3 Den økonomiske politikken

Norge har en sterk økonomi og gode statsfinanser sammenlignet med de fleste land i verden og har alle muligheter for å komme gjennom utfordrende tider. En økonomisk politikk som står seg over tid, vil likevel kreve vanskelige valg og prioriteringer på veien, også for Norge. Vi er en liten, åpen økonomi som påvirkes av utviklingen i verdensøkonomien. Det har kommet tydelig til syne når prisveksten både ute og her hjemme har økt. Den innenlandske konjunktursituasjonen påvirkes likevel også av den økonomiske politikken som føres her hjemme. Finans-, penge- og sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet påvirker utviklingen i priser, lønninger, sysselsetting og aktivitetsnivået i økonomien. Det er en lang tradisjon for at de ulike politikkområdene trekker i samme retning.

3.1 Budsjettpolitikken

Fortsatt høy prisstigning er nå den største utfordringen i stabiliseringspolitikken. Det er pengepolitikken som har hovedansvaret for å få ned inflasjonen. Samtidig er det viktig at finanspolitikken og pengepolitikken spiller på lag, se boks 3.2. Målet med regjeringens politikk er å bevare det gode utgangspunktet i norsk økonomi, å holde arbeidsledigheten lav og sysselsettingen høy, samtidig som prisveksten dempes. Hvis ikke finanspolitikken og lønnsdannelsen bidrar i den nødvendige stabiliseringen, vil renten måtte økes mer og bli liggende høyt lenger. Et høyere rentenivå vil være krevende for mange husholdninger og bedrifter.

3.1.1 Innretningen av budsjettpolitikken i 2024

Med regjeringens forslag til statsbudsjett for 2024 anslås bruken av fondsmidler, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, til 409,8 mrd. 2024-kroner, se tabell 3.1. Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge har bruken av fondsmidler økt de siste årene og anslås til 10,3 pst. i 2024, se figur 3.1. Det innebærer en endring fra året før, også kalt budsjettimpuls, på 0,4 prosentpoeng, se figur 3.2. Budsjettimpulsen gir uttrykk for endring i den underliggende bruken av fondsmidler og er en indikator for endringer i finanspolitikken. Med budsjettforslaget anslås fondsuttaket til 2,7 pst., se figur 3.3 og tabell 3.4.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Handlingsregelen sier at den økonomiske situasjonen skal tillegges stor vekt, se også beskrivelsen av det finanspolitiske rammeverket i boks 3.1. Perioder med høy prisvekst og stramt arbeidsmarked er ikke egnede tidspunkter for en budsjettpolitikk som samlet stimulerer økonomien. Når det nå ventes fortsatt høyt aktivitetsnivå og press i norsk økonomi, selv om det er noe avtakende, taler det for å holde igjen i bruken av fondsmidler.

Det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet måler den underliggende bruken av fondsmidler, men budsjettets effekt på økonomien avhenger av samlet pengebruk over budsjettet og sammensetningen av inntekter og utgifter. For eksempel avhenger budsjettets virkning på økonomien av at skatter, avgifter og ledighetstrygd endres automatisk med den økonomiske situasjonen («automatiske stabilisatorer»). Slike effekter er ikke inkludert i beregningen av det strukturelle underskuddet.

For å analysere budsjettets virkning på økonomien benytter Finansdepartementet de makroøkonomiske modellene KVARTS og NORA. Det gir beregninger som hensyntar automatiske stabilisatorer og endringer i budsjettet for hele offentlig forvaltning. Disse vil også ta hensyn til at ulike budsjettposter har ulik virkning på økonomien. Beregningene tilsier at budsjettforslaget for 2024 isolert virker om lag nøytralt på aktivitetsnivået i fastlandsøkonomien neste år. Offentlige utgifter vokser litt mindre enn trendveksten i økonomien, som isolert sett virker litt innstrammende. Inntektssiden vokser også mindre enn trendveksten i økonomien, blant annet som følge av lavere inntekter fra kraftsektoren, men ifølge beregningene stimulerer det økonomien i liten grad, se boks 3.3 for mer detaljer. Mange budsjettendringer påvirker økonomien med et tidsetterslep, og ser man på budsjettene for årene 2022–2024 samlet sett, er virkningen på aktiviteten i norsk økonomi neste år moderat ekspansiv ifølge modellberegningene.

I budsjettforslaget er det lagt til grunn en fondsverdi ved inngangen til 2024 på 15 300 mrd. kroner, se figur 3.4. Anslaget er basert på fondsverdien etter første halvår 2023, fremskrevet med forventet realavkastning. Markedsverdien av fondet har løftet seg betydelig den siste tiden, i hovedsak som følge av økte aksjeverdier, men også fordi kronen har svekket seg. Anslagene i denne meldingen innebærer at fondet vil stige med nær 3 000 mrd. kroner gjennom 2023, noe som isolert sett bidrar til å redusere bruken av fondsmidler som andel av fondet med 0,6 prosentenheter. Skulle fondet falle mye i verdi framover, kan fondsuttaket bli høyere enn den langsiktige rettesnoren.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ For 2023 vises markedsverdi per første halvår. Nominell avkastning er fratrukket forvaltningskostnader.

Kilder: Norges Bank Investment Management og Finansdepartementet.

Fondets størrelse og økende betydning for finansiering av velferdsstaten tilsier at finanspolitikken er mer sårbar for varige fall i fondsverdien enn tidligere. Bruken av fondsmidler er anslått å dekke over 20 pst. av utgiftene på statsbudsjettet i 2024. Det er klart høyere enn årene før koronapandemien og andelen har doblet seg siden 2012, se figur 3.5.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Utgifter utenom petroleumsvirksomhet.

Kilde: Finansdepartementet.

For å unngå at bruken av fondsmidler i seg selv blir en kime til ustabilitet i økonomien, bør ikke store endringer i fondsverdien umiddelbart gi store endringer i bruken av fondsmidler. Det ligger i handlingsregelen at endringer i bruken i stedet tilpasses over flere år for gi stabile velferdstjenester og rammebetingelser, og ikke bidra til brå opp- og nedgangsperioder i økonomien, se boks 3.1. Fondsuttaket kan imidlertid ha en tendens til lettere å øke når fondet stiger i verdi, enn det har til å reduseres hvis fondet faller i verdi. I tillegg finnes det en risiko for at store tilbakeslag i økonomien vil kreve ekstraordinære finanspolitiske tiltak, som under pandemien. Det gir i snitt et høyere fondsuttak, siden de ikke motsvares av tilsvarende i oppgangsperioder. Videre tilsier erfaring at selv om mange ekstraordinære tiltak vil fases ut i tråd med at situasjonen bedres, vil noen av tiltakene kunne bli mer langvarige. Enten fordi det ikke er ønskelig å avslutte tiltakene raskt eller fordi det er politisk krevende å avslutte dem. Samlet kan disse trekkene ved det politiske systemet, økonomien og finanspolitikken føre til en risiko for merforbruk. For å følge handlingsregelen over tid bør bruken av fondsmidler i normale tider derfor ligge godt under 3 pst. En analyse som forsøker å tallfeste virkningen av disse faktorene er vist i boks 3.4.

Den faktiske overføringen fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet, det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, anslås til 336,5 mrd. kroner i 2024. Se også omtale av det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i boks 3.1.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond anslås til 856,3 mrd. kroner i 2024 og tilsvarer 21,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.6 og tabell 3.2. Størrelsen gjenspeiler anslått høye inntekter fra petroleumsvirksomheten. Netto fondsavsetning, dvs. netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket overføringen til statsbudsjettet, anslås til 495,7 mrd. kroner i 2024. Til sammenligning var det oljekorrigerte underskuddet i gjennomsnitt større enn statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i perioden 2016–2021.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Utgifter i offentlig forvaltning, det vil si statsforvaltningen og kommuneforvaltningen sett under ett, kom for første gang over 60 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2020, se figur 3.7. Med budsjettforslaget i denne meldingen anslås andelen til 61,9 pst. i 2024. Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst målt i faste priser anslås til 0,7 pst. i 2024, se figur 3.8 og tabell 3.3.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Statsforvaltningen utgjør sammen med kommuneforvaltningen offentlig forvaltning.

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

3.1.2 Oppdaterte tall for budsjettpolitikken i 2023

Bruken av fondsmidler i 2023 anslås nå til 372,3 mrd. kroner, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det har vært omfattende endringer i anslaget for bruken av fondsmidler siden Stortinget vedtok budsjettet i desember 2022 (Saldert budsjett 2023), se tabell 3.5. I Revidert nasjonalbudsjett 2023 (RNB23) økte bruken av fondsmidler særlig som følge av konsekvensene av krigen i Ukraina og høyere lønns- og prisvekst enn lagt til grunn i fjor høst. Anslaget for strukturelt underskudd er lite endret siden RNB23. Anslaget for lønns- og prisveksten i 2023 er nå litt lavere enn det som lå til grunn for lønns- og priskompensasjonen i RNB23. Det tilsier at mottakere av midler over statsbudsjettet i sum trolig blir overkompensert for kostnadsveksten i 2023.

Som følge av den økte bruken av fondsmidler i RNB23 økte også budsjettimpulsen for inneværende år. Budsjettimpulsen anslås nå til 0,4 pst. i 2023, opp fra et anslag på -0,6 pst. i Saldert budsjett 2023.

Bruken av fondsmidler i 2023 anslås til 3,0 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året, det samme som i RNB23. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås til 290,5 mrd. kroner.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2023 er nedjustert siden RNB23, til 903,1 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes særlig lavere anslag på gassprisen. Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, som inkluderer rente- og utbytteinntekter fra Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge og kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, er dermed også nedjustert, og anslås nå til 941,6 mrd. kroner i 2023, en del lavere enn i RNB23. Det tilsvarer nær 25 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

3.1.3 Budsjettpolitikken fremover

Finansdepartementet presenterer analyser av bærekraften i finanspolitikken i perspektivmeldingene, som publiseres om lag hvert fjerde år. Siste perspektivmelding ble lagt frem i februar 2021. Neste perspektivmelding skal etter planen legges frem våren 2024.

Tidligere beregninger, blant annet i Perspektivmeldingen 2021, har vist at inntektene på statsbudsjettet er ventet å vokse mindre i perioden frem mot 2030. Anslagene indikerte både at petroleumsinntektene etter hvert vil avta, og at veksten i sysselsetting og produktivitet vil være lavere enn i foregående tiårsperiode. Dette gir svakere vekst i skatteinngangen, samtidig som en økende andel eldre vil innebære økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg. Med en bruk av fondsmidler i tråd med handlingsregelen viste beregningene at handlingsrommet i inneværende tiår vil reduseres og være på størrelse med utgiftsveksten som anslås å følge fra økte demografidrevne kostnader i kommuner og helseforetak. Ser man lengre frem enn 2030, vil utfordringene med økende utgifter som følge av en aldrende befolkning tilta. Til tross for en periode med svært høye gasspriser i 2022 og betydelig oppgang i fondsverdien i år, er det grunn til å tro at det blir klart mindre rom for økt bruk av fondsmidler i årene fremover enn vi har vent oss til de siste 20 årene.

Politiske målsettinger, som blant annet kommer til uttrykk i intensjonserklæringer, stortingsmeldinger og flertallsmerknader i Stortinget, legger betydelige føringer på fremtidige budsjetter. Oppfølging av langtidsplanen for forsvarssektoren er et eksempel på et høyt prioritert område med politiske bindinger. I tillegg kan uforutsette hendelser kreve store utgifter over statsbudsjettet. Finanskrisen (2009), oljeprisfallet (2014), koronapandemien (2020) og krigen i Ukraina er eksempler på dette.

Den geopolitiske situasjonen, en mer fragmentert verden, klimapolitikk og klimatilpasning vil gi behov for økte utgifter eller endrede prioriteringer fremover. I tillegg kan disse utviklingstrendene endre internasjonale rammebetingelser og føre til høyere priser for varer Norge importerer.

Bærekraften i offentlige finanser avhenger videre av utviklingen i fondsverdien og kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten. Fondsverdien har de siste årene utviklet seg gunstigere enn tidligere lagt til grunn, noe som vil påvirke nye beregninger av inndekningsbehovet. Usikkerheten om fondsverdien fremover er stor, både på grunn av stor usikkerhet om utviklingen i internasjonale finansmarkeder og på grunn av betydelig usikkerhet om statens kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet fremover.

3.1.4 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren

Kommunesektoren har blant annet ansvaret for barnehager, grunnskole, videregående skole og helse- og omsorgstjenester. Som følge av det omfattende ansvaret forvalter kommunesektoren en betydelig del av landets økonomiske ressurser og står for en vesentlig del av landets økonomiske aktivitet. Størrelsen på kommunesektoren innebærer at sektorens samlede ressursbruk har stor virkning på helheten i økonomien.

Siden kommunesektoren utgjør en så stor andel av offentlig sektor, er det nødvendig med et godt samsvar mellom utviklingen i kommuneøkonomien og den overordnede økonomiske politikken. Slikt samsvar sikres gjennom fastsettelse av inntektsrammer for sektoren. Den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren er en viktig del av finanspolitikken, både av hensyn til stabilitet i økonomien som helhet og i kommunenes økonomi, se boks 3.6.

De viktigste kommunale inntektene er frie inntekter, som omfatter lokale skatteinntekter og rammetilskudd fra staten. Frie inntekter utgjør om lag 70 pst. av kommunesektorens inntekter og fordeles gjennom inntektssystemet for sektoren. Frie inntekter legger til rette for at kommunen kan foreta prioriteringer og tilby tjenester i tråd med lokale behov. De øvrige inntektene i kommuneopplegget er først og fremst øremerkede tilskudd fra staten, gebyrer og brukerbetalinger. Kommunene har også enkelte inntekter som ikke regnes med i kommuneopplegget, herunder kompensasjon for mva., enkelte tilskudd til flyktninger o.l., inntekter fra konsesjonsavgifter og konsesjonskraft samt inntekter fra Havbruksfondet.

Kommuneøkonomien er solid. Over flere år har sektoren hatt høyere vekst i frie inntekter og større handlingsrom enn forutsatt i de fremlagte budsjettene. Det har bidratt til at kommunene har bygget opp betydelige sparefond (disposisjonsfond).

Siden Kommuneproposisjonen 2024 ble lagt frem i vår har det kommet en del ny informasjon som har betydning for utviklingen i kommuneøkonomien fremover. Anslått prisvekst på kommunal tjenesteyting (kommunal deflator) er nedjustert, mens anslaget på merkostnader til pensjon i 2024 har økt. I tillegg anslås merskatteveksten i år å bli høyere enn lagt til grunn i RNB23.

Regjeringens budsjettforslag for 2024

Regjeringens budsjettforslag for 2024 gir en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 6,4 mrd. kroner. Det legges opp til at den foreslåtte veksten i frie inntekter fordeles med 5,1 mrd. kroner til kommunene og 1,3 mrd. kroner til fylkeskommunene. De frie inntektene utgjør 504 mrd. kroner i 2024, se omtale i Prop. 1 S (2023-2024) for Kommunal- og distriktsdepartementet.

Regjeringens forslag til vekst i de frie inntektene er høyere enn intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2024, og dekker merkostnadene til demografi og pensjon. Siden Kommuneproposisjonen 2024 er de anslåtte merkostnadene til pensjon økt med 0,8 mrd. kroner til 2,0 mrd. kroner. Anslaget på merkostnader til demografi er uendret på 3,9 mrd. kroner. En vekst i frie inntekter på om lag 6,4 mrd. kroner gir derfor kommunesektoren et handlingsrom på om lag 0,5 mrd. kroner før satsinger innenfor veksten.

Innenfor veksten i frie inntekter begrunnes 150 mill. kroner til kommunene til satsing på rus og psykisk helse samt 100 mill. kroner til kommunene som taper mest på at modellen for gradert basiskriterium ikke avvikles fra og med 2024. I tillegg begrunnes 40 mill. kroner til kommunene med helsestasjons- og skolehelsetjeneste. Av den signaliserte veksten til fylkeskommunene er 300 mill. kroner begrunnet med omlegging av inntektssystemet. Utover merkostnader til demografi og pensjon samt satsinger innenfor veksten får kommunesektoren et negativt handlingsrom på 50 mill. kroner, se tabell 3.6.

