrutene eller statens kjøp av posttjenester. Støtte i form av for eksempel reguleringer og konsesjonsordninger omfattes ikke av tabellen.

Figur 5.4 illustrerer den samlede budsjettstøtten fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelig for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring. Den samlede budsjettstøtten er anslått til 42,0 mrd. kroner i 2022. Regnet i faste 2022-priser økte støtten med 4,6 mrd. kroner fra 2021 til 2022.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Landbruksstøtten utgjorde 23,2 mrd. kroner i 2022, en betydelig økning fra året før. Det meste av budsjettstøtten til landbruket gis gjennom jordbruksavtalen. Formålet med budsjettstøtten og graden av måloppnåelse er ikke tema for denne oversikten over næringsstøtte. En mindre del av landbruksstøtten går til reindriftsnæringen, den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv, skogbruk og produksjon av bioenergi.

Også annen budsjettstøtte økte fra 2021 til 2022. Dette omfatter et bredt spekter av ordninger, blant annet støtte gjennom Norges Forskningsråd og Innovasjon Norge, CO₂-kompensasjonsordningen og tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk.

I tabell 5.2 er den samlede budsjettstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde noe skjønn. En del støtteordninger skal oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten plassert etter dens primære formål.

Støtte til klima, miljø- og energitiltak har økt betydelig siden 2006. Her inngår blant annet Klima- og energifondet, som forvaltes av Enova, og kompensasjonsordningen for CO₂-innslaget i kraftprisen (CO₂-kompensasjon). Utbetalt støtte fra Enova kan variere fra år til år, avhengig av fremdriften i prosjekter som støttes. Dette skyldes at støtten utbetales trinnvis etter at kostnader har påløpt.

Norge har hatt en CO₂-kompensasjonsordning siden 2013. Ordningen kompenserer industribedrifter som oppfyller visse krav for økte kraftpriser som følge av EUs kvotesystem for CO₂-utslipp. Formålet med ordningen er å forhindre at kraftkrevende industri legger ned produksjonen og flytter den til land utenfor EU som ikke har like streng klimapolitikk, såkalt karbonlekkasje. Ordningen er basert på ESAs retningslinjer for CO₂-kompensasjon, som åpner for statsstøtte til utvalgte industrisektorer som er vurdert som særlig utsatt for karbonlekkasje. Det inkluderer blant annet produsenter av aluminium, ferrolegeringer, kjemiske produkt og treforedling. Bedriftene som mottar CO₂-kompensasjon vil ikke stå overfor den reelle kvoteprisen.

I budsjettet for 2024 øker anslåtte utbetalinger til CO₂-kompensasjonsordningen med 1,7 mrd. kroner til 6,4 mrd. kroner. Utgiftene skyldes økte kvotepriser i klimakvotesystemet til EU. Det blir foreslått å øke kvoteprisgulvet fra 200 kroner i 2023 til 375 kroner i budsjettet for 2024, noe som begrenser utgiftsveksten i ordningen. Frem mot 2025-budsjettet vil regjeringen gå i dialog med industrien om etablering av forutsigbare rammer som holder ordningen på et budsjettmessig bærekraftig nivå ut kompensasjonsperioden. Regjeringen vil samtidig videreføre dialogen med industrien om endring av ordningen slik at den bidrar med utslippsreduksjoner og/eller energieffektivisering.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftsside utgjorde 2,1 mrd. kroner i 2005, men har siden falt noe.

Budsjettstøtten til forskning og utvikling omfatter blant annet Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning.

Skipsfart mottar driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. Gjennom tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk kan rederier søke om tilskudd på grunnlag av innbetalt forskuddstrekk av skatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for tilskuddsberettiget mannskap med arbeid om bord på skip i ordningen. Ordningen er utformet som åtte tilskuddsmodeller med ulike vilkår og virkeområder. Samlet støtte over ordningen utgjorde om lag 2,3 mrd. kroner i 2022, jf. tabell 5.3. Om lag 13 000 sjøfolk var omfattet, og gjennomsnittlig støttebeløp per person omfattet av ordningen var om lag 175 000 kroner. Regjeringen vil i 2024 videreføre makstaket på utbetalinger på 220 000 kroner per sysselsatt i samtlige tilskuddsmodeller utenom den generelle tilskuddsmodellen for skip i NIS, hvor grensen for maksimalt tilskudd på 26 pst. av tilskuddsgrunnlaget foreslås videreført. Samtidig vil en oppmyking av vilkåret for fradrag for sjøfolk i utgangspunktet innebære en utvidelse av hvem som kan motta støtte etter tilskuddsordningen.

