Del 2
Fellesskap og tilhørighet

8 Fellesskap

Mangfold er hverdagen i Norge. Befolkningen er mer sammensatt enn tidligere, og folk har ulike behov, levesett og skikker. Menneskerettighetene og demokratiske prinsipper utgjør fundamentet i den norske rettsstaten. Dette ligger fast, også i et samfunn med en mer sammensatt og mangfoldig befolkning enn tidligere.

Alle som bor i Norge, har samme grunnleggende rettigheter og plikter. Samtidig skal innbyggerne ha frihet til å leve slik de ønsker innenfor rammen av norsk lov. Bred deltakelse i arbeidslivet og i demokrati og sivilsamfunn er viktige forutsetninger for å skape et trygt fellesskap for alle. Mangfold, likestilling, likeverd, toleranse, ytringsfrihet, solidaritet, økonomisk og sosial likhet, vern om barns rettigheter, tros- og livssynsfrihet og flerspråklighet som ressurs er andre grunnleggende verdier som regjeringen bygger sin politikk på. Det er disse sentrale verdiene som sikrer at det norske samfunnet gir rom for mangfold i et trygt fellesskap.

I et levende samfunn vil det være meningsbrytning og uenighet. Noen ganger innebærer de grunnleggende verdiene motsetninger og dilemmaer. Uenighet og konflikt er ikke et problem så lenge det er enighet om at det er demokratiske spilleregler og norsk lov som er rammen for konfliktløsning.

8.1 Tillit og tilhørighet

Et samfunn med små sosiale og økonomiske forskjeller legger et grunnlag for at innbyggerne opplever høy grad av tillit til myndighetene og til hverandre. Norge og de andre nordiske landene har høyere nivå av tillit enn andre land i Europa (Wollebæk og Segaard 2011). Dette gjelder tillit på en lang rekke områder, fra tillit i de nære relasjoner, til familie og naboer, til personer av annen nasjonalitet eller religion og til myndighetene. Den høye graden av tillit er en styrke for samfunnet. Tillit til sine medmennesker er en av forutsetningene for å kunne samarbeide med andre. Graden av tillit i et samfunn styrker også de reelle mulighetene for individuell demokratisk medvirkning og politisk handling.

Politikk og statlig styring er kun ett element i prosesser som skaper tillit. Møtes et menneske med respekt for egen person og bakgrunn, reduseres behovet for å lukke seg inne. Opplever individer at de behandles rettferdig, er de mer tilbøyelige til å utvikle en tilhørighet til det samfunnet som behandler dem slik. For at samfunnet skal fungere, må individer og grupper også oppleve at de lever sammen med hverandre, ikke bare ved siden av eller i motsetning til hverandre.

Terrorangrepet den 22. juli 2011 var et angrep på grunnleggende verdier i det norske samfunnet. Befolkningens reaksjoner etter terrorangrepet viste et samfunn med høy grad av tillit. Mer demokrati, mer åpenhet og mer inkludering er regjeringens svar og reaksjon på terroren.

8.1.1 Mangfold

Mangfoldet i Norge er større enn tidligere. En av årsakene til dette er innvandring fra en rekke ulike land. Alle som bor i Norge i dag, skal kunne oppleve seg som en del av det norske fellesskapet. Det er ikke hvilken gud man tror eller ikke tror på, hvilken mat man spiser, hvilken aksent, hudfarge eller navn man har, hvor i verden man har familie eller hvilke klær man går med som skal definere om en er norsk eller ikke. Det demokratiske styresettet og norsk lov setter rammer for alle som bor i Norge. Innenfor disse rammene er, og skal det være, mange måter å være norsk på.

Det er uheldig dersom individer og grupper har en opplevelse av at de ikke hører til, at de ikke får oppfylt sine rettigheter eller at de ikke får muligheter til å benytte sine ressurser. Dersom innvandrere blir oppfattet som et problem og en byrde, eller at det råder en generell oppfatning om at noen grupper ikke vil delta og bidra til fellesskapet, kan det føre til at det blir vanskeligere for innvandrere å føle seg eller bli oppfattet som fullverdige samfunnsmedlemmer. Det kan også føre til en lavere grad av tillit og trygghet mellom innbyggerne.

I en globalisert verden med mye migrasjon og reisevirksomhet har mange mennesker kontakter og familie i andre land enn der de selv bor. Slik er det også i Norge. Mange studerer og arbeider i andre land for en periode, mange inngår ekteskap med partnere fra utlandet, mange har forretningsforbindelser i andre land og mange er på kortere eller lengre utenlandsreiser. Følelsen av tilhørighet til opprinnelsesland og familie og venner der, er ofte relativ sterk, særlig i den første tiden i et nytt land. Mange som kommer til Norge for å arbeide, pendler mellom Norge og sitt opprinnelsesland. Noen flytter tilbake til opprinnelseslandet etter en periode i Norge. Det å ha tilknytning, familie og venner i andre land enn Norge står ikke i motstrid til det å være norsk. Det er rom for sammensatte identiteter der en både kan være norsk og delta i det norske fellesskapet, og føle tilhørighet til eget eller familiens opprinnelsesland, og kultur og tradisjoner derfra.

Det er bra for Norge at det bor mennesker her med tilknytning til andre land. Det å ha bakgrunn fra og kjennskap til andre land og kulturer er en ressurs, for den enkelte og for samfunnet, og det er viktig å anerkjenne og ta i bruk ulike erfaringer og kompetanse. Innbyggere med kjennskap til andre språk og andre lands skikker og tradisjoner er ikke minst en ressurs for samhandling med andre land når det gjelder politikk og næringsvirksomhet.

8.1.2 Verdier

Menneskerettighetene og demokratiske prinsipper utgjør fundamentet i den norske rettsstaten. Regjeringen forventer at alle innbyggere i Norge respekterer dette. Innenfor disse rammene kan mangfoldet utvikle seg, med rom for ulike tolkninger og prioriteringer av verdier, og med ulike måter å leve på.

For å kunne leve fredelig sammen er det behov for felles spilleregler. En av de viktigste forutsetningene for å skape oppslutning om fellesskapets spilleregler er et rettferdig samfunn uten store sosiale og økonomiske forskjeller, der alle deltar i arbeids- og samfunnsliv etter evne, og der hver enkelt har plikter og rettigheter.

Regjeringens politikk for et samfunn med en mangfoldig befolkning baseres på en rekke verdier som er godt forankret i Norge: likestilling, likeverd, ytringsfrihet, tros- og livssynsfrihet, solidaritet, økonomisk og sosial likhet, toleranse, deltakelse i arbeidsliv, demokrati og sivilsamfunn, vern av barns rettigheter, mangfold og flerspråklighet som ressurs. Verdiene fungerer som rettesnorer for politikkutvikling og kommer til uttrykk gjennom lovgivning, politiske prioriteringer og tiltak.

I debatten om verdier kan det til tider se ut som om det råder en oppfatning av at innvandrere som gruppe har verdier som står i motsetning til det norske samfunnets grunnverdier. Dette er ikke tilfelle. Undersøkelser viser at de aller fleste innvandrere slutter opp om disse verdiene i samme grad som resten av befolkningen. For mange innvandrere er nettopp disse verdiene en medvirkende årsak til at de kom til Norge.

Skillelinjene, når det gjelder oppslutning om verdiene, går ikke mellom innvandrere og den øvrige befolkningen. Blant de i dag over 650 000 innbyggerne i Norge som har innvandret eller som er født av innvandrede foreldre, finnes det en rekke ulike oppfatninger, erfaringer og tradisjoner, og med det, ulike tolkninger og praktiseringer av de samme verdiene. Den øvrige befolkningen er heller ikke enhetlig med tanke på levemåter, tradisjoner og verdier. Standpunkt i ulike verdiladede saker varierer og blir påvirket av blant annet oppvekst, bosted, alder, religion, utdanning og yrke. Det politiske landskapet – ikke minst de politiske partiene – synliggjør i stor grad verdimangfoldet i Norge.

Det er uheldig dersom mange tar for gitt at det er store interessemotsetninger og verdikonflikter mellom innvandrere som gruppe og resten av befolkningen. Slike oppfatninger kan feste seg dersom innvandrere og befolkningen for øvrig ikke deltar på de samme arenaene. Holdningsdannelse skjer i stor grad gjennom erfaringer. Ved lite personlig erfaring i en sak legges det gjerne større vekt på bildet som tegnes gjennom media, som ofte er konflikt- og problemfokusert. Ved å ha kontakt med og bli kjent med andre minsker stereotypier og negative fordommer, og risikoen for negative generaliseringer blir mindre.

Mangfoldet i befolkningen innebærer at man i mindre grad kan ta erfaringer og preferanser hos andre for gitt. For å bli enige om løsninger på konkrete problemer, hvor det er ulike meninger og prioriteringer, må innbyggerne delta på samme arenaer og snakke sammen. Regjeringen arbeider derfor for at arbeidslivet, utdanningsinstitusjoner, det politiske liv og frivillige organisasjoner er åpne og tas i bruk av alle. Regjeringen understøtter også dialog og samarbeid mellom ulike tros- og livssynssamfunn gjennom økonomisk støtte til Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, Norges Kristne Råd og Islamsk Råd Norge.

Diskusjonen om hvilke verdier som skal prioriteres og få gjennomslag, er åpen for alle i landet. Det å kritisere gjeldende politikk eller å ønske om endringer av lover og prioriteringer er enhver samfunnsborgers rett. Alle innbyggere skal ha mulighet til å delta og påvirke beslutningsprosesser, jf. kap. 11.1. Dersom noen ikke har tilgang til beslutningsprosesser eller opplever seg ekskludert, kan det medføre at de tar i bruk virkemidler som bryter med demokratiske prinsipper, i verste fall bruk av vold.

8.1.3 Enige om å være uenige

Uenighet og konflikt er naturlige og nødvendige elementer i et levende demokratisk samfunn. Ulike tolkninger og oppfatninger er ikke et grunnleggende problem så lenge det er enighet om at det er demokratiske spilleregler og norsk lov som danner grunnlaget for konfliktløsning.

Alle i Norge skal kunne velge hva slags liv de vil leve, ut fra egne oppfatninger av det gode liv, så lenge de respekterer lovverket i samfunnet. Frihet til å velge innebærer samtidig at noen tar valg og gjør prioriteringer som andre ikke er enige i. Mange områder i folks liv er og skal være utenfor statlig regulering.

I noen tilfeller vil et legitimt individuelt valg kunne komme i konflikt med andre prioriterte verdier i samfunnet. De siste årene har samfunnsdebatten blitt preget av flere problemstillinger som illustrerer det som ofte kalles «verdikonflikter». I mange tilfeller er årsaken til slike konflikter at ulike menneskerettigheter eller ulike tolkninger av de samme verdiene brytes mot hverandre.

Likestilling

Hvert individ, kvinne eller mann, har rett til å bestemme over sitt eget liv og sin egen kropp. Det innebærer at alle kvinner og menn skal være frie til å gjøre sine egne prioriteringer og velge levemåter innenfor rammene av norsk lov, uten å oppleve sanksjoner fra familie, gruppe eller storsamfunn. Det innebærer blant annet en rett til å organisere familielivet sitt slik man selv ønsker.

Likestilling mellom kjønnene er fortsatt et viktig mål og en prioritert verdi for regjeringen. Det pågår et kontinuerlig arbeid for å bidra til likestilling på alle samfunnsområder. Økonomisk selvstendighet er bærebjelken for all likestilling. Arbeid og egen inntekt gir trygghet og valgmuligheter for individet og for familien. Det norske samfunnet er i stor grad basert på at familier har to inntekter. I familier hvor kun én har inntekt, kan det innebære lavere levestandard.

I noen innvandrergrupper deltar et mindretall av kvinnene i arbeidslivet. Det er mange årsaker til dette. Mye har med deres kvalifikasjoner og utdanningsnivå å gjøre, samtidig som noe trolig også kan forklares med tradisjoner og valg knyttet til kvinners og menns roller i familien, jf. kap. 6.3. Regjeringen legger til rette for at kvinner og menn skal ha like muligheter til deltakelse på alle arenaer, og det rettes en ekstra innsats inn mot å øke kvinner med innvandrerbakgrunns deltakelse i arbeidslivet, jf. kap. 3.2.

Religion og livssyn

Retten til tros- og livssynsfrihet er en grunnleggende menneskerettighet som er forankret i Grunnloven (§ 16). I henhold til lov om trudomssamfunn og ymist anna har alle rett til å drive religiøs virksomhet alene eller sammen med andre, og til å etablere trossamfunn, så lenge rett og sømmelighet ikke blir krenket. Norge er også forpliktet til å ivareta tros- og livssynsfriheten gjennom FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene. Tros- og livssynsfriheten omfatter både den enkeltes rett til å tro det han eller hun vil, og frihet til å organisere seg på religiøst grunnlag. Det innebærer også retten til å velge bort religion og religiøs praksis.

Statens fremste oppgave i tros- og livssynspolitikken er å styrke og beskytte tros- og livssynsfriheten. I Norge har staten i tillegg en målsetting om å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk og aktivt fremme tros- og livssynsmessig virksomhet, blant annet gjennom offentlige finansieringsordninger for tros- og livssynssamfunn.

Religion og religionens rolle i det offentlige rom skaper engasjement og debatt. Mange innvandrere har et mer aktivt forhold til sin religion og sine religiøse tradisjoner enn det som er vanlig i den øvrige befolkningen. Norge har en svært sekulær befolkning i en internasjonal målestokk. Det er imidlertid store forskjeller i religiøsitet mellom innvandrere fra ulike land, og også forskjeller ut fra hvilket område de kommer fra i det samme landet. Samtidig er det mange uten innvandrerbakgrunn som også har et aktivt forhold til sin religion, og det er store regionale forskjeller i Norge når det gjelder religionens plass i folks liv.

Et spørsmål er hvordan religion og religiøs aktivitet spiller inn på innvandreres deltakelse i samfunnet. Det er stor variasjon mellom ulike trossamfunn, og det er vanskelig å gi et generelt svar på hvordan deltakelse i trossamfunn påvirker integreringsprosesser. Noen trossamfunn virker som overgang og brobygger mellom nytt og gammelt land. Trossamfunnet fungerer som en frivillig organisasjon som bidrar med informasjon om det nye landet, nettverk og sosial kontakt. Det religiøse aspektet blir underordnet. Andre ganger blir dette aspektet derimot forsterket i det nye landet.

Et bredere tros- og livsynsmangfold i samfunnet medfører at offentlige tjenester og ordninger må tilpasses nye behov. I den nye gravferdsloven, som trådte i kraft januar 2012,heter det at «gravlegging skal skje med respekt for avdødes religion og livssyn.» Med en stadig mer flerkulturell og flerreligiøs befolkning er det også behov for flere livssynsnøytrale seremonirom. Flere slike rom i kommunene vil bidra til å sikre at alle har tilgang til lokaler som kan gi en ramme som oppleves verdig og riktig ved gravferd og andre seremonier. For å bidra til flere slike rom har Kulturdepartementet i 2012 gitt tilskudd til tre fylkeskommuner (Akershus, Rogaland og Troms) som skal fordele midlene videre etter søknad.

Kulturdepartementet har i 2012 også etablert en egen nettside med forslag til musikk og tekster som kan benyttes ved livssynsåpne gravferdsseremonier, og det er utarbeidet et informasjonshefte om slike seremonier. I tillegg er det inngått avtaler med tre kommuner (Drammen, Lillehammer og Lørenskog), som skal bidra til å gjøre livssynsåpne seremonier kjent og samle erfaringer med denne type seremonier.

I de senere årene har forholdet mellom stat, individ, tro og livssyn i stadig sterkere grad kommet på den politiske dagsordenen i Norge og i mange andre land. Flere aktører har pekt på behovet for en mer helhetlig tros- og livssynspolitikk. Regjeringen oppnevnte derfor sommeren 2010 et utvalg som skal foreta en gjennomgang av statens tros- og livssynspolitikk og foreslå en mer helhetlig politikk på feltet. Tros- og livssynspolitisk utvalg skal blant annet vurdere hvilken plass religion og livssyn bør ha i ulike offentlige institusjoner med hensyn til religiøs og livssynsmessig betjening, tilgang til bønne- og seremonirom, særlige krav til mat, klesdrakt osv. Videre skal utvalget vurdere hvordan tros- og livssynspolitikken påvirker integreringen i samfunnet. Utvalget leverer sin innstilling innen utgangen av 2012.

Religiøse plagg og symboler

En av de mest omdiskuterte sakene de siste årene, både i Norge og i mange andre land, er bruken av religiøst begrunnede klesplagg. Det er ulike meninger og fortolkninger om hva ulike religiøse hodeplagg, for eksempel hijab, symboliserer. Blant kvinner og jenter som bruker hijab, finnes det mange ulike motiver og årsaker til å bruke det.

