4 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

4.1 Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken

Skatter og avgifter gjør det mulig å finansiere universelle og gode velferdsordninger, som er avgjørende for at Norge skal være et trygt og godt land å bo i. Skatte- og avgiftspolitikken skal dessuten bidra til rettferdig fordeling og legge til rette for vekst, verdiskaping, god helse og godt miljø. Disse verdibaserte målene er retningsgivende for regjeringens arbeid, og de blir særlig viktige i usikre tider. Skattesystemet er, som et supplement til universelle offentlige tjenester og gode velferdsordninger, et redskap i regjeringens arbeid for å redusere forskjellene mellom folk, både sosialt og geografisk.

Regjeringen vil at skatte- og avgiftspolitikken skal gi gode rammebetingelser for arbeid og verdiskaping i hele landet og for investeringer i nye virksomheter. Næringslivet skal ha stabile og konkurransedyktige skattemessige rammevilkår. De negative virkningene av ulike skatter varierer sterkt. Det er viktig for regjeringen å prioritere skatter med minst mulig ulemper. Miljøavgifter på riktig nivå, som avgifter på utslipp av klimagasser, virker positivt på samfunnsøkonomisk effektivitet. Riktig utformede grunnrenteskatter vil gi fellesskapet del i den ekstraordinære avkastningen som kan oppstå ved bruk av våre naturressurser, og gi et samlet bedre skattesystem.

I Norge har vi et høyt nivå av offentlig finansierte velferdsgoder. Det krever at skatte- og avgiftssystemet skaffer store inntekter. Et bredt og solid skatte- og avgiftsgrunnlag er nødvendig for å trygge fremtidige skatteinntekter, og gir mulighet for å holde relativt lave satser, slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning begrenses. Brede skattegrunnlag er også nødvendig for at skattesystemet skal ha den tilsiktede fordelingsvirkningen.

I 2023-budsjettet økte utgiftene på mange områder, blant annet til folketrygden og til mottak og integrering av flyktninger. Det ble dessuten bevilget store beløp til strømstøtte til husholdninger og øvrige strømtiltak. For å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon og finansiere økninger i utgifter ble det innført situasjonstilpassede skatter – høyprisbidraget og økt arbeidsgiveravgift på lønninger over 750 000 kroner. Samtidig ble skattesystemets direkte bidrag til omfordeling styrket, ved at mer av skattebyrden ble vridd over på høye inntekter og store formuer.

Regjeringen har som mål at skatte- og avgiftsreglene skal være lette å etterleve for skattyterne og håndheve for skattemyndighetene. Ved å utnytte mulighetene fra digitalisering kan de administrative kostnadene for skattyterne og det offentlige holdes nede. Regjeringen gjennomgår regelverket med mål om ytterligere forenklinger for næringslivet.

4.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2024

Sammendrag

Skatte- og avgiftsopplegget for 2024 er tilpasset den økonomiske situasjonen beskrevet i kapittel 2 i denne meldingen. Det er forventet at inflasjonen kommer ned, samtidig som sysselsettingen holder seg høy og arbeidsledigheten lav.

Helårsvirkningen av det samlede skatte- og avgiftsopplegget for 2024 innebærer lettelser på om lag 6,0 mrd. kroner. Av dette utgjør fjerning eller utfasing av de midlertidige skatteøkningene i vedtatt 2023-budsjett 5,1 mrd. kroner (høyprisbidrag og ekstra arbeidsgiveravgift for inntekter over 750 000 kroner).1 Det anslås at om lag 85 pst. av skattyterne får om lag uendret eller lavere inntektsskatt av regjeringens forslag for 2024. De to vedtatte budsjettene siden regjeringsskiftet ble anslått å gi om lag uendret eller lavere skatt for om lag 8 av 10 skattytere.

Hurdalsplattformen legger vekt på å føre en forutsigbar og ansvarlig skattepolitikk overfor næringslivet. Grunnrenteskatter på utnyttelse av våre felles naturressurser er godt begrunnet. Nøytrale grunnrenteskatter sikrer fellesskapet en andel av ressursrenten uten å være til hinder for investeringer og vekst. For en privat investor blir avkastningen per krone investert kapital like stor før skatt som etter skatt. Det muliggjør at de mange, og ikke bare de få, kan få en andel av den ekstraordinære avkastningen disse felles naturressursene gir, samtidig som det er like attraktivt å investere i nye prosjekter som utnytter disse naturressursene.

Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets naturressurser, har tjent Norge godt. I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdien som skapes ved å utnytte fellesskapets naturressurser. Vindkraftnæringen har, på tilsvarende måte som vannkraft-, petroleums- og havbruksnæringen, eksklusiv tilgang til verdifulle arealer for næringsvirksomhet. Ved å utnytte en stedbunden naturressurs kan vindkraftnæringen oppnå grunnrente, dels på grunn av at vindforholdene i Norge er gunstige, dels fordi ressurstilgangen er begrenset av konsesjonssystemet. Kraftprisene på sikt anslås å ligge over anslått levetidskostnad for landbasert vindkraft. Det ventes dermed grunnrente i næringen over tid. De nærmeste årene vil kraftkjøpere realisere deler av grunnrenten gjennom historiske fastprisavtaler.

Regjeringen mener tiden nå er inne for å innføre grunnrenteskatt på landbasert vindkraft, og foreslår å innføre grunnrenteskatt med en effektiv skattesats på 35 pst. fra og med inntektsåret 2024. Forslaget har vært på høring. Det foreslås romslige overgangsordninger for eksisterende vindkraftanlegg. Innføring av en nøytral grunnrenteskatt fra 2024 vil gi næringen forutsigbare rammebetingelser og legge forholdene til rette for utbygging av lønnsom vindkraft i årene fremover. Forslaget er nærmere omtalt i Prop. 2 LS (2023–2024) Grunnrenteskatt på landbasert vindkraft.

De midlertidige skatteøkningene i form av høyprisbidrag og ekstra arbeidsgiveravgift som ble vedtatt i 2023-budsjettet, var begrunnet med den spesielle situasjonen Norge, i likhet med andre europeiske land, var i, med ekstraordinære inntekter i kraftsektoren og økte utgifter på mange områder.

Høyprisbidraget var nødvendig og riktig for å omfordele mer av de ekstraordinære inntektene i kraftsektoren som følge av de ekstremt høye strømprisene i deler av landet i 2022 og inn i 2023. Regjeringen har vært tydelig på at høyprisbidraget (avgift på kraftproduksjon) skal avvikles senest innen utgangen av 2024. Kraftprodusentene har fremholdt at høyprisbidraget skaper usikkerhet og svekker insentivene til å investere. Dette gjelder uavhengig av om strømprisene er på et nivå som gjør at høyprisbidraget faktisk gir inntekter til staten. Å legge til rette for samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i fornybar kraft er viktig fremover. Regjeringen mener at den ekstraordinære situasjonen vi sto overfor i fjor høst, ikke lenger gjør seg gjeldende i like stor grad. Regjeringen foreslår derfor å avvikle høyprisbidraget med virkning fra og med 1. oktober 2023.

Regjeringen foreslår videre at innslagspunktet i den ekstra arbeidsgiveravgiften økes til 850 000 kroner i 2024. Dette er et første skritt i utfasingen av denne situasjonstilpassede avgiften.

Regjeringen foreslår å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp i tråd med en lineær opptrapping til 2 000 2020-kroner i 2030. Med et slikt langsiktig mål og gradvis bevegelse i retning av en gitt pris på utslipp, settes næringsliv og forbrukere i stand til å omstille seg over tid. For 2024 innebærer det at avgiftene på ikke-kvotepliktige klimagassutslipp økes med 19 pst. Avgiftsgrunnlaget utvides, og reduserte satser trappes opp på flere områder – blant annet økes avgiften på forbrenning av avfall til 75 pst. av den generelle satsen. Omsetningskravet for biodrivstoff i veitrafikken økes fra 17 til 19 pst. i 2024. For rapportering på Norges forpliktelser etter klimaloven vises det til særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2023–2024) for Klima- og miljødepartementet (2023–2024) Regjeringas klimastatus og -plan. Både økt omsetningskrav og opptrapping av CO₂-avgiften leder isolert sett til økte drivstoffpriser. Regjeringen ønsker at den grønne omstillingen skal være sosialt og geografisk rettferdig. For å bidra til å holde husholdningenes levekostnader nede, tilbakeføres mer enn kostnadsøkningen for husholdningene sett under ett. Tilbakeføringen skjer ved at veibruksavgiften på bensin og diesel reduseres, og ved at trafikkforsikringsavgiften for kjøretøy med forbrenningsmotor reduseres med 400 kroner per år.

Innenfor inntektsskatten for personer foreslår regjeringen moderate justeringer i utjevnende retning. Personer med lave og middels inntekter får i gjennomsnitt redusert eller om lag uendret skatt, mens personer med høye inntekter får økt skatt. I sum gis det netto lettelser på om lag 400 mill. kroner. Personfradraget økes med 8 650 kroner fra 2023, og trygdeavgiften på lønn, trygd og næringsinntekt reduseres med 0,1 prosentenhet. Virkemidlene i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark forenkles og tydeliggjøres ved at finnmarksfradraget økes til 30 000 kroner, og at skattesatsen i trinn 3 i trinnskatten blir lik for hele landet. Fagforeningsfradraget og reisefradraget prisjusteres.