I EUs statsstøtteregelverk er det gitt særskilte regler for statsstøtte til maritim transport. Tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk er i tråd med EUs regelverk og godkjent av EFTAs overvåkingsorgan ESA. Tilskuddet kompenserer delvis for kostnadsulempen ved å sysselsette sjøfolk fra Norge og de andre EØS-landene fremfor billigere arbeidskraft fra land utenfor EØS.

Eksportfinansiering Norge (Eksfin) er en statlig forvaltningsbedrift som ble opprettet 1. juli 2021 gjennom en sammenslåing av Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) og Eksportkreditt Norge AS. Eksfin forvalter en garantiordning for byggelån for skip. Garantier for byggelån skal gis på markedsmessige vilkår. I tillegg forvalter Eksfin et markedsmessig skipsfinansieringstilbud (lån og garantier) for kjøp av skip fra verft i Norge når disse skipene skal brukes i Norge. De statlige ordningene for langsiktig eksportfinansiering er også relevant for skipsbyggingssektoren. Ordningene forvaltes av Eksfin, og skal være et supplement til kommersielle finansinstitusjoner og i henhold til internasjonalt regelverk på området.

5.4.2 Skatteutgifter- og sanksjoner

Nettokostnadene ved særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er vist i tabell 5.4. I tabellen er beregnede skatteutgifter i 2021 og 2022 fordelt etter formål. Bare den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører, er med i tabellen. Næringsstøtte gjennom skattesystemet kan være næringsspesifikk, men den ytes også til både regionale og forskningspolitiske formål. For en grundigere omtale av skatteutgifter vises det til Prop. 1 LS (2023–2024) Skatter og avgifter 2024, vedlegg 1.

I tillegg til skatteutgifter og -sanksjoner som kan knyttes direkte til næringsvirksomhet, vil en del av skatteutgiftene ved fritak, nullsats og lav sats i merverdiavgiften tilfalle næringslivet. Tabell 5.5 gir en næringsfordelt oversikt over verdien av unntak fra de generelle merverdiavgiftsreglene. Næringsmiddelindustrien, jordbruket, handels- og servicenæringen, samt kultur og idrett, er blant de som har fritak eller redusert sats. Begrunnelsen for slike unntak er gjerne politisk fastsatte mål for sektoren eller næringen, og det ligger utenfor formålet med denne oversikten å gå gjennom disse. For en grundigere gjennomgang av skatteutgifter i merverdiavgiftssystemet, vises det til Prop. 1 LS (2023–2024) Skatter og avgifter 2024.

5.4.3 Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i en form som verken kommer frem på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter. Nedenfor omtales konkurransebegrensende virkemidler, toll og ikke-tariffære handelshindre.

Konkurransebegrensende virkemidler

Unntak fra konkurranseloven innebærer en form for næringsstøtte blant annet fordi næringen kan samarbeide om høyere priser sammenlignet med en situasjon med virksom konkurranse. Omsetning av bøker og omsetning og produksjon av landbruks- og fiskeriprodukter er unntatt fra sentrale bestemmelser i konkurranseloven.

Implisitte statsgarantier

Fordi finanskriser kan ha vidtrekkende skadevirkninger i økonomien kan finansforetak nyte godt av forventninger i markedet om at myndighetene vil gripe inn for å avbøte eller forhindre økonomiske problemer i finansforetakene. Implisitte statsgarantier kan blant annet redusere finansforetakenes innlånskostnader. Implisitte statsgarantier er omtalt i Meld. St. 22 (2014–2015) Finansmarknadsmeldinga 2014 og i rapporten «Evaluation of the effects of too-big-to-fail reforms», Financial Stability Board (2020).

Internasjonal handel og konsekvenser for næringsstøtten

For Norge som en liten åpen økonomi med begrenset hjemmemarked og spesialisert produksjon, er multilateralt handelssamarbeid og åpen, regelbasert internasjonal handel svært viktig. Internasjonal handel bidrar til økonomisk vekst nasjonalt og globalt. Åpen handel gir økt konkurranse som stimulerer til effektivisering, bruk og spredning av ny teknologi, og bedre muligheter for å utnytte stordriftsfordeler.

EØS-avtalen gjør Norge til en del av EUs indre marked. Det innebærer at norske aktører kan konkurrere på like vilkår med alle andre bedrifter innenfor hele dette området. Felles regler er kostnadsreduserende og kan legge til rette for mer levedyktige arbeidsplasser.

Regjeringen arbeider for en mer åpen, regelbasert handel både gjennom Verdens handelsorganisasjon (WTO) og ved å forhandle frem frihandelsavtaler. WTO er av stor betydning for Norge, og bevaring og styrking av det multilaterale handelssystemet er prioritert.

Norge har et vidtrekkende nettverk av frihandelsavtaler, og forhandler med en rekke viktige land for å sikre norske bedrifter markedsadgang og bedre forutsigbarhet for eksport og import av varer, handel med tjenester og investeringer. Frihandelsavtalene inkluderer løsninger på områder ut over det som er avtalt i WTO, for eksempel markedsadgang for investeringer utenfor tjenestesektoren, konkurransepolitikk samt handel og bærekraftig utvikling (miljø og arbeidstakerrettigheter).