Bruk av religiøst begrunnede hodeplagg og diskusjoner rundt dette er et eksempel på et område hvor ulike verdier og menneskerettigheter kan synes å være i innbyrdes konflikt. Det kan illustreres med diskusjonen om bruk av hijab i politiet og i domstolene. Regjeringens utgangspunkt er at det i et liberalt moderne samfunn, er opp til enhver å bestemme sin egen klesdrakt. Regulering av bruk av religiøse plagg og symboler reiser spørsmål om grensene for inngrep i tros- og livssynsfriheten. Tros- og livssynsfrihet og vern mot diskriminering skal stå sterkt. Samtidig vil det være tilfeller hvor storsamfunnets behov har forrang over dette, som sikkerhetshensyn på en arbeidsplass, behovet for uniformering av offentlige tjenestemenn eller ønsket om at disse skal framstå som mest mulig tros- og livssynsnøytrale.

Spørsmålet om bruk og forbud av hijab i skolen har med jevne mellomrom vært opp til debatt. Regjeringen ønsker ikke forbud mot religiøse hodeplagg som hijab eller turban i skolen. Et slikt forbud kan etter regjeringens vurdering være diskriminerende og kan være i strid med menneskerettigheter og internasjonale forpliktelser.

Regjeringen presiserer at et tildekket ansikt i offentligheten, religiøst begrunnet eller ikke, ikke er ønskelig. Når kvinner dekker til ansiktet i det offentlige rom, for eksempel ved å bære niqab, bryter dette med hensynet til likestilling mellom kjønnene og vanskeliggjør deltakelse i utdanning, arbeidsliv og kommunikasjon med andre. Noen utdanningsinstitusjoner har innført regler mot bruk av niqab i undervisningssituasjoner. Regjeringen støtter at det utarbeides slike regler ut fra lokale, konkrete og praktiske vurderinger. Det vises også til mandatet til tros- og livssynspolitisk utvalg som er omtalt over.

Tros- og livssynsfrihet og ytringsfrihet

Ytringsfriheten er en grunnleggende rettighet, nedfelt i menneskerettighetene og Grunnloven § 100. Vilkårene for inngrep er strenge. Ytringsfriheten er imidlertid begrenset i lov for å verne andre menneskerettigheter, som tros- og livssynsfriheten og retten til ikke å bli diskriminert, og av hensyn til for eksempel nasjonal sikkerhet og trygghet. Noen vil karakterisere begrensningene i ytringsfriheten som for store. Andre vil si at begrensningene kun utgjør et minimum av hva som bør omfattes.

Ytringsfrihet og tros- og livssynsfrihet er grunnleggende rettigheter i et demokratisk samfunn. Fri utøvelse av religion og livssyn forutsetter ytringsfrihet. I noen tilfeller kommer imidlertid disse rettighetene i konflikt og må avveies mot hverandre. Dette kan skape vanskelige dilemmaer. Retten til frie ytringer innebærer også retten til provoserende ytringer som andre kan finne støtende og fornærmende. Ytringer som kan oppfattes som provoserende, nedsettende og krenkende, må vurderes opp mot andre hensyn, som behovet for åpen debatt og at synspunkter kommer fram i lyset og imøtegås.

Retten til å ytre seg om politiske, kulturelle og religiøse spørsmål har stått sentralt i flere hundre år i Norge. Det innebærer rett til å kritisere religiøs lære og praksis, samt religiøse ledere som prester og imamer. Religionskritikk er viktig for å kunne konfrontere religiøse praksiser som strider mot grunnleggende menneskerettigheter, og er et korrektiv mot uheldig maktutøvelse.

Religionskritikk er en naturlig og nødvendig del av samfunnsdebatten. Samtidig må religionskritikken basere seg på et saklig grunnlag. Hver enkelt troende må behandles som enkeltmennesker med egne meninger, enten vedkommende er muslim, kristen eller jøde. Folk må ikke stilles kollektivt til ansvar for enkeltpersoners ytringer og handlinger, ei heller for staters politikk.

Det er ulike oppfatninger av hvor grensen for saklig og usaklig religionskritikk går. Det noen oppfatter som saklig og akseptabelt, vil andre oppfatte som krenkende og diskriminerende. Kritikken kan noen ganger gå over i hets og være ulovlig. Som eksempel kan nevnes ytringer, særlig publisert på nett, om muslimer og islam fra ekstreme antimuslimske miljøer som har blitt synligere den siste tiden og særlig i kjølvannet av terrorangrepet 22. juli. Også jøder i Norge har opplevd økende grad av antisemittisme de senere årene.

Selv om domstolene til syvende og sist trekker grensen mellom ytringsfrihet og andre grunnleggende rettigheter, er det viktig med en pågående diskusjon om hvor grensen skal gå. FNs rasediskrimineringskomité (CERD) oppfordrer myndighetene til å sikre nødvendig balanse mellom ytringsfriheten og ekstreme rasistiske ytringer, og ha en strategi for hvordan man skal håndtere rasisme i den offentlige debatten mer effektivt. Merknadene til komiteen følges opp, og Norges 21. og 22. rapport til FN om oppfølging av CERD blir levert til komiteen høsten 2013.

8.2 Holdninger

Det er ingen enkel sammenheng mellom holdninger og handlinger. Det er heller ikke noe absolutt skille mellom ord og handlinger. Ytringer er ikke «bare ord». Alle handlinger uttrykker noe, også mangel på handling. Etter 22. juli 2011 har koblingen mellom ekstreme ytringer og holdninger, og ekstreme handlinger blitt aktualisert. Terrorhandlingene er det mest ytterliggående tilfellet i nyere tid. Drapet på Benjamin Hermansen i 2001 er et annet tilfelle der drapet var rasistisk motivert.

8.2.1 Fordommer og negative holdninger

Fremmedfrykt og negative holdninger må tas på alvor for å kunne bygge gode samfunn med rom for mangfold. Europarådets vismannsrapport fra 2011 Living Together: Combining diversity and freedom in 21st century Europe peker på at det er behov for et holdningsskifte i forhold til innvandrere. I mange land i Europa er dette en særlig utfordring, med ustabile økonomiske forhold. Selv om Norge ikke opplever den økonomiske krisen like sterkt, og har hatt mindre konflikt mellom ulike grupper i samfunnet enn andre land i Europa, er det viktig å følge med på utviklingen også her. Fordommer mot og negative holdninger til innvandrere finnes også i Norge. Fordommer kommer til syne gjennom negative ytringer og forskjellsbehandling og kan knyttes opp til noe av den diskrimineringen som forekommer i samfunnet. En enkelt handling kan virke betydningsløs, men når handlinger inngår i et generelt mønster, kan de representere et stort problem i form av utestengingsmekanismer og diskriminering, jf. kap. 9.1.

Holdninger og fordommer bygger bevisst eller ubevisst på fortolkning av informasjon og erfaringer. Ved lite personlig erfaring legges det gjerne større vekt på bildet som tegnes av andre, for eksempel gjennom media. Unyanserte virkelighetsbeskrivelser påvirker holdningene i negativ retning. Ved å ha kontakt og bli kjent med andre, ulik en selv, reduseres fordommene, og risikoen for negative generaliseringer bli mindre. Bred deltakelse i arbeidslivet, i frivillige organisasjoner og på andre felles arenaer er derfor sentralt for å motvirke negative forestillinger om «de andre».

8.2.2 Media og offentlig debatt

Mediene er viktige i demokrati og folkeopplysning, og er viktige talerør for å nå fram med et budskap. Mediene kan til en viss grad sies å speile holdninger og temaer som mange er opptatt av, men setter også langt på vei dagsorden, er opinionsdannere og normsettere. Sosiale medier er en særlig viktig arena for ytringer og meningsutveksling.

Debatten om nyere innvandring har gått i bølger i Norge siden 1970-tallet. Det har vært endringer i hvilke temaer som blir debattert, i begrepsbruk og hvilke stemmer som slipper til, men hele tiden har problemfokuset vært framtredende. Innvandrere ble framstilt som ofre eller som en trussel, som en ensartet gruppe, og det var et skarpt skille mellom «oss og «dem». Kriminalitet var det mest omtalte temaet. Fra valget i 1987 hadde alle partiene fyldige avsnitt om innvandring og integrering i programmene sine. Innvandring ble etter hvert en tydelig symbolsak i politikken. Mediedekningen av innvandringsfeltet ble mer omfattende og bredere utover 1990-tallet. Også på 2000-tallet har problemfokuset holdt seg, og oppmerksomheten er ofte rettet mot bestemte grupper innvandrere, for eksempel muslimer.

Parallelt med bildet som tegnes av kulturelle og verdimessige motsetninger, sees en annen tendens. Det har vært en utvikling mot mer mangfold i mediebildet og mot normalisering av et flerkulturelt samfunn. Innvandrere blir oftere framstilt som innbyggere og borgere, ikke først og fremst som innvandrere. Det er en klar økning i antall nyhetssaker der personer med innvandrerbakgrunn gjør seg positivt bemerket. I tillegg er stadig flere med innvandrerbakgrunn aktive og synlig deltakere i den offentlige debatten.

FNs rasediskrimineringskomité ga i sine siste kommentarer til Norge (april 2011) uttrykk for bekymring over rasistiske uttalelser i media og på internett, og fryktet at dette kan lede til voldshandlinger. Den europeiske kommisjonen mot rasisme og intoleranse (ECRI) uttrykker i sin siste rapport om Norge (2008) bekymring over at det har vært en økende tendens i offentlig debatt til å koble sammen muslimer på den ene siden, og terrorisme og vold på den andre siden, samt til generaliseringer og økt bruk av stereotypier om personer med muslimsk religiøs tilknytning. ECRI viser også til at det er vanlig å finne rasistisk og diskriminerende materiale på internett (ECRI 2008).

Å ta ansvar for egne ytringer er én ting, men å konfrontere andres ytringer er ofte krevende. Det er spesielt krevende i et døgnåpent offentlig ordskifte der alle med nettilgang kan delta. Myndighetene, media, politikere og andre opinionsdannere har et særlig ansvar for å håndtere debatten. Nyanserte virkelighetsbeskrivelser utfordrer stereotypier og fremmedfrykt. Myndighetene har et ansvar for at det finnes fakta og kunnskapsbasert informasjon, som mediene kan benytte i sitt arbeid, og for at informasjonen er lett tilgjengelig, slik at innbyggerne har et realistisk og nyansert bilde av innvandring, innvandrere og integreringspolitikk. Regjeringen vil derfor bidra til en nyansert og kunnskapsbasert debatt ved å innhente og presentere solide fakta, jf. kap. 13.2.

8.2.3 Ekstremisme

Å aktivt bekjempe fordommer, stereotypier, samt skjeve og unyanserte virkelighetsbeskrivelser er grunnleggende i arbeidet for å skape et trygt fellesskap med rom for mangfold.

Intoleranse og fremmedfrykt kan bidra til ekstremisme på flere hold. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) peker på økt aktivitet i ulike ekstreme miljøer, både blant antiislamister, i de tradisjonelle høyreekstreme miljøene og i ekstreme islamistiske miljøer. Ekstreme holdninger fører ikke automatisk til ekstreme handlinger, men ekstreme handlinger forutsetter ofte ekstreme holdninger. PST karakteriserer det norske samfunnet som i grove trekk fredelig og uten alvorlige interne konflikter.

Islamistisk ekstremisme, både grupper som verbalt avviser demokratiske verdier og argumenterer for hellig krig, og de som gjør ord til voldelige handlinger, representerer en trussel mot fredelig sameksistens mellom ulike befolkningsgrupper i land i Europa og andre steder i verden. Anti-islamske og islamofobe miljøer bruker frykt for disse til å mobilisere mot islam på et generelt grunnlag. Propaganda framsatt av anti-islamister skaper stereotype oppfatninger av islam og muslimer, jf. boks 8.4. Det er viktig å skille begrunnet frykt for ekstremister fra frykt basert på fordommer, uvitenhet og unyanserte forestillinger.

Regjeringen lanserte en handlingsplan for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme i 2010. Handlingsplanen «Felles trygghet – felles ansvar» gjelder fra 2010 til 2013 og har fire innsatsområder: Økt kunnskap og informasjon, styrke myndighetenes samhandling, styrket dialog og økt involvering, og støtte til sårbare og utsatte personer. legger opp til en bred, forebyggende innsats slik at voldsforherligende, ekstreme holdninger ikke skal bli til voldshandlinger. Handlingsplanen legger opp til en bred, forebyggende innsats. Regjeringen vil følge utviklingen nøye og fortløpende vurdere behov for ytterligere tiltak.

9 Diskriminering

Økonomisk og sosial likhet, likeverd og toleranse er sentrale verdier for regjeringen. For å realisere disse verdiene må alle former for diskriminering bekjempes. Personer med innvandrerbakgrunn kan møte ulike former for diskriminering, som innvandrer, som muslim, som homofil eller på grunn av nedsatt funksjonsevne. Når individer diskrimineres, medfører det tap både for den enkelte og for samfunnet. Diskriminering er barrierer for deltakelse i arbeidsmarkedet, i utdanningssystemet, på boligmarkedet og i møte med offentlige etater. Det å bli utsatt for diskriminering kan ha betydning for selvbildet og selvfølelsen. Diskriminering kan bidra til svekket tilhørighet til fellesskapet, og kan medføre mindre tillit til myndighetene og mindre tillit til andre mennesker.

Innsatsen for å bekjempe alle former for diskriminering er viktig for å skape et velfungerende, trygt og rettferdig samfunn der alle har mulighet til å bidra og delta. Et helhetlig arbeid mot diskriminering innbefatter innsats for et arbeidsliv med rom for mangfold, sikre at alle innbyggere får likeverdige offentlige tjenester, og stimulere til deltakelse på felles arenaer. Dette forebygger diskriminering. Samtidig er det helt nødvendig med et rettslig vern mot diskriminering.

9.1 Diskriminering er usaklig forskjellsbehandling

Diskriminering er usaklig forskjellsbehandling, både tilsiktet og utilsiktet. I dagligtale og innenfor samfunnsvitenskapene brukes diskrimineringsbegrepet ofte i en annen betydning enn det som ligger i den rettslige betydningen av begrepet. I dagligtale omtales gjerne både handlinger og ytringer som diskriminering. Med diskriminering i rettslig forstand menes usaklig forskjellsbehandling som kan knyttes til ett eller flere diskrimineringsgrunnlag (kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, alder mv.). Dette følger av menneskerettighetene og diskrimineringslovgivningens vern mot diskriminerende handlinger.

9.1.1 Direkte og indirekte diskriminering

Direkte diskriminering er handlinger som har som formål eller virkning at en person på grunn av et eller flere diskrimineringsgrunnlag blir behandlet dårligere enn andre i en tilsvarende situasjon.

Indirekte diskriminering er tilsynelatende nøytrale handlinger som i praksis fører til at noen grupper stilles dårligere enn andre. Det vil si at en handling får en slik virkning fordi ulike tilfeller behandles likt – det tas ikke hensyn til ulikhetene. Et eksempel på indirekte diskriminering kan være at en arbeidsgiver ved ansettelser stiller krav til språkkunnskaper som ikke er saklige og nødvendige i stillingen. Det er ikke nødvendig at diskrimineringen er tilsiktet. Det er tilstrekkelig at resultatet av handlingen er urettmessig ulikhet.

Sammensatt diskriminering

Personer kan også oppleve å bli diskriminert basert på flere grunnlag samtidig. Et eksempel på dette kan være en kvinne fra Pakistan som ikke blir ansatt i en jobb, fordi hun bruker hijab. Hun forskjellsbehandles både på grunn av sin etnisitet, sin religion og sitt kjønn.

Sammensatt diskriminering er forbudt etter de norske diskrimineringslovene. Riktignok har ingen av lovene uttrykkelige bestemmelser om dette. At diskriminering på to eller flere grunnlag er forbudt, følger imidlertid av at diskriminering på hvert enkelt grunnlag er forbudt.

Likestillingsombudet skal «se de ulike diskrimineringsgrunnlagene i sammenheng, utvikle tverrfaglig kompetanse og evne til å håndtere sammensatt diskriminering og diskriminering i skjæringspunktet mellom kjønn og andre diskrimineringsgrunnlag», jf. forskriften til diskrimineringsombudsloven. Av 244 saker som ombudet behandlet i perioden 2008-2009, var det registrert 53 saker (22 prosent) med spørsmål om diskriminering på flere grunnlag. Tallene er eldre enn diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og omfatter derfor ikke nedsatt funksjonsevne. Derfor kan andelen saker om sammensatt diskriminering være høyere i dag.

9.1.2 Rasisme

Rasisme er et uttrykk som ofte brukes i dagligtale, og som har betydelig politisk slagkraft i offentlig debatt. Rasisme er imidlertid ikke et juridisk begrep som benyttes i diskrimineringsloven. Det kan grovt skilles mellom to ulike forståelser av rasisme som gjør seg gjeldende i debatten:

• En avgrenset forståelse der rasisme blir forstått som ideen om at det finnes ulike raser eller etniske grupper som har bestemte egenskaper, og at disse egenskapene legitimerer forskjellsbehandling. Dette er en begrunnelse og rettferdiggjøring av negativ forskjellsbehandling av enkeltpersoner eller grupper med utgangspunkt i rase, hudfarge, nasjonalitet, etnisitet, religion eller kultur.

• En videre forståelse av rasisme er der det settes likhetstegn mellom rasisme og etnisk diskriminering, uavhengig av hvilke ideer eller motiv som ligger til grunn for den negative forskjellsbehandlingen.

