Del 1
Levekår og deltakelse

3 Arbeid

Innvandring til Norge er en ressurs. Både byene og distriktene får viktig arbeidskraft og kompetanse. Mer enn 300 000 innvandrere er i jobb, og de utgjør over 12 prosent av alle sysselsatte. I perioden 2005 til 2011 sto innvandrere for 56 prosent av sysselsettingsveksten i Norge. Det skyldes særlig arbeidsinnvandring fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. Innvandring skaper muligheter for utvikling av det norske samfunnet.

Samtidig medfører innvandring også utfordringer. Disse må håndteres, både på nasjonalt og lokalt nivå, for å kunne dra nytte av innvandreres ressurser. Det er store forskjeller mellom ulike innvandrergrupper når det gjelder arbeidsdeltakelse. Arbeidsinnvandrere har et høyt sysselsettingsnivå. Samlet sett har imidlertid innvandrere lavere sysselsetting enn befolkningen for øvrig. Kvinner fra enkelte land har særlig lav sysselsetting.

Regjeringens visjon er å tette sysselsettingsgapet som eksisterer mellom innvandrere og befolkningen for øvrig. Ambisjonsnivået for sysselsetting blant innvandrere skal derfor være høyt, for menn og for kvinner. Arbeid og økonomisk selvstendighet for kvinner er avgjørende for økt likestilling mellom kjønnene og er viktig for å oppnå større økonomisk og sosial likhet.

Regjeringens arbeid for økt sysselsetting blant innvandrere bygger på to hovedpilarer: For det første skal den grunnleggende kvalifiseringen for nyankomne innvandrere styrkes. Regjeringen vil gjøre en ekstra innsats for at innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet kommer i arbeid. Kvinner er en særlig målgruppe.

For det andre skal innvandreres kompetanse bli brukt bedre. Det innebærer en mer helhetlig innsats for å øke rekrutteringen av innvandrere til arbeidslivet, tilrettelegging for at innvandrere etablerer bedrifter, og bedre godkjenningsordninger for kompetanse fra utlandet. Det betyr også innsats for å rydde unna hindringer som diskriminering, dårlige arbeidsforhold og sosial dumping.

3.1 Økt sysselsetting

Arbeid til alle er et hovedmål for regjeringen. For den enkelte er arbeid en kilde til inntekt, selvrespekt og selvrealisering. Høy sysselsetting er samtidig en forutsetning for å sikre en bærekraftig velferdsstat, redusere sosiale forskjeller, forebygge fattigdom og oppnå kjønnslikestilling. Kvinner fra enkelte land, i første rekke Irak, Afghanistan, Pakistan og Somalia, har særlig lav sysselsetting. Disse er en prioritert gruppe.

Det er en hovedutfordring å øke sysselsettingen blant innvandrere fra land i Asia og Afrika som har kommet til Norge som flyktninger eller som familieinnvandrere. Det er imidlertid stor variasjon blant innvandrere fra disse landene. Mange deltar i samfunnet på linje med andre og er yrkesaktive. Andre har vanskeligheter med å komme inn og få fotfeste i arbeidslivet. Sett under ett er situasjonen på arbeidsmarkedet langt dårligere enn for befolkningen ellers, jf. fig. 3.1. Sysselsettingsandelen i gruppen øker med botid, men kommer likevel ikke opp til et nivå som befolkningen for øvrig. Analyser som ligger til grunn for NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon, tyder dessuten på at mange i gruppen faller ut av arbeidslivet tidligere enn befolkningen for øvrig, jf. kap. 3.3.7.

NOU 2011: 14 Bedre integrering foreslår en særskilt innsats over en periode for å tette sysselsettingsgapet mellom innvandrere og den øvrige befolkningen. Inkluderingsutvalget anslår at dersom en like stor andel av innvandrerne som den øvrige befolkningen skulle være sysselsatt, ville det øke den samlede sysselsettingen blant innvandrere med vel 32 000 personer i 2009. Behovet for en aktiv rekrutteringsstrategi overfor kvinner utenfor arbeidslivet, særlig fra land i Asia og Afrika, framheves.

Store forskjeller i sysselsettingsnivå mellom ulike grupper kan bidra til en utvikling i retning av et samfunn der det i økende grad er sammenfall mellom dårlige levekår og innvandrerbakgrunn. Regjeringen ønsker ikke en slik samfunnsutvikling.

Regjeringen legger til rette for høy sysselsetting gjennom den generelle økonomiske politikken og gjennom et bredt sett av virkemidler i arbeids- og velferdspolitikken. Integreringspolitikken skal utfylle denne strategien gjennom tiltak som bidrar til at innvandrere har like muligheter til å delta i arbeidslivet som befolkningen for øvrig.