En utredning fra NTNU Samfunnsforskning viser at metoden for å beregne markedsverdien av næringseiendom er for lite treffsikker. Særlig overvurderes næringseiendommer i distriktene. Regjeringen er opptatt av at verdsettelsen av næringseiendom for formuesskatteformål skal være best mulig, og vil be Statistisk sentralbyrå vurdere justeringer i beregningsmetoden. På kort sikt foreslås det å øke kalkulasjonsrenten for næringseiendom med 1 prosentenhet for eiendommer som er lokalisert utenfor storbyene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger for å dempe de tydelige regionale forskjellene i modellens treffsikkerhet som utredningen avdekker.

Andre forslag til endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også andre endringer i skatte- og avgiftssystemet med virkning fra 2024:

• De øvre grensene for minstefradraget videreføres nominelt. Merprovenyet er benyttet til økt personfradrag.

• Innslagspunkt i trinnskatten justeres, og skattesatsene i trinn 3 til 5 økes tilsvarende reduksjonen i trygdeavgift for lønn, trygd og næringsinntekt.

• Satsen for fradrag og skattefri kostgodtgjørelse ved opphold på brakke (brakkesatsen) økes fra 250 til 400 kroner.

• Satsen for fradrag og skattefri kostgodtgjørelse for langtransportsjåfører økes fra 350 kroner til 400 kroner.

• Særskilt fradrag for sjøfolk gis til sjøfolk med tre ukers turnus eller mer som alternativ til kravet til utseilt distanse.

• Skattereglene tilpasses teknisk til at ny omstillingsstønad til etterlatte ektefeller mv. innføres fra 2024, slik Stortinget har forutsatt.

• Maksimalt skattefradrag for pensjonsinntekt og innslagspunktene for nedtrapping av fradraget økes med anslåtte pensjonsvekstrater.

• Enkelte fradrag og beløpsgrenser i inntektsskatten videreføres nominelt.

• Innslagspunkt og beløpsgrenser i formuesskatten videreføres nominelt.

• Gevinst ved salg av melkekvoter fritas fra personinntektsberegning.

• Fribeløpet i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift økes fra 500 000 kroner til 850 000 kroner.

• Rentebegrensningsregelen endres for å motvirke tilpasninger til EBITDA-regelen mellom nærstående og tilpasninger ved bruk av konsernbidrag.

• Kravet til varighet for avtaler i industrikraftunntaket i grunnrenteskatten for vannkraft reduseres fra syv til tre år.

• CO₂-avgiften på naturgass og LPG (flytende petroleumsgass) til veksthusnæringen økes fra 8 pst. til 15 pst. av generelt nivå. For å tilgodese veksthusnæringen økes bevilgningen til Bionova med tilsvarende beløp i 2024, som særskilt skal gå til å hjelpe næringsdrivende som trenger hjelp til å dekke omstillingskostnadene fra LPG til elektrisitet.

• Det innføres avgift på utslipp av NO₂ (lystgass) fra forbrenning av mineralolje.

• Det innføres redusert CO₂-avgift for kvotepliktig sjøfart.

• Redusert CO₂-avgift for kvotepliktig bruk av mineralolje økes på grunn av svak kronekurs.

• Avgiftsfordelen for ladbare hybridbiler i engangsavgiften avvikles.

• Fritaket for veibruksavgift for bensin som brukes til forskning og utnytting av undersjøiske naturforekomster, oppheves.

• Satsen i CO₂-komponenten i engangsavgiften på lette varebiler økes med 5 pst.

• Redusert sats i elavgiften økes grunnet svak kronekurs.

• Avgiften på TRI og PER avvikles.

• Terrenggående motorsykler i reindriften fritas for engangsavgift og gis fradrag for merverdiavgift.

• Merverdiavgiftsfritaket for elektroniske aviser i merverdiavgiftsloven § 6-1 skal omfatte aviser som inneholder en overveiende del med tekst og stillbilder.

• Sektoravgiften under energimyndighetene økes for å styrke Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE).

• Sektoravgiften under Nasjonal kommunikasjonsmyndighet økes for å intensivere arbeidet med den digitale beredskapen.

Flere av forslagene bidrar også til regjeringens mål om forenklinger i skatte- og avgiftssystemet:

• Grensen for direkte utgiftsføring og restverdi på saldo økes fra 15 000 til 30 000 kroner.