9.2 Utfordringer med diskriminering

Det er vanskelig å måle art og omfang av diskriminering. En årsak til det er at begrepet «diskriminering» ikke er et entydig begrep, og at det noen ganger er vanskelig å trekke et klart skille mellom ulikhet som skyldes rettmessig behandling, og ulikhet som skyldes urettmessig behandling. Det finnes imidlertid en rekke rapporter og undersøkelser som gjennom ulike metoder dokumenterer forekomst av diskriminering og opplevelser av diskriminering. Ulike frivillige organisasjoner påpeker jevnlig situasjoner og hendelser hvor innvandrere utsettes for usaklig forskjellsbehandling. Dette rammer også barn av innvandrere som er født i Norge.

En viktig kilde til informasjon om diskriminering er klager og veiledningssaker fra Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO). LDOs tall gir imidlertid ikke et representativt bilde av diskrimineringens art og omfang, kun hvor mange klager og veiledningssaker som blir fremmet. I 2011 ble det levert klager i 36 saker på grunnlag av etnisitet etc., 3 saker på grunnlag av religion og 10 saker på grunnlag av språk. I 2011 hadde ombudet 223 veiledningssaker på etnisitetsfeltet, samt 39 veiledningssaker på grunnlag av religion og 22 på grunnlag av språk.

Det forekommer diskriminering på mange arenaer i det norske samfunnet. I en utvalgsundersøkelse foretatt av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) i 2008 oppgir om lag halvparten av respondentene med bakgrunn fra land i Asia, Afrika mv. at de har opplevd å bli diskriminert på offentlig transport, ved kontakt med politiet, på utesteder/restauranter osv. Særlig synlige minoriteter opplever diskriminering. Flere undersøkelser viser at innvandrere med bakgrunn fra muslimske land opplever mer diskriminering enn andre innvandrere.

Nesten halvparten av innvandrerne i SSBs levekårsundersøkelse fra 2005/2006 oppga at de hadde opplevd diskriminering på ett eller flere områder, i arbeidslivet, innenfor utdanning, i helsevesenet og på utesteder. Innvandrere fra Somalia, Irak, Iran og Tyrkia opplever diskriminering oftest og på flest områder. Menn opplever mer negativ forskjellsbehandling enn kvinner. Innvandrere med høyere utdanning og gode norskkunnskaper opplevde like mye diskriminering som dem med kortere utdanning og dårligere norskkunnskaper. Undersøkelsen viser også at unge som er født i Norge av innvandrede foreldre eller som har kommet til Norge som barn, opplever å bli diskriminert. (Blom og Henriksen 2008)

Diskriminering på arbeidsmarkedet

En studie fra ISF gjennomført i 2012 (Midtbøen og Rogstad 2012) dokumenterer diskriminering i deler av arbeidslivet, jf. boks 9.2. Undersøkelsen viser at sjansen for å bli kalt inn til et jobbintervju reduseres gjennomsnittlig med om lag 16 prosent for kvinner og 37 prosent for menn dersom de har et utenlandskklingende navn. Dette er sammenliknet med identisk kvalifiserte søkere med majoritetsbakgrunn/navn. Studien viser at diskriminering i ansettelsesprosesser kan utgjøre et hinder for personer med innvandrerbakgrunn. Andre undersøkelser, som kartlegger opplevd diskriminering, viser også at innvandrere opplever diskriminering på arbeidsmarkedet i forbindelse med ansettelser og forfremmelser. Dette understreker behovet for en bevisst rekrutteringspolitikk, jf. kap. 3.3.5, og en innsats for å motarbeide diskriminering hos både offentlige og private arbeidsgivere.

Likeverdige offentlige tjenester

Alle offentlige virksomheter har et ansvar for å tilpasse tjenestetilbudet til mangfoldet i befolkningen og til den enkeltes behov, uavhengig av etnisk eller religiøs bakgrunn mv. En rapport fra Likestillings- og diskrimineringsombudet i 2008 viser at det generelt mangler kunnskap om diskriminering i statlige virksomheter, samt at man savner en systematisk framgangsmåte i arbeidet mot diskriminering. Det foreligger evalueringer som viser at det er store forskjeller i forståelsen og praksis for likeverdig behandling i statlig tjenesteyting. Likeverdige offentlige tjenester er et sentralt prinsipp i integreringspolitikken og i arbeidet mot diskriminering. Regjeringen vil arbeide for at prinsippet implementeres bedre i førstelinjen i all offentlig tjenesteyting. Tjenestetilbudet må tilpasses mangfoldet i befolkningen og den enkelte bruker for å hindre systematiske forskjeller i resultat.

God brukertilpasning forutsetter kompetanse om ulike grupper og individers situasjon og utfordringer. Regjeringen utfordrer sektormyndigheter til å konkretisere dette perspektivet i alle serviceerklæringer og til å benytte mer systematiske brukerundersøkelser der innvandreres perspektiver også blir ivaretatt. Kunnskapsformidling og erfaringsutveksling er viktig i dette arbeidet, jf. kap. 13.1.

Diskriminering i utdanningssystemet

En kunnskapsstatus fra NOVA fra 2011 sier at diskriminering innenfor skole og barnevern er relativt godt dokumentert, mens diskriminering på andre arenaer, som fritidsaktiviteter for barn og unge, er mindre utforsket. (Seeberg 2011). Kunnskapsstatusen viser at barn og unge i Norge opplever og utsettes for etnisk diskriminering. Forskningen viser ikke hvor mange dette gjelder eller hvilke grupper som er hardest rammet. Levekårsundersøkelsen blant innvandrere fra 2005/2006 viste at det var 13 prosent som mente de var blitt behandlet dårlig i en utdanningsinstitusjon i Norge på grunn av sin utenlandske bakgrunn. (Blom og Henriksen 2008). Andelen var høyere blant menn enn kvinner. Oslo kommune foretok i 2011 en kartlegging av rasisme og antisemittisme i Oslo-skolen. (Perduco 2011). Rapporten viser at 15 prosent av de spurte ungdommene har vært utsatt for en eller flere hendelser på skolen på grunn av sin minoritetsbakgrunn.

Skolen er en viktig arena nettopp for å forebygge diskriminering, antisemittisme og andre rasistiske holdninger. Kunnskapsdepartementet er i ferd med å utvikle et helhetlig opplegg for skolens arbeid mot antisemittisme og rasisme, blant annet på bakgrunn av anbefalinger i rapporten Det kan skje igjen fra 2011. Opplegget skal inneholde et opplæringstilbud for lærere, skoleledere og elever på ungdomstrinnet for å forebygge antisemittisme, rasisme og udemokratiske holdninger i skolen. Målet er å styrke elevenes demokratiske beredskap og demokratisk og inkluderende samhandling i hele skolen.

Diskriminering på boligmarkedet

I SSBs levekårsundersøkelse fra 2005–2006 oppga en av fem innvandrere forskjellsbehandling på grunn av innvandrerbakgrunn når de skulle kjøpe eller leie bolig. Det er særlig i forbindelse med leie at innvandrere opplever usaklig forskjellsbehandling. Også norskfødte med innvandrerforeldre opplever diskriminering på boligmarkedet. Personer med innvandrerbakgrunn betaler gjennomgående høyere husleie og opplever i større grad vilkårlige oppsigelser og leieforhøyelser. Mange blir boende langvarig og ufrivillig i leieforhold. Utvelgelses‐ og diskrimineringsmekanismer i leiemarkedet innebærer at enkelte står overfor et dårlig og dyrt leietilbud. Dette er særlig en utfordring for innvandrergrupper der en betydelig andel er i leiemarkedet. For eksempel leier 86 prosent av hushold med somalisk bakgrunn, og 72 prosent med irakisk bakgrunn bolig (Blom og Henriksen 2008). Med arbeidsinnvandring og befolkningsøkning blir det et større press i leiemarkedet, særlig i og rundt de større byene. Arbeidstilsynet har avdekket flere eksempler der arbeidsinnvandrere har levd under svært vanskelige boforhold, og oppdragsgiver dømmes til å betale bøter for brudd på arbeidsmiljøloven og utlendingsloven, jf. kap. 3.5.

Utestedsdiskriminering

I SBBs levekårsundersøkelse oppgir mer enn 20 prosent av menn med innvandrerbakgrunn å ha blitt utsatt for utestedsdiskriminering, mens nesten ingen kvinner med slik bakgrunn sier å ha opplevd dette. I 2010 ga Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet tilskudd til Oslo kommune for at kommunen skulle gjennomføre kontroller av utesteder med tanke på å avdekke og kartlegge eventuell diskriminering på etnisk grunnlag. Av 148 kontroller ble det observert forskjellsbehandling ved seks kontroller. Alle de seks sakene ble oversendt LDO, som konkluderte med at det forelå etnisk diskriminering i alle sakene.

I 2012 har Bergen kommune fått midler til å gjennomføre kontroller av utesteder med tanke på å avdekke og kartlegge eventuell etnisk diskriminering.

9.3 Innsats mot diskriminering

Diskriminering skjer på mange ulike samfunnsområder. Arbeidet mot diskriminering må inneholde ulike typer tiltak og ta i bruk ulike virkemidler. Rettslig vern mot diskriminering og håndheving av dette er en forutsetning for å kunne bekjempe diskriminering. Samtidig er håndheving av diskrimineringslovgivingen noe som trer inn når en diskriminerende handling allerede har skjedd. Forebygging av diskriminering er derfor minst like viktig. Myndighetene alene kan ikke bekjempe diskriminering. Alle i samfunnet har et ansvar for å bidra til likeverdig behandling, og for å reagere når usaklig forskjellsbehandling finner sted.

9.3.1 Handlingsplan mot diskriminering

Regjeringens handlingsplan for å fremme likestilling og å hindre etnisk diskriminering (2009-2012) er sentral i arbeidet mot diskriminering. Den inneholder tiltak rettet mot arbeidsliv, offentlig tjenesteyting, boligmarked, barnehage, skole og utdanning, og utesteder. Det er behov for fortsatt innsats, og handlingsplanen forlenges til også å gjelde for 2013.

9.3.2 Endringer i diskrimineringslovgivningen

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet arbeider med endringer i diskrimineringslovgivingen. Regjeringen mener at egne lover for de ulike diskrimineringsgrunnlagene fremdeles vil gi de beste rammene for likestillingsarbeidet, framfor å samle alle grunnlagene i en lov slik det ble foreslått i NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern. Departementet tar sikte på å legge fram en lovproposisjon i 2013 med forslag til endringer i diskrimineringslovgivningen.

Det arbeides også med en helt ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Den nye loven vil gi et generelt diskrimineringsvern for homofile, transpersoner og personer med diagnosen transseksualisme. Diskrimineringsvernet utvides til alle samfunnsområder, bare med unntak for familieliv og personlige forhold. Det tas sikte på å legge fram en lovproposisjon i 2013. En ny lov om forbud mot diskriminering vil styrke rettssikkerheten og kan bidra til holdningsendringer i miljøer hvor det kan være liten toleranse for homofili og ikke-konvensjonelle kjønnsutrykk.

9.3.3 Plikt til aktivt likestillingsarbeid

Ofte kan strukturelle forhold og utbredte holdninger ha diskriminerende virkning som arbeidsgivere ikke nødvendigvis er seg bevisst, og som kan være vanskelig for arbeidstakere å identifisere som en konkret diskrimineringssak. Av den grunn er ikke klagebasert lovgivning tilstrekkelig for å motvirke diskriminering.

Diskrimineringsloven pålegger derfor arbeidsgivere og offentlige myndigheter en plikt til aktivt likestillingsarbeid (aktivitets- og rapporteringsplikten). Formålet med aktivitets- og rapporteringsplikten er å skape bevisstgjøring gjennom løpende egenaktivitet i virksomheter og dermed forebygge diskriminerende praksiser og organisasjonsstrukturer.

Private arbeidsgivere med mer enn 50 ansatte og alle offentlige arbeidsgivere skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av etnisitet, religion, livssyn mv. I tillegg skal arbeidsgivere redegjøre i årsbudsjettene sine for iverksatte og planlagte likestillingstiltak. Offentlige myndigheter og arbeidslivets organisasjoner har aktivitetsplikt innenfor sine virkefelt. Tilsvarende aktivitets- og redegjørelsesplikter når det gjelder kjønn og nedsatt funksjonsevne, er lovfestet i likestillingsloven og i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Aktivitets- og rapporteringsplikten for arbeidsgivere omfatter blant annet rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter og beskyttelse mot trakassering. Plikten er generelt utformet og gir ikke pålegg om bestemte tiltak. Det er opp til hver enkelt virksomhet å vurdere hva som er relevante tiltak, ut fra egne utfordringer.

LDO kan etter klage og etter eget initiativ kontrollere om årsberetningene tilfredsstiller lovens krav. Ombudet kan kontrollere både at virksomheten faktisk har en redegjørelse, og selve innholdet i den. Dersom redegjørelsen er mangelfull, kan ombudet gi en uttalelse om dette. Ombudets uttalelse kan påklages til Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Manglende eller mangelfull rapportering kan sanksjoneres av nemnda med vedtak om tvangsmulkt. Når det gjelder aktivitetsplikten, kan ombudet foreta undersøkelser, be om opplysninger, gå i dialog med virksomhetene og påpeke manglende oppfølging av plikten.

I 2010 ble betydningen av aktivitets- og rapporteringsplikten i diskrimineringsloven undersøkt (Tronstad 2010). I undersøkelsen ble arbeidsgivere spurt om aktivitets- og rapporteringsplikten har hatt betydning for likestilling for personer med innvandrerbakgrunn ett år etter at den lovpålagte plikten ble innført. Undersøkelsen viser at to av tre virksomheter har en eller flere ansatte med bakgrunn fra land i Asia, Afrika mv. I undersøkelsen svarer en av tre arbeidsgivere at aktivitets- og rapporteringsplikten har hatt betydning for virksomhetens arbeid for å fremme likestilling mellom majoritet og personer med innvandrerbakgrunn. I 2012 blir det gjennomført en kunnskapsoppsummering om rekruttering for økt mangfold og likestilling i arbeidslivet.Kunnskapsoppsummeringen skal gjennomgå relevante rapporter, evalueringer og utredninger.

9.3.4 Styrket kunnskaps- og informasjonsarbeid

For å kunne sette i verk treffsikre tiltak er det behov for god kunnskap om art, omfang og årsaker til diskriminering. I løpet av perioden med handlingsplan er det gjennomført flere studier for å kartlegge ulike former for etnisk diskriminering. Den nye kunnskapen vil bli utgangspunkt for det videre arbeidet på feltet. Det er likevel behov for mer kunnskap om opplevd og de facto diskriminering både i statlig og privat sektor.

Som en del av kunnskapsarbeidet på integreringsfeltet vil regjeringen gjennomføre kartlegging av opplevd diskriminering. Kartleggingen vil kunne skje i forbindelse med levekår- og holdningsundersøkelser, og vil belyse opplevelse av tilhørighet, barrierer for deltakelse og tillit i befolkningen. Også barn og unges opplevelse av diskriminering vil bli belyst. Informasjon om opplevd diskriminering og levekår kan inngå i den jevnlige rapporteringen til Stortinget, jf. kap.13.2.

Regjeringen vil

• forlenge handlingsplanen for å fremme likestilling og hindre etnisk diskriminering 2009-2012 til og med 2013

• legge fram en lovproposisjon i 2013 med forslag til endringer i diskrimineringslovgivningen

• innhente mer kunnskap om opplevd diskriminering

10 Statsborgerskap

Statsborgerskapet markerer symbolsk og faktisk at statsborgerne slutter seg til de grunnleggende verdiene som det norske politiske fellesskapet bygger på. Statsborgerskap for den enkelte er et mål i integreringspolitikken. Norsk statsborgerskap kan bidra til å skape tilhørighet til Norge og er en forutsetning for full deltakelse i det norske samfunnet. Gjennom statsborgerskapet får man flere rettigheter og pålegges flere plikter enn utlendinger med oppholdstillatelse. Regjeringen ønsker derfor at personer som bor permanent i Norge blir norske statsborgere.

10.1 Overgang til norsk statsborgerskap

Siden 1977 har mer enn 250 000 utenlandske statsborgere fått norsk statsborgerskap. De største enkeltgruppene er tidligere statsborgere fra Pakistan, Somalia, Irak og Vietnam.

Norge fikk over 14 000 nye statsborgere i 2011. Dette var en økning på over 2 000 fra året før. Om lag 20 prosent fikk avslag på søknad om statsborgerskap. Av de nye norske borgerne dette året var det flere kvinner enn menn, og over en tredjedel var barn. Tidligere somaliske statsborgere utgjorde den største gruppen, med 2 100 personer, etterfulgt av tidligere afghanske og irakiske statsborgere, henholdsvis 1 300 og 950 personer. Personer med tidligere statsborgerskap fra land i Asia, Afrika og Europa sto for henholdsvis 41 prosent, 32 prosent og 18 prosent av overgangene til norsk statsborgerskap i 2011.

Årsrapporten fra Utlendingsdirektoratet (UDI) for 2011 viser at de fleste av de nye statsborgerne, søkte om norsk statsborgerskap mellom åtte og tolv år etter at de kom til landet. Det er klare mønstre i hvem som velger å søke om statsborgerskap, avhengig av opprinnelsesland og innvandringsgrunn.