Utforming av ordninger og tiltak i integreringspolitikken skal ta hensyn til det overordnede målet om høy sysselsetting. Det skal legges til rette for at innvandrere som trenger det, skaffer seg nødvendig kompetanse for norsk arbeidsliv og at innvandreres kompetanse og arbeidskraft blir brukt. Rekruttering av innvandrere skal styrkes på alle nivåer i arbeidslivet, og hindringer som diskriminering skal fjernes. Politikken skal motivere til arbeidsdeltakelse og motvirke at mange forlater arbeidslivet før vanlig pensjonsalder.

Regjeringen legger til grunn at det skal være en felles arbeidsmarkedspolitikk og felles virkemiddelmeny som gjelder alle i Norge. Det er behov for et bredt spekter av arbeidsrettede tiltak og tjenester. Hvilke virkemidler som nyttes overfor den enkelte, må ta utgangspunkt i individuelle behov. Det er imidlertid særskilte utfordringer blant enkelte innvandrere, for eksempel de med lav utdanning og kort botid, som har problemer med å få eller beholde fotfeste i arbeidslivet. Dette krever målrettede tiltak innenfor arbeidsmarkedspolitikken.

Integreringspolitikken og målet om høy sysselsetting omfatter alle innvandrere uavhengig av innvandringsårsak. Virkemidlene bør samtidig være tilpasset ulike behov avhengig av innvandrernes situasjon.

Arbeidsinnvandringen til Norge styres i stor grad av etterspørselen etter arbeidskraft i norsk økonomi. De fleste av arbeidsinnvandrere kommer fra land i Norden og Europa for øvrig. Arbeidsinnvandrere har ofte arbeid fra starten av oppholdet i landet, og sysselsettingen er relativt høy. Stabil høy sysselsetting for arbeidsinnvandrere som blir boende, er et mål. Systematisk informasjon om rettigheter og plikter ved arbeid og opphold, samt innsats mot sosial dumping, er viktige tiltak, jf. kap. 3.4 og 3.5.

Flyktninger og familieinnvandrere har bare unntaksvis tilbud om arbeid når de kommer til landet. Mange har imidlertid både utdanning og arbeidserfaring som Norge bør nyttiggjøre seg. Flere kommer også i arbeid kort tid etter bosetting. Likevel har flere flyktninger og familieinnvandrere behov for å styrke eller tilpasse sin kompetanse i tråd med etterspørselen på det norske arbeidsmarkedet for å få varig arbeid. Disse innvandrerne er derfor hovedmålgruppen for tiltak som skal bidra til kvalifisering og sysselsetting.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

3.2 Grunnleggende kvalifisering

Mange innvandrere kommer til Norge med høy kompetanse, utdanning, arbeidserfaring og gode ferdigheter i flere språk. Andre har lite eller ingen utdanning. Uavhengig av medbrakt kompetanse mangler nyankomne innvandrere som regel norskkunnskaper og kunnskaper om det norske samfunnet og arbeidsmarkedet. Den grunnleggende kvalifiseringen skal bidra til å øke de nyankomnes kunnskaper slik at de kan delta i samfunnet og ta arbeid eller utdanning. Grunnleggende kvalifisering omfatter i hovedsak opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger og familiegjenforente med disse. Grunnleggende kvalifisering kan også inneholde arbeidsmarkedstiltak ved behov.

3.2.1 Utfordringer

En særlig utfordring for dagens kvalifiseringstilbud for nyankomne voksne innvandrere er at en relativ stor andel blant dem, særlig blant de som kommer som flyktninger, har svært lite utdanning og mangler grunnleggende ferdigheter. Inkluderingsutvalget viser til en kalkyle basert på tall fra Norsk språktest, Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk (Vox) og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) som tilsier at om lag tusen personer per årskull i norskopplæringen kan være på et nivå som nærmer seg analfabetisme, jf. NOU 2011: 14. Arbeids- og velferdsetaten erfarer at flere innvandrere, både nyankomne og innvandrere med lengre botid i Norge, mangler grunnleggende ferdigheter i lesing og skriving, regning og bruk av IKT, og at flere er analfabeter. Svake grunnleggende ferdigheter fører til vanskeligheter med å nyttiggjøre seg arbeids- og velferdsetatens ordinære tiltak.

Dette stiller krav til at kvalifiseringstiltak utformes og iverksettes slik at de klarer å dekke denne gruppens særlige behov. Det er et mål å sikre at alle kan lese og skrive norsk.

I internasjonal sammenheng har Norge et høyt gjennomsnittlig velferdsnivå og jevn lønnsfordeling. Den sammenpressede lønnsstrukturen innebærer at også de laveste lønningene er relativt høye. Det krever at produksjonen må svare til det relativt høye lønnsnivået, og at det stilles relativt høye krav til arbeidstakernes kompetanse. Arbeidsgivere, som vurderer ansettelser som kostbare, kan på bakgrunn av dette være mindre risikovillige ved ansettelser. Personer med mangelfulle kvalifikasjoner kan derfor få problemer med å få stabilt fotfeste i arbeidslivet. Kvalifisering og utdanning av innvandrere som trenger det, er derfor av stor betydning for å øke sysselsettingen.