Det pågår et betydelig arbeid i kommunesektoren for å omstille, utvikle og forbedre tjenesteproduksjonen, med sikte på å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Det gjør at det kommunale tjenestetilbudet kan styrkes ut over det som følger av inntektsveksten. Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF), gjennomført på vegne av Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), tyder på at det er et betydelig potensial for en ressursbesparende omstilling i sektoren. Med en antagelse om en bedre ressursutnyttelse i kommunesektoren tilsvarende 0,5 pst. av driftsinntektene, vil det frigjøre om lag 1,7 mrd. kroner.

Kommunal deflator for 2023 anslås nå lavere enn til RNB23, tilsvarende 3,2 mrd. kroner. Det frigjorte handlingsrommet fra lavere kostnader i år videreføres fremover, og vil styrke kommuneøkonomien også neste år.

Tabell 3.7 viser realveksten i kommunesektorens inntekter i 2024 målt ift. anslått nivå. Ved beregning av realveksten er det lagt til grunn en kommunal deflator på 4,3 pst. fra 2023 til 2024.

Veksten i kommunesektorens samlede inntekter regnet fra anslått nivå på inntektene i 2023 etter Stortingets behandling av RNB23 anslås til 13,1 mrd. kroner, mens de frie inntektene anslås å øke med om lag 6,4 mrd. kroner. Inkludert anslaget på merkostnader til pensjon anslås veksten i samlede og frie inntekter 2 mrd. kroner lavere. Midlertidige bevilgninger holdes utenom beregningsgrunnlaget.

Siden RNB23 er skatteanslaget for 2023 oppjustert. Ekstrainntektene sektoren får som følger av dette, medfører isolert sett lavere inntektsvekst fra 2023 til 2024, selv med uendret inntektsanslag for 2024. Basert på oppdatert anslag på regnskap for 2023 anslås veksten i samlede inntekter å øke med 8,8 mrd. kroner i 2024, mens de frie inntektene anslås å øke med 2,2 mrd. kroner.

Grunnrenteskatt på havbruk

Som omtalt i Prop. 78 LS (2022–2023) skal minst halvparten av bruttoprovenyet fra grunnrenteskatten på havbruk fordeles til kommunesektoren. Bruttoprovenyet fra grunnrenteskatten på havbruk anslås nå til om lag 5 mrd. kroner påløpt i 2023, se omtale i Prop. 1 LS (2023–2024) Skatter og avgifter 2024. Kommunene får inntekter fra havbruksvirksomheten gjennom flere mekanismer. Vertskommuner og -fylker får inntekter fra produksjonsavgiften, som ble økt til 90 øre per kg fra 1. juli 2023. Samtidig er vertskommunenes og -fylkenes andel av inntektene fra salg av ny tillatelseskapasitet økt fra 40 til 55 pst.

I tillegg la regjeringen opp til å gi en ekstra bevilgning i år der grunnrenten er høy, fordelt til kommunene etter kostnadsnøkkelen i rammetilskuddet og til fylkeskommunene. Regjeringen foreslår at den ekstra bevilgningen delfinansierer tiltak på barnehageområdet. Tiltakene innebærer at maksprisen i barnehage reduseres til 2 000 kroner per måned i hele landet og til 1 500 kroner i kommuner i sentralitetssone 5 og 6 fra 1. august neste år. Midlene til barnehagetiltakene foreslås plassert på kommunenes rammetilskudd.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten og kommunesektoren. Fordelingen bestemmes ved at det i statsbudsjettet fastsettes maksimalsatser på skattørene, som er prosentsatsene for skatten på alminnelig inntekt som går til kommunene og fylkeskommunene. Beregningen av skatteandelen tar utgangspunkt i at alle kommuner og fylkeskommuner benytter seg av maksimalsats for skattøren, slik at de selv bærer kostnadene dersom de velger å sette skattesatsene lavere enn maksimalsatsene.

I Kommuneproposisjonen 2024 ble det signalisert at skattørene for 2024 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene, i tråd med praksis siden 2011.

Den kommunale skattøren foreslås redusert fra 11,15 pst. i 2023 til 10,95 pst. i 2024. Den fylkeskommunale skattøren foreslås redusert fra 2,45 til 2,35 pst. Nedjustering av skatteøren må blant annet ses i sammenheng med en relativt høy forventet vekst i lønnssummene og i reguleringen av pensjonsinntekter. Det forventes også noe høyere tilleggsforskudd i 2024 grunnet høy forventet vekst i utliknede skatter i 2023.

Kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue anslås med dette opplegget å utgjøre 504 mrd. kroner i 2024, noe som tilsvarer en nominell økning på om lag 4,8 pst. fra 2023.

Utviklingen i kommuneøkonomien

Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren er solid. Over flere år har kommunesektoren hatt høyere vekst i frie inntekter og større handlingsrom enn forutsatt i de fremlagte budsjettene. Det er særlig høyere skatteinntekter enn ventet som har bidratt til det. Sett bort fra endringer i realveksten som skyldes økte inntekter året før, har realveksten i frie inntekter i gjennomsnitt vært 8,0 mrd. 2023-kroner høyere enn anslått i saldert budsjett i perioden 2015 til 2023, se figur 3.9.1 Figuren viser bidraget til endring i realveksten i frie inntekter fordelt på merskattevekst, endret kommunal deflator, merkostnader til demografi og endringer i rammetilskuddet gjennom året. I de siste årene har høyere kostnadsvekst enn ventet bidratt til å trekke ned realveksten, men dette har blitt mer enn motsvart av høyere inntektsvekst. For 2023 tilsier anslagene at realveksten blir 8,0 mrd. høyere enn ventet i saldert budsjett, med oppdatert informasjon om 2022.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Anslaget på merkostnader til pensjon er hensyntatt i anslått kostnadsvekst i saldert budsjett. I endelige tall inngår faktiske pensjonskostnader i kostnadsveksten gjennom kommunal deflator.

² Avvikene for demografikostnadene som finansieres av de frie inntektene i årene 2014–2017 er anslått til 75 pst. av avvikene for de totale merkostnadene til demografi slik de er anslått i TBU.

³ Nedtrekket på 12,1 mrd. i rammetilskuddet i 2022 er ikke inkludert og inngår heller ikke i merskatteveksten.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) og Finansdepartementet.

Siden 2015 har netto driftsresultat for kommunesektoren i hovedsak ligget over Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) sitt anbefalte nivå på 2 pst. av driftsinntektene. De gode driftsresultatene for sektoren som helhet har bidratt til at mange kommuner har kunnet spare betydelige midler i disposisjonsfond. For sektoren som helhet utgjorde disposisjonsfondene nær 100 mrd. kroner ved utgangen av 2022. Det tilsvarer nær 15 pst. av driftsinntektene, som er det høyeste nivået noen gang, se figur 3.10.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tallene er korrigert for endringen i regnskapsføringen, slik at de er sammenlignbare.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Siden 2015 har disposisjonsfondene økt mer enn veksten i frie inntekter, korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv., og merkostnader til demografi, se figur 3.11. Økningen i disposisjonsfondene var særlig stor i 2021 og 2022, noe som trolig har sammenheng med at skatteinngangen disse årene ble betydelig høyere enn lagt til grunn i budsjettene. Det er variasjoner i størrelsen på disposisjonsfondene mellom kommunene, men de fleste har relativt store disposisjonsfond. Fondene gjør sektoren samlet sett godt rustet til å håndtere usikkerhet og uforutsette hendelser. Disposisjonsfondene gir også rom for å redusere gjeldsopptak eller foreta investeringer, og gir dermed sektoren mulighet til å skaffe seg handlingsrom for nye satsinger utover det som følger av veksten i frie inntekter i årene fremover.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv., og merkostnader til demografi..

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

God kommuneøkonomi gjenspeiles i flere indikatorer. Antall kommuner registrert i ROBEK2 har ligget lavt i historisk sammenheng over lang tid, og ved utgangen av august i år var det tolv kommuner i registeret, ned fra 49 kommuner i 2015, se figur 3.12. Basert på regnskapstall for 2022 ventes det at antallet kommuner i registeret vil gå ytterligere ned i løpet av 2023.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Alle tall er per 31. desember i det respektive år, med unntak av 1. januar 2001, da registeret ble opprettet, og 28. august 2023.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Investeringsnivået i kommunesektoren er forholdsvis høyt etter noen år med sterk investeringsvekst. Høye realinvesteringer gjenspeiles i et underskudd før lånetransaksjoner (negative nettofinansinvesteringer) og økt gjeld i sektoren, se figur 3.13. I 2022 utgjorde netto gjeld utenom avsetning til fremtidige pensjonsutgifter 47 pst. av driftsinntektene. Et høyt gjeldsnivå gjør isolert sett kommunesektorens økonomi mer sårbar for renteøkninger, men effekten vil delvis motsvares av økte inntekter fra sektorens rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet). Kommunesektoren kan benytte fondsmidler til å øke egenfinansieringen av investeringene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Netto gjeld utenom arbeidsgivers pensjonsreserver.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Utviklingen i realinntektene i 2023

I Saldert budsjett 2023 la regjeringen opp til en vekst i frie inntekter på 2,6 mrd. kroner i 2023, fra nivået signalisert i Revidert nasjonalbudsjett 2022. Med oppdatert informasjon om merskattevekst i 2022 tilsa det en realnedgang i frie inntekter på 0,1 mrd. kroner, se tabell 3.8. Inntektsnivået i 2022 ble vesentlig høyere enn ventet i Saldert budsjett 2023, hovedsakelig grunnet uventet sterk merskattevekst i siste halvdel av 2022. Med oppdatert informasjon om inntektsnivået i 2022 tilsa anslagene for veksten i Saldert budsjett 2023 en nedgang i realveksten på 12,0 mrd. kroner. I RNB23 ble kommunal deflator oppjustert fra 3,7 pst. til 5,2 pst. På bakgrunn av dette vedtok Stortinget under behandlingen av RNB23 å øke rammetilskuddet til kommunesektoren med 3,2 mrd. kroner. Dette var 600 mill. kroner mer enn det anslått kostnadsvekst fratrukket anslått merskattevekst skulle tilsi, og ble fordelt slik at kommuner med lavere skatteinngang per innbygger fikk en større andel enn innbyggertallet skulle tilsi.

Siden RNB23 har det kommet ny informasjon som viser at kommunesektoren kommer vesentlig bedre ut i 2023 enn ventet. Høyere skatteinngang og lavere kostnadsvekst tilsier samlet sett at kommunesektoren får 7,3 mrd. kroner mer i 2023 enn tiltenkt i RNB23, der lavere kostnader tilsvarende 3,2 mrd. kroner er varig.

Oppdaterte anslag viser en realnedgang på 4,0 mrd. kroner i de frie inntektene. Dette tilsvarer en oppjustering av realveksten i de frie inntektene på 7,3 mrd. kroner siden RNB23. Samlet sett er nivået på frie inntekter 8,0 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Saldert budsjett 2023.

Nivået på de frie inntektene er fortsatt høyt og om lag på linje med nivået før pandemien, se figur 3.14. Frie inntekter var særlig høye i årene 2020 og 2021, blant annet som følge av betydelige overføringer til sektoren for å dekke utgifter ifm. pandemien. Korrigert for oppgaveendringer og engangsoverføringer mv. var frie inntekter høye i 2021 og 2022, som følge av betydelig merskattevekst. Også i 2023 og 2024 anslås frie inntekter justert for oppgaveendringer og engangsoverføringer mv. å være høyere enn i årene før pandemien. Justeres det også for merkostnader til demografi, som anslås å være særlig høye i år og neste år, anslås nivået på frie inntekter i 2023 og 2024 noe lavere enn årene før pandemien.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Den grå linjen er korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv.

² Den røde linjen er i tillegg justert for merkostnader til demografi. Det er i tillegg justert for pensjon i 2023 og 2024. Historisk inngår merkostnader til pensjon i kostnadsveksten.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet.

3.1.5 Utviklingen i offentlige finanser

Overskuddet i offentlig forvaltning måles i nasjonalregnskapet ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning3 til om lag 889 mrd. kroner i 2024. Det tilsvarer 16,8 pst. av BNP, se tabell 3.9. For 2023 er netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning anslått til om lag 727 mrd. kroner, tilsvarende 14,6 pst. av BNP.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten i nyere tid hatt et underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har i lang tid hatt negative nettofinansinvesteringer, hvilket innebærer at kommunesektorens nettogjeld har økt.

En mye brukt indikator for budsjettbalanse i europeiske land er nettofinansinvesteringer i prosent av BNP. Landene i OECD og euroområdet har i gjennomsnitt hatt et visst underskudd i offentlige budsjetter, se figur 3.15. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 3,1 pst. av BNP i 2024.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Norge har et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD-landene, men om lag på linje med Sverige og Danmark, målt som andel av landets verdiskaping, se figur 3.16. Andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe avhengig av blant annet i hvilken grad pensjoner er et offentlig ansvar og om offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet, Finansdepartementet (Sverige), Finansministeriet (Danmark) og OECD.

Nivået på offentlige utgifter som andel av BNP er høyt i Norge sammenlignet med Sverige, Danmark, gjennomsnittet i OECD-landene og euroområdet. I likhet med andre land økte norske offentlige utgifter som andel av verdiskapingen under koronapandemien. I 2024 anslås utgiftsandelen å være 61,7 pst. av BNP for Fastlands-Norge, om lag uendret fra 2023, men høyere enn i årene før pandemien, se figur 3.17. Høyere utgifter trekker andelen opp, mens høyere verdiskaping isolert sett trekker andelen ned.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Offentlige utgifter består av konsum, overføringer og realinvesteringer. Offentlig konsum i Norge har ligget på et høyere nivå som andel av verdiskapingen enn i andre europeiske land de senere årene, se figur 3.18, og utviklingen følger utviklingen i offentlige utgifter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital, det vil si den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg, har også økt. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre OECD-land. Figur 3.19 sammenligner offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i fast realkapital som andel av BNP for Fastlands-Norge med andelene i Sverige og Danmark.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel på aksjer og obligasjoner. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 18 430 mrd. kroner ved utgangen av 2024 eller 348,1 pst. av BNP, se figur 3.20. Det aller meste av dette er kapital i Statens pensjonsfond.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Svært få OECD-land har positive nettofordringer i offentlig forvaltning. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer, dvs. nettogjeld, tilsvarende 67 pst. av BNP i 2024. Nettogjelden økte kraftig i 2020 og 2021 som følge av høye offentlig underskudd under pandemien.

Boks 3.1 Det finanspolitiske rammeverket

I likhet med de fleste andre land har Norge et finanspolitisk rammeverk som stiller krav til budsjettets balanse. Rammeverket i Norge er i tillegg tilpasset den spesielle situasjonen vi har med store, midlertidige petroleumsinntekter og store fondsinntekter.

Et viktig formål med det finanspolitiske rammeverket er å omgjøre en midlertidig inntektsstrøm fra utvinning av petroleumsressursene til en varig inntektskilde. Det gjøres ved at inntektene fra petroleumsvirksomheten avsettes i Statens pensjonsfond utland (SPU), og at vi over tid bare bruker den forventede realavkastningen fra fondet over statsbudsjettet.

Hvordan petroleumsformuen spares i SPU og innfases i økonomien er hjemlet i lov om Statens pensjonsfond. Loven sikrer at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres fra statsbudsjettet til SPU, og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Rente- og utbytteinntekter fra fondsforvaltningen inntektsføres direkte i fondet. Overføringen fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, som vedtas av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet, se figur 3.21.

Forstørr bilde

¹ Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten inngår i statsbudsjettet før netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres til SPU, men dette er forenklet i illustrasjonen.

Kilde: Finansdepartementet.

Handlingsregelen

Handlingsregelen har siden 2001 gitt en retningslinje for bruken av fondsmidler:

• Bruken av fondsmidler skal over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland.

• Det skal legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Hensyn og avveiinger ved praktisering av handlingsregelen

Handlingsregelen sier at fondsmidlene skal brukes på en måte som gir en god fordeling mellom generasjonene, og som legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi. I vurderingen av bruken av fondsmidler må disse hensynene veies mot hverandre.

På den ene siden må bruk av fondsmidler i dag avveies mot hensynet til at formuen også skal kunne brukes i fremtiden. Selv om dette gjerne kalles en generasjonsmessig fordeling av fondsmidlene, innebærer det også at den nålevende generasjonen skal ha midler å bruke i fremtiden. Handlingsregelen legger til rette for at realverdien av fondet opprettholdes. En bruk som bevarer realverdien av fondet, vil balansere bruken av fondsmidler i dag og i fremtiden. En godt balansert fordeling av midlene mellom generasjoner bidrar også til stabilitet i økonomien på lang sikt.