Det er en langt mindre andel av dem fra USA og Europa som søker om norsk statsborgerskap, enn det er fra resten av verden. Det er imidlertid en tydelig forskjell innad i Europa. Andelen av østeuropeere som har valgt å søke om norsk statsborgerskap, er større enn andelen vesteuropeere. De utgjør likevel en svært liten andel totalt sett. Det er betydelig flere fra Asia og Afrika som velger å søke om norsk statsborgerskap. Det kan delvis skyldes at en større andel av disse har flyktet eller flyttet fra land som er preget av fattigdom eller krig og konflikt. Også blant europeerne er det flere søkere fra land der det har vært krig eller uro, som på Balkan.

Tre fjerdedeler av dem som fikk opphold i Norge som overføringsflyktning eller etter behandling av asylsøknad for ti år siden, er norske statsborgere i dag. Blant disse er det flest somaliere, irakere, afghanere, iranere og russere. I tillegg har en høy andel av dem som kom fra land som Burundi, Etiopia og Liberia blitt norske statsborgere, men det dreier seg om langt færre personer.

Av dem som kom som familieinnvandrere for ti år siden, har bare halvparten valgt å bli norske borgere. I denne gruppen spiller opprinnelseslandet en viktig rolle. Mellom 65 og 75 prosent av afghanerne, irakerne, etiopierne og marokkanerne har fått norsk statsborgerskap, mens bare halvparten av tyrkerne, iranerne og kineserne har blitt norske statsborgere.

10.2 Vilkår for norsk statsborgerskap

Norsk statsborgerskap kan man få automatisk ved fødsel eller adopsjon, ved melding for nordiske borgere, eller etter søknad.

Innvandrere har som hovedregel rett til norsk statsborgerskap dersom de har bodd syv år i Norge i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelse. Hver tillatelse må ha vært av minst ett års varighet. Det stilles også krav til deltakelse i norskopplæring, løsning fra andre statsborgerskap, alder, klarlagt identitet, permanent oppholdstillatelse, og at søkeren er bosatt i Norge.

Søkere som har vært ilagt straff, har ikke rett til statsborgerskap før det har gått en viss tid (karenstid). Karenstidens lengde avhenger av straffen.

10.2.1 Klarlagt identitet

For å få norsk statsborgerskap må myndighetene være trygge på hvem søkeren er. Mange innvandrere får avslag på sin søknad om å bli norske borgere på grunn av tvil om identitet. I 2010 gjaldt dette ca. 1 700 personer, og om lag halvparten av disse var under 18 år.

Regjeringen har gjort endringer i statsborgerforskriften slik at flere personer som er født i Norge eller som har kommet til Norge i ung alder, kan få klarlagt sin identitet og bli norske statsborgere. Endringene trådte i kraft 1. juli 2012. De nye reglene gjelder under visse vilkår:

• søkere som er født i Norge og registrert i folkeregisteret

• søkere som kom til Norge som mindreårig og har én forelder med klarlagt identitet

• søkere som var under 14 år ved innvilgelse av sin første oppholdstillatelse, og som har hatt opphold i Norge med oppholdstillatelse i fem år

• søkere som var over 14 og under 17 år ved innvilgelse av sin første oppholdstillatelse, og som har hatt opphold i Norge med oppholdstillatelse i 10 år.

Selv etter disse endringene vil det være utfordringer knyttet til identitetsvilkåret i statsborgerloven. Dagens regelverk fører til at en stor gruppe mennesker ikke har mulighet til å bli norske statsborgere, selv om de har permanent oppholdstillatelse og har til hensikt å forbli boende i Norge. De ønsker å bli norske statsborgere, men oppfyller ikke identitetskravet i statsborgerloven. Det kan være grunner til å se på ordninger innenfor dagens regelverk som kan bidra til at flere kan klarlegge sin identitet, for eksempel gjennom større grad av verifisering i hjemlandet. Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter (NID) arbeider høsten 2012 med et Irak-prosjekt. Prosjektets hovedmål er å kartlegge identitetsproblematikken og foreslå metoder for hvordan man kan fastsette identitet og avklare identitetstvil for irakere. Prosjektet skal resultere i en rapport og funnene i rapporten kan ha overføringsverdi også når det gjelder personer fra andre land enn Irak.

10.2.2 Ett statsborgerskap

Norske statsborgere skal som hovedregel ikke ha andre statsborgerskap enn det norske. Det gjelder flere unntak fra hovedregelen om ett statsborgerskap, og mange nordmenn er derfor også borgere av andre land. Barn som har en norsk og en utenlandsk forelder, kan få dobbelt statsborgerskap ved fødselen. I slike tilfeller er Norge forpliktet til å tillate dobbelt statsborgerskap etter Europarådets konvensjon om statsborgerskap av 1997. Konvensjonen sier at barn som erverver flere statsborgerskap automatisk ved fødselen, skal tillates å beholde disse. Barn som får norsk statsborgerskap fordi barnet adopteres av en norsk statsborger, kan også etter norsk rett beholde eventuelle andre statsborgerskap barnet måtte ha ved adopsjonen. Personer som søker norsk statsborgerskap, kan også få dobbelt statsborgerskap når det er rettslig eller praktisk umulig eller urimelig å gi opp sitt opprinnelige statsborgerskap. Tall fra UDI viser at om lag 37 prosent av dem som fikk innvilget søknad om statsborgerskap i 2011, fikk unntak fra løsningskravet. De største gruppene som ble gitt unntak, er afghanere, irakere, iranere og russere.

10.2.3 Krav om gjennomført opplæring i norsk og prøve i samfunnskunnskap

Rett og/eller plikt etter introduksjonsloven til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap ble innført i 2005. Samtidig ble dokumentasjon av gjennomført 300 timer norskopplæring eller dokumentasjon av tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk også innført som nytt vilkår for erverv av statsborgerskap etter statsborgerloven. Vilkåret gjelder søkere mellom 18 og 55 år. Søkere som har fått fritak fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven er unntatt fra kravet.

Rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17 ble utvidet fra 300 timer til 600 timer fra 1. januar 2012. Statsborgerloven ble endret samtidig. For søkere mellom 18 og 55 år som er omfattet av plikt til opplæring etter introduksjonsloven, er det et krav at de må ha oppfylt sin plikt etter loven. For søkere som ikke er omfattet av plikt til opplæring etter introduksjonsloven, er det fortsatt et krav om at de må ha gjennomført 300 timer norskopplæring eller kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk.

Innføring av bestått prøve i samfunnskunnskap som vilkår for å erverve statsborgerskap etter søknad sendes på alminnelig høring.

10.3 Statsborgerseremonier

Ønsket om å styrke båndet mellom den nye borgeren og det norske samfunnet var bakgrunnen for at det fra september 2006 ble innført frivillige statsborgerseremonier som arrangeres av fylkesmennene. Seremonien skal være en høytidelig og verdig markering av overgangen til norsk statsborgerskap. Den skal gi nye statsborgere en anledning til offentlig å vise sin tilknytning til Norge. Den vil også gi lokalsamfunn og storsamfunn anledning til å ønske nye statsborgere velkommen.

Mer enn 10 000 nye statsborgere har deltatt i en slik seremoni siden ordningen ble innført i 2006-2007. I 2011 deltok vel 2 300 personer. Dette var 24,7 prosent av dem som ble innvilget statsborgerskap samme år, en økning på 2,9 prosent fra året før. Det er et mål at enda flere skal delta i seremoniene.

Deltakerne får boka Velkommen som ny statsborger (Arbeids- og inkluderingsdepartementet 2006). Den redegjør kort om Norges historie og Norge i dag – om demokrati, rettigheter og plikter– og for betydningen av statsborgerskapet. Under seremonien gir deltakere over 18 år et obligatorisk troskapsløfte som lyder slik:

«Som norsk statsborger lover jeg troskap til mitt land Norge og det norske samfunnet, og jeg støtter demokratiet og menneskerettighetene og vil respektere landets lover.»

Gjennom det pliktige trosskapsløftet for dem som deltar på seremoniene, skal gjensidigheten mellom staten og borgerne understrekes. Rettslig sett vil imidlertid den nye borgeren ikke stille annerledes enn dem som ikke har avgitt et slikt trosskapsløfte.

11 Innflytelse og frivillighet

Deltakelse i demokrati og sivilsamfunn er sentrale verdier i det norske samfunn, og er viktig for å opprettholde og bygge trygge fellesskap. Regjeringen vil at alle innbyggere skal ha like muligheter til å påvirke samfunnsutviklingen gjennom demokratiske virkemidler, som valg og deltakelse i styrende organer. Frivillige organisasjoner er både viktige kanaler for innflytelse og møteplasser som bidrar til å bygge tillit. Frivilligheten bør være åpen og inkluderende. Alle har et selvstendig ansvar for å ta i bruk, og å delta på, ulike arenaer, ut fra egne interesser og behov.

11.1 Innflytelse

En rettferdig fordeling av makt og innflytelse handler om at alle innbyggere skal ha mulighet til reell påvirkning. Den enkelte innbygger skal ha muligheter til å ha innflytelse over områder som har stor betydning for eget liv, ved å ta i bruk sine demokratiske rettigheter og benytte åpne kanaler for påvirkning. Skal demokratiet ha legitimitet må det gjenspeile innbyggerne. Dersom store deler av befolkningen ikke deltar i viktige beslutningsprosesser eller ikke er representert på arenaer hvor beslutninger fattes, innebærer det en fare for oppslutningen om demokratiet og samfunnets spilleregler og for lojalitet til fellesskapets beslutninger.

Innvandrere deltar i frivillige organisasjoner og en ny generasjon unge med innvandrerforeldre er synlige i det politiske liv og gjør seg gjeldende innen næringsliv, kulturliv og i samfunnsdebatten. Sett under ett er personer med innvandrerbakgrunn likevel i mindre grad enn resten av befolkningen representert i politiske prosesser og organer. Det er også en tendens til at jo nærmere den utøvende makten man kommer, jo mindre speiles mangfoldet i befolkningen. Personer med innvandrerbakgrunn er dårligere representert i politiske toppstillinger, og det er tilsvarende få representanter med innvandrerbakgrunn i ledelsen i arbeidslivets organisasjoner, i styrer, i media og i store frivillige organisasjoner. Personer med innvandrerbakgrunn som gruppe har med andre ord mindre makt og innflytelse enn andre grupper i samfunnet.

Økt deltakelse i arbeidsmarkedet og i utdanning gir økt deltakelse og innflytelse på andre arenaer. Som oftest må grunnleggende behov være på plass, som blant annet økonomisk trygghet for seg og sin familie, før man søker innflytelse gjennom deltakelse på formelle arenaer. Jo lavere inntekt og utdanning personer har, jo mindre deltar de i politikk og i sivilsamfunn. Graden av deltakelse i valg og i politikk samsvarer også med graden av tillit til politiske institusjoner. Regjeringen vil at innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre skal være bedre representert i fora for innflytelse og makt. Hovedinnretningen for å oppnå dette og for å motvirke skjev maktfordeling i samfunnet, er å øke underrepresenterte gruppers tilknytning til arbeidsmarkedet og sikre like muligheter for utdanning for alle i samfunnet.

11.1.1 Valgdeltakelse og politisk representasjon

Å stemme ved valg er en sentral demokratisk handling. Regjeringen har som mål at valgdeltakelsen skal være høy og at velgere i alle lag av folket skal delta i størst mulig grad jf. St.meld. nr. 33 (2007–2008). Det er et mål at valgdeltakelsen blant stemmeberettigede innvandrere og norskfødte med innvandreforeldre skal være den samme som for gjennomsnittet i befolkningen. Befolkningen skal gjenspeiles i politisk representasjon. Derfor er det et mål at innvandrere skal være representert i alle deler av det politiske systemet. Det er imidlertid kun norske statsborgere som har stemmerett ved Stortingsvalg og som er valgbare til Stortinget.

Valgdeltakelsen er lavere for innvandrere samlet sett enn for resten av befolkningen. Ved stortingsvalget i 2009 var den generelle valgdeltakelsen på 76 prosent mens 52 prosent av de stemmeberettigede norske statsborgere med innvandrerbakgrunn (innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre) deltok. Ved de tre siste stortingsvalgene har deltakelsen totalt sett ligget ca. 25 prosentpoeng lavere enn for befolkningen i alt. Norskfødte med innvandrerforeldre har høyere valgdeltakelse enn personer på samme alder som har innvandret, men noe lavere enn tilsvarende aldersgruppe i hele befolkningen (SSB 2010).

I Norge har innvandrere, også de som ikke er norske statsborgere, og som fyller eller har fylt 18 år i valgåret, rett til å stemme ved lokalvalg. Dette gjelder dersom de har vært folkeregistrert bosatt i landet sammenhengende i mer enn tre år. Nordiske statsborgere har stemmerett dersom de har innvandret før 31. mai i valgåret. Denne ordningen er liberal sammenliknet med de aller fleste land i Europa. Valgdeltakelsen ved lokalvalg er generelt lavere enn ved stortingsvalg. Ved lokalvalget i 2011 var samlet valgdeltakelse 64 prosent. 43 prosent av norske statsborgere med innvandrerbakgrunn og 32 prosent av utenlandske statsborgere benyttet stemmeretten sin ved dette valget (SSB 2012).

For å kunne ta aktiv del i den demokratiske prosessen er det nødvendig med kunnskap om hvordan det politiske systemet fungerer. I forbindelse med siste valg utarbeidet regjeringen husstandsbrosjyrer med informasjon om valget. Brosjyren ble oversatt til ti språk. Det ble også utarbeidet egne informasjonsfilmer om både stortingsvalg og lokalvalg. Formålet er å informere alle potensielle velgere om betydningen av å benytte stemmeretten og hvordan man går fram når man skal stemme. Regjeringen gir også økonomiske tilskudd til ulike frivillige organisasjoner, blant dem innvandrerorganisasjoner, for å informere om valget og for å motivere til valgdeltakelse. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har også, i samarbeid med Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM), frivillige organisasjoner og politiske partier, gjennomført informasjons- og mobiliseringstiltak, særlig rettet mot unge velgere og grupper med innvandrerbakgrunn med lav eller minkende valgdeltakelse. IMDi viderefører dette arbeidet med tanke på stortingsvalget 2013, og tiltakene sees også i sammenheng med regjeringens markering av stemmerettsjubileet 2013, jf. boks 11.1.

Valgdeltakelse og tilhørighet

Det er flere årsaker til at det er lavere valgdeltakelse blant personer med innvandrerbakgrunn sammenliknet med hele befolkningen. Valgdeltakelse øker med hvor lenge en person har bodd i landet. Andelen av innvandrere som deltar i valg blir altså i stor grad preget av andelen av gruppen som har bodd i Norge lenge. Valgdeltakelsen øker også med alder, inntekt og utdanning. Selv om forskjellene i valgdeltakelse til dels kan forklares med ulik alderssammensetning og sosioøkonomiske forhold, er det likevel stor variasjon mellom ulike grupper. For eksempel hadde innvandrere fra Somalia, som er en gruppe med relativt kort botid i Norge, relativt høy valgdeltakelse ved stortingsvalget i 2009 med 53 prosent. På den andre siden hadde innvandrere fra Bosnia- Hercegovina, en gruppe med relativt lang botid i Norge, en valgdeltakelse på 37 prosent (SSB 2010).

Det å stemme ved valg kan forstås som et utrykk for at man har tillit til samfunnets institusjoner, demokratiet og tilhørighet til fellesskapet. Det er imidlertid ikke nødvendigvis en sammenheng mellom lav valgdeltakelse og lav deltakelse på andre arenaer i samfunnet. For eksempel har innbyggere med bakgrunn fra Vietnam, som er en gruppe som har bodd lenge i Norge, generelt sett lav valgdeltakelse samtidig som de har høy deltakelse i arbeidsliv og utdanning. De siste årene er det kommet mange arbeidsinnvandrere, særlig fra Polen. De har høy deltakelse i arbeidslivet, samtidig som svært få av dem med stemmerett brukte denne ved siste lokalvalg. Det å la være å stemme ved valg er ikke ensbetydende med å ikke engasjere seg eller ikke å ha tro på det politiske systemet, men det kan være et tegn på begrenset tilhørighet til Norge. Samtidig skjer demokratisk deltakelse også gjennom andre mer uformelle kanaler, som frivillige organisasjoner, sosiale medier og ad-hoc bevegelser.

Politiske partier og representasjon

Personer med innvandrerbakgrunn er underrepresentert i kommunestyrene med 2,5 prosent av representantene etter siste lokalvalg, mens de utgjorde vel 10 prosent av de stemmeberettigede på landsbasis. Det er imidlertid store variasjoner mellom kommunene, og i flere kommuner er innvandrere godt representert i forhold til sin andel i befolkningen, for eksempel i Oslo, Trondheim og i Drammen. Kjønnsfordelingen blant kandidater med innvandrerbakgrunn er jevnere enn for alle kandidatene sett under ett, 51 prosent var menn og 49 prosent kvinner. Det er imidlertid store forskjeller avhengig av landbakgrunn.