• Avskrivningssatsen for elektriske varebiler reduseres fra 30 til 24 pst.

• Reglene for skattefri omorganisering endres, ved at tre typetilfeller fra skattefritakspraksis lovfestes. Dette gjelder grenseoverskridende fusjon av verdipapirfond som er UCITS-fond, sammenslåing og deling av sparebanker der det opprettes en eller flere sparebankstiftelser og konvertering av fusjons- og fisjonsfordringer.

• Flere særregler som ikke benyttes, særlig på særavgiftenes område, avvikles.

Skatte- og avgiftsopplegget er nærmere beskrevet i Prop. 1 LS (2023–2024) Skatter og avgifter 2024.

4.3 Provenyvirkninger av forslag til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 4.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag. Påløpte virkninger er endringer i betalingsforpliktelse for inntektsåret 2024 som følger av regjeringens forslag, mens bokførte virkninger er endringer i innbetalinger samme år. Innbetalingsrutiner kan medføre avvik mellom påløpt og bokført virkning, for eksempel betaler selskaper inntektsskatt etterfølgende år, og ikke alle endringer kan fullt ut hensyntas i forskuddstrekket. Provenyvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget beregnes i forhold til et referansesystem for 2024. Referansesystemet er basert på 2023-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- og formuesvekst. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er justert til 2024-nivå med anslått lønnsvekst på 4,9 pst. i referansesystemet. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått konsumprisvekst fra 2023 til 2024 på 3,8 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 4,9 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2024 som i 2023. I referansesystemet er alle mengdeavgifter (for eksempel avgifter per kg eller liter) justert med anslått vekst i konsumprisene fra 2023 til 2024. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2023 til 2024.

Tabell 4.2 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2024 samt anslag for 2023 og regnskapstall for 2022, fordelt på kapittel og post.

Tabell 4.3 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2024, fordelt på kapittel og post.

4.4 Sosial og geografisk profil på skatteopplegget

4.4.1 Sosiale fordelingsvirkninger

Regjeringens skattepolitikk kjennetegnes av sosial og geografisk omfordeling. Denne profilen videreføres i 2024-budsjettet ved at regjeringen foreslår moderate justeringer i utjevnende retning.

Den isolerte lettelsen i inntektsskatten for de endringene som inngår i beregningene, er om lag 425 mill. kroner påløpt. For å måle hvordan forslagene slår ut for ulike grupper, sammenlignes forslagene med 2023-regler fremført til 2024 (referansesystemet). Beregningene inkluderer endringer i satser, fradrag og grenser i inntektsbeskatningen av personer. Fordelingsvirkninger på kort sikt av regjeringens skatteforslag for 2024 fremgår av tabell 4.4.

Det anslås at om lag 85 pst. av skattyterne får redusert eller om lag uendret inntektsskatt.

Den viktigste inntektsskatteendringen som en ikke har kunnet regne fordelingsvirkninger av i SSBs skattemodell, er forslaget om å øke fradrag og skattefrie satser ved opphold på brakke/pensjonat og for langtransportsjåfører. Det har heller ikke vært mulig å ta hensyn til endringer i beregnet markedsverdi av næringseiendom som følge av økt kalkulasjonsrente utenfor de store byene. Formue er skjevfordelt, og endringer i beregnede markedsverdier vil ha størst betydning for de med mest formue. I Hurdalsplattformen fremgår det at regjeringen vil holde det samlede skatte- og avgiftsnivået for folks inntekter uendret. Det er da lagt til grunn at utbytteskatt og formuesskatt holdes utenfor. I 2024 summerer lettelsene for husholdningene etter denne definisjonen seg til -0,9 mrd. kroner, se tabell 4.5.

4.4.2 Geografiske fordelingsvirkninger

De geografiske fordelingsvirkningene av forslaget til skatteendringer er moderate, men blant annet det økte finnmarksfradraget og riktigere beregnet markedsverdi av næringseiendommer i distriktene samt endringer i det særskilte fradraget for sjøfolk vil bidra til redusert skatt i distriktene. Økningen i trinn 3 i trinnskatten i tiltakssonen vil isolert sett gi noe økt skatt i tiltakssonen.

Tabell 4.6 viser anslått gjennomsnittlig skatteendring av regjeringens forslag til endringer i inntektsskatten for personer i seks sentralitetssoner. Sone 1 er den mest sentrale og omfatter Oslo med enkelte nabokommuner, mens sone 6 er den minst sentrale. Skattytere i sone 3 til 6 får i gjennomsnitt lavere inntektsskatt, mens skattytere i sone 1 og 2 får om lag uendret skatt.