EFTA er i forhandlinger med Thailand, Vietnam, India, Kosovo, Malaysia og Mercosur, som er et frihandelssamarbeid mellom en gruppe Sør-Amerikanske land, herunder Brasil, Argentina, Uruguay, Venezuela og Paraguay. Norge er også i bilaterale forhandlinger med Kina. Avtale mellom EFTA og Moldova ble undertegnet i juni.

Toll og ikke-tariffære handelshindre

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens det er tollfrihet for mange jordbruksvarer som ikke produseres her i landet, og for jordbruksvarer det i perioder av året ikke er norskproduserte varer tilgjengelig.

EØS-avtalen sikrer norske virksomheter adgang til EUs indre marked. Nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre i EØS-området er kommet langt:

• For varer er de fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet ved at det er utarbeidet felles regelverk for tekniske krav til varer på europeisk nivå. Der slikt felles regelverk ikke finnes, skal en vare kunne omsettes på grunnlag av prinsippet om gjensidig godkjenning. Dette innebærer at en vare som er lovlig produsert og omsatt i en EØS-stat skal kunne omsettes i en annen, selv om den ikke oppfyller eventuelle tekniske krav som gjelder i den staten. Det er også gitt felles prosedyrer på europeisk nivå som myndighetene må følge dersom varer nektes omsatt på dette grunnlag.

• EUs tjenestedirektiv gjør det enklere å utveksle tjenester og etablere tjenestevirksomhet over landegrensene i hele EØS-området.

Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen har en positiv effekt på grensekryssende økonomisk aktivitet og kan ha positiv effekt på regulering. Reglene om de fire friheter har ført til færre restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering, og færre hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå.

Landbruksnæringen

Det multilaterale handelssystemet er av særlig betydning for Norge. Bærebjelkene i handelspolitikken på landbruksområdet er Verdens handelsorganisasjon (WTO), EØS-avtalen og EFTAs frihandelsavtaler. Adgangen til å gi næringsstøtte til landbruksnæringen reguleres blant annet av regelverk og forpliktelser gjennom WTOs landbruksavtale.

Landbruk er et sentralt forhandlingsområde i WTO. Under ministermøtet i Genève 13.–17. juni ble det enighet om en erklæring om global matsikkerhet sett i lys av de krevende utfordringene som følger av krig og konflikt, klima og pandemi. Betydningen av å opprettholde handelsstrømmer og egen matproduksjon av hensyn til matsikkerheten, ble understreket i erklæringen.

Eksportsubsidiene for landbruksvarer ble faset ut ved utgangen av 2020 som følge beslutningen på WTOs ministermøte i Nairobi i desember 2015. I Norge ble særlig melkesektoren berørt av bortfallet av eksportsubsidiene.

Formålet med det norske systemet for å ivareta norsk matproduksjon er å opprettholde en spredt bosetting og opprettholde norsk matvaresikkerhet. Skjermingsstøtten utgjør en betydelig del av støtten til jordbruket.

PSE skal i prinsippet være et totalmål for støtte til produsentene, og omfatter også enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har falt siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, og har falt betydelig fra 2018 til 2021, se tabell 5.6. Det har vært en vesentlig økning i budsjettstøtten etter 2021. Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2024 innebærer en nominell økning av bevilgningen til jordbruksavtalen fra om lag 17 mrd. kroner i 2021 til 27 mrd. kroner i 2024. OECD har ikke publisert anslag for samlet støtte i 2022 ved ferdigstilling av meldingen. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 16 pst. i 2021. Mål om spredt bosetting eller bærekraftig landbruk kan forklare høyt støttenivå i land som Norge, Island og Sveits, men det ligger utenfor denne oversikten å vurdere måloppnåelsen.

Sjømatnæringen

For sjømatnæringen er det viktig med forbedringer i WTO-avtalene som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Sjømat er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter, i likhet med sjømat fra andre land, lite begrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Dette gjelder til land utenfor EU. Bedret markedsadgang gjennom multilaterale og bilaterale avtaler samt beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for norsk sjømatnæring, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen. Sjømatnæringen er per nå ikke underlagt antidumpingtiltak i noe marked.

EU er det viktigste markedet for norsk sjømat. På det veterinære området er Norge harmonisert med EU gjennom EØS-avtalen, noe som innebærer at det ikke er veterinær grensekontroll for sjømat innenfor EØS-området. Deler av sjømateksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det er ikke tollfrihet for flere av de viktigste produktene. Ettersom handel med sjømat ikke er en del av EØS-avtalen, kan norsk sjømateksport bli møtt med handelstiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side.