For at personer med innvandrerbakgrunn skal bli valgt inn på Stortinget, i fylkesting og i kommunestyrer, må de nomineres og til dels ha sikre plasser på listene. De politiske partiene er særdeles viktige aktører i et demokratisk samfunn. De politiske partiene har et selvstendig ansvar og en egeninteresse av å nå ut til hele befolkningen med informasjon og valgmobilisering. En aktiv rekrutteringsstrategi for å nå nye medlemmer og velgere bør selvfølgelig også rette seg mot innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre. Internopplæring av medlemmer, slik at disse kan fylle verv og posisjoner på en god måte, er en del av godt rekrutteringsarbeid.

11.1.2 Andre arenaer for innflytelse

Innflytelse og muligheter for å påvirke samfunnsutviklingen skjer også gjennom andre arenaer enn gjennom formelle politiske kanaler. Styrer i bedrifter og institusjoner, fagforeninger og frivillige organisasjoner er eksempler på slike arenaer som må være åpne og tilgjengelige for ulike grupper i samfunnet, og som innbyggerne kan benytte seg av som kanaler for innflytelse.

Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) er et eksempel på en formalisert arena for innflytelse. KIM er et rådgivende og uavhengig organ for myndighetene i saker som angår personer med innvandrerbakgrunn. Utvalget blir oppnevnt av Kongen i statsråd, og består av medlemmer med innvandrerbakgrunn fra alle fylkene i Norge.

I flere fylker og kommuner er det også ulike varianter av regionale og lokale innvandrerråd, med representanter fra innvandrerorganisasjoner. Disse virker som kontaktarenaer mellom innvandrere og lokale myndigheter, og er kanaler for påvirkning og innflytelse på lokal politikkutvikling.

Videre har myndighetene i mange år gitt tilskudd til landsdekkende organisasjoner på innvandrerfeltet. I 2012 la regjeringen om dette tilskuddet og innførte en ny ordning som gir direkte driftsstøtte til nasjonale ressursmiljøer på integreringsfeltet. Disse nasjonale ressursmiljøene har en viktig oppgave i å følge utviklingen på integrerings- og diskrimineringsfeltet. De bidrar med alternativ kunnskap, formidling av erfaringer og synspunkter fra innvandrere og deres barn. Slik kan de virke som et korrektiv, og komme med innspill til myndighetenes arbeid.

Styrer

Mange bedrifter, institusjoner og organisasjoner ledes av et styre. Regjeringen har som mål at sammensetningen i ulike typer styrer skal gjenspeile mangfoldet i befolkningen. Høy utdanning og høy inntekt henger sammen med representasjon i fora og posisjoner som gir makt og innflytelse. Andelen styrerepresentanter med innvandrerbakgrunn er lav i alle typer styrer, og økningen de siste årene har vært liten (SSB 2010). Underrepresentasjonen av innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i styrer er et uttrykk for skjev fordeling av makt og innflytelse i samfunnet.

Det er trolig de samme mekanismene som gjør seg gjeldene i rekrutteringsarbeidet til styreverv som det er innenfor rekruttering til arbeidslivet og til frivillige organisasjoner. Arbeidsgivere ansetter og rekrutterer gjerne arbeidstakere som er like seg selv, blant annet innenfor sine nettverk. Næringsliv og private virksomheter er ikke pålagt krav til hvem som skal sitte i styrer eller inneha sentrale posisjoner i bedrifter. For enkelte selskapstyper (ASA, SA) er det krav om at begge kjønn må være representert i styrer med minst 40 prosent. Regjeringen vil benytte sitt statlige eierskap til å jobbe for at styresammensetningen i disse virksomhetene gjenspeiler befolkningen i større grad, jf. Meld. St. 13 (2010-2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global økonomi. Som en oppfølging av tiltak 32 i Handlingsplan for å fremme likestilling og hindre etnisk diskriminering 2009 – 2012 har blant annet Senter for kunnskap og likestilling blitt tildelt midler for å utvikle og gjennomføre pilotprosjekt med sikte på å øke andelen styremedlemmer med innvandrerbakgrunn i styrene i offentlig eide foretak.

Fagforeninger

Fagforeninger har tradisjonelt vært, og er fortsatt, viktige arenaer for innflytelse i det norske samfunnet. Færre innvandrere er organisert i fagforeninger enn det som er vanlig i resten av befolkningen. Forskjellen er større i offentlig sektor enn i privat sektor, og særlig kvinner med innvandrerbakgrunn skiller seg ut med markant lavere organisasjonsgrad enn kvinner uten innvandrerbakgrunn. Det er ulike årsaker til dette; innvandrere er overrepresentert i deler av arbeidsmarkedet hvor tradisjonelt få ansatte er organisert. Mange innvandrere har også kortere tid i arbeidslivet og er oftere midlertidig ansatte enn andre.

Det er viktig at arbeidstakere melder seg inn i og benytter mulighetene for innflytelse som ligger i fagforeningene. Det er positivt at en rekke fagforeninger de siste årene har jobbet aktivt for å sikre større organiseringsgrad blant arbeidstakere med innvandrerbakgrunn. Noen fagforeninger har blant annet satt i verk skoleringstiltak for medlemmer med innvandrerbakgrunn, slik at flere blir seg bevisst sine rettigheter og plikter som arbeidstaker og kvalifiserer seg for tillitsverv.

11.2 Frivillighet og frivillige organisasjoner

Frivillige organisasjoner og frivillig arbeid har en sterk stilling i det norske samfunn. Det er en lang tradisjon at innbyggerne slår seg sammen rundt felles interesser. De nordiske landene har en stor frivillig sektor og innbyggerne i Norge er i verdenstoppen når det gjelder å delta i frivillig arbeid. Innvandrere i Norge deltar også i relativt høy grad i frivillig arbeid, men ofte på andre arenaer i det sivile samfunn enn den øvrige befolkningen.

11.2.1 Frivillighetens betydning for fellesskap og deltakelse

Frivillig sektor er mangfoldig, og favner over svært mange typer organisasjoner og interesser i befolkningen. Frivillige organisasjoner fremmer mellommenneskelig tillit, forståelse og bidrar til medlemmenes demokratiske dannelse. Deltakelse i frivillige organisasjoner skaper muligheter for felles opplevelser, vennskap, identitet og tilhørighet. Deltakelse i frivillig arbeid bidrar til at man får kontakter og nettverk, og kan være viktig for deltakelse også på andre arenaer, som utdanning og arbeid. Gjennom deltakelse i en frivillig organisasjon kan for eksempel en nyankommet innvandrer i en kommune bli kjent med sitt nye lokalsamfunn. Innvandrerorganisasjoner har også etablert seg som en naturlig del av frivilligheten i Norge.

Begrepet sosial kapital brukes om ressurser i form av tillit og nettverk. Nyere forskning om sosial kapital viser at de nordiske landene scorer høyt i internasjonale sammenlikninger. Kjennetegn ved Norge og Norden er sterke og levende sivilsamfunn, høy grad av tillit til samfunnsinstitusjonene og høy grad av tillit mellom mennesker. Forskning viser videre at det i Norge har blitt større grad av tillit de siste 30 årene. Dette har skjedd parallelt med urbanisering, sekularisering og økt etnisk mangfold (Wollebæk og Segaard 2011).

Regjeringen støtter en aktiv og mangfoldig frivillighet, og anerkjenner frivillige organisasjoner som viktige arenaer og aktører som bidrar til deltakelse og fellesskap. Rammene for regjeringens frivillighetspolitikk er lagt i St.meld. nr. 39 (2006-2007) Frivillighet for alle. Regjeringen har fire overordnete strategier for å støtte aktivt opp om et levende sivilsamfunn, frivillig sektor og bidra til økt deltakelse:

• bedre rammebetingelser for frivillig sektor

• økt fokus på ressurser til lokal aktivitet og «lavterskelaktivitet»

• økt oppmerksomhet om inkludering og integrering

• styrket kunnskap og forskning

Frivillige organisasjoner og frivillig innsats er sentralt i kulturlivet og i idretten. Det vises her til Meld. St. 10 (2011-2012) Kultur, inkludering og deltaking. I meldingen understrekes betydningen av deltakelse i kulturlivet for enkeltmenneske og samfunn, både når det gjelder bruk av offentlig kulturtilbud og deltakelse i frivillig kultursektor. Deltakelse i kulturlivet gir gode opplevelser og danner grunnlag for utvikling av kunnskap, kreativitet og læring. Kulturlivet er en viktig sosial arena og kan være en betydelig ressurs for å skape tilhørighet og forståelse for det norske samfunn, demokrati og ytringsfrihet. Meldingen peker på at det er sosiale forskjeller i bruk av kulturtilbud og deltakelse i frivillig kultursektor. Det generelle bildet er at deltakelse øker med utdanningsnivå og inntektsnivå, og at personer med innvandrerbakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Øst-Europa utenfor EU deltar i kulturlivet og frivillig kulturliv i mindre grad enn andre. Et mål er derfor at kunst- og kulturinstitusjoner og organisasjoner i frivillig kulturliv skal trappe opp arbeidet for å nå underrepresenterte grupper. Det vises også til Meld. St. 26 (2011-2012) Den norske idrettsmodellen.

11.2.2 Åpen og inkluderende frivillighet

Frivillig sektor i Norge har lang tradisjon for å være åpen og inkluderende, og har samlet brede lag av befolkningen. Til tross for et vitalt og mangfoldig organisasjonslandskap, faller noen grupper i samfunnet utenfor. Det er en tendens til økende sosiale forskjeller i det frivillige organisasjonssamfunnet (Enjorlas og Wollebæk 2010). Deltakelse og medlemskap i organisasjonene henger sammen med utdanningsnivå og inntekt. Regjeringen vil at frivillige organisasjoner fortsatt skal være åpne og inkluderende. Både myndigheter og frivilligheten selv må gjøre en innsats for å stimulere til økt deltakelse fra underrepresenterte grupper.

Andelen av innvandrere og deres barn som deltar i frivillig arbeid er på et forholdsvis høyt nivå sammenliknet med mange andre land. Likevel er innvandrere og deres barn generelt underrepresentert som medlemmer i de tradisjonelle norske frivillige organisasjonene. Dette gjelder i særlig grad kvinner og jenter. Bildet er imidlertid sammensatt. Deltakelse i frivillige organisasjoner øker blant annet med botid i landet og med norskferdigheter. Det er særlig når det gjelder medlemskap og styreverv at innvandrere er underrepresentert. Et eksempel er borettslag, med like høy andel personer med innvandrerbakgrunn som deltar i dugnad og annet frivillig arbeid, men få med styreverv.

Det er klare forskjeller i hvilke organisasjoner innvandrere og den øvrige befolkningen deltar i. Innvandrere deltar i mindre grad i frivillig arbeid i kultur- og fritidssektoren og innen velforeninger, men er mer aktive innen velferd, utdanning og religiøse organisasjoner. Personer med innvandrerbakgrunn deltar i mer etnisk mangfoldige organisasjoner, mens de med norsk bakgrunn oftere deltar i organisasjoner sammen med andre med lik bakgrunn. Innen idretten er det relativt god representasjon blant gutter med innvandrerbakgrunn, mens jenter er underrepresentert, jf. kap. 6.1.

Sosioøkonomiske faktorer har stor betydning for deltakelse og aktivitetsnivå i frivilligheten, på samme måte som for deltakelse og innflytelse på andre arenaer. Grupper som statistisk scorer lavt på mange andre arenaer – lavinntektsgrupper, trygdede, og unge menn med lav utdanning – faller systematisk utenfor også i når det gjelder deltakelse i frivillige organisasjoner. Det meste av forklaringen på at det er lavere deltakelse av personer med innvandrerbakgrunn i frivillige organisasjoner, er at innvandrere er overrepresentert i grupper med lavere deltakelse i arbeidslivet og med lav inntekt. Det viser seg imidlertid at man i mindre kommuner lykkes bedre med å trekke med større deler av befolkningen i frivillig arbeid enn byer, selv om sosioøkonomiske faktorer fortsatt har betydning her. Disse forskjellene mellom byer og mindre lokalsamfunn er noe nytt i norsk sammenheng.

Strategier og tiltak innenfor den generelle frivillighetspolitikken har både direkte og indirekte betydning for inkludering av underrepresenterte grupper, herunder innvandrere og deres barn. Tiltak for å bedre de generelle rammevilkårene for frivillig sektor, økt satsing på kunnskap og forskning, økt oppmerksomhet på bred deltakelse og inkludering er sentralt. Regjeringen startet opp forskningsprogrammet Virtuelt senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor i 2008. Senteret har bidratt til ny og omfattende kunnskap blant annet om innvandreres deltakelse i organisasjonslivet i Norge.

Det kan se ut som om mange frivillige organisasjoner ikke har klart å nå ut med informasjon om sine tilbud til innvandrere og deres barn i stor nok grad. Skal dette endres, må frivilligheten selv sørge for åpne organisasjoner og bredere rekruttering slik at alle grupper får mulighet til å delta. En del frivillige organisasjoner og Frivillighet Norge har tatt et særlig ansvar for å øke oppmerksomheten på denne problemstillingen. Regjeringen bidrar med midler slik at frivilligheten kan bli mer inkluderende, blant annet gjennom øremerkede tilskudd til Frivillighet Norge, og gjennom ulike tilskuddsordninger som Frifond og Mangfold og inkludering, jf. kap. 6.1.

En stor del av barn og unges fritid, idrett og kulturaktiviteter er organisert eller tilrettelegges av frivillige organisasjoner. For barn og unge gir deltakelse i slike aktiviteter, i tillegg til selve aktiviteten, muligheter til å øve seg på ulike sosiale arenaer. Dette er viktig i oppveksten. Det er derfor et problem når det er systematiske skjevheter i hvem som deltar eller som ikke deltar, da det har betydning også for livet som voksen. Det bør være et særskilt fokus på de gruppene som faller utenfor frivilligheten i kommuner og lokalsamfunn. Lavterskeltilbud, ulike former for tilrettelegging og tett kontakt mellom kommunale instanser, skole og foreldre er noen faktorer som er avgjørende for om man lykkes med inkludering av grupper som faller utenfor frivilligheten.

Frivilligsentraler er også viktige bidrag for en åpen og inkluderende frivillighet og som møteplass. Det eksisterer i dag omlag 380 frivilligsentraler over hele landet. Sentralene mottar tilskudd fra staten i tillegg til lokal finansiering. Frivilligsentralene har gjort det enklere for flere å delta. Frivilligsentralene er åpne på dagtid og rekrutterer ofte andre frivillige enn de som er med i de tradisjonelle frivillige organisasjonene. Regjeringen vil bidra til at frivilligsentraler blir videreutviklet som arenaer for lokal frivillighet og at de skal være støttespillere for å skape levende lokalmiljø. Regjeringen har i 2012 gitt tilskudd til frivilligsentraler i kommuner og bydeler med mange innvandrere, nettopp for styrke disse som møteplass og arena for samfunnsdeltakelse.

For å synliggjøre mangfoldet i befolkningen på en positiv måte, vil regjeringen innføre en nasjonal uke for mangfold og flerkultur i 2013. I løpet av uken vil det foregå en rekke arrangementer og aktiviteter over hele landet. Norges Røde Kors skal samordne den nasjonale uken gjennom å informere om den, og å mobilisere frivillige organisasjoner, kommuner, skoler, arbeidsgivere, statlige etater og myndigheter og andre aktører til å gjennomføre aktiviteter.

11.2.3 Innvandrerorganisasjoners rolle

I et demokratisk perspektiv er bredden i organisasjonslivet positivt. Et variert organisasjonsliv er også en viktig del av et samfunn som verdsetter mangfold, og innvandrerorganisasjoner er en naturlig del av frivilligheten i Norge. De er en ressurs for dem som deltar i organisasjonene og de er viktige som samarbeidspartnere for offentlige etater og myndigheter og for andre frivillige organisasjoner.

Det er sammenfallende interesser og behov som gjør at man samles i samme organisasjoner. Det er på denne måten også naturlig at det etableres nasjonalt eller etnisk baserte organisasjoner – innvandrerorganisasjoner – hvor folk med bakgrunn fra samme land eller etnisk gruppe samles. Hensikten kan være å bevare kultur og språk, det kan være arbeid og engasjement knyttet til opprinnelseslandet, eller det kan være for å stå sterkere sammen med tanke på felles interesser og utfordringer i Norge. Innvandrerorganisasjoner i Norge er med andre ord svært forskjellige og har flere ulike formål og typer av aktiviteter.

Det er hevdet at deltakelse i innvandrerorganisasjoner, hvor medlemmene har samme landbakgrunn, kan være et problem i forhold til deltakelse i storsamfunnet. Forskning viser imidlertid at dette ikke er en nødvendig motsetning (Ødegård 2010, Loga 2011). Innvandrerorganisasjoner bidrar til «hjelp-til-selvhjelp» ved å gi informasjon om det norske samfunn for nykommere. Deltakelse i frivillige organisasjoner og frivillig aktivitet bidrar til økt tillit på individnivå. Dette gjelder også for medlemmer i innvandrerorganisasjoner. Det ser ut til at deltakelse i en organisasjon med «like» også skaper bedre vilkår for kontakt med «ulike». Særlig nyankomne innvandrere kan ha behov for fellesskap med andre i samme gruppe. Innvandrerorganisasjoner kan fungere som springbrett for kontakt med andre innbyggere og deltakelse på andre arenaer, og i så måte bidra til å styrke innvandreres tilhørighet til storsamfunnet. For i større grad å benytte innvandrerorganisasjonene som positive ressurser, må myndigheter og andre frivillige organisasjoner være i kontakt med og inngå i samarbeid med dem. Innvandrerorganisasjonene har òg et selvstendig ansvar for å søke slikt samarbeid.