Utviklingen i arbeidslivet fører til at fullført opplæring på videregående skoles nivå i mange yrker anses som et minimum. For mange innvandrere med liten skolegang er derfor voksenopplæring i form av grunnskole og videregående opplæring, i tillegg til ordinær norskopplæring, en nødvendig inngangsbillett til arbeidslivet og avgjørende for å få en stabil tilknytning til arbeidslivet. Det er også viktig fordi foreldre blir bedre i stand til å støtte opp om barnas skolearbeid, noe som igjen kan bidra til sosial mobilitet og forhindre at klasseskiller går i arv. Voksnes rett til opplæring er viktig for å utjevne sosiale forskjeller mellom innvandrere og den øvrige befolkningen.

3.2.2 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Det er en åpenbar sammenheng mellom norskkunnskaper og tilknytning til arbeidslivet. Norskkunnskaper er viktig både for tilgang til arbeid, for gode arbeidsvilkår, stabil arbeidstilknytning og mobilitet på arbeidsmarkedet. Norskkunnskaper vil gjøre det enklere for den enkelte å nyttiggjøre seg sin medbrakte kompetanse. Arbeidsgivere oppgir at de vektlegger norskkunnskaper ved både ansettelser og oppsigelser. Enkelte arbeidsgivere stiller også krav til søkere med innvandrerbakgrunn om å dokumentere norskferdigheter på et visst nivå for å bli tilsatt.

Norskkunnskaper er viktig også for deltakelse på andre samfunnsområder. For å følge opp barns skolegang, for å delta i fritidsaktiviteter og for å kunne forstå og påvirke det samfunnet man bor i, er norskkunnskaper vesentlig.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere er derfor et sentralt kvalifiseringstiltak. Opplæringen reguleres av introduksjonsloven. Formålet med opplæringen er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv og deres økonomiske selvstendighet. Det er kommunenes ansvar å tilby opplæringen, og den skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Det er et mål at alle i målgruppen for norskopplæring etter fem år i Norge skal kunne ha lært seg godt nok norsk til å klare seg i yrkes- og samfunnslivet.

Gjennom introduksjonsloven er en viktig del av kommunenes integreringsarbeid blitt lovregulert. Det legges vekt på å stimulere kommunene til å fremme effektivitet, elevgjennomstrømning og resultater i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Mer enn dobbelt så mange personer gikk opp til og besto avsluttende prøve i 2011 enn i 2007, og en stor andel gjennomfører den pliktige opplæringen. Offentlige utvalg og evalueringer av opplæring i norsk og samfunnskunnskap har imidlertid vist at det er en rekke utfordringer i opplæringen. En av utfordringene er at ikke alle kommuner oppfyller alle krav som introduksjonsloven setter. Opplæringen i en del kommuner er f.eks. ikke godt nok tilpasset deltakernes forutsetninger og behov. Dette gjelder i særlig grad deltakere med liten eller ingen utdanning, men kan også gjelde personer med medbrakt høyere utdanning. Videre er det understreket at både innhold og organisering må rettes mer inn mot opplæringens hovedformål, nemlig det å styrke den enkeltes forutsetning for å delta i arbeidslivet.

På denne bakgrunn har regjeringen innført tiltak for å bedre kommunenes implementering av opplæringen. I 2013 innfører regjeringen en ny tilskuddsordning med utviklingsmidler til kommunene. Målet er å øke kvaliteten og bedre resultatene i kommunenes integreringsarbeid. Det skal legges særlig vekt på opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Midlene skal brukes til utvikling og implementering av tiltak og prosjekter som styrker overgangen til arbeid og utdanning, særlig når det gjelder kvinner. I 2012 ble det innført statlig tilsyn og plikt til kommunal internkontroll med kommunenes plikter etter introduksjonsloven, herunder opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Formålet med tiltaket er å styrke den enkeltes rettssikkerhet og å tydeliggjøre kommunenes ansvar for å gi god og tilpasset opplæring til deltakerne. Det kan gi mer kunnskap, slik at opplæringen kan utvikles og resultatene bedres.

Som et ledd i å utvikle og forbedre opplæringen, er en revidert læreplan tatt i bruk i opplæringen høsten 2012, og det er vedtatt å innføre obligatoriske prøver. I den reviderte læreplanen har den første lese- og skriveopplæringen fått mer plass, den er mer arbeidsrettet og den legger mer vekt på digitale ferdigheter og samfunnskunnskap. Fordi det er viktig at enda flere går opp til og består avsluttende prøver, innfører regjeringen obligatoriske avsluttende prøver i norsk og i samfunnskunnskap i 2013. Det vil gi både den enkelte deltaker og samfunnet viktig dokumentasjon av resultater etter gjennomført opplæring. Dette vil igjen gi kunnskap til videre utvikling av opplæringen.