På den annen side tilsier hensynet til en stabil økonomisk utvikling fra ett år til det neste at konjunktursituasjonen tillegges stor vekt i vurderingen av bruken av fondsmidler. Det legges også vekt på å unngå at bruken av fondsmidler i seg selv blir en kime til ustabilitet i økonomien. Det siste tilsier at særskilt store endringer i fondsverdien ikke umiddelbart bør gi store endringer i bruken av fondsmidler, men at endringer i bruken tilpasses over flere år for å unngå å skape ustabile rammebetingelser og bidra til brå opp- og nedgangsperioder i økonomien.

Handlingsregelen knytter bruken av fondsmidler over tid til forventet realavkastning av fondet, som per i dag er anslått til 3 pst. For å oppnå dette er det i nasjonalbudsjettene de siste årene vist til at uttaket i normalår, som vil være de fleste år, bør ligge godt under 3 pst. Det knytter seg til behovet for å ha ekstra sparing som kan tæres på ved store tilbakeslag i økonomien eller store fall i fondsverdien, og vi kan dermed unngå vanskelige tilpasninger med store kutt i budsjettutgiftene eller betydelige økninger i skattene, se boks 3.4 for nærmere drøfting.

Handlingsregelen har ført til nye problemstillinger etter hvert som fondet har fått større betydning for statsbudsjettet og økonomien. I tillegg kan det fremover ikke lenger ventes at et fall i fondsverdien vil motvirkes av tilførsel av midler til fondet fra petroleumsvirksomheten.

Retningslinjen for bruk av fondsmidler er fleksibel. Det er nødvendig med betydelig grad av skjønnsutøvelse i praktiseringen av handlingsregelen for å gjøre gode avveiinger mellom hensynene og å oppfylle intensjonen med regelen.

Det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet og automatiske stabilisatorer

Bruken av fondsmidler måles normalt med det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, som er det oljekorrigerte budsjettunderskuddet korrigert for konjunktursvingninger og andre tilfeldige svingninger i enkelte inntekts- og utgiftsposter, såkalt aktivitetskorrigering. Se vedlegg 1 for nærmere beskrivelse.

I en høykonjunktur er normalt skatte- og avgiftsinntektene høye og utgiftene til arbeidsledighetstrygd lave, mens det er motsatt i en lavkonjunktur. I det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet korrigeres det for slike konjunkturmessige forhold. Ved at bruken av fondsmidler knyttes til det strukturelle underskuddet, virker finanspolitikken automatisk ekspansivt i nedgangstider og innstrammende i oppgangstider. Slik bidrar finanspolitikken til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Slike virkninger av finanspolitikken kalles automatiske stabilisatorer og kan være betydelige ved store konjunkturutslag.

Fondsmidlene inngår i en helhetlig budsjettprosess

Ifølge loven om Statens pensjonsfond kan fondsmidlene bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Det sikrer åpenhet rundt bruken av fondets midler ved at de inngår og synliggjøres i statsbudsjettet og statsregnskapet. Midlene fra fondet inngår på den måten i en helhetlig budsjettprosess og blir ikke øremerket spesielle formål. Det hindrer at fondet blir en alternativ finansieringskilde for utgifter som ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen. Lov om Statens pensjonsfond sier også at så lenge det er midler i fondet, skal et underskudd i statsbudsjettet dekkes ved overføringer derfra, og ikke ved låneopptak.

Boks 3.4 Asymmetriske hensyn i praktiseringen av handlingsregelen

Ifølge handlingsregelen for bruk av fondsmidler skal bruken over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland (SPU), se boks 3.1 Det finanspolitiske rammeverket.

Fondet er nå nesten fire ganger så stort som den årlige verdien av produksjonen i fastlandsøkonomien. Fondets størrelse og økte betydning for finansiering av velferdsstaten tilsier at finanspolitikken er mer sårbar for varige fall i fondsverdien enn tidligere. I nasjonalbudsjettene de siste årene er det vist til at for å følge handlingsregelen over tid, og samtidig unngå vanskelige tilpasninger med store kutt i budsjettutgiftene eller betydelig økning i skattene i etterkant av store fall i fondsverdien, bør bruken av fondsmidler i normale tider ligge godt under 3 pst.

Et liknende behov oppstår som følge av at økonomien periodevis går gjennom store og brå nedgangsperioder. Det kan være finansielle kriser, kraftig oljeprisfall, pandemi, eller krig og kriser i våre nærområder som utløser kraftige tilbakeslag. Disse episodene motsvares normalt ikke av tilsvarende store og brå oppgangsperioder. Når slike kraftige nedgangsperioder inntreffer, er det ofte ønskelig å føre en ekspansiv finanspolitikk for å dempe utslagene i økonomisk aktivitet og sysselsetting. Det gir en svekkelse av budsjettbalansen som ikke kan forventes å motsvares av en automatisk styrking når krisen tar slutt. I tillegg kan det ta tid å fase ut kriseutgifter siden det kan ha vært innført tiltak det ikke er ønskelig å reversere raskt, fordi det vil innebære brå nedbemanning i offentlig sektor eller å avslutte prosjekter før de er ferdigstilte.

Kriser er asymmetriske i sin natur. Tilsvarende er kostnaden ved store tilpasninger i budsjettet asymmetrisk; det er mer politisk krevende å foreta store utgiftskutt eller skatteøkninger enn å gjennomføre tilsvarende store utgiftsøkninger eller skatteletter.

I denne boksen presenteres en enkel modellanalyse som tallfester hvilket fondsuttak i normale tider som, når økonomien står overfor slike asymmetrier, likevel sikrer at handlingsregelen følges over tid. Denne «asymmetribufferen» vil avhenge av hvor ofte kriser inntreffer, hvor mye bruken av fondsmidler øker i krisetider og hvor krevende det er å kutte i utgifter eller øke skattene i etterkant av at fondsuttaket har vært høyt. Analysen finner at fondsuttaket bør være om lag 2,7 pst. i normale tider, når man legger til grunn at det er mer krevende å redusere høyt fondsuttak i etterkant av kriser eller fondsfall enn det er å øke uttaket. Størrelsen på bufferen avhenger av mulighetene for og viljen til å tilpasse finanspolitikken. Jo raskere man klarer å fase ut midlertidig store underskudd på statsbudsjettet, jo nærmere forventet realavkastning kan bruken av fondsmidler være i normale tider.

En modell for bruk av fondsmidler over tid

Analysen gjennomføres med en makrofinansmodell utviklet av Finansdepartementet.¹ Det er en empirisk basert modell som simulerer utviklingen i bl.a. olje- og gassprisen, det internasjonale aksjemarkedet og konjunktursituasjonen i Norge. Utover disse sammenhengene må uttaket fra fondet spesifiseres.² For å gjøre modellen enkel ses det bort fra konkrete beslutninger om offentlige utgifter samt skatter og avgifter. I stedet modelleres det faktiske fondsuttaket direkte, altså det oljekorrigerte underskuddet. Det er nyttig å dele opp fondsuttaket på følgende måte:

Strukturell pengebruk er sammensatt av den underliggende bruken av fondsmidler, som er drevet av markedsverdien til fondet, og diskresjonær motkonjunkturpolitikk, som er drevet av arbeidsledighet og kriser. Det antas at underliggende pengebruk tilpasser seg endringer i fondsverdien over noe tid, men samtidig at det er lettere å øke pengebruken enn å redusere den. Motkonjunkturpolitikken vil være asymmetrisk i sin natur, ettersom store kriser ikke motsvares av tilsvarende kraftige oppgangskonjunkturer. Men også denne pengebruken kan antas å være ytterligere asymmetrisk ved at man raskt øker pengebruken ved en nedgangskonjunktur eller krise, mens man bruker noe tid på å redusere pengebruken når konjunktursituasjonen bedres.

Automatiske stabilisatorer beskriver effektene på budsjettbalansen som følger av hvordan skatteinntektene og utgiftene til arbeidsledighetstrygd varierer med konjunktursituasjonen. Det er i modellen fanget opp ved at underskuddet varierer med arbeidsledigheten og kriser. Også de automatiske stabilisatorene vil være asymmetriske i sin natur, ettersom store kriser ikke motsvares av tilsvarende kraftige oppgangskonjunkturer. Økt pengebruk som følger av de automatiske stabilisatorene antas å reverseres umiddelbart når situasjonen bedres.

Den underliggende pengebruken beveger seg gradvis rundt et uttak tilsvarende

pst. av fondet. Dette er en nøkkelparameter, siden analysen vil handle om hvilken verdi på

som sørger for at uttaket av fondsmidler over tid tilsvarer forventet realavkastning, gitt ved

. Differansen

vil refereres til som asymmetribufferen. Forventet realavkastning av SPU er anslått til 3 pst. Asymmetribufferen vil da være den bufferen man må ha i normale tider opp til 3 pst. for å oppnå et fondsuttak som samsvarer med 3 pst. over tid. Størrelsen på bufferen vil avhenge av hvor hyppige og kraftige kriser er («iboende asymmetri»), men handler mest om hvordan motkonjunkturpolitikken gjennomføres («politisk asymmetri»). Nøkkelspørsmålet er: Vil økte fondsuttak i nedgangsperioder og perioder fondet faller i verdi reverseres raskt eller tregt?

For å tallfeste parameterne som styrer bruken av fondsmidler innenfor denne modellen, har vi sett på utviklingen i fondsverdi og bruken av fondsmidler i Norge i perioden 2004 til 2024. Flere av parameterne kan tallfestes basert på disse dataene, men det er vanskelig å oppnå presise estimater med såpass få observasjoner. Det er også krevende å tallfeste hvor tregt pengebruken vil tilpasse seg et fall i fondsverdien eller hvor raskt den vil reverseres etter en krise. Både under finanskrisen og pandemien var fondsverdien betydelig høyere ut av krisen, slik at pengebruken ikke nødvendigvis måtte reverseres tilbake til før-krisenivå. I beregningene vil vi derfor bygge opp resultatene med ulike antagelser for å vise viktigheten av ulike kanaler.

Modellsimuleringer

Ved hjelp av simuleringer på denne modellen kan det anslås hvilken uttaksprosent i normale tider,

, som sikrer at gjennomsnittlig realisert uttaksprosent tilsvarer forventet realavkastning på fondet,

, som antas å være 3 pst. Det gir et anslag på asymmetribufferen (

).

Simuleringene viser hvordan asymmetribufferen har bakgrunn i tre forhold:

1. Kriser er i sin natur asymmetriske. I modellen oppstår kriser omtrent hvert tiende år. Det antas at den motsykliske politikken under kriser tilsvarer 4 pst. av BNP. Det fører til behov for en asymmetribuffer, selv hvis vi antar at bruken av fondsmidler ellers varierer symmetrisk rundt den normale uttaksprosenten. Sjeldne, men regelmessige kriser øker den gjennomsnittlige uttaksprosenten. Denne faktoren taler isolert sett for at man i normale tider legger til grunn en asymmetribuffer på om lag 0,1 prosentenheter, se første stolpe i figur 3.22.³

2. Asymmetrisk tilpasning til endret fondsverdi. Det er vanskeligere å redusere den underliggende pengebruken enn det er å øke den. Dette gir en ny kilde til asymmetri. Legger vi dette sammen med effekten av at kriser kan oppstå, øker asymmetribufferen til 0,2 prosentenheter, se andre stolpe i figur 3.22.

3. Treg utfasing av motkonjunkturpolitikk. Det tar lengre tid før midlertidig store underskudd pga. kriser eller øvrige konjunkturbevegelser reverseres enn det tar å øke underskuddene når krisen oppstår. Det utvider den politiske asymmetrien fra forrige punkt til å dekke både underskudd som følger underliggende pengebruk og diskresjonær motkonjunkturpolitikk. Denne faktoren bidrar til å løfte asymmetribufferen ytterligere, til 0,3 prosentenheter.

Virkningen av kriseutgifter og treg tilpasning forsterker hverandre. Forklaringen er enkel: Treg tilpasning betyr mindre når det sjeldent er store underskudd. Og kriseutgifter betyr mindre når de kan reverseres raskt. Kombineres store kriseutgifter med treg reversering, kan det få betydelig effekt på asymmetribufferen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Betydning for praktisering av handlingsregelen

Handlingsregelen sier at bruken av fondsmidler over tid skal følge den forventede realavkastningen. Asymmetriske trekk ved økonomien og finanspolitikken tilsier imidlertid at det i normale tider er nødvendig å sikte mot et fondsuttak som innebærer en «asymmetribuffer» for å kompensere for et merforbruk som oppstår i perioder med store underskudd. Simuleringene viser at fondsuttaket i normale tider bør være 0,3 prosentenheter lavere enn forventet realavkastning når man legger til grunn at det er vanskelig å justere fondsuttaket raskt ned igjen etter at det er økt kraftig. Det tilsier å sikte mot en uttaksprosent på 2,7 pst. i normale tider. Anslaget avhenger av hvordan modellen er tallfestet, og andre antagelser kunne gitt både større og mindre buffer.

Størrelsen på bufferen avhenger av evnen og viljen til å tilpasse finanspolitikken. Jo raskere man klarer å fase ut midlertidig store underskudd på statsbudsjettet, desto nærmere forventet realavkastning kan bruken av fondsmidler være i normale tider. Samtidig er det ikke alltid et mål å reversere utgifter raskt – det kan være gode grunner til å unngå f.eks. brå nedbemanning i offentlig sektor eller avslutning av ikke-fullførte prosjekter. Å sikte mot en uttaksprosent som inneholder en asymmetribuffer tilrettelegger for å ta slike hensyn.

¹ Analysen vil bli dokumentert i en kommende artikkel i serien Finansdepartementets arbeidsnotat. Makrofinansmodellen tar utgangspunkt i en estimert VAR-modell, som inneholder mange utenlandske makroøkonomiske og finansielle variabler samt den norske konjunktursyklusen modellert gjennom arbeidsledighet. For å belyse utviklingen i uttaksprosenten utvides VAR-modellen med antagelser om hvordan fondsuttaket utvikler seg.

² De konkrete antagelsene om hvordan bruken av fondsmidler utvikler seg er som følger. Underliggende pengebruk følger en asymmetrisk variant av den velkjente Tobin-regelen som legger en del vekt på forventet realavkastning, men også tar hensyn til tidligere nivå på underliggende pengebruk. Asymmetrien oppstår ved at tidligere perioders pengebruk vektlegges mer når pengebruken er på vei ned enn når den er på vei opp. Motkonjunkturpolitikken er avhengig av konjunktursituasjon målt med arbeidsledighet og hvorvidt kriser oppstår. Asymmetrisk tilpasning er modellert ved motkonjunkturpolitikken fases ut tregt etter at konjunktursituasjonen har endret seg. Automatiske stabilisatorer avhenger bare av gjeldende konjunktursituasjon.

³ Det kan bemerkes at vi ville fått en asymmetribuffer selv uten kriseutgiftene, som følge av de automatiske stabilisatorene og den symmetriske tregheten i strukturell pengebruk. Disse effektene er imidlertid svært små og den impliserte bufferen nær null.

Boks 3.5 Virkninger av svakere krone på norsk økonomi

Det siste året har kronekursen svekket seg markert mot valutaene til våre handelspartnere. For å analysere de ulike virkningene av svakere kronekurs på norsk økonomi bruker vi den makroøkonomiske modellen NORA. Den viser at svekket kronekurs kan gi en stor stimulans til eksporten, mens investeringer og privat forbruk blir lavere. Samlet aktivitetsnivå påvirkes lite i modellen, men effekten avhenger blant annet av den pengepolitiske responsen. Svak krone løfter også inflasjonen og, gjennom økt lønnsomhet i konkurranseutsatt sektor, lønnsveksten. De offentlige finansene bedres på kort sikt når kronen er svak. Det skyldes at den innenlandske kjøpekraften til Statens pensjonsfond utland (SPU) midlertidig øker når kronen svekkes. I tillegg løfter skatteinntektene seg som følge av midlertidig høy lønnsomhet i eksportsektoren.

Kronekursen påvirker norsk økonomi på ulike måter

Det siste året har kronekursen svekket seg markert mot valutaene til våre handelspartnere. Det påvirker norsk økonomi på ulike måter, blant annet:

• høyere eksport fordi konkurranseevnen bedres ved at norske varer og tjenester blir billigere målt i utenlandsk valuta,

• høyere konsumprisvekst og dermed svakere kjøpekraftutvikling og svakere utvikling i privat forbruk,

• høyere lønnsvekst fordi svakere kronekurs gjør at lønnsevnen bedres i industrien, som tradisjonelt er frontfaget i lønnsoppgjørene,

• høyere rente fordi inflasjonen øker og Norges Bank styrer etter et inflasjonsmål,

• økt verdi av pensjonsfondet regnet i kroner, og dermed en høyere bane for forventet fondsavkastning. Svakere kronekurs vil også påvirke handlingsrommet i finanspolitikken gjennom effekten det har på makroøkonomiske størrelser som inflasjon, utenrikshandel, sysselsetting og lønnsvekst, som igjen har konsekvenser for offentlige finanser.