Det er også slik at deltakelse i en type frivillig organisasjon ofte medfører engasjement og deltakelse i andre organisasjoner. Lokale innvandrerorganisasjoner er viktige for å kunne opprette og vedlikeholde lokale eller regionale innvandrerråd, som blant annet fungerer som dialogparter og rådgivere for kommuner og offentlige tjenesteytere. Medlemmer til disse rekrutteres ofte fra lokale innvandrerorganisasjoner. De lokale innvandrerorganisasjonene er også involvert i rekrutteringen til Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM). Det er regjeringen som oppnevner medlemmene i KIM, men disse foreslås av innvandrerorganisasjoner i alle fylker.

Regjeringen anerkjenner at lokale innvandrerorganisasjoner er viktige aktører i frivilligheten, både som arena for egenorganisering, og som en ressurs og samarbeidspart for andre frivillige organisasjoner og myndigheter. Regjeringen ser det som ønskelig at det utvikles mer samarbeid mellom innvandrerorganisasjoner og andre frivillige organisasjoner og lokale aktører.

11.2.4 Frivillige organisasjoner – aktører i integreringsarbeidet

Frivillige organisasjoner har en fleksibilitet og en arbeidsform som i mange tilfeller treffer andre mennesker og målgrupper enn offentlige myndigheter er i stand til. Nærkontakt med folk, aktivitet på ettermiddags- og kveldstid, og ikke minst engasjement og interesse fra likesinnede er frivillig sektors styrke. Deltakelse i frivillige organisasjoner og lokalsamfunnets arenaer bidrar til å bygge tillit mellom mennesker. Regjeringen ønsker å legge til rette for at frivillige organisasjoner spiller en rolle i integreringsarbeid.

Det er i mange år gitt tilskudd til frivillige organisasjoner for at de skal drive konkret arbeid for å øke innvandreres deltakelse i samfunnslivet. Det blir gitt støtte til lokale innvandrerorganisasjoner, til aktiviteter i lokalsamfunn, til nasjonale ressursmiljøer på integreringsfeltet, til arbeid mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse og til organisasjoner og grupper som gir målrettet informasjon om det norske samfunnet til nye innvandrere. Samlet sett legger disse tilskuddene et grunnlag for aktiv samfunnsdeltakelse for personer med innvandrerbakgrunn.

Lokale innvandrerorganisasjoner kan fungere som en base for slik deltakelse og samarbeid med andre lokale frivillige organisasjoner og aktører. I 2011 fikk 225 lokale innvandrerorganisasjoner driftstilskudd, og 790 ulike aktiviteter og tiltak, i regi av innvandrerorganisasjoner, andre frivillige organisasjoner, kommunale instanser og privatpersoner, mottok tilskuddsmidler over Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets budsjett. Rundt 85 prosent av aktivitetene og tiltakene som mottok støtte var samarbeidsprosjekter mellom to eller flere ulike aktører lokalt. Regjeringen vil medvirke til å styrke frivilligheten lokalt og bygge opp under bærekraftige lokale organisasjoner, og vil derfor øke driftsstøtten til mellomstore og store lokale innvandrerorganisasjoner.

IMDi har i flere år hatt intensjonsavtaler med seks landsomfattende frivillige organisasjoner med mål om å gjøre det enklere for kommuner å ta imot og bosette nyankomne innvandrere. I 2008 ble det for første gang inngått avtaler med Frivillighet Norge, Norges Fotballforbund, Norges Røde Kors, Norske Kvinners Sanitetsforening, Norsk Folkehjelp og Redd Barna. En ekstern evalueringsrapport fra 2011 viser at avtalene har bidratt til å styrke arbeidet på integreringsfeltet (Dahle, mfl. 2011). Videre har omfanget av organisasjonenes, integreringsarbeid økt i løpet av avtaleperioden, og organisasjonene jobber mer systematisk enn tidligere. Organisasjonene har også blitt mer bevisste sitt ansvar for å inkludere innvandrere i egen organisasjon. Regjeringen vil videreføre denne formen for samarbeid mellom stat og frivillig sektor.

Ulike frivillige organisasjoner gjør også en viktig innsats med å hjelpe arbeidsinnvandrere med å tilpasse seg det norske samfunnet. I 2012 fikk 30 ulike organisasjoner tilskudd for å gjennomføre informasjons- og veiledningstiltak for innvandrere. Organisasjonene informerer om rettigheter og plikter og bidrar til nettverksbygging og deltakelse i lokalmiljøet. Regjeringen vil bidra til at arbeidsinnvandrere og andre som ikke er omfattet av introduksjonsordningen får informasjon om rettigheter og plikter i Norge, og viderefører tilskuddet til informasjons- og veiledningstiltak.

Regjeringen mener det er viktig at det legges til rette for at deltakerne i introduksjonsordningen og deres barn rask får tilgang til større nettverk i sitt nærmiljø. Kommunene bør benytte både det potensialet som ligger i bruk av frivillige organisasjoner i kvalifiseringen av introduksjonsdeltakerne og det potensialet organisasjonene har som møteplass og arena for deltakelse for flyktninger og deres familier i lokalsamfunn, jf. kap. 3.2.3.

Regjeringen vil

• øke driftsstøtten til mellomstore og store lokale innvandrerorganisasjoner

• bidra til at frivillig sektor fortsatt skaper møteplasser og er aktør i integreringsarbeidet

• innføre en nasjonal uke for mangfold og flerkultur i 2013

12 Kriminalitet

Det brukes betydelige ressurser på en rekke tiltak for å forebygge og bekjempe kriminalitet og på å rette opp både materielle og personlige skadevirkninger. Kriminalitet er alvorlig for dem som rammes av den, samtidig som den kan bidra til å skape utrygghet og svekke tilliten og fellesskapet mellom innbyggerne. Dette gjelder uansett hvem som står bak kriminelle handlinger. Forebygging og bekjempelse av kriminalitet er derfor viktig. Det bidrar til å sikre et trygt samfunn for alle og et sterkt samfunnsfellesskap som gir like muligheter til deltakelse uavhengig av bakgrunn. Det er en klar sammenheng mellom kriminalitet, dårlige levekår, lav utdanning og svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Utjevning av forskjeller, utdanning for alle og økt sysselsetting er derfor en sentral del av regjeringens langsiktige kriminalitetsforebyggende arbeid.

12.1 Kunnskap om kriminalitet

Kriminalstatistikk er en viktig kilde til kunnskap om kriminalitet. Statistikken omhandler imidlertid bare den registrerte kriminaliteten. Det vil være mørketall, dvs. kriminalitet politiet og rettsvesen av ulike årsaker ikke får kjennskap til. Kriminalstatistikk krever dessuten fortolkning og analyse av eventuelle forklaringer av sammenhenger og årsaker til kriminaliteten.

12.1.1 Hvordan måle kriminalitet

Det er flere innfallsvinkler til å beskrive kriminalitet. Både statistikk som viser anmeldte, siktede, straffede, innsatte og ofre kan brukes til å beskrive en del av denne virkeligheten. Ut fra rettssikkerhetsprinsipper er det nærliggende å legge vekt på statistikk som omhandler straffede. Først når det gjennom behandling i rettsapparatet er gitt en straffereaksjon i en eller annen form, er det stadfestet at det er begått en kriminell handling.

Når kriminalitet begått av innvandrere beskrives, er det viktig å si klart hvilke grupper som omtales. Gjelder det bare innvandrere og eventuelt barn av innvandrere, eller også utlendinger som oppholder seg her midlertidig? Det oppholder seg til enhver tid mennesker midlertidig i Norge som kan tenkes å gjøre noe kriminelt. Noen av disse har kommet til landet med det ærend å begå kriminelle handlinger. Siden denne meldingen handler om integreringspolitikk og ikke om innvandringsregulering, er oppmerksomheten rettet mot kriminalitet og innvandrere som er bosatt i Norge. Samme avgrensing er dessuten gjort i den nyeste og mest omfattende SSB-undersøkelsen av kriminalitet og straff blant innvandrere og den øvrige befolkningen (Skardhammer mfl. 2011). Beskrivelsen av kriminalitet i meldingen bygger i hovedsak på tallene og analysen i denne rapporten.

12.1.2 Kriminalstatistikk

SSB-rapporten viser at innvandrere i perioden 2005–2008, sett under ett og uten å kontrollere for bakgrunnsvariabler, ser ut til å være klart overrepresentert i statistikken over straffede. I 2008 ble 22,2 per 1 000 innvandrere straffet, mens det tilsvarende tallet for den øvrige befolkningen var 15,7. Innvandreresgrad av overrepresentasjon varierer noe, avhengig av kriminalitetstype. Det var størst overrepresentasjon av innvandrere når det gjaldt vinningskriminalitet hvor 4,3 personer per 1 000 innvandrere ble straffet i 2008, mens det tilsvarende tallet for den øvrige befolkningen var 2,3. Statistikken viser videre at 2,1 personer per tusen innvandrere ble straffet for vold, mens tallet for den øvrige befolkningen var 1,2. Samme år ble 3 personer per 1 000 innvandrere straffet for et narkotikalovbrudd, mens tallet for den øvrige delen av befolkningen var 2,7.

Det er stor variasjon i kriminalitetsfrekvens mellom ulike grupper av innvandrere. I perioden 2005-2008 hadde innvandrere fra Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania en lavere andel straffede enn befolkningen for øvrig. Motsatt hadde innvandrere fra Øst-Europa, Afrika, Asia, Sør- og Mellom Amerika en høyere andel straffede. Det er imidlertid store variasjoner mellom ulike land fra de sistnevnte delene av verden. Innvandrere med bakgrunn fra Kosovo, Somalia, Irak, Iran, Afghanistan og Marokko ligger vesentlig over kriminalitetstallene for befolkningen for øvrig, mens innvandrere med bakgrunn fra Filippinene, Thailand, Kina, India ligger under.

Hvis det justeres for viktige ulikheter i befolkningssammensetningen (alder, kjønn, bosted og sysselsetting), blir innvandreres overrepresentasjon betydelig redusert, men blir ikke helt borte, jf. kap. 12.1.3.

En annen statistisk innfallsvinkel til spørsmålet om innvandrere, kriminalitet og overrepresentasjon er å se på andel innsatte i norske fengsler med utenlandsk statsborgerskap. I september 2012 var det om lag 3 700 innsatte i norske fengsler, av disse hadde nærmere en tredjedel utenlandsk statsborgerskap. De innsatte kom fra rundt hundre land hvorav den største gruppen var statsborgere fra land i Sentral- og Øst-Europa. Det var flest fra Litauen, Polen og Romania. Andre land med mange innsatte var Nigeria, Irak og Somalia. Statistikken skiller ikke mellom utenlandske borgere som er innvandrere og andre utlendinger.

Voldtekt er en lovbruddskategori som har fått stor oppmerksomhet i media, og hvor overrepresentasjon av gjerningspersoner med innvandrerbakgrunn ofte nevnes. Voldtekt utgjør en liten del av det totale kriminalitetsbildet, men det antas at bare om lag 10 prosent av voldtektene som begås i Norge årlig, faktisk blir anmeldt. Det er derfor begrenset kunnskap om hvordan bildet ville ha sett ut om gjerningsmannen i alle voldtekter som faktisk blir begått var kjent. Om lag 200 voldtektsmenn soner fengselsstraff til enhver tid, og hvert år dømmes rundt 80 personer for voldtekt i Norge. Det er likevel betydelig medieoppmerksomhet omkring voldtekt, og særlig såkalte overfallsvoldtekter i de store byene. Det er vanskelig å redegjøre for hvor mange slike voldtekter som begås totalt og hvor mange som innvandrere står bak. Dette skyldes at overfallsvoldtekt ikke er en egen lovbruddskategori i kriminalstatistikken.

Mye av voldskriminaliteten i Norge utøves av menn mot familiemedlemmer, eller mot andre innenfor det som gjerne betegnes som «nære relasjoner». Noe slik vold er koblet til ulike former for ekstrem sosial kontroll, til tvangsekteskap og til kjønnslemlestelse som i all hovedsak skjer i enkelte innvandrermiljøer. Denne problematikken, både forekomst og tiltak, drøftes nærmere i kap. 6.3.6 og 6.4.

Innvandrere og barn av innvandrere er også ofre for kriminalitet. SSBs undersøkelse fra 2005/2006 om levekår blant innvandrere viste at gruppene som inngikk i undersøkelsen, var samlet sett noe mer utsatte for vold, omtrent like utsatte for trusler og i mindre grad utsatte for tyveri og skadeverk (Blom og Henriksen 2008). Det er imidlertid betydelige forskjeller i utsatthet når man ser på de enkelte opprinnelseslandene. Noe av overhyppigheten kan også her tilskrives at det er flere unge menn blant innvandrere fra en del land, men heller ikke dette forklarer hele forskjellen.

12.1.3 Årsaker til overrepresentasjon for enkelte grupper

Det er liten grunn til å tro at årsakene til lovbrudd blant innvandrere skiller seg vesentlig fra årsaker til lovbrudd i den øvrige del av befolkningen. Sammenlikning på tvers av befolkningsgrupper krever imidlertid at det tas hensyn til strukturelle ulikheter mellom gruppene. Menn begår mer kriminalitet enn kvinner, unge mer enn eldre, arbeidsledige mer enn sysselsatte og det er mer kriminalitet i byer enn på landsbygda. I den omtalte SSB-rapporten med data for perioden 2005–2008 konkluderes det med at ulik befolkningsstruktur (flere unge menn blant innvandrere) forklarer 20 til 45 prosent av overrepresentasjonen for de opprinnelseslandene som hadde høyest andel straffede. Det har imidlertid liten innvirkning på den klare overrepresentasjonen for enkelte grupper om man tar hensyn til andel bosatt i by og andel sysselsatt. Det utelukker ifølge rapporten ikke at det kan være sammenhenger mellom bl.a. slike forhold og kriminalitet, men at disse sammenhengene er mer kompliserte enn det undersøkelsen klarer å avdekke ved å trekke inn bostedskommune og om man er sysselsatt.

SSB-rapporten peker på at noe av overrepresentasjonen for enkelte grupper innvandrere også kan skyldes større sannsynlighet for at lovbrudd blir oppdaget fordi de er mer utsatt for kontroll fra politiets side. Årsaken kan være at politiet har erfaringer som tyder på at det i visse miljøer er mye kriminalitet. I rapporten understrekes det imidlertid at slike forhold i seg selv ikke kan forklare den klare overrepresentasjonen for enkelte grupper.

Videre nevnes botid i Norge som en mulig forklaringsfaktor. Mange innvandrere fra de opprinnelseslandene som er mest overrepresentert i statistikken, har også relativt kort botid her. Dette er imidlertid ikke undersøkt nærmere i SSB-rapporten.

12.2 Tiltak for å redusere kriminalitet

Som nevnt, er økt sysselsetting, utdanning, ikke minst fullført videregående opplæring, og bedre levekår generelt sett viktig for å forebygge kriminalitet, også blant innvandrere, og et bidrag til å styrke fellesskapsfølelsen i samfunnet. I tillegg er det behov for å gjøre en ekstra innsats for utsatte individer eller grupper, for eksempel personer som har krigstraumer, jf. kap. 5.5.1.

Den kriminalitetsforebyggende handlingsplanen Gode krefter (Justis- og politidepartementet 2009) inneholder tiltak innenfor følgende hovedområder:

• kunnskapsforankring

• tidlig innsats

• samarbeid og samordning

Tiltak innenfor alle disse områdene retter seg mot hele befolkningen, og vil også ha betydning for å redusere kriminalitet blant innvandrere og deres norskfødte barn.

Innenfor det sistnevnte hovedområdet er styrking av samarbeidsstrukturene politiråd og samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT) særlig vektlagt.

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med en ny handlingsplan for forebygging av kriminalitet, spesielt rettet mot barn og unge.

Hvordan årsaken til overrepresentasjon av kriminalitet blant innvandrere forklares, har avgjørende betydning for hvilke tiltak som skal iverksettes, og hvilke grupper tiltakene først og fremst skal rettes mot. Det er av spesiell interesse å få mer kunnskap om gruppen av gjengangere som begår mye og alvorlig kriminalitet.

Selv om voldtekt er en liten del av kriminalitetsbildet, er det en form for kriminalitet som skaper mye frykt og utrygghet, ikke minst de omtalte overfallsvoldtektene, jf. kap. 12.1.2. Disse har stor negativ signaleffekt og svekker tilliten mellom mennesker. Tiltak på dette området er derfor prioritert. For å styrke arbeidet og sikre god oppfølging av overgrepsutsatte er det i 2012 utarbeidet en handlingsplan mot voldtekt for perioden 2012–2014. Viktige innsatsområder er forebygging, bistand og helsehjelp til ofrene, kvalitet i straffesaksbehandlingen i politi- og rettsapparatet, samarbeid og samordning, samt kunnskap og kompetanse (Justis- og beredskapsdepartementet 2012). Det er også satt i gang et forskningsprosjekt om forekomst av voldtekt og kjennetegn ved voldtektsmenn i Norge.