Det er viktig at kommunene tilpasser opplæringen i norsk og samfunnskunnskap bedre til deltakernes utdanningsnivå. Regjeringen vil bedre opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere som har liten eller ingen utdanning når de kommer til Norge. Vox sin satsing på metodeutprøving for alfabetisering fortsetter. Mange vil ha behov for både norskopplæring og grunnskoleopplæring og eventuelt fag fra videregående opplæring for å oppnå kompetanse som er relevant for arbeidslivet. Dette innebærer at det må bli bedre samordning mellom opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og annen voksenopplæring. For å lykkes i å samordne opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og annen voksenopplæring bedre, er det satt i gang et arbeid der læreplanene for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og læreplan i norsk for grunnopplæring blir gjennomgått. Innhold og mål i læreplanene gjennomgås, og tiltak for å fjerne eventuelle hindre og bedre samordningen skal vurderes. Arbeidet ferdigstilles i 2013. Regjeringen vil også sette i gang en utredning av kommunenes arbeid med å kombinere introduksjonsprogram med grunnskole og videregående opplæring for voksne, jf. kap. 3.2.3.

Flere offentlige utvalg har pekt på behovet for kompetanseutvikling av lærere som underviser voksne innvandrere. Høy kvalitet i norskopplæringen krever lærere med god kompetanse. Satsingen på etter- og videreutdanning for lærere i voksenopplæringen fortsetter, og regjeringen vil sette i verk et kompetanseløft på det flerkulturelle området som også omfatter voksenopplæringen. Det legges blant annet opp til kompetanseheving innenfor andrespråksdidaktikk og voksenpedagogikk, jf. kap.4.4. Regjeringen vil også utrede mer spesifikt hvordan man kan heve kompetansen til lærere som underviser i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

Vox arbeider videre med å utvikle læremidler for opplæringen. Vox har utviklet et nettbasert læremiddel for samfunnskunnskap, www.samfunnskunnskap.no, som er tilgjengelig for alle. En del nettbaserte opplæringstilbud i norsk finnes allerede, og det arbeides med å videreutvikle eksisterende opplæringsprogrammer. Nettbaserte læremidler gir den fleksibiliteten mange voksne trenger, og gjør det lettere å kombinere opplæringen med arbeid, omsorgsansvar eller annet som gjør at man ikke kan delta i ordinær opplæring. Det kan gi muligheter for bedre tilpasset opplæring for eksempel for personer med høyere utdanning, og kan være egnet for arbeidsinnvandrere.

Det er viktig at flest mulig kommer raskt i gang med opplæringen. Det er den enkelte som setter fram krav eller søker om opplæring. Ettersom retten og plikten til opplæring er utvidet fra 300 til 600 timer, blir det viktigere enn før å komme tidlig i gang med opplæringen for at den enkelte skal få oppfylt sin plikt innen tre år. Regjeringen vil derfor utrede om introduksjonsloven skal endres slik at det er kommunene som tar initiativ til å sette i gang opplæringen i norsk og samfunnskunnskap.

I dag fritas man fra opplæring både i norsk og i samfunnskunnskap dersom man kan dokumentere kunnskaper i norsk eller samisk. Regjeringen vil derfor utrede om introduksjonsloven skal endres slik at man må dokumentere kunnskaper om samfunnet, for å få fritak fra opplæring i samfunnskunnskap.

3.2.3 Introduksjonsordningen

Formålet med introduksjonsordningen er å styrke mulighetene for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv og for økonomisk selvstendighet for nyankomne flyktninger og deres familie. Introduksjonsprogrammet reguleres av introduksjonsloven og skal tilby kvalifisering på full tid i inntil to år, eller tre år når særlige grunner taler for det. Kvalifiseringen skal inneholde opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder for arbeid eller utdanning. Introduksjonsordningen forutsetter en målrettet og samordnet innsats, og programmet skal tilpasses den enkelte ut fra forutsetninger, kvalifiseringsbehov og målsettinger. Dette innebærer både en faglig tilrettelegging og en praktisk tilrettelegging, knyttet til for eksempel deltakerens helse, omsorgssituasjon eller funksjonsevne.

Som hovedregel har kun de som er bosatt etter avtale mellom utlendingsmyndighetene og en kommune, rett på introduksjonsprogram. Regjeringen foreslår å utrede rett til introduksjonsprogram for flyktninger som selv finner bolig og/eller arbeid i en kommune, jf. kap. 7.4.2.

Variasjon i resultater og innhold

Introduksjonsprogrammet har vist seg som