I sum vil svakere kronekurs påvirke så godt som alle økonomiske størrelser i norsk økonomi. For å belyse dette nærmere har vi i denne boksen benyttet den makroøkonomiske modellen NORA¹. Det er en generell likevektsmodell som tar hensyn til aktørenes adferd og forventninger. I modellen avhenger aktørenes tilpasning av hvor varig kronesvekkelsen ventes å være. Effektene vil være svake dersom det ventes at svekkelsen er kortvarig og forbigående, mens de forsterkes om svekkelsen er vedvarende.

I analysen antar vi at kronekursen svekkes umiddelbart med 10 pst. som følge av en økning i risikopremien på norske kroner, se tabell 3.12. Det kan for eksempel skje hvis økt usikkerhet hos investorer i det internasjonale finansmarkedet gjør at de trekker seg ut av norske kroner. Svekkelsen er relativt vedvarende, og kursen er etter to år fremdeles om lag 5 pst. svakere.

Økt eksport, men lavere konsum og investeringer

En kronesvekkelse vil føre til at varer produsert i Norge blir billigere sammenlignet med utenlandske varer. Den økonomiske aktiviteten i Norge stimuleres dermed gjennom økt eksport av norske varer kombinert med lavere import av utenlandske varer. På den annen side dempes den økonomiske aktiviteten av lavere konsum og investeringer. Det skyldes både økte importpriser og at sentralbanken i modellen fører en strammere pengepolitikk for å bringe inflasjonen tilbake til inflasjonsmålet. Samlet sett vil svakere kronekurs ha moderate positive effekter på BNP, se tabell 3.12, men merkbare effekter på sammensetningen av BNP. Figur 3.23 viser avviket fra referansebanen for fastlands-BNP, dekomponert i bidragene fra hhv. privat forbruk, investeringer og nettoeksport.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Svakere krone gir høyere inflasjon. Figur 3.24 viser avvik fra referansebanen for konsumprisveksten dekomponert i bidragene fra hhv. importert og innenlandsk inflasjon. Den viser at økningen i inflasjon i begynnelsen skyldes kun bidraget fra importert inflasjon, mens innenlandsk inflasjon etter hvert også bidrar, noe som forsterker økningen i inflasjon.

En viktig årsak til at innenlandsk inflasjon øker er høyere lønnsvekst. I NORA-modellen fastsettes lønningene i forhandlinger mellom en fagforening og representanter for konkurranseutsatt sektor i tråd med frontfagsmodellen.² Partene vil ta hensyn til den makroøkonomiske situasjonen, inkl. hvor langvarig den økonomiske forstyrrelsen ventes å være. Når svakere kronekurs fører til høyere lønnsomhet i industrien, bidrar det til økte lønninger selv om det er tregheter i hvor raskt endringer i lønnsomheten slår ut i lønnsveksten. Etter hvert trekker økte rentekostnader lønnsomheten i motsatt retning og gir lavere reallønn. Reallønnen øker 0,3 pst. i første år, men vil etter noen år bli lavere enn i referansebanen, når renteeffekten dominerer og trekker lønnsomheten ned. I modellanalysen har aktørene en presis oppfatning om varigheten av kurssvekkelsen. I virkeligheten vil usikkerhet knyttet til dette kunne føre til en noe annen og tregere respons i lønnsveksten enn beskrevet av modellen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.12 Effekten av svakere kronekurs på makroøkonomiske variabler. Avvik fra referansebanen i prosent

År	1	2	3	10
Nominell valutakurs	6,2	5,2	3,9	3,4
Reell valutakurs	5,9	4,3	2,2	-0,5
BNP Fastlands-Norge, volum	0,0	0,1	0,0	-0,1
BNP Fastlands-Norge, nominell	0,3	0,9	1,6	3,9
Prisnivå (KPI)	0,6	1,3	1,9	4,0
Pengemarkedsrente, avvik i prosentenheter	1,0	1,6	1,4	0,2
Inflasjon (vekst i KPI), avvik i prosentenheter	0,5	0,7	0,6	0,2
Reell pengemarkedsrente, avvik i prosentenheter	0,5	0,9	0,7	0,1
Reell lønn	0,3	0,3	0,1	-0,2
Sysselsetting	0,0	0,1	0,2	-0,1
Arbeidsledighet, avvik i prosentenheter	0,0	-0,1	-0,1	-0,1

Kilde: Finansdepartementet.

Svakere kronekurs styrker offentlige finanser

Svakere kronekurs påvirker statsfinansene fordi pensjonsfondet øker i verdi regnet i norske kroner, og dermed skifter banen for forventet fondsavkastning oppover. Økningen det første året tilsvarer 0,5 pst. av fastlands-BNP, se tabell 3.13. I påfølgende år avtar effekten ettersom kursen styrkes noe og prisnivået hjemme øker. Svekket kronekurs gir en bedring av fondsmidlenes innenlandske kjøpekraft så lenge realvalutakursen også er svakere.

Høyere lønns- og prisvekst påvirker også offentlige inntekter og utgifter. Den største effekten på inntektssiden kommer gjennom virkningen av svakere kronekurs på inntjeningen i industrien, som i modellen slår ut i høyere driftsinntekter, høyere utbytteinntekter til eierne og høyere lønninger til ansatte. Til sammen vil dette styrke inntektssiden med 0,5 pst. av trenden for fastlands-BNP det første året og 0,4 pst. det andre. På lang sikt, når alle priser har tilpasset seg, er effekten nøytral, ettersom alle inntektskomponenter har normalisert seg og vokser i takt med fastlands-BNP.

På utgiftssiden antar vi modellteknisk at det reelle nivået på offentlige utgifter holdes uendret når prisveksten endres.³ Dermed vil høyere inflasjon og lønnsvekst føre til økte offentlige utgifter målt i løpende priser, hovedsakelig gjennom økte priser på varer og tjenester og lønninger som går inn i offentlig konsum og investeringer og økte overføringer. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge virker utgiftssiden mer eller mindre nøytralt siden utgiftene vokser om lag i takt med trenden.

Samlet sett styrkes handlingsrommet i finanspolitikken på kort sikt. Hvorvidt det økte handlingsrommet bør benyttes, må vurderes i lys av retningslinjene for finanspolitikken. Handlingsregelen sier at store endringer i fondsverdien ikke umiddelbart bør gi store endringer i bruken av fondsmidler, men tilpasses over flere år. Fondsuttaket skal dessuten på kort sikt tilpasses den økonomiske situasjonen. I denne meldingen legges det stor vekt på at finanspolitikken skal spille på lag med pengepolitikken, slik at det ikke legges unødig press oppover på renten. Det tilsier tilbakeholdenhet i finanspolitikken når svakere valutakurs trekker opp pris- og lønnsveksten i økonomien, samtidig som utslagene i aktivitetsnivå og arbeidsledighet er relativt beskjedne.

På lang sikt er effekten av kronesvekkelsen på budsjettet og forventet fondsavkastning nøytral, dvs. inntekter, utgifter og forventet fondsavkastning vil da være uendret som andeler av nominelt fastlands-BNP. Den langsiktige effekten av kronesvekkelsen er økte nominelle størrelser målt i norske kroner, men i reelle termer er situasjonen på lang sikt den samme som i referansebanen. Det viser tydelig hvordan kronesvekkelsen, uavhengig av hvor vedvarende den er, bare kan ha en midlertidig effekt på den innenlandske kjøpekraften av fondsavkastningen. På lang sikt tilpasser innenlandske priser seg og nøytraliserer forbedringen av kjøpekraft som fulgte av kronesvekkelsen.

¹ NORA (NORwegian fiscal policy Analysis model) er en makroøkonomisk modell som kan brukes til å analysere hvordan finanspolitikken påvirker sentrale makroøkonomiske størrelser på mellomlang sikt. Modellen er foreløpig kalibrert, og det arbeides med å tallfeste modellen på norske data. Denne analysen er basert på 2019-kalibreringen av NORA-modellen. Øvelsen komplementerer en tidligere analysere av en liknende problemstilling i en enkel teorimodell og ved hjelp av simuleringer i makromodellen KVARTS, se Dyvi, Y. (2022) Kronekursendringer og handlingsrommet i finanspolitikken, Arbeidsnotat 2022/1, Finansdepartementet.

² I NORA forhandler fagforeningen og arbeidsgiverne om nivået på konsumreallønna, som er lønnsnivået relativt til konsumprisindeksen. En vanlig fremstilling av frontfagsmodellen er at man forhandler om produsentreallønna, altså lønnsnivået relativt til produsentprisene. I tilfellet med et skift i valutakursen, som analysert her, vil ikke nødvendigvis denne forskjellen spille så stor rolle, siden hovedårsaken til at forhandlingsresultatet påvirkes er den direkte økningen i lønnsomhet i konkurranseutsatt sektor som følge av svakere valutakurs.

³ Siden statsfinansene bedres gjennom både økt kroneverdi av forventet fondsavkastning og høyere skatter, har myndighetene i prinsippet mulighet til å øke utgiftene mer enn det antas i øvelsen. Modellteknisk er det antatt at det økte handlingsrommet brukes på kontantoverføringer til de ikke-likviditetsbeskrankede husholdningene, men det holdes utenfor beregningen av utgifter. Dette sikrer at det økte handlingsrommet i minimal grad brukes på en måte som gir makroøkonomiske effekter (siden disse husholdningene vil spare tilnærmet hele kontantoverføringen), og har i praksis samme effekt som at midlene beholdes i fondet.

Tabell 3.13 Bidrag til endring i budsjettbalanse og forventet fondsavkastning, pst. av trend i nominelt fastlands-BNP

	Vedvarende kronesvekkelse
År	1	2	3	10
Inntektssiden (A)	0,5	0,4	0,1	0,1
Utgiftssiden (B)	0,0	0,1	0,0	0,0
Nettoeffekt på budsjettet av endringer i priser og lønninger mv. (A-B)	0,5	0,3	0,0	0,0
Forventet fondsavkastning	0,5	0,4	0,2	0,0

Kilde: Finansdepartementet.

3.2 Pengepolitikken

For å oppnå en god og stabil utvikling i økonomien over tid, må de ulike delene av den økonomiske politikken ta hensyn til hverandre. Det er viktig at politikkområdene bygger på en god forståelse av den økonomiske situasjonen og hvordan politikken virker, både hver for seg og i samspill. Finanspolitikken besluttes av Stortinget etter forslag fra regjeringen, mens de pengepolitiske beslutningene er delegert til Norges Bank. Pengepolitikken har som oppgave å skape et nominelt ankerfeste for økonomien. Lav og stabil inflasjon er det beste bidraget pengepolitikken kan gi til velstand og økonomisk vekst over tid. Utviklingen det siste året har illustrert hvordan høy og uforutsigbar prisstigning vanskeliggjør planleggingen for husholdninger, bedrifter og offentlige virksomheter.

Pengepolitikken har et hovedansvar for å bringe prisveksten tilbake til målet. Gjennom styringsrenten kan Norges Bank påvirke rentenivået i pengemarkedet og bankenes rente på innskudd og utlån til publikum. Renten virker på økonomien gjennom flere kanaler, blant annet gjennom forbruk, investeringer, valutamarkedet, priser på formuesobjekter og etterspørsel etter lån. Gjennom rentesettingen og kommunikasjonen kan Norges Bank også påvirke forventningene til fremtidig utvikling.

Regjeringen kan, innenfor lovens rammer, sette mål for sentralbankvirksomheten, og har i en egen bestemmelse fastsatt at det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Mandatet for pengepolitikken ble modernisert i 2018 slik at hensynet til produksjon og sysselsetting fikk en mer fremtredende rolle enn tidligere, og at hensynet til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser ble tatt inn. I all hovedsak var dette en modernisering av forskriften i samsvar med den praksis Norges Bank hadde fulgt i flere år. Endringene har fungert godt.

Norges Bank er uavhengig av regjeringen i utøvelsen av pengepolitikken, herunder i fastsettelse av styringsrenten, og kan ikke instrueres i sin virksomhet unntatt i ekstraordinære situasjoner og gjennom særskilte prosedyrer. Norges Banks uavhengighet er på linje med sentralbanker i andre sammenlignbare økonomier. Utvalget som utredet den nye sentralbankloven (NOU 2017: 13), viste til at erfaringer, støttet av økonomisk teori, tilsier at det blir mer åpenhet, forutsigbarhet og langsiktighet dersom sentralbanken er uavhengig av sentralmyndighetene i bruken av virkemidler. Det har sammenheng med at det kan være lettere for en uavhengig sentralbank enn for en regjering å fatte beslutninger som kan være viktige på lang sikt, men ha kostnader på kort sikt.

Innstrammingen i pengepolitikken, som for alvor begynte i 2022, har fortsatt gjennom 2023 både i Norge og internasjonalt. Etter å ha vokst kraftig gjennom fjoråret, har prisveksten avtatt i flere land de siste månedene. Det er særlig energiprisene som har falt. Den underliggende prisveksten, som ser bort i fra energipriser, har ikke har gått like mye ned.

Gjennom 2022 hevet Norges Bank styringsenten fra 0,25 pst. til 2,75 pst. Så langt i år har styringsrenten blitt hevet videre, og er nå 4,25 pst. Rentebanen fra september indikerer at styringsrenten vil bli liggende rundt 4,5 pst. gjennom neste år. På rentemøtet i september skrev Norges Banks komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet at aktiviteten i norsk økonomi har avtatt, men at arbeidsmarkedet fortsatt er stramt. Pengepolitikken virker ifølge komiteen nå innstrammende på økonomien. Komiteen signaliserte at renten trolig vil settes opp en gang til, mest sannsynlig i desember. Dersom kronen blir svakere enn anslått, eller presset i økonomien vedvarer, kan prisveksten holde seg høy lenger enn antatt, og komiteen er i så fall beredt til å heve renten mer enn anslått i september. Dersom oppbremsingen i norsk økonomi blir kraftigere, eller inflasjonen faller raskere enn anslått, kan renten bli lavere enn komiteen så for seg i september.

Norges Bank har anslått at prisstigningen først vil komme ned mot inflasjonsmålet på 2 pst. mot slutten av prognoseperioden som omfatter årene til og med 2026. Når Norges Bank ikke har satt renten mer og raskere opp, men har valgt å bruke noe tid på å bringe inflasjonen ned, er det fordi banken i tråd med mandatet også skal bidra til at flest mulig er i jobb.

Finansdepartementet gir en vurdering av skjønnsutøvelsen i pengepolitikken i den årlige finansmarkedsmeldingen. I Finansmarkedsmeldingen 2023 vurderte departementet at Norges Bank har redegjort godt og tydelig for sine avveiinger og sitt reaksjonsmønster, og at reaksjonsmønsteret er godt i tråd med bankens mandat. Med et inflasjonsmål for pengepolitikken har banken større frihet til å avveie utviklingen i konsumprisene opp mot hensynet til norsk produksjon og sysselsetting. Dette kommer blant annet til syne ved at inflasjonen i bankens prognoser blir liggende over målet gjennom hele prognoseperioden, samtidig som arbeidsledigheten øker lite.

Å bringe prisstigningen ned samtidig som arbeidsledigheten holdes lav, er etter departementets syn hovedmålene for den økonomiske politikken i dagens situasjon. Norske husholdninger har høy gjeld, og renteøkninger kan bidra til å redusere deres konsum betydelig, i tillegg til at den høye prisveksten i seg selv virker innstrammende på økonomien. Dersom inflasjonen festner seg på et høyt nivå, kan det likevel bli nødvendig å stramme inn så kraftig at det kan utløse et økonomisk tilbakeslag for å få kontroll på konsumprisveksten. Kostnaden ved å få ned inflasjonen blir mindre hvis pengepolitikken reagerer raskt og med tilstrekkelig styrke. Departementet har merket seg at sentralbanksjefen i årstalen uttalte at vi er godt rustet for å få ned inflasjon uten store kostnader i form av høy arbeidsledighet. En lønnsdannelse der partene legger vekt på lav arbeidsledighet og bedriftenes lønnsomhet, og et godt samspill mellom finans- og pengepolitikken, bidrar til dette.