Innledningsvis ble det foretatt en avgrensing slik at kriminalitet begått av utlendinger som ikke er bosatt i Norge, ikke drøftes nærmere. Noe av denne kriminaliteten er del av internasjonal, organisert kriminalitet, for eksempel tyverier, smugling, narkotikaomsetning, terrorvirksomhet, prostitusjon og menneskehandel. Spesielle tiltak for å møte slike utfordringer faller derfor utenfor meldingen. Det gjelder også tiltak med sikte på at flere utlendinger overføres for soning i hjemlandet eller at utlendinger uten tilstrekkelig tilknytning til Norge, utvises etter endt soning her. I sistnevnte gruppe er det en del innvandrere som kan ha bodd her lenge. Også kriminelle blant disse kan risikere utvisning hvis de ikke er norske borgere og kriminaliteten er tilstrekkelig alvorlig. Det kan i noen tilfeller skje selv om de har familie her. Spørsmålet om utvisning eller ikke, er et eksempel på dilemmaer som kan oppstå i skjæringspunktet mellom innvandringsregulering og integrering, jf. kap. 2.4.3.

Grenseoverskridende kriminalitet blir ofte blandet sammen med kriminalitet begått av innvandrere som er bosatt i Norge. Dels skyldes det uklarhet om hvilke grupper som er involvert, ikke minst i media, men det kan også være faktiske koblinger mellom innvandrere i Norge og utlendinger som kommer hit for å begå kriminelle handlinger. Personer i Norge kan for eksempel være bakmenn eller -kvinner og bruke utlendinger bevisst i kriminell virksomhet her. De kan også være en del av transnasjonale, kriminelle nettverk med forgreininger til Norge. Med tanke på den negative signaleffekten av kriminalitet og de negative ringvirkningene det kan få, vil derfor også tiltak for å forebygge og bekjempe kriminalitet blant utlendinger som ikke bor her, kunne spille en positiv rolle for integreringsprosesser i Norge. Det gjelder for eksempel internasjonalt politisamarbeid, tiltak mot ulovlig innvandring og effektiv retur av kriminelle utlendinger som er vedtatt utvist.

13 En helhetlig integreringspolitikk

Innvandring de siste tiårene har bidratt til at det norske samfunnet har fått en mer mangfoldig befolkning. Innvandrere og barna deres utgjør en økende andel av befolkningen, av brukerne av offentlige tjenester og av tjenesteyterne. Alle innbyggere skal ha et tilbud som er av god kvalitet, er tilgjengelig og er tilpasset brukerens behov. For å få dette til må det offentlige tjenestetilbudet og tjenesteytingen justeres i tråd med endringer i befolkningssammensetningen, og tjenesteyterne må tilføres ny kompetanse. Brukeres landbakgrunn er ikke i seg selv en utfordring for den offentlige tjenesteytingen. Mangfoldsdimensjonene som særlig representerer utfordringer for tjenesteytere er språklig mangfold, kommunikasjon, lav kunnskap om og forståelse av hva de offentlige tjenestene kan og skal tilby, og forventninger til tjenestene som ligger utenfor det tjenestetilbudet skal legge til rette for.

Alle som bor i Norge, skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta og å bidra i samfunnet. Dette har betydning for sentrale politikkområder som arbeid, utdanning, helse og bolig. Alle departementer, underliggende etater og kommuner har ansvar for å ivareta innvandrere innenfor sine generelle tiltak og tilpasse tjenester til innbyggernes behov. Forvaltningen organiseres etter sektoransvarsprinsippet. Det innebærer for eksempel at NAVs arbeidsmarkedstiltak skal utformes også med tanke på innvandreres behov, og at skolene skal gi like god opplæring til alle elever uavhengig av bakgrunn. Helsestasjonene skal gi kostholdsråd til innbyggere med mange ulike matvaner og mattradisjoner. Målet om at alle innbyggere skal ha likeverdige offentlige tjenester, er gjennomgående i regjeringens politikk. Det er behov for å øke kunnskapen om og presisere hva dette målet innebærer i praksis i tjenesteytingen innenfor de ulike velferdsområdene.

For å få sammenheng og helhet i integreringspolitikken har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartmentet ansvar for å samordne politikk og tiltak som har konsekvenser for integrering og innvandrere.

13.1 Likeverdige offentlige tjenester

Det norske velferdssystemet kjennetegnes av et bredt tilbud av offentlig finansierte tjenester. Velferdstjenestene benyttes av alle innbyggere i Norge gjennom hele livet. Tilbudet i for eksempel barnehage, skole og helsetjenester påvirker mulighetene og livskvaliteten til hver enkelt, og dermed forutsetningene for deltakelse i samfunnslivet. Hvis tilgangen til og kvaliteten på tjenestene er godt tilpasset brukerne, kan de bidra til sosial utjevning og rettferdig fordeling. Hvis tjenestene ikke er det, kan de bidra til forskjellsbehandling og større sosial ulikhet.

En befolkning og et samfunn som forandrer seg, krever endrede arbeidsmetoder og ny kompetanse i det offentlige tjenestetilbudet. For eksempel har barnehagetilbudet vokst parallelt med at kvinner i økende grad har tatt lønnet arbeid. Tilbud om gratis norskopplæring for noen grupper voksne innvandrere har blitt etablert og utviklet på bakgrunn av økt innvandring. Pensjonssystemet er endret med tanke på en økende andel eldre med høyere levealder og bedre helse.

Det er et mål at alle skal tilbys likeverdige tjenester uavhengig av familiebakgrunn, hvilket land man er født i, kjønn, funksjonsevne, religion eller seksuell orientering. Offentlige virksomheters selvstendige ansvar for å tilpasse tjenestetilbudet til mangfoldet i befolkningen gjelder både organiseringen av tjenestene, i retningslinjer for tjenestetilbudet og i førstelinjens kontakt med den enkelte bruker. Brukere skal få det tilbudet de har krav på, og tilbudet skal ta utgangspunkt i den enkeltes forutsetninger og behov. Dersom tjenestetilbudene ikke tar hensyn til at brukerne er forskjellige og gir alle «lik» behandling, kan det føre til systematiske forskjeller i resultat for brukerne. At tjenestene tilpasses mangfoldet i befolkningens behov, har ikke betydning bare for rettssikkerhet, levekår og helse, men også for resultatoppnåelse på andre områder som utdanning og sysselsetting. For å sikre at hver enkelt sektor tar dette ansvaret, må sektorene ha et sterkt eierskap og et tydelig ansvar for utvikling av gode treffsikre tiltak og tjenester, jf. kap. 13.3.

Et likeverdig offentlig tjenestetilbud innebærer at alle skal ha tilgang til tjenestene, at kvaliteten på tjenestene skal være god for alle, og at tjenesten skal søke og avhjelpe behovet den enkelte har.

De ansatte i velferdsyrkene har en sentral rolle i arbeidet med å yte gode offentlige tjenester. Regjeringen har nylig lagt fram en melding til Stortinget om velferdsutdanningene, Meld. St. 13 (2011-2012) Utdanning for velferd – samspill i praksis. Meldingen har en bred gjennomgang av behov og utfordringer i velferdsutdanningene framover. Den peker på hvordan utdanningene til velferdsyrkene kan gjenspeile at behovene i befolkningen har blitt mer mangfoldige, og at innvandrere og deres barn utgjør en stadig større gruppe innenfor helse- og velferdssektoren, både som brukere og tjenesteytere. Meldingen er blant annet fulgt opp ved at Norges forskningsråd lyser ut en satsing for praksisrettet forsking og utvikling innen helse og velferdsfeltet. Den retter seg mot helse- og velferdstjenestene og de høyskoler og universitet som har utdanninger for slike tjenester. Et mål er å øke kvaliteten i tjenestene ved å få bedre sammenheng mellom forsking, utdanning, praksis og brukere.

13.1.1 Brukernes møte med offentlige tjenester

God tilgang på informasjon fra offentlige myndigheter er nødvendig for at alle innbyggere skal ha de samme reelle mulighetene til å orientere seg i samfunnet. Prinsipper om brukermedvirkning og tilgang til korrekt og klar informasjon om rettigheter, plikter og muligheter er retningsgivende for alle offentlige virksomheter.

Tilgang til offentlige tjenester handler også om kommunikasjon. Problemer i kommunikasjonen kan oppstå når den virkeligheten som myndighetene beskriver, ikke stemmer med brukernes virkelighetsbilde eller kulturelle referanseramme. Dette kan medføre ulike forventninger til hva tjenestetilbudet skal innholde. Da kan det være nødvendig å sette av tid til å klargjøre innholdet og til å gi brukere nok tid til å formulere behov og forventninger. For å nå målet om likeverdige tjenester er det dessuten nødvendig at de ansatte i tjenesteapparatet har tilstrekkelig kompetanse slik at de er trygge i møte med personer med annen bakgrunn enn dem selv. Dette kalles ofte flerkulturell kompetanse.

Det offentlige tjenesteapparatet skal hele tiden vurdere sin måte å yte tjenester på, og forutsettes å evaluere kontakten med brukerne, blant annet gjennom brukerfora og brukerundersøkelser. Det viser seg at generelle brukerundersøkelser ofte ikke treffer brukere som er innvandrere, og at de da sjelden gir informasjon om hvordan tjenestene oppleves og fungerer for disse brukerne.

Regjeringen vil oppfordre førstelinjetjenestene til å konkretisere prinsippet om likeverdige tjenester i serviceerklæringer og sikre at innvandreres erfaringer som brukere blir ivaretatt i brukerundersøkelser. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har utviklet en veileder for hvordan slike undersøkelser kan gjennomføres for å nå brukere med innvandrerbakgrunn i større grad. Veilederen hjelper til med å adressere utfordringer som språk og lav svarprosent blant innvandrere i slike undersøkelser.

At brukerne har tillit til de offentlige tjenestene, er avgjørende for at de skal oppleve å få en rettferdig og likeverdig behandling. For å sikre likeverdige tjenester er det derfor nødvendig at myndigheter med ansvar for helse, utdanning, barnevern, politi, bolig, arbeid og arbeidsliv gjør det tillitskapende elementet til en del av sitt arbeid i møte med for eksempel brukere med innvandrerbakgrunn.

Norskkunnskaper, kunnskap om hvordan man bruker velferdstjenestene og sosioøkonomisk bakgrunn har betydning for hvordan brukere møter, og møtes av, offentlig forvaltning og tjenesteytere. Forvaltningen har innenfor sitt saksområde en alminnelig plikt til å veilede og sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før eventuelt vedtak treffes. Hvordan de ulike tjenestene håndterer situasjonen når en bruker ikke kan norsk, har betydning for tilgangen til og utbytte av tjenestene, og dermed for den enkelte brukers rettssikkerhet og livssituasjon.

IMDi har inngått forpliktende samarbeid med flere direktorater, etater og kommuner for å sikre brukernes rettigheter og bedre kvaliteten i offentlige tjenester, blant annet knyttet til tolkebruk. Regjeringen vil vurdere å utarbeide et e-læringsprogram til bruk i offentlige og private virksomheter. Formålet med læringsprogrammet er å øke kompetansen om behovene i en mangfoldig befolkning slik at dette kan tas hensyn til i utvikling av egen virksomhet og tjenester.

13.1.2 Tolk og tilpasset informasjon

Regjeringen legger stor vekt på at alle som skal bo i Norge, lærer seg norsk. Forutsetningene for å lære språk avhenger blant annet av faktorer som alder, utdanning, språkmiljø og livssituasjon. Selv med et godt system for norskopplæring, vil det alltid finnes personer i Norge som vil ha behov for språklig tilrettelegging i sin kontakt med offentlige myndigheter. Noen har kort botid i Norge og svake norskkunnskaper. I 2011 hadde i overkant av 200 000 personer i Norge mindre enn fem års botid i landet. Offentlige tjenester må ta høyde for at det kan være behov for språklig tilrettelegging, som tolking og oversettelser av skriftlig materiale, slik at ansatte og brukere i tjenesteapparatet kan kommunisere med hverandre, og slik at brukeren får et godt tjenestetilbud.

Underforbruk av tolk, manglende kvalifikasjonskrav, og mangel på rutiner for bestilling av tolk, understøttes i rapporter fra IMDi som har kartlagt bruk av tolk i flere deler av offentlig sektor. Dårlig tolking utgjør et rettsikkerhetsproblem. Mangelfull kommunikasjon og informasjonsformidling kan føre til indirekte diskriminering. Når det ikke kan kommuniseres med brukeren på et språk hun eller han forstår, kan det innenfor helsesektoren være et brudd på pasientenes informasjons- og medbestemmelsesrett. At man ikke blir tilstrekkelig hørt i straffesakskjeden, kan være et brudd på kontradiksjonsprinsippet, som sier at ingen skal dømmes uten først å ha blitt hørt. I tillegg er det et spørsmål om forvaltningslovens generelle plikt om å veilede brukeren oppfylles.

Uavhengig av brukerens bakgrunn kan det være en utfordring at forvaltningsspråk ofte er tungt og lite tilgjengelig. For å forstå forvaltningsspråket kreves det ofte kjennskap til lov- og regelverk og til offentlige systemer generelt. Personer som ikke har vokst opp i Norge, vil i enda større grad enn andre kunne ha problemer med å forstå slikt språk. Utfordringen vil være aller størst for personer med svake lese- og skriveferdigheter.

Undersøkelser viser at barn benyttes som tolk for foreldre i flere deler av offentlig sektor. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vil vurdere virkemidler for å unngå at barn blir brukt som tolk.

Det offentlige bruker betydelige ressurser på tolk. Det er derfor viktig at ressursbruken gir gevinst, blant annet ved at plikter og rettigheter ivaretas. Gjør vi ikke det kan det påføre samfunnet merkostnader i form av dårlig kvalitet på offentlige tjenester, feilbehandling, erstatningskrav og lang saksbehandlingstid.

Det er viktig med en utvikling av Nasjonalt tolkeregister og en fortsatt satsing på tolkeutdanning og autorisasjonsordningen. I tillegg vil regjeringen gjennomgå hvordan tolketjenesten bør organiseres.

13.2 Kunnskap for å måle resultater

Integreringspolitikken skal bygge på kunnskap og forskning. Dette er nødvendig for å kunne vurdere om innsatsen bidrar til å nå målene om like muligheter, plikter og rettigheter. Kunnskapen må legge grunnlaget for langsiktige strategier for å sikre at det ikke er systematiske sosioøkonomiske forskjeller mellom personer med og uten innvandrerbakgrunn.

Gjennom Statistisk Sentralbyrå (SSB) har Norge god registerstatistikk som gir mulighet for å følge utviklingen når det gjelder inn- og utvandring, grunn for innvandring (flukt, arbeid, familie, utdanning), om nye innvandreres deltakelse i introduksjonsprogram og norskopplæring, innvandreres deltakelse i valg, holdninger til innvandring og innvandrere, deltakelse i arbeid og utdanning blant unge med innvandrerbakgrunn og på områder som utdanning, arbeidsliv, levekår osv. Slike registerdata bør imidlertid kombineres med andre undersøkelser. Levekårsundersøkelser, som gjennomføres med jevne mellomrom, gir mulighet for å utdype spesielle problemstillinger, og å konsentrere seg om utvalgte grupper, blant annet for å belyse temaer som opplevelse av tilhørighet og verdier. Det ble gjennomført levekårsundersøkelser i 1983, 1995 og 2006, og disse viser utviklingen over en 20-års periode.

Mål for inkludering av innvandrerbefolkningen setter mål for sentrale sektorområder, og er regjeringens sentrale verktøy for å synliggjøre resultater av integreringspolitikken. Verktøyet ble introdusert i statsbudsjettet for 2006 og har blitt videreført siden. Det er 17 mål på åtte departementers områder. Det rapporteres årlig på målene og indikatorene i statsbudsjettet, både på enkeltmål i de respektive fagproposisjonene og samlet i Prop 1 S (2012-2013) for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Formålet med disse målene har blant annet vært å forankre sektormyndighetenes ansvar for integrering på eget område. En gjennomgang av Mål for inkludering, utført av Direktoratet for forvaltning og IKT, viste imidlertid at ordningen ikke har fungert optimalt (Difi 2011). Difi anbefalte derfor en bred gjennomgang av ordningen.

Som ansvarlig for samordning av integreringspolitikken skal Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet følge med på om andre departementer på sine områder følger opp sitt ansvar for innvandrere. For å ivareta samordningsansvaret er det viktig med tilgang til informasjon om hvordan det går med innvandrere, sammenliknet med den øvrige befolkningen, på sentrale samfunnsområder. Slik informasjon vil også bidra til at det blir lettere å utforme målrettede tiltak og utvikle treffsikker politikk.

Regjeringen ønsker å styrke samordningsverktøyet som departementet har til rådighet, slik at integreringspolitikken kan bli enda mer målrettet. Regjeringen vil derfor gjennomgå Mål for inkludering.