3.3 Finansiell stabilitet og makroregulering

3.3.1 Sårbarheter i det norske finansielle systemet

Høy gjeld og høye eiendomspriser er de største sårbarhetene i det norske finansielle systemet. Husholdningenes gjeld har vokst nesten sammenhengende i over 20 år, og til tross for en utflating det siste året, er gjelden på historisk høye nivåer i forhold til inntektene, se figur 3.25. Når husholdningene må bruke en stor andel av sine inntekter til å betjene gjeld, øker risikoen for at de må stramme inn på konsumet ved høyere rente eller ved et plutselig inntektsbortfall.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i prosent av disponibel inntekt.

² Gjeldsbetjeningsgraden er renteutgifter og beregnede avdrag i prosent av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

³ Rentebelastning er renteutgifter i prosent av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

Kilde: Norges Bank.

De to siste årene er boliglånsrentene blitt satt kraftig opp, og andelen av husholdningenes inntekter som går til å betjene gjeld, har økt. Det er særlig høyere renteutgifter som har bidratt til dette. Likviditetsbelastningen for husholdningene har likevel økt vesentlig mindre enn det renteøkningene alene skulle tilsi ettersom mange husholdninger har annuitetslån hvor avdragene reduseres når rentene stiger.

Gitt det svært lave rentenivået økningene startet fra, er det rimelig å anta at husholdningene har tatt høyde for det meste av de renteøkningene vi nå har bak oss. Bankene skal også ha tatt høyde for høyere rente når de innvilger lån. Utlånsforskriften som fastsetter rammer for bankenes utlånspraksis, stiller krav om at låntaker skal kunne betjene lånet ved en renteøkning på 3 prosentpoeng, og i alle tilfeller ved en rente på 7 pst. Likevel er det usikkert hvordan husholdningene vil tilpasse seg de økte utgiftene, og denne tilpasningen utgjør et usikkerhetsmoment for utviklingen i norsk økonomi fremover. Historisk sett har bankene tapt lite på boliglån. Erfaringen fra tidligere perioder er at husholdningene prioriterer å betale boliglånet, og heller justerer konsumet. Innstramming i husholdningenes forbruk vil kunne påvirke bedrifters inntjening og deres evne til å betale gjeld, noe som igjen kan føre til økte tap i bankene og strammere kredittpraksis.

Både gjeld og formue er ujevnt fordelt mellom husholdningene. Mens de yngste aldersgruppene har det meste av gjelden, har de eldre det meste av formuen. Finanstilsynets boliglånsundersøkelse viser at det har vært en kraftig økning i andelen nye lån innvilget til låntakere med samlet gjeld over fire ganger inntekt de siste årene. Husholdninger med høy gjeld og begrensede oppsparte midler er spesielt sårbare for økt rente, boligprisfall og bortfall av inntekter. Under pandemien tok husholdningenes sparing seg kraftig opp. Økningen kom på tvers av aldersgrupper og inntektsnivåer. Husholdningene har begynt å tære på de oppsparte midlene, men samlet sett er de finansielle bufferne fremdeles betydelige. Fremover legger vi til grunn at husholdningene vil være mer villige til å bruke av disse oppsparte midlene, og at det vil bidra til å holde forbruket oppe, se kapittel 2.1.

Utlånsforskriften stiller krav om at låntakere med gjeld som er høyere enn 60 pst. enn boligverdien, som hovedregel skal betale avdrag på lånet. Dersom enkelte låntakere sliter med å betale avdrag på boliglånet selv etter å ha tilpasset forbruket sitt, har bankene flere muligheter innenfor rammene av utlånsforskriften til å hjelpe disse. Det kan for eksempel gjøres ved å bruke fleksibilitetskvotene, som tillater at bankene hvert kvartal kan innvilge en viss andel lån som er i brudd med ett eller flere av kravene i forskriften, eller ved å forlenge løpetiden på eksisterende lån. I tillegg kan bankene, dersom det inntreffer hendelser i lånets løpetid som midlertidig forverrer låntakerens betjeningsevne, innvilge avdragsfrihet uten å bruke fleksibilitetskvotene. Ved at kunden og banken sammen blir enige om en løsning kan låntakere som har behov for det, få nødvendige justeringer i lånevilkårene.

Utviklingen i husholdningenes gjeld og boligprisutviklingen henger tett sammen og kan gjensidig forsterke hverandre. Vekst i boligprisene gir økt boligformue, som gir mulighet til å ta opp mer lån med pant i bolig. Erfaringer tilsier at slike vekselvirkninger kan trekke boligpriser og gjeld opp til nivåer som ikke er bærekraftige over tid. Boligprisene har økt nær sagt sammenhengende siden bankkrisen tok slutt tidlig på 1990-tallet. Også når man justerer for husholdningenes inntektsvekst, har oppgangen vært betydelig, se figur 3.26. Veksten i boligprisene har avtatt noe det siste året, men oppgang i boliglånsrentene har dempet prisene mindre enn ventet. Vi venter en moderat nedgang i boligprisene det kommende året. Se avsnitt 2.1 for nærmere omtale av utviklingen i boligmarkedet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Disponibel inntekt per innbygger (15–74).

Kilde: Norges Bank.

Siden den internasjonale finanskrisen for om lag 15 år siden har kraftig vekst i prisene på næringseiendommer bidratt til økt sårbarhet i det norske finansielle systemet. Lån til foretak innen næringseiendom står for den største andelen av bankenes utlån til ikke-finansielle foretak, og er den sektoren som historisk har påført bankene størst tap. Høyere renter har bidratt til at prisene på næringseiendommer har falt det siste året.

Næringseiendomsforetakenes finansieringskostnader har tatt seg opp i samme periode, men et sterkt leiemarked og inflasjonsjustering av leiekontrakter har bidratt til å understøtte foretakenes lønnsomhet. Store deler av næringseiendomsforetakenes obligasjonsgjeld forfaller de kommende årene. I en krevende markedssituasjon kan noen foretak få utfordringer med å hente ny finansiering. Analyser fra Norges Bank tilsier at bankene har begrenset eksponering mot foretakene med svakest soliditet og store obligasjonsforfall. Bankene har de siste årene også stilt høyere krav til egenkapital for utlån med pant i næringseiendom. Et økonomisk tilbakeslag med kraftig fall i salgspriser og leieinntekter kan likevel gi betydelige tap i bankene på utlån til næringseiendom.

Norske banker er solide, likvide og lønnsomme. Bankenes lønnsomhet har tatt seg markert opp det siste året, særlig fordi utlånsrentene har økt mer enn innskuddsrentene. Innskuddsmarginene var lave mens rentenivået var lavt, og har økt gradvis siden høsten 2021. Utlånsmarginene har utviklet seg i motsatt retning. Bankenes rentemarginer samlet sett har vært nokså stabile fra 2010 til andre kvartal 2022, og har økt betydelig siden det. Til tross for den raske oppgangen i markedsrentene det siste året har bankenes utlånstap holdt seg på lave nivåer. Utviklingen gjenspeiler at antall bedriftskonkurser fremdeles er lavt, selv om det hittil i år har vært en viss oppgang sammenlignet med fjoråret. Et markert negativt omslag i norsk økonomi vil kunne gi betydelig oppgang i antall konkurser og økte tap for bankene.

Aktiviteten i norsk økonomi er høy, og arbeidsmarkedet er sterkt. Dette er hovedbildet også fremover, se kapittel 2 for nærmere omtale av de økonomiske utsiktene. Lavere vekst i eiendomspriser og gjeld tilsier dessuten at sårbarhetene i det finansielle systemet ikke har bygd seg videre opp det siste året. Samtidig har vi trolig ikke sett de fulle virkningene av rentehevingene som ligger bak oss, og Norges Banks prognoser tilsier at styringsrenten vil øke ytterligere noe fremover. Det vil gi høyere kostnader til gjeldsbetjening for mange husholdninger og bedrifter. Det kan også tenkes at både inflasjonen og rentene blir høyere enn ventet fremover, eller at norsk økonomi og arbeidsmarked utvikler seg svakere. Usikkerheten om utviklingen i norsk økonomi fremover er fortsatt betydelig, men samlet sett vurderes risikoen for et brått økonomisk tilbakeslag som betydelig mindre nå enn i fjor på samme tid. Det er uansett viktig at bankene er rustet til å møte et eventuelt tilbakeslag i økonomien. For at banker i Norge skal kunne opprettholde normal kredittgivning også i perioder med høyere utlånstap, er det viktig at de fortsetter å bygge solide buffere, særlig i perioder med høy lønnsomhet.

3.3.2 Makroregulering og krav til bankene

I årene etter den internasjonale finanskrisen er det lagt større vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet, ofte omtalt som makroregulering. Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien, eller mellom ulike deler av finanssystemet. Målet er å redusere sannsynligheten for kriser og dempe konsekvensene dersom kriser oppstår. Makroreguleringen er nærmere omtalt i kapittel 2.3 i Finansmarkedsmeldingen 2023.

Makroreguleringen skal særlig bidra til å dempe oppbygging av finansielle ubalanser og forhindre at bankenes kredittilbud reduseres for mye ved makroøkonomiske tilbakeslag. Kravene må derfor tilpasses den økonomiske utviklingen, og ved alvorlige forstyrrelser kan det være avgjørende å handle raskt.

Soliditet

Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, blant annet motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen i 2008 og i den usikre situasjonen i norsk økonomi etter pandemiutbruddet i 2020. De siste årene har norske banker styrket sin soliditet betydelig, i takt med økte kapitalkrav, se figur 3.27. Soliditet i bankene måles ofte ved måltallene ren kjernekapitaldekning og uvektet kjernekapitalandel.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Ren kjernekapitaldekning gir uttrykk for hvor mye egenkapital banken har i forhold til den risikovektede verdien av utlån og andre eiendeler. Risikovektene er høyere jo høyere risiko det er for tap på en eiendel, slik at banken må holde mer egenkapital bak risikable eiendeler. Det er særlig dette måltallet for soliditet som har økt de siste årene.

Uvektet kjernekapitalandel gir uttrykk for hvor mye egenkapital banken har i forhold til verdien av utlån og andre eiendeler, uten å ta hensyn til antatt risiko på ulike typer eiendeler. Målt på denne måten har bankenes soliditet økt vesentlig mindre, se figur 3.28.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Frem til 2014 vises kjernekapital i pst. av forvaltningskapital istedenfor uvektet kjernekapitalandel. Hovedforskjellen mellom disse målene er at også visse poster utenfor balansen inngår i beregningen av den uvektede kjernekapitalandelen. Kjernekapital er bankens egenkapital fratrukket visse poster og med tillegg av ev. hybridkapitalinstrumenter (som har likhetstrekk med både gjelds- og egenkapitalinstrumenter).

Kilde: Finanstilsynet.

Gjennomsnittlig egenkapital i bankene ligger godt over kravene. Bankene har kunnet bygge opp soliditeten på grunn av gode resultater og lave tap etter en lengre periode med sterk utvikling i norsk økonomi, se boks 3.7. Finanstilsynets stresstest av norske bankers soliditet fra juni i år viser likevel at mange norske banker vil bryte det samlede kravet til ren kjernekapital ved et alvorlig økonomisk tilbakeslag. I stresstesten er det særlig økte tap på utlån til bedrifter og husholdninger som bidrar til å svekke soliditeten i bankene.

Dersom det oppstår tap i mange banker samtidig, kan det utløse eller forsterke et tilbakeslag i økonomien. En viktig del av makroreguleringen er derfor at banker er underlagt krav om å holde kapitalbuffere som skal kunne tæres på uten at bankene kommer i brudd med konsesjonsvilkårene. Bufferkravene kan reduseres eller slås helt av ved behov, gitt at de spesifikke risikoene som bufferkravene retter seg mot, er redusert. De mest sentrale bufferkravene myndighetene fastsetter, er det motsykliske bufferkravet og systemrisikobufferkravet.

Det motsykliske kapitalbufferkravet skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap i en fremtidig lavkonjunktur, og dempe faren for at bankene skal bidra til å forsterke en eventuell nedgangskonjunktur ved å redusere sin kredittgivning. Kravet skal som hovedregel settes mellom 0 og 2,5 pst. avhengig av hvor en befinner seg i den finansielle sykelen, og vurderes hvert kvartal. Det er Norges Bank som fastsetter kravet til motsyklisk kapitalbuffer. For å motvirke at bankene strammet inn sin utlånspraksis som følge av pandemiutbruddet, ble kravet i mars 2020 satt ned fra 2,5 pst. til 1 pst. Siden har kravet økt igjen, og fra 31. mars i år er kravet 2,5 pst.

Systemrisikobufferkravet skal fastsettes ut fra strukturell sårbarhet. Slik sårbarhet er av mer langvarig karakter enn sykliske sårbarheter, og ofte relatert til høye nivåer heller enn sterk vekst. Eksempler på strukturelle sårbarheter i norsk økonomi er høy husholdningsgjeld og tett sammenkoblede banker. Finansdepartementet besluttet i desember 2019 å øke kravet til systemrisikobuffer fra 3 til 4,5 pst. Departementet vurderer nivået på kravet annethvert år, basert på råd fra Norges Bank. I desember 2022 besluttet departementet at kravet skulle holdes uendret på 4,5 pst. For standardmetodebankene ble økningen til 4,5 pst. utsatt ett år.

Finansdepartementet har i tillegg til de forskjellige bufferkravene innført midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av bolig- og næringseiendomslån i de større bankene som benytter egne, modellbaserte risikovekter i beregningen av sine kapitalkrav (IRB-bankene). Formålet med gulvene er å styrke bankenes motstandskraft i en situasjon der risikoen for finansiell ustabilitet øker. Nærmere bestemt skal gulvene hindre at risikovektene i bolig- og næringseiendomsmarkedene blir satt for lavt gitt risikoen i disse markedene, og at tilstrekkelig kapital settes bak eksponeringene. Gulvene ble innført i 2020, og fornyet i 2022.

I tillegg til kravene som fastsettes av Norges Bank og Finansdepartementet, fastsetter Finanstilsynet individuelle tilleggskrav til kapital etter vurderinger av hver enkelt banks risiko og kapitalbehov (såkalte pilar 2-krav). Pilar 2-kravene skal sikre at kapitalkravene totalt sett fanger opp all risikoen i den enkelte bankvirksomhet.

Soliditetskrav for utenlandske banker i Norge

Norske myndigheter har i flere år arbeidet for likere kapitalkrav for norske og utenlandske banker i Norge, i tråd med risikoen bankene står overfor. Utlån fra filialer av banker fra andre nordiske land utgjorde ved utgangen av 2022 i overkant av 20 pst. av utlån til det norske personmarkedet og rundt en tredjedel av næringsmarkedet. De utenlandske bankene har siden årtusenskiftet økt sine markedsandeler i Norge, bl.a. ved oppkjøp av norske banker. Selv om det i EU/EØS er felles regelverk for kapitalkrav, bestemmes nivå og innretning i noen grad av myndighetene i bankens hjemland.

I et integrert marked som det nordiske bankmarkedet, er det nødvendig med god koordinering mellom myndigheter for å sikre effektiviteten til nasjonal makroregulering. Andre lands anerkjennelse av norske krav bidrar til jevnbyrdig konkurranse og til at utenlandske bankers tapsabsorberende kapasitet er på linje med deres risikoeksponering i det norske markedet.

De ulike kapitalkravene i EU/EØS-regelverket har ulike begrunnelser og forskjellige prosedyrer for notifisering og gjensidig anerkjennelse. Mens motsyklisk buffer i utgangspunktet automatisk gjelder på det nivået Norges Bank har fastsatt for alle banker med virksomhet i Norge, er prosedyrene mer omfattende for systemrisikobufferkravet og risikovektgulvene. For disse kravene notifiserer Finansdepartementet Det europeiske systemrisikorådet (ESRB), Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA), EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og myndighetene i berørte EØS-stater. Finansdepartementet ber da også ESRB om å anbefale at andre lands myndigheter anerkjenner kravene for banker med en viss virksomhet i Norge. Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) har utstedt anbefalinger der det slutter seg til norske myndigheters analyser og begrunnelse for kravene, og har i to omganger anbefalt andre lands myndigheter å anerkjenne kravene, senest tidligere i år. Anbefalingene er fulgt opp av de andre nordiske landene, se boks 3.8. Det vil si at norske kapitalkrav i stor grad også vil gjelde for utenlandske bankers virksomhet i Norge.

Likviditet

Større likviditetsreserver og mer langsiktig finansiering gjør bankene mer motstandsdyktige mot markedsuro, og mindre avhengige av kortsiktig finansiering og likviditet fra sentralbanker. Basert på erfaringene fra den internasjonale finanskrisen er det i EØS innført krav om at bankene må ha nok likvide eiendeler til å dekke 100 pst. av utbetalingene gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene (likviditetsreservekrav). Det er også et krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR). Kravet innebærer at tilgjengelig stabil finansiering skal være minst like stor som nødvendig stabil finansiering. Norske banker oppfyller samlet sett begge krav med god margin, se figur 3.29.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Utlånspraksis

De fleste finansielle kriser, både internasjonalt og i Norge, har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. Finansdepartementet har siden sommeren 2015 satt rammer for bankenes utlånspraksis for boliglån for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld. Utlånsforskriften setter grenser for hvor stort et lån med pant i bolig kan være i forhold til boligens verdi (belåningsgrad) og hvor stor gjelden kan være i forhold til låntakerens inntekt. Forskriften stiller også krav om avdragsbetaling for lån med høy belåningsgrad og stresstesting av gjeldsbetjeningsevnen. Forskriften gir bankene fleksibilitet til å innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller alle kravene i forskriften. I Oslo kan 8 pst. av en banks utlån hvert kvartal være lån som ikke oppfyller alle kravene, mens denne fleksibilitetskvoten er 10 pst. i resten av landet.

Høy forbruksgjeld, som for mange kommer på toppen av høy boliggjeld, kan øke risikoen for finansiell ustabilitet. Utlånsvolumet i det norske forbrukslånsmarkedet falt gradvis gjennom flere år, men har økt siden utgangen av første halvår 2022. Siden februar 2019 har utlånsforskriften også stilt krav til bankenes utlånspraksis for forbrukslån.

Utlånsforskriften ble evaluert høsten 2022. For å tilpasse forskriften til et høyere rentenivå endret Finansdepartementet kravet til betjeningsevne med virkning fra 1. januar 2023. Tidligere skulle bankene ta høyde for en renteøkning på 5 prosentpoeng i vurderingen av kundens betjeningsevne. Etter endringen skal bankene legge til grunn det høyeste av en renteøkning på 3 prosentpoeng og en rente på 7 pst. Forskriften ble med virkning fra 1. juli utvidet til å gjelde lån med annet pant enn bolig, herunder billån. Forskriften skal gjelde frem til 31. desember 2024, og Finansdepartementet vil evaluere forskriften før den utløper.

3.4 Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet

3.4.1 Sysselsettingspolitikken.

Regjeringen legger vekt på at alle som kan og vil jobbe, skal få mulighet til det. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Høy kompetanse i arbeidsstyrken har stor betydning for å sikre høy sysselsetting. Det er samtidig viktig at virksomhetene er konkurransedyktige.

Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, sørge for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Arbeid utjevner sosiale forskjeller og motvirker fattigdom, og høy sysselsetting bidrar til mer bærekraftige velferdsordninger.

Sysselsettingen har økt betydelig de siste årene og mange som tidligere ikke har deltatt i arbeidsmarkedet, har nå kommet i jobb. Arbeidsledigheten er også lav. Selv om yrkesdeltakelsen er høy er det likevel mange som har problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet. Det gjelder for eksempel personer som mangler kvalifikasjoner eller med helseproblemer. Det er derfor viktig at arbeidsmarkedspolitikken legger til rette for at utsatte grupper som står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet, kan delta i arbeidslivet.

Arbeidsmarkedstiltak er viktig for å få flere i arbeid. Omfanget av tiltakene skal tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet, se figur 3.30. Arbeidsledigheten er svært lav, og det er betydelig knapphet på arbeidskraft. De fleste som blir arbeidsledige, er bare ledige i kortere perioder og har i liten grad behov for å delta på tiltak. Av de som registrerte seg som arbeidssøkere i januar i år, var det bare ¼ som fortsatt var registrert som arbeidssøkere 6 måneder senere. Tiltak bør målrettes mot personer med særlig behov for bistand, blant annet for å skaffe seg nødvendig erfaring og kompetanse for å komme i arbeid. Ungdom, langtidsledige, innvandrere fra land utenfor EØS-området og personer med nedsatt arbeidsevne gis prioritet for å delta på tiltak.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Det er beregningsteknisk lagt til grunn 12 900 tiltaksplasser for arbeidssøkere i 2024

² Anslag for registrert ledighet i 2023 og 2024

Kilder: Nav og Finansdepartementet.

For å styrke innsatsen for å flere utsatte grupper, herunder fordrevne fra Ukraina, raskere over i jobb, ble bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak økt med 140 mill. kroner i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2023, tilsvarende 1 500 flere tiltaksplasser i andre halvår i år. Regjeringen ønsker å opprettholde innsatsen og foreslår at bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak økes med i underkant av 238 mill. kroner i 2024 sammenliknet med saldert budsjett 2023. Det innebærer at det beregningsteknisk er grunnlag for å ha i gjennomsnitt 60 100 plasser til neste år. Regjeringen øker også bevilgningen til tiltaket varig tilrettelagt arbeid (VTA), som gir rom for å gjennomføre 500 flere plasser i gjennomsnitt til neste år. Dette er tiltak rettet mot uføre og hvor arbeidsoppgavene er tilrettelagt. Økningen i 2024 er ledd i en opptrappingsplan de neste årene.

Det er viktig å motvirke frafall fra arbeidslivet. Det er særlig bekymringsfullt at det over tid har vært en økning i andelen unge med nedsatt arbeidsevne eller som mottar uføretrygd. Tall fra SSB viser at 9,7 pst. av ungdom mellom 15 og 29 år verken var i arbeid eller i utdanning i 4. kvartal 2022. Det er om lag på samme nivå som året før. Regjeringen viderefører i 2024 ungdomsgarantien som ble iverksatt fra 1. juli i år. Denne garantien skal sikre god og tett oppfølging av ungdom som har behov for bistand for å komme i arbeid eller å fullføre utdanning.

Andelen av befolkningen som mottar en helserelatert trygdeytelse, har økt de siste årene. Ved utgangen av 2022 mottok 18 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år enten sykepenger, arbeidsavklaringspenger (AAP) eller uføretrygd, se figur 3.31. Det er om lag ½ prosentenhet høyere enn året før og 1½ prosentenhet høyere enn i 2019. Det innebærer at det er blitt mer enn 60 000 flere mottakere av helserelaterte trygdeytelser i løpet av de tre siste årene. Utviklingen i første halvår i år viser at antallet mottakere av AAP har økt med ytterligere 6 000 personer, tilsvarende 0,2 prosentenheter siden årsskiftet. Andelen som mottar uføretrygd, har derimot vært stabil i første halvår i år. Økningen i antallet mottakere av AAP må blant annet ses i sammenheng med regelverksendringer fra 1. juli 2022 som har gitt større mulighet til å motta ytelsen utover varighetsgrensen på tre år eller å få innvilget en ny stønadsperiode. Hensikten med endringene i regelverket er å sikre nødvendig bistand for å komme tilbake i jobb.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Nav.

Langvarige stønadsperioder øker risikoen for frafall fra arbeidsmarkedet. Selv om en del mottakere av AAP og uføretrygd kombinerer trygdeytelse med arbeid, står de fleste mottakerne av disse ytelsene utenfor arbeidslivet. Overgangen til arbeid blant mottakere av helserelaterte trygdeytelser har holdt seg stabil over tid. Det var også tilfelle i fjor da etterspørselen etter arbeidskraft var svært høy, se figur 3.32. Ifølge tall fra SSB var det 328 000 personer som mottok AAP eller uføretrygd uten å kombinere det med arbeid eller utdanning i fjerde kvartal 2021. Av disse var det bare 13 000 som var sysselsatt i samme periode året etter, tilsvarende om lag fire pst. Ser vi over en lengre tidsperiode øker tilknytningen til arbeidslivet noe. Blant de som mottak AAP eller uføretrygd uten å kombinere det med arbeid og utdanning i fjerde kvartal 2015, var 23 500 i et arbeidsforhold i 2022. Dette tilsvarer om lag 8 pst. av beholdningen i 2015. De fleste av disse mottok arbeidsavklaringspenger. Blant personer som får innvilget full uføretrygd er det svært få som kommer i arbeid på et senere tidspunkt, og andelen uføre med et arbeidsforhold er særlig lav blant unge.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regjeringen legger stor vekt på å at flere mottakere av helserelaterte trygdeytelser kan få innpass i arbeidsmarkedet. Som et ledd i dette jobber regjeringen med å iverksette et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd for unge uføre. Målgruppen for forsøket er unge uføre som ellers ville fått full uføretrygd, og som ikke har realistiske muligheter til å komme i arbeid på ordinære vilkår. Gjennom virkemidlene i forsøket kan denne gruppen få muligheten til å arbeide noe. De som omfattes av forsøket vil kunne bli ansatt med en lønn som er tilpasset den enkeltes produktivitet og kombineres med gradert uføretrygd. Det tas sikte på at inntaket til ordningen vil kunne starte i 2024.

Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen 2019–2024) har som mål å redusere sykefraværet og hindre frafall fra arbeidslivet. I avtalen er det et mål at sykefraværet skal reduseres med 10 pst. sammenlignet med årsgjennomsnittet i 2018. Det samlede sykefraværet har økt betydelig de siste tre årene. Sykefraværet har fortsatt å holde seg høyt så langt i år. Justert for sesongvariasjoner tilsvarte det samlede fraværet 6,6 pst. av alle avtalte dagsverk i 2. kvartal i år. Det er samme nivå som i andre halvår i fjor. Sykefraværet er dermed fortsatt betydelig høyere enn før pandemien og nærmere 30 pst. høyere enn målet i IA-avtalen, se figur 3.33. Høyt sykefravær er uheldig i seg selv. I tillegg vil en høy andel av de med langvarig sykefravær ende på AAP eller uføretrygd. I tillegg til innsatsen gjennom IA-avtalen, har regjeringen igangsatt et arbeid med utvikling av sykefraværsoppfølgingen fra sentrale aktører. Målet med denne oppfølgingen er å sikre at sykmeldte kommer så raskt som mulig tilbake i jobb og dermed motvirker risikoen for frafall fra arbeidslivet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regjeringen vil legge til rette for et trygt, seriøst og organisert arbeidsliv. Fra 1. januar 2024 innføres det flere krav for bygge- og anleggsvirksomheten og renholdsbransjen for å motvirke sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Regjeringen foreslår i tillegg å øke bevilgningen til Arbeidstilsynet, samt å øke den tverretatlige innsatsen mot arbeidslivskriminalitet i Innlandet.

Heltid skal være hovedregelen i det norske arbeidsmarkedet. Det er iverksatt flere tiltak for å øke omfanget av heltid. Regjeringen har iverksatt et treårig forsøk i perioden 2023–2025 hvor virksomheter kan prøve ut ordninger som kan redusere deltidsbruken, slik at flere kan jobbe heltid.

3.4.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

En velfungerende lønnsdannelse og det inntektspolitiske samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet legger til rette for at vi over tid kan ha høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, og samtidig en moderat lønnsvekst. Regjeringens kontaktutvalg og det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er sentrale møteplasser for dette samarbeidet. Partene i arbeidslivet har ansvar for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked.

Lønnsdannelsen i Norge bygger på frontfagsmodellen. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (det såkalte frontfaget) forhandler først og lønnsveksten er tilpasset frontfagets konkurranseevne. NHO utarbeider deretter, i forståelse med LO, et anslag for lønnsveksten i industrien samlet i NHO-området (frontfagsrammen). Dette anslaget danner en norm for lønnsveksten i forhandlingsområdene som følger etter. Det bidrar til at lønnsveksten i økonomien samlet ikke blir høyere enn det konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. I tillegg til lønnsomheten i næringslivet vil knappheten på arbeidskraft og konsumprisveksten på kort sikt også påvirke den samlede lønnsveksten.

Lønnsdannelsen i Norge, der hensynet til konkurranseutsatt sektor tillegges stor vekt, har tradisjonelt bidratt til å holde igjen på lønnsveksten selv i perioder med lav arbeidsledighet og høy aktivitet i økonomien og over tid har den samlede lønnsveksten i økonomien vært om lag på linje med frontfagsrammen, se figur 3.34. De siste årene har den samlede lønnsveksten likevel vært noe høyere enn det frontfagsrammen skulle tilsi.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og TBU.

Lønnsveksten har tatt seg markert opp i 2022 og 2023. Tall fra a-ordningen viser at fra andre kvartal 2022 til andre kvartal 2023 økte avtalt månedslønn med 5,2 pst. For lønnstakere som var i den samme jobben det siste året, økte lønnen med 5,9 pst. i den samme perioden. Høye råvarepriser og svekket kronekurs har bidratt til god lønnsomhet i deler av næringslivet, og lønnstakernes andel av verdiskapingen i industrien har gått ned. Lavere lønnsandel i industrien gir isolert sett grunnlag for at lønnsveksten kan holde seg høy også fremover. Et fortsatt stramt arbeidsmarked trekker i samme retning. En styrke ved frontfagsmodellen er likevel at partene har tradisjon for å se gjennom kortsiktige valutakurssvingninger, og at endringer i lønnsomheten bare gradvis slår ut i lønnsveksten. Det trekker i retning av at lønnsveksten ikke blir for høy.

Et godt samspill i den økonomiske politikken, der både frontfagsmodellens modererende mekanismer får virke og sentralbanken bidrar til å få inflasjonen ned, vil være viktig for å motvirke at lønns-pris-spiraler får feste, og for at ikke inflasjonen langvarig skal bli liggende over inflasjonsmålet. I denne meldingen legges det til grunn at årslønnen øker med 5,5 pst. i år. Det er noe høyere enn frontfagsrammen på 5,2 pst. I 2024 legges det til grunn at årslønnen øker med 4,9 pst. Over tid har reallønnen økt, men ble redusert i fjor. Anslagene i denne meldingen tilsier at reallønnen igjen øker i 2024.

3.5 Statens gjeldsforvaltning

3.5.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Staten låner penger i obligasjonsmarkedet samtidig som den sparer petroleumsinntektene i Statens pensjonsfond utland (SPU). Det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet dekkes ved en overføring fra SPU. Når staten låner er det for å finansiere utlån i statsbankene, herunder Husbanken og Statens lånekasse, og for å dekke avdrag på statens gjeld. Avdrag på statsgjelden og netto utlån i statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Staten har et brutto finansieringsbehov på 99,6 mrd. kroner i 2024, se kapittel 7 i Prop. 1 S (2023–2024) Statsbudsjettet 2024.

Staten låner kun i norske kroner. Midlene i SPU er kun plassert i utlandet. En gradvis innfasing av statens petroleums- og fondsinntekter i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken skjermer kronekursen og norsk økonomi fra den kapitaloppbyggingen som skjer i SPU og fremmer en stabil utvikling. Dersom kapitalen plassert i utlandet gjennom SPU skulle vært benyttet til å dekke det innenlandske finansieringsbehovet, ville det bidratt til å svekke denne stabiliteten.

Målsettingen for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som det tas hensyn til den risikoen staten påtar seg i forbindelse med låneopptakene. Innenfor denne overordnede målsettingen legges det vekt på at statens opplåning skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

3.5.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Basert på et mandat fra departementet har Norges Bank ansvaret for den operative gjennomføringen av forvaltningen. Banken skal gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av Finansdepartementet, herunder bidra til et velfungerende annenhåndsmarked for statspapirer og eventuelt inngå derivatavtaler som rentebytteavtaler.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet. Staten låner også kortsiktig i markedet gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på inntil ett år. At det utstedes både langsiktige og kortsiktige lån, medvirker til at det tilbys statspapirer med et bredt spenn av ulike løpetider i markedet.