Systematisert kunnskap om virkninger av integreringspolitikken og om situasjonen for innvandrere i Norge, er en forutsetning for å utvikle en målrettet politikk. Regjeringen vil derfor jevnlig presentere status og kunnskap på området i en samlet form. En regelmessig rapportering kan være basert på registerdata, blant annet fra SSB, evalueringer og forskning. Presentasjonen vil gi en situasjonsbeskrivelse og samtidig vise de langsiktige virkningene av regjeringens samlede politikk og tiltak for integrering.

13.3 Forvaltning av integreringspolitikken

En helhetlig integreringspolitikk innebærer, som vist i denne meldingen, deltakelse fra mange ulike sektorer og aktører. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for å samordne integreringspolitikken. Departementet har sektoransvar for elementer i integreringspolitikken som introduksjonsloven, statsborgerloven og flere tilskuddsordninger til kommuner ved bosetting. Kommunene er imidlertid de viktigste aktørene i det daglige integreringsarbeidet.

Integreringspolitikken henger tett sammen med innvandringspolitikken, jf. kap 2.4. Innvandringspolitikken forvaltes av Justis- og beredskapsdepartementet og gjennomføres av Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE), politiet og utenriksstasjonene. Innvandringspolitikken setter rammene for hvem som kan innvandre til Norge. En effektiv utlendingsforvaltning er en forutsetning for at innvandrere raskt kan komme i gang med sitt nye liv i Norge. Lange opphold i mottak for dem som har søkt asyl, fører ofte til passivitet og kan vanskeliggjøre prosessen med å komme ut i arbeid for å forsørge seg selv.

13.3.1 Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

IMDi skal bidra til å iverksette og utvikle regjeringens integreringspolitikk. Kommunene er IMDis viktigste målgruppe, men direktoratet samarbeider også med statlige aktører, privat sektor og frivillige organisasjoner. IMDi har kontorer i Narvik, Trondheim, Gjøvik, Bergen, Kristiansand og Oslo.

IMDi er også et kompetansesenter som skal utvikle kunnskap og bidra til en opplyst debatt. Direktoratet skal følge med på utviklingen på integreringsfeltet, nasjonalt og regionalt, og spre kunnskap og gode erfaringer til kommuner, fylkeskommuner og statlige sektormyndigheter. IMDi skal bidra til at kommunene planlegger helhetlig i integreringsarbeidet. IMDi skal bidra til samordning av velferdstjenester, og til statlig samordning overfor kommunene, særlig på områdene kvalifisering, utdanning, arbeid, bolig, helse, levekår og utvikling av fellesskap.

IMDi har en særskilt rolle som pådriver overfor både andre statlige aktører og kommuner i arbeidet for å sikre likeverdige tjenester, samt som leverandør av verktøy og kunnskap. IMDi skal sikre bosetting i kommunene av flyktninger som har fått opphold i Norge, og bidra til rask overgang fra introduksjonsprogram til arbeid eller utdanning.

IMDi forvalter store tilskudd på integreringsfeltet. Fra 2013 vil IMDi overta forvaltningen av tilskuddet til opplæring og norsk i samfunnskunnskap for voksne innvandrere fra fylkesmennene.

13.3.2 Kommunene

Det er i kommunene folk bor, jobber, går på skole og danner fellesskap. Det er på disse arenaene alle nyinnflyttere i en kommune må finne sin plass. Det bor innvandrere i alle landets kommuner, og antallet øker. Mange kommuner er avhengige av innvandrere for å unngå en nedgang i folketallet og for å skaffe nok arbeidskraft til lokal virksomhet, jf. kap. 7.3.

Kommunene har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av integreringspolitikken i lokalsamfunnene. Kommunene har blant annet ansvaret for å gjennomføre introduksjonsprogram, norskopplæring for nyankomne innvandrere og for å gi likeverdige tjenester til alle som bor i kommunen. Samarbeid kommuner imellom kan være avgjørende for å tilby tjenester av god kvalitet.

Kommunenes eierskap og lederskap av integreringsarbeidet er avgjørende for en helhetlig, langsiktig politikk og for et vellykket resultat. Innvandreres behov må sees som del av behovene til hele befolkningen i kommunene. Kommunene kan samtidig trenge kunnskap i møte med nye brukergrupper. Det er viktig at integreringsarbeidet inngår som en del av det kommunale planarbeidet. Dette forutsetter tverrsektorielt samarbeid.

Kommunenes ansvar for integreringsarbeidet innebærer at de skal ha handlingsrom til å treffe beslutninger ut fra lokale forhold og utfordringer. Kommuner som bosetter flyktninger, har plikt til å tilby introduksjonsprogram. Kommuner med mange arbeidsinnvandrere kan ha behov for å tilby tilpasset informasjon om skattereglene eller boligpolitikken. Organiseringen av integreringsarbeidet varierer fra kommune til kommune. For eksempel har 50 prosent av kommunene i 2011 valgt å legge flyktningtjenesten til NAV-kontoret (Aars og Christensen 2011).

Regjeringens bosettingspolitikk vil framover bygge på prinsippet om at flyktninger utgjør en naturlig del av befolkningen i kommunene, jf. kap 7.4. Bosetting av flyktninger i kommunene er en varig oppgave og en del av kommunenes ordinære oppgaveportefølje.

Kommunene får overført midler gjennom inntekstsystemet. Midlene fordeles mellom kommuner basert på en rekke faktorer. Antall innbyggere i kommunen er en slik faktor som avgjør hvor store overføringer kommunen får. Også antall flyktninger har betydning for overføringene. De første fem årene mottar kommunene et eget tilskudd til norskopplæring for voksne innvandrere og et integreringstilskudd for flyktninger. Dette skal kompensere for de gjennomsnittlige merutgiftene kommunene har til bosetting og integrering av flyktninger disse årene.

13.3.3 Andre aktører

Fylkesmennene har som statens representant veilednings- og tilsynsoppgaver på integreringsfeltet. Oppgavene er nedfelt i fylkesmennenes embetsoppdrag. Det er innført tilsyn med hvordan kommunene oppfyller sine plikter iht. introduksjonsloven, jf. kap 3.2.3. Det er startet pilotprosjekter i to fylkesmannsembeter i 2012. Ut 2012 forvalter fylkesmennene tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap til voksne innvandrere. Etter dette overtas ansvaret av IMDi.

Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk (Vox), har det pedagogiske ansvaret for tilbudet om opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. kap. 3.2.2.

Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) er et rådgivende organ for myndighetene og kan formidle synspunkter fra innvandrere, jf. kap. 11.1.

Fylkeskommunene er sentrale i regional utvikling. De er viktige aktører for å planlegge ut fra regionale særtrekk. For eksempel må regional næringsutvikling ses i sammenheng med at virksomheter på best mulig måte kan benytte seg av også innvandreres ressurser og kompetanse.

Frivillige organisasjoners arbeid og engasjement er viktige supplement til kommunal og statlig integreringspolitikk. Frivillige organisasjoner bidrar både som møteplasser i lokalsamfunnene og som tilbydere av aktiviteter som for eksempel kan inngå i kommunenes introduksjonsprogram. Regjeringen støtter opp om frivillige organisasjoners arbeid, blant annet gjennom flere tilskuddsordninger til frivillige organisasjoner og lokal aktivitet, jf. kap. 11.2.

Regjeringen vil

• gjennomgå hvordan tolketjenesten bør organiseres

• vurdere å utarbeide et e-læringsprogram om behovene i en mangfoldig befolkning til bruk i offentlige og private virksomheter i utviklingen av egen virksomhet og tjenester

• utvikle og styrke ordningen Mål for inkludering som et verktøy for samordning av regjeringens integreringspolitikk

• utvikle kunnskap om hvordan det går med innvandrere og barna deres på sentrale områder, på grunnlag av registerdata og jevnlige levekårsundersøkelser

• jevnlig legge fram en bredere beskrivelse av status for integreringspolitikken

14 Økonomiske og administrative forhold

Et av de viktigste målene med integreringspolitikken er at enda flere innvandrere deltar i arbeidslivet. Derfor legger regjeringen stor vekt på tiltak som har som mål å kvalifisere innvandrere for det norske arbeidsmarkedet. Utgiftene over statsbudsjettet til slike tiltak er samfunnsinvesteringer som forventes å gi avkastning på lengre sikt; gjennom økt sysselsetting og ved at antall personer med dårlige levekår reduseres. Andre relevante tiltak er rettet mot bedre bruk av innvandreres kompetanse i arbeidslivet og mot å bekjempe diskriminering. I tillegg vil utgifter for å sikre likeverdige offentlige tjenester, for eksempel innenfor helse og barnevern, kunne bidra til økt deltakelse og dermed styrke fellesskapet i et mer mangfoldig samfunn.

14.1 Integreringspolitikk og samfunnsøkonomi

En vellykket integreringspolitikk som øker sysselsettingen blant innvandrere, er på samme måte som god sosialpolitikk og utdanningspolitikk, gunstig både for samfunnet som helhet og for den enkelte. Det gjelder ikke bare balansen mellom statens utgifter og inntekter, men også for bærekraften i og oppslutningen om den norske velferdsmodellen i alle deler av befolkningen. Det er viktig for fellesskapet at personer med innvandrerbakgrunn deltar på linje med resten av befolkningen på ulike samfunnsområder.

Som Velferds- og migrasjonsutvalget viste i sin utredning, vil statsfinansene påføres et «dobbelt tap» når innbyggere i arbeidsdyktig alder står utenfor arbeidslivet, jf. NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. Dersom situasjonen blir slik at mange innvandrere ikke deltar i arbeidslivet, ikke tar utdanning og blir diskriminert, fører det til økte utgifter til sosiale ytelser og samtidig tap av skatteinntekter. På den annen side, dersom kompetansen innvandrere bringer med seg eller tilegner seg gjennom utdanning i Norge, kommer til nytte gjennom deltakelse i arbeidslivet, bidrar det til verdiskaping skatteinntekter som kommer fellesskapet til gode. Velferds- og migrasjonsutvalget foreslo, blant annet på bakgrunn av et slikt resonnement, en sterkere satsing på ulike typer tiltak for økt sysselsetting blant innvandrere.

Også Inkluderingsutvalget anbefaler i sin utredning en helhetlig og tidlig innsats for å motvirke lavinntekt og dårlige levekår. Utvalget peker på behovet for grunnleggende kvalifisering for å øke sysselsettingen blant innvandrere, jf. NOU 2011: 14 Bedre integrering. Utvalget trekker særlig fram hjemmearbeidende innvandrerkvinner fra enkelte land som en uutnyttet arbeidskraftressurs som det bør satses på.

Den norske velferdsmodellen har så langt vist seg robust i møtet med den økonomiske, og etter hvert, den sosiale krisen som har rammet andre land i Europa hardt. Noen av de viktigste elementene i denne modellen er høy sysselsetting og en relativt jevn inntektsfordeling, sammen med et sjenerøst og universelt velferdstilbud. Sammenliknet med mange andre land er sysselsettingen også høy blant innvandrere, men avstanden mellom andel sysselsatte innvandrere fra enkelte land og den øvrige befolkningen er relativt stor. Andelen i yrkesaktiv alder i befolkningen vil synke i tiårene framover. En bærekraftig velferdsstat på sikt er derfor helt avhengig av fortsatt høy sysselsetting, også blant innvandrere. En mangelfull og feilslått integreringspolitikk kan føre til økte økonomiske og sosiale forskjeller i Norge. Dette kan igjen bidra til å undergrave viktige forutsetninger for å kunne videreføre den nåværende velferdsmodellen, for eksempel svekket oppslutning om universelle velferdsordninger og mindre tillit og fellesskap i samfunnet.

14.2 Økonomisk og administrative konsekvenser av tiltak

Meldingen presenterer regjeringens helhetlige integreringspolitikk. I hvert kapittel er det gjort rede for konkrete tiltak som regjeringen vil gjennomføre. Flere tiltak er å vurdere endringer i eksisterende ordninger og lovverk. Noen tiltak er å utforme handlings- og strategiplaner. Andre tiltak gjelder utredninger og annen kunnskapsinnhenting. Slike tiltak inngår i de løpende oppgavene til forvaltningen og skal gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer for de departementene som har ansvar for det enkelte saksfelt. Eventuelle endringsforslag vil bli tatt opp i ordinære prosesser.

Under gjengis tiltak som har økonomiske konsekvenser i 2013:

Jobbsjansen

Regjeringen ønsker å styrke den arbeidsrettede innsatsen overfor innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet, og som ikke fanges opp av andre ordninger. Derfor innfører regjeringen tiltaket Jobbsjansen fra sommeren 2013. Målet med tiltaket er å øke sysselsettingen blant innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet, som har behov for kvalifisering og som ikke fanges opp av andre ordninger. Jobbsjansen retter seg spesielt mot hjemmeværende kvinner som ikke deltar i opplæring eller kvalifisering, og som ikke får sosialhjelp. Forsøket Ny Sjanse innlemmes i Jobbsjansen.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2013 å bevilge 57 mill. kroner til Jobbsjansen og Ny sjanse, jf. Prop. 1 S for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet under kap. 821, post 62.

Utviklingsmidler til kommunene

Regjeringen vil innføre en ny tilskuddordning med utviklingsmidler til kommunene. Målet er å øke kvaliteten og bedre resultatene i kommunenes integreringsarbeid. Det skal legges særlig vekt på opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Midlene skal brukes til utvikling og iverksetting av tiltak og prosjekter som styrker overgangen til arbeid og utdanning.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2013 å bevilge 32 mill. kroner til tiltaket, jf. Prop. 1 S for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet under kap. 821, post 62.

Styrke IMDis IKT-systemer

Regjeringen vil styrke og utvikle IMDis IKT-systemer. Gode IKT-systemer er en forutsetning for effektiv gjennomføring av introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap og for dialogen med kommunene i bosettingen av flyktninger.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2013 å bevilge totalt 10,5 mill. kroner til å utvikle og styrke IMDis IKT-systemer, jf. Prop. 1 S for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet under kap. 821, post 45.

Nasjonal uke for mangfold og flerkultur

Regjeringen vil innføre en nasjonal uke for mangfold og flerkultur i 2013. I løpet av uken vil det foregå en rekke arrangementer og aktiviteter over hele landet. Aktivitetene kan være i regi av lokale frivillige organisasjoner, kommuner, nabolag, arbeidsgivere, skoler og statlige etater og myndigheter. Norges Røde Kors skal samordne den nasjonale uka gjennom å informere om den, og å mobilisere organisasjoner, kommuner og andre aktører til å igangsette aktiviteter.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2013 å bevilge 400 000 kroner til en nasjonal uke for mangfold og flerkultur, jf. Prop. 1 S for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet under kap. 821, post 71.

Forsøk med økt deltakelse i skolefritidsordning

Regjeringen vil prøve ut forsøk med gratis deltids skolefritidsordning for elever på 1.-4. trinn på én skole, som en del av Oslo Sør-satsningen. Formålet med forsøket er å se om økt deltakelse i aktivitetsskole kan gi elever bedre forutsetninger for å lykkes i skolen. På sikt kan økt deltakelse bidra til å redusere sosiale forskjeller. Tiltaket foreslås finansiert innenfor Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets og Kunnskapsdepartementets budsjettrammer.

Kompetanseløft i utdanningssektoren

Regjeringen foreslår et kompetanseløft på det flerkulturelle området for ansatte i barnehage, grunnskole, videregående opplæring, herunder dem som underviser voksne. Dette innebærer også en kompetanseheving av skoleeier og barnehagemyndighet og en kompetanseutvikling i universitets- og høyskolesektoren.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2013 å bevilge 30 mill. kroner til kompetanseløftet, jf. Prop. 1 S for Kunnskapsdepartementet under kap. 226, post 21.

Ekstra tilskudd til lærebedrifter som tar inn lærlinger med kort botid i Norge

For å motivere bedrifter til å ta inn flere lærlinger som har bodd kort tid i Norge og som har svake norskkunnskaper, foreslår regjeringen å utvide tilskuddsordningen for lærlinger med særskilte behov til også å omfatte denne målgruppen.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2013 å bevilge 6 mill. kroner til tiltaket, jf. Prop. 1 S for Kunnskapsdepartementet under kap. 225, post 70.

Kvalifiseringstiltak i helsesektoren

Regjeringen ønsker å kvalifisere flere innvandrere til helsesektoren. Regjeringen vil stimulere til opprettelse av yrkesrettet språkopplæring innenfor helsearbeiderfaget i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2013 å bevilge 3 mill. kroner til tiltaket, jf. Prop. 1 S for Helse- og omsorgsdepartementet under kap. 761, post 60.

Informasjonstiltak i helsesektoren

Regjeringen vil videreutvikle Helsenorge.no og tilrettelegge portalen for brukere, pasienter og pårørende med innvandrerbakgrunn. Det er behov for tilrettelagt informasjon på flere språk.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2013 å bevilge 1 mill. kroner til tiltaket, jf. Prop. 1 S for Helse- og omsorgsdepartementet under kap. 720, post 21.

Minoritetshelseforskning

Regjeringen vil styrke Nasjonalt kompetansesenter for minoritetshelse (NAKMI).

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2013 å bevilge 2 mill. kroner for å styrke senteret, jf. Prop. 1 S for Helse- og omsorgsdepartementet under kap. 762, post 70.