Staten har normalt avgrenset låneopptakene til løpetider på inntil ti år, men høsten 2022 ble det også utstedt et lån med 20 års løpetid. Det legges vanligvis ut et nytt tiårig lån hvert år. Lånene bygges gradvis opp ved utvidelser. Det er ønskelig å begrense antall «serier» eller «referanselån» i obligasjonsmarkedet, slik at disse kan bygges opp til tilstrekkelig store beløp. For tiden har staten elleve ulike obligasjonslån med ulike løpetider utestående i markedet. Hvis opplåningen ble fordelt på flere løpetider eller «serier», ville utestående volum for hvert lån blitt mindre. At det er et tilstrekkelig volum tilgjengelig i markedet gjør det mulig for markedsaktørene å handle relativt store poster uten at prisene i markedet blir vesentlig påvirket, noe som reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav. Det er normalt utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir statens lånestrategi også en sammenhengende rentekurve uten kredittrisiko som kan tjene som et utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding. Statens tilbud av statspapirer bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

I statsgjeldsforvaltningen legges det vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, noe som innebærer at auksjoner kan avlyses eller suppleres. Ved inngangen til hvert kvartal gis det informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. I tillegg publiseres det kvartalsrapporter og en årsrapport om forvaltningen av statsgjelden. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

3.5.3 Valg av løpetid for statsgjeldsporteføljen

Historisk har langsiktige lån normalt hatt en høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil en forvente at rentekostnadene svinger mer ved redusert rentebinding. Staten har brukt rentebytteavtaler for å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenlignet med det som følger direkte av strategien der en sprer opplåningen over ulike løpetider. Dette er avtaler der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare slike avtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko knyttet til avtalene, kreves det sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene overstiger en fastsatt terskelverdi. Dette kontantinnskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen på et relativt lavt nivå.

Det er i dag ikke et krav etter avtalene at staten innbetaler slik kontantsikkerhet til motpartene. Norges Bank er i ferd med å reforhandle avtalene slik at også staten vil måtte innbetale slik sikkerhet. Dette vil gjelde nye rentebytteavtaler. Slike tosidige avtaler er vanlig markedspraksis mellom banker, også etter hvert for statsgjeldsforvaltere. Innskudd som sikkerhetsstillelse skiller seg fra vanlige bankinnskudd ved at det potensielle tapet er svært begrenset. Volumet av sikkerhetsstillelsen vil være tilnærmet lik markedsverdien av rentebytteavtalene, slik at netto markedsverdi av stilt sikkerhet tillagt rentebytteavtaler er nær null. Finansdepartement har bedt Stortinget om fullmakt til å gjennomføre slike innskudd i Prop. 1 S (2023–2024) Statsbudsjettet 2024.

Norges Bank har ikke inngått nye rentebytteavtaler siden 2014. Utestående volum av slike avtaler har derfor falt til et lavt nivå. Ved utgangen av første halvår 2023 var det samlet utestående rentebytteavtaler for om lag to mrd. kroner med fem ulike motparter, se Norges Banks nettsider for en oversikt over utestående avtaler.

3.5.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2022 utgjorde statens bruttogjeld om lag 733 mrd. kroner, se tabell 3.14. Statens brutto fordringer var på samme tid om lag 14 394 mrd. kroner, hvorav 12 413 mrd. kroner i SPU. Statskassens netto fordringer var om lag 13 459 mrd. kroner, jf. Meld. St. 3 (2022–2023) Statsrekneskapen 2022.

Fra utgangen av 2012 til utgangen av første halvår 2023 er statsgjelden økt fra 617 mrd. kroner til 682 mrd. kroner. Se også figur 3.35, som viser statens markedsgjeld (obligasjoner og veksler) fordelt på ulike låneformer.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Ved utgangen av første halvår for 2023. Rentebytteavtaler er derivater som ikke inngår i statens kapitalregnskap, og vises derfor ikke i figuren.

Kilde: Finansdepartementet.

3.5.5 Opplåningen i 2023

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden elleve referanselån i markedet, jf. tabell 3.15.

Fra inngangen til 2023 og frem til og med utgangen av august er det avviklet 19 auksjoner, med et samlet volum på 30 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden har vært 3,36 pst. Gjennomsnittet for hele 2022 var 2,85 pst. Forskjellen reflekterer et høyere rentenivå i markedet for statsobligasjoner hittil i år sammenlignet med fjoråret.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenliknet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenlikning kan kun gjøres i de tilfellene der en utvider et eksisterende lån. Renten som oppnås i en auksjon av norske statsobligasjoner, ligger normalt mellom samtidig kjøps- og salgsrente i annenhåndsmarkedet på auksjonstidspunktet.

I 2023 har Norges Bank på noen av auksjonsdagene latt markedsaktørene by på to obligasjoner med ulike løpetider. Banken kan deretter fordele det annonserte salgsvolumet på de to obligasjonene. Dette gir banken fleksibilitet til å utnytte den etterspørselen som er i markedet.

I tillegg til auksjonene ble det i februar 2023 arrangert en såkalt syndikering i et nytt tiårig statsobligasjonslån, med et volum på 22 mrd. kroner til markedet. Syndikering er en form for låneopptak hvor låntaker, i dette tilfellet den norske stat, inviterer flere banker – syndikatet – til å samarbeide om å hente inn penger til et lån. Syndikatet vil kontakte investorer både i Norge og utlandet for å kartlegge interessen for å kjøpe obligasjonen som utstedes. I motsetning til ved en auksjon, der endelig pris er ukjent på forhånd, vil investorene i en syndikering bli fortløpende informert om pris og volum. Syndikering antas å kunne nå frem til flere investorer enn auksjoner. Det gir også utsteder mulighet til å påvirke sammensetningen av investorer. Selv om volumet ofte er større i syndikering enn ved en auksjon, er låneformen likevel fleksibel med hensyn til hvor mye som lånes og tidspunkt for gjennomføring. I syndikeringen i februar 2023 oppnådde staten en lånerente på 3,16 pst. Det er gjennomført syndikeringer hvert år fra og med 2018, og Norges Bank tar også fremover sikte på å benytte denne låneformen. I 2022 ble det gjennomført to syndikeringer, hvorav den siste, i september, var i et lån med 20 års løpetid og et volum på 10 mrd. kroner til markedet. Lengste løpetid for norske statsobligasjoner er dermed økt fra om lag ti til 20 år.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg åpnes nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene.

Fra inngangen til 2023 og frem til utgangen av august var det emittert til sammen 38,0 mrd. kroner i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 3,55 pst. I samme periode forfalt det veksler for om lag 42 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, samt eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2023 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 136 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet). En stor del av dette skyldes Statens obligasjonsfond. Fondet har en ramme på 50 mrd. kroner, og de ubrukte midlene er plassert som et kontolån til staten. Den største plassereren av kontolån er normalt den banken som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.

Egenbeholdningen

Primærhandlerne er banker som har forpliktet seg til å bidra til likviditeten i markedet for statspapirer. Hver primærhandler har rett til å inngå gjenkjøpsavtaler med staten i alle statspapirer for inntil 4 mrd. kroner i hvert papir. Primærhandlerne låner da statsobligasjoner eller statskasseveksler fra statens egenbeholdning. Egenbeholdningen er 4 mrd. kroner for hvert lån både for obligasjoner og veksler4.

Attestasjonsoppdrag

Siden 2015 har Norges Bank stått for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen, basert på et mandat fra Finansdepartementet. Som ledd i departementets kontrollvirksomhet har departementet bedt Norges Banks representantskap om å gjennomføre årlige attestasjonsoppdrag på områdene regnskapsføring og betaling innenfor den delen av statsgjeldsforvaltningen som utføres av Norges Bank. For rapporteringsåret 2015 omfattet dette attestasjonsoppdraget både rammeverk og prosesser, samt bankens etterlevelse. Fra og med regnskapsåret 2016 omfatter oppdraget kun bankens etterlevelse. Tilsynssekretariatet for Norges Banks representantskap har engasjert bankens eksterne revisor (EY) for å utføre attestasjonsoppdraget. Attestasjonsuttalelsene for perioden 2015–2022 er avgitt uten særskilte merknader.

3.6 Klimapolitikken

3.6.1 Utviklingen internasjonalt

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forplikter partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. På klimatoppmøtet i Sharm el-Sheikh i november 2022 bekreftet landene enigheten om temperaturmålet, og at det skal arbeides for å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. Landene anerkjente at dersom global oppvarming skal begrenses til 1,5 °C, er det nødvendig med raske, omfattende og vedvarende globale utslippsreduksjoner, konkretisert til 43 pst. innen 2030 sammenlignet med 2019.

For å oppnå det langsiktige temperaturmålet setter Parisavtalen et kollektivt, globalt utslippsmål. Partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene skal nå sitt toppunkt snarest mulig. Deretter skal utslippene reduseres raskt slik at det i løpet av andre halvdel av dette århundret blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser.

I mars i år la FNs klimapanel frem en synteserapport som sammenstiller de viktigste funnene fra de tre delrapportene til den sjette hovedrapporten.5 Rapporten anslår at den globale overflatetemperaturen var om lag 1,1 °C høyere i 2011–2020 enn i perioden 1850–1900. Det presiseres at klimaendringene truer mennesker, økosystemer og natur. FNs klimapanel finner at virkningene av oppvarmingen inntreffer ved lavere temperaturer enn tidligere beregnet. Begrensning i global oppvarming på 1,5 eller 2 °C krever umiddelbare, omfattende og vedvarende utslippskutt i alle sektorer dette tiåret. For å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C peker rapporten på at globale CO₂-utslipp må halveres innen 2030 og nå «netto null» tidlig på 2050-tallet. Samtidig sies det at verden sannsynligvis vil passere 1,5 °C før 2040, og kanskje allerede mellom 2030 og 2035.

Rapporten fra FNs klimapanel understreker at det haster med omfattende endringer i alle sektorer og systemer for å sikre en levelig og bærekraftig fremtid for alle. Mange gjennomførbare, effektive og billige løsninger er tilgjengelige. Ifølge klimapanelet kan klimatiltak som koster under 100 USD per tonn CO₂-ekvivalenter, om lag 1 100 kroner, halvere globale klimagassutslipp innen 2030 sammenlignet med 2019-nivå. Omtrent halvparten av dette er utslippsreduksjoner med kostnad under 20 USD per tonn CO₂-ekvivalenter, om lag 220 kroner. Til sammenligning har kvoteprisen i EUs kvotesystem ligget på rundt 1 000 kroner i 2023, mens avgiften på norske ikke-kvotepliktige utslipp er på 952 kroner i 2023. Regjeringen vil øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til om lag 2 000 2020-kroner i 2030. Mange av de billigste løsningene globalt er innenfor sol- og vindkraft, energieffektivisering, bevaring av økosystemer, og reduserte metanutslipp fra for eksempel olje, gass og avfall. Dette indikerer at målene er innen rekkevidde både teknologisk og økonomisk. Global oppvarming vil medføre kostnader både i form av tilpasningstiltak og skader som følge av klimaendringene. Rapporten peker på at den anslåtte globale økonomiske gevinsten av å redusere oppvarmingen til under 2 °C i dette århundret, er høyere enn anslåtte globale kostnader ved å redusere utslipp i den nødvendige størrelsesordenen.6 Kostnadene og gevinstene er ikke jevnt fordelt geografisk.

De siste årene har stadig flere land forsterket sine klimamål og sin klimapolitikk. Verden dreier seg i en mer klimavennlig retning, og næringsliv over hele verden omstiller seg. Nye teknologier utvikles og tas i bruk i alle sektorer. Vi ser et skifte i energibruk, og flere land arbeider for å gjøre seg mindre avhengig av fossile energikilder. FNs miljøprogram7 anslo i oktober 2022 at en videreføring av dagens politikk og virkemidler ville føre til global oppvarming på 2,8 °C innen utgangen av dette århundret. Videre finner de at oppfyllelse av klimamålene som land har meldt inn under Parisavtalen, vil kunne redusere anslått global oppvarming til 2,4–2,6 °C. Ifølge anslag fra IEA begrenses den globale oppvarmingen til om lag 1,7 °C i 2100 dersom alle annonserte klimamål innfris.8 Dette inkluderer blant annet innfrielse av netto null-mål, som er satt av en rekke land fra 2050 og utover. Innfrielse av målene vil kreve en rekke nye politikktiltak. Samtidig øker globale utslipp og verden er fortsatt et godt stykke unna å nå temperaturmålet i Parisavtalen.

Årlige globale klimagassutslipp har økt det siste tiåret, men veksten har avtatt sammenlignet med forrige tiår. Mellom 2010 og 2019 var gjennomsnittlig årlig vekst 1,1 pst. per år, mot 2,6 pst. per år mellom 2000 og 2009. Den globale responsen på pandemien førte til en enestående, men kortvarig reduksjon i globale utslipp. I 2021 var CO₂-utslippene tilbake på 2019-nivå.9

Ifølge IEA10 økte energirelaterte globale CO₂-utslipp med 0,9 pst. i 2022 sammenlignet med året før, i stor grad som følge av økt bruk av kull. Mye av den økte kullbruken kom som følge av energikrisen i Europa etter at Russland i fjor stoppet det meste av gassleveransene til Europa. IEA bemerker at i et år preget av høye energipriser og økende inflasjon, var den globale veksten i utslipp lavere enn fryktet. Ifølge IEA bidro økt bruk av rene energiteknologier som fornybar energi, elektriske kjøretøy og varmepumper til at økningen i utslipp ikke ble høyere. Kinas CO₂-utslipp falt med 0,2 pst. i 2022. USA så en svak økning på 0,8 pst., mens EU reduserte sine CO₂-utslipp med 2,5 pst. CO₂-utslipp fra Asias fremvoksende økonomier og økonomier i utvikling, unntatt Kina, vokste mer enn i noen annen region i 2022, med en økning på 4,2 pst.

Ifølge Verdensbanken11 har andelen av globale utslipp som prises av klimaavgifter eller kvotehandelssystemer, vokst fra 7 pst. til rundt 23 pst. de siste ti årene. I Norge er om lag 85 pst. av utslippene priset. I samme periode er de samlede offentlige inntektene fra karbonprising nesten femdoblet. Likevel anslår Verdensbanken at mindre enn 5 pst. av de globale utslippene er priset høyt nok til at verden skal være i rute til å nå Parisavtalens temperaturmål. De fleste instrumentene for karbonprising og de høyeste prisene er å finne i høyinntektsland i Nord-Amerika og Europa. Ifølge Verdensbanken viser fremvoksende økonomier interesse for karbonprising, først og fremst for å redusere klimaendringer, men også som følge av inntektspotensialet i karbonprising. Klimaavgifter og kvotehandelssystemer omfatter i all hovedsak utslipp fra energiproduksjon og industri. Til tross for energikrise og høy inflasjon har det ifølge Verdensbanken vært få tilfeller av at myndigheter har redusert omfanget av eller nivået på karbonprising som avbøtende tiltak. I 2022 økte utslippsprisen for omtrent halvparten av instrumentene for karbonprising. Verdensbanken understreker at karbonprising må få økt utbredelse, både i omfang og nivå, dersom Parisavtalens temperaturmål skal være innen rekkevidde.

Utslipp fra industri og energiforsyning omfattet av EUs kvotehandelssystem er redusert med 36 pst. mellom 2005 og 2021.12 Utslippsreduksjonene er i stor grad et resultat av endringer i energimiksen for oppvarming og elektrisitetsproduksjon, spesielt økt bruk av fornybar energi til erstatning for kull. Utslipp fra industri, spesielt fra produksjon av jern og stål, sement og kalk, og raffinerier er også redusert betydelig, riktignok ikke i samme grad som utslipp fra elektrisitetsproduksjon. Utslipp fra industri gikk kraftig ned i forbindelse med finanskrisen i 2008 og 2009, og har holdt seg på det lavere nivået siden.

Figur 3.36 viser utviklingen i kvoteprisen i EUs kvotehandelssystem fra 2005 til i dag. Prisen har holdt seg relativt stabil på rundt 1 000 kroner i 2023.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Macrobond, Statistisk sentralbyrå og Norges Bank

3.6.2 Norges klimamål og samarbeid med EU

Regjeringen fører en ambisiøs klimapolitikk. I november 2022 meldte Norge inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Det innebærer å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. I Prop. 107 L (2022–2023) Endringer i klimaloven (klimamålet for 2030) foreslår regjeringen å endre klimaloven slik at det lovfestede klimamålet for 2030 samsvarer med 2030-målet meldt inn under Parisavtalen. Forslaget ligger til behandling i Stortinget.

Gjennom klimaavtalen med EU som ble inngått i 2019, har Norge forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå. Klimaavtalen med EU innebærer norsk deltakelse i innsatsfordelingsforordningen og regelverket for skog- og arealbruk. I tillegg følger det av EØS-avtalen at vi deltar i kvotesystemet (EU ETS).

Innsatsfordelingen regulerer i all hovedsak norske utslipp fra transport, jordbruk og avfall. Gjennom deltakelsen i innsatsfordelingsforordningen i perioden 2021–2030 forplikter Norge seg til å redusere utslippene med 40 pst. fra 2005-nivå innen 2030. Målet er gjort om til et bindende utslippsbudsjett som må oppfylles hvert av årene i perioden 2021–2030.

Forpliktelsen i regelverket for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer (LULUCF-regelverket) er at samlede utslipp ikke skal overstige opptaket i sektoren for perioden 2021–2030. Utslipp og opptak beregnes i tråd med dette regelverket. Blant annet blir netto opptak i forvaltet skog målt mot en fremoverskuende referansebane. Om netto opptak er lavere enn referansebanen, bokføres det som utslipp.

Forpliktelsene i klimaavtalen med EU kan nås gjennom nasjonale utslippsreduksjoner og bruk av fleksible mekanismer. For rapportering på Norges forpliktelser etter klimaloven vises det til særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2023–2024) under Klima- og miljødepartementet (2023–2024) Regjeringas klimastatus og -plan.

Norge har deltatt i EUs kvotesystem (EU ETS) siden 2008 gjennom EØS-avtalen. Kvotesystemet innebærer at virksomhetene årlig må levere utslippskvoter tilsvarende mengden av klimagasser som de slipper ut. Kvoter som ikke tildeles vederlagsfritt kan kjøpes i statlige auksjoner. Kvotepliktige virksomheter kan også kjøpe og selge kvoter seg imellom. Dette legger til rette for at utslippene reduseres der det koster minst, på tvers av sektorer og landegrenser. Mengden av kvoter som utstedes, setter et tak på de samlede utslippene og skal reduseres årlig. Kvotesystemet vil dermed bidra vesentlig til å redusere utslippene på en kostnadseffektiv måte for de deltakende landene sett under ett. Ettersom Norge og EU har separate mål under Parisavtalen, må det gjennomføres et mellomstatlig oppgjør for å fordele utslippseffekten av kvotesystemet. Det er utslippsreduksjonene Norge får tildelt i dette oppgjøret, og ikke de faktiske utslippene fra norske kvotepliktige virksomheter, som har betydning for om vi når Norges mål under Parisavtalen. Hvordan disse utslippsreduksjonene skal fordeles mellom Norge og EU er foreløpig ikke avklart.

EUs medlemsland har blitt enige om et revidert klimaregelverk som skal sørge for at EU når sitt 2030-mål under Parisavtalen om å redusere netto utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990. Blant annet har EU besluttet at deler av utslippene fra både innenriks og internasjonal sjøfart skal innlemmes i ETS fra 1. januar 2024. EU skal også vurdere om utslipp fra avfallsforbrenning skal innlemmes før 2030. EU har i tillegg besluttet å opprette et separat kvotesystem for veitrafikk, oppvarming av bygninger og enkelte industriutslipp, kalt ETS2, fra 2027. For omtale av andre regelverksendringer vises det til Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2023. Norge har dialog med EU om hvorvidt, og eventuelt på hvilke vilkår, de ulike delene av det reviderte klimaregelverket skal gjøres gjeldende for Norge. Stortinget avgjør om samtykke skal gis til innlemmelse av EU-regelverket i EØS-avtalen.

I tillegg til de internasjonale forpliktelsene har Norge flere ambisiøse klimamål. For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, og redusere utslippene med 90–95 pst. sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Målet er fastsatt i klimaloven. Der defineres lavutslippssamfunn som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem.

Regjeringen har høye ambisjoner i klimapolitikken. Som et delmål på veien mot netto nullutslipp og lavutslippssamfunnet har regjeringen satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030. Omstillingsmålet er nærmere omtalt i Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2022.

3.6.3 Norsk klimapolitikk

Å nå Norges lovfestede klimamål vil innebære store kostnader. Kostnadene vil blant annet avhenge av hvordan verden rundt oss utvikler seg. Høyere globale ambisjoner og iverksetting av klimapolitikk vil føre til raskere teknologiutvikling internasjonalt og medfølgende lavere kostnader ved å redusere utslipp. Kostnaden ved å iverksette tiltak som reduserer utslipp, varierer i dag stort mellom bransjer, sektorer og geografiske områder. Så lenge kostnadene ved å redusere utslipp er lavere enn utslippsprisen, vil rasjonelle aktører velge å redusere utslippene fremfor å betale utslippsprisen. Prismekanismer gir insentiver til å redusere utslippene, men lar aktørene selv finne de løsningene som egner seg best. Derfor vil prising av utslipp gi de største utslippskuttene for en gitt kostnad (kostnadseffektiv klimapolitikk). Aktørene kan velge mellom ulike måter å redusere utslipp på. For noen er nye renseteknologier nødvendig, for andre kan endrede logistikkløsninger eller større endringer i produksjonen være den billigste utslippsreduksjonen. En global kostnadseffektiv klimapolitikk ville innebære én felles global utslippspris som utvikler seg slik at Parisavtalens temperaturmål blir oppfylt.

Sektorovergripende klimaavgifter og deltakelse i kvotesystemet i EU er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Om lag 85 pst. av norske utslipp er ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt, eller begge deler. Om lag halvparten av norske utslipp er omfattet av EUs kvotesystem. Kvotesystemet dekker utslipp fra kraftsektoren, petroleumsvirksomheten, det meste av landbasert industri og kommersiell luftfart, se tabell 3.16. Norge har hatt avgifter på utslipp av klimagasser siden 1990. Både avgiftsnivå og omfanget av avgiftene er høyt i internasjonal sammenheng, se figur 3.37. For 2021 anslår OECD at Norge har en karbonpris på over 30 EUR for om lag 82 pst. av sine utslipp. Mange av tiltakene med lavest samfunnsøkonomisk kostnad under innsatsfordelingen er dermed allerede iverksatte eller ikke relevante for Norge. For eksempel er kraftforsyning i Norge basert på fornybare ressurser og da særlig vannkraft. De fleste EU-land har derimot fortsatt betydelige utslipp fra oppvarming av bygninger og kraftproduksjon.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECDs «Pricing Greenhouse Gas Emissions» (2022)

Regjeringen vil øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til om lag 2 000 2020-kroner i 2030. I tråd med dette foreslår regjeringen å øke avgiftene med 19 pst. utover prisstigning i 2024. Forslag til endringer i klimaavgiftene er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2023–2024) Skatter og avgifter 2024. En rekke utslippsreduksjoner vil måtte skje gjennom innfasing av ny teknologi. Slike endringer tar tid å iverksette og kan innebære investeringer med en lang tidshorisont. For beslutninger om slike investeringer, for eksempel anskaffelse av en elbil eller batteridrevet ferge, vil forventet fremtidig avgiftsnivå være vel så viktig som dagens avgiftsnivå. En varslet opptrapping av avgiftene vil skape forventninger om en høy utslippspris i fremtiden, noe som øker forventet lønnsomhet av slike investeringer. En forutsigbar økning av avgiftsnivået styrker også insentivene til å utvikle ny lavutslippsteknologi.

I tillegg til prising brukes en rekke andre virkemidler i norsk klimapolitikk. Det kan være direkte regulering, standarder, avtaler, subsidier til utslippsreduserende tiltak og støtte til forskning og teknologiutvikling. Støtte til forskning og teknologiutvikling er begrunnet med at private aktører i for liten grad vil drive slik utvikling i et uregulert marked. Aktører som investerer i forskning og teknologiutvikling, vil ofte ikke høste hele avkastningen av egen innsats. Både konkurrerende bedrifter og samfunnet som helhet får ofte en del av gevinsten. Det er dermed et avvik mellom samfunnsøkonomisk nytte og privatøkonomisk nytte av å drive med forskning. Subsidier til utslippsreduksjoner finansieres over statsbudsjettet. Statens utgifter finansieres med skatteinntekter, med påfølgende samfunnsøkonomiske kostnader. Reguleringer, som forbud og krav, har en samfunnsøkonomisk kostnad selv om den ikke innebærer en utbetaling over statsbudsjettet. Å rette seg etter kravet vil innebære en kostnad for aktørene. Reguleringer er styringseffektive virkemidler, og kan være hensiktsmessig i en del tilfeller. Imidlertid vil reguleringer som regel ikke være kostnadseffektive virkemidler.

Utvikling av grønn teknologi og nullutslippsløsninger subsidieres blant annet ved bevilgninger gjennom Enova. Enovas formål er å bidra til å nå Norges klimaforpliktelser og omstilling til lavutslippssamfunnet. Enovas styringsavtaler vektlegger derfor reduksjon av klimagassutslipp regulert av innsatsfordelingen (gjerne omtalt som «ikke-kvotepliktige utslipp») mot 2030, og teknologiutvikling og innovasjon som bidrar til utslippsreduksjoner frem mot lavutslippssamfunnet i 2050. Regjeringen foreslår en bevilgning til Enova på 5,8 mrd. kroner i 2024. Dette innebærer en økning på 405 mill. kroner i 2024, noe som vil gjøre det mulig for Enova å øke innsatsen for reduksjoner i ikke-kvotepliktige utslipp samt bidra til mer energieffektivisering.

Regjeringen følger opp demonstrasjonsprosjektet Langskip for fangst, transport og lagring av CO₂. Det foreslås en bevilgning på 2,6 mrd. kroner i 2024. Langskip består av CO₂-fangstprosjekter ved Norcems sementfabrikk og Hafslund Oslo Celsios avfallsforbrenningsanlegg på Klemetsrud. Prosjektet til Hafslund Oslo Celsio er satt på vent, mens selskapet vurderer kostnadsreduserende tiltak. Langskip-prosjektet omfatter også transport og lagring av CO₂ på kontinentalsokkelen ved Northern Lights, et samarbeid mellom Equinor, Total Energies og Shell. Lagerinfrastrukturen bygges ut med kapasitet som kan utnyttes av fangstprosjekter i andre land. Bygging og ti års drift av lager og de to fangstanleggene har en forventet kostnad på 30,1 mrd. 2023-kroner, hvorav forventet statlig bidrag er 20,3 mrd. 2023-kroner. Nye anlegg i Europa og verden for øvrig er en forutsetning for at CO₂-håndtering skal kunne bli et effektivt og konkurransedyktig klimatiltak. Regjeringen har derfor uttrykt en klar forventning om at Europa nå følger etter, og at restkapasiteten i lageret skal kunne benyttes av tredjeparter, som ikke finansieres direkte av den norske stat. Northern Lights har inngått avtalar for å ta imot CO₂ fra Ørsted i Danmark og Yara i Nederland.

Teknologisenteret på Mongstad (TCM) er verdens største og mest fleksible testsenter for CO₂-fangstteknologi. Deltageravtalen for drift av TCM varer ut 2023. Gassnova forhandler på vegne av staten med de industrielle eierne, Shell, Equinor og Total, om forlengelse av avtalen.

Regjeringen prioriterer grønne næringsrettede tiltak, og har innført som et hovedprinsipp at prosjekter som mottar støtte gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet, skal ha en plass på veien mot omstillingsmålet for 2030, og at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050. Prinsippet favner både prosjekter med nøytral effekt og prosjekter med positiv effekt på grønn omstilling, og er for eksempel ikke til hinder for å støtte gode prosjekter i petroleumsnæringen. Under Norges forskningsråd, Innovasjon Norge og Siva foreslår regjeringen en bevilgning på om lag 5,2 mrd. kroner under Nærings- og fiskeridepartementet. I tillegg kommer omfattende garanti- og låneinstrumenter gjennom eksportfinansieringsordningene og Innovasjon Norges utlånsordninger.

Bionova er etablert som en enhet hos Innovasjon Norges kontor i Brumunddal, og skal bidra til oppnåelse av norske klimaforpliktelser. Bionova skal være et verktøy for å nå Norges klimamål for 2030 og målet om å være et lavutslippssamfunn i 2050 gjennom å bidra til reduserte klimagassutslipp og økte karbonopptak og -lagring i jordbruket på gårdsnivå. I tillegg skal Bionova bidra til økt verdiskaping gjennom overgang til en mer sirkulær bioøkonomi basert på fornybare biologiske ressurser fra land og hav. Biologisk avfall fra skogsdrift, hav- og landbruk kan blant annet benyttes. Bionovas virksomhet skal sees i sammenheng med de landbrukspolitiske målene. Regjeringen foreslår en bevilgning til Bionova på 165,5 mill. kroner i 2024. Dette tilsvarer en økning på 78 mill. kroner sammenlignet med 2023. I tillegg består Bionova av verdiskapingsprogrammet for fornybar energi og teknologiutvikling i landbruket (VSP fornybar). I årets oppgjør ble det lagt til grunn at VSP fornybar økes med 60 mill. kroner i 2024, til 222 mill. kroner.

For å redusere klimagassutslipp fra innenriks skipsfart, foreslår regjeringen å videreføre bevilgninger til tiltak for økt bruk av lav- og nullutslippsløsninger i fylkeskommunale hurtigbåtsamband gjennom Hurtigbåtprogrammet i Miljødirektoratet. Regjeringen vil også stille krav til nullutslippsløsninger ved utlysning av nye riksveiferjeanbud.

Regjeringen foreslår en betydelig satsing på klimavennlige transportløsninger, herunder midler til investeringer i infrastruktur for kollektivtransport, gangvei og sykkelvei i de ni største byområdene.

Norge har et mål om å doble årlig klimafinansiering til utviklingsland fra 7 mrd. kroner i 2020 til 14 mrd. kroner senest i 2026. Nivået for dette målet ble nådd i 2022, da norsk klimafinansiering beregningsmessig anslås å være på 15,5 mrd. kroner. Finansieringen er sammensatt av offentlig klimafinansiering og privat klimafinansiering mobilisert av offentlige midler. Den store økningen i 2022 kommer i hovedsak av mobilisert privat kapital utløst av offentlige midler. Majoriteten ble mobilisert av Klimainvesteringsfondet, som Norfund forvalter. Samtidig økte også offentlig klimafinansiering. Siden størrelsen på klimafinansieringen beregnes etterskuddsvis kan ikke totaltallet for norsk klimafinansiering leses direkte ut av forslaget til statsbudsjett. Tallene mobilisert gjennom privat kapital vil variere fra år til år.

Tilgang på energi er en forutsetning for flere klimatiltak. I budsjettforslaget foreslår regjeringen å øke bevilgninger til energimyndighetene for å øke kapasiteten, blant annet for oppfølging av regjeringens havvindambisjon om å tildele prosjektområder tilsvarende 30 GW innen 2040. Regjeringen foreslår også økte bevilgninger til NVE, Husbanken og DiBK sitt arbeid med energieffektivisering.

3.6.4 Norske klimagassutslipp og utslippsfremskrivinger

Norske utslipp av klimagasser var i 2022 på 48,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter ifølge foreløpige utslippstall fra Statistisk sentralbyrå. Det er en nedgang på 0,5 pst. fra året før, og følger utviklingen med moderat nedgang i 2021 etter en mer markant reduksjon i 2020 som en følge av pandemien. Utslippsnedgangen fortsetter dermed, og utslippene i 2022 var 4,7 pst. lavere enn i 1990.

Utslippsregnskapet er under stadig utvikling. I år har Statistisk sentralbyrå, i tråd med FNs klimakonvensjons retningslinjer for rapportering av utslippsregnskap, oppdatert utslippsregnskapet med nye GWP-verdier (Global Warming Potential). For å kunne summere ulike klimagasser i ett mål for totale utslipp, vektes hver klimagass etter en gitt GWP-verdi. Slik omregnes hver gass til CO₂-ekvivalenter. Hele tidsserien tilbake til 1990 er revidert med nye GWP-verdier. Oppdateringen har økt utslippsnivåene i CO₂-ekvivalenter med mellom 0 og 0,6 pst., tilsvarende en årlig gjennomsnittlig økning på 0,4 pst. eller rundt 200 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Overordnet kan det sies at oppjusteringen av GWP-verdien på metanutslipp og nedjusteringen av GWP-verdien på lystgass har ført til at kvotepliktig utslipp gjennomgående beregnes å være noe lavere nå, mens ikke-kvotepliktige utslipp beregnes å være noe høyere.

I Nasjonalbudsjettet 2023 ble det lagt frem nye fremskrivinger av norske utslipp av klimagasser. Oppdateringen av utslippsregnskapet innebærer at det samlede utslippsnivået i fremskrivingene fra i fjor er litt for lavt, samt at nivået på utslippene i enkelte sektorer har endret seg. De samlede utslippene anslås nå å gå ned fra 48,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 til 38,8 mill. tonn i 2030 og videre til 34,0 mill. tonn i 2035, se tabell 3.16. Sammenlignet med fremskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2023 er anslagene oppjustert med rundt 200 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Økningen kommer i sin helhet i ikke-kvotepliktige utslipp, med størst bidrag fra jordbruket der utslippene nå anslås å ligge i overkant av 100 000 tonn høyere i fremskrivingen som en følge av oppjusteringen av GWP-verdien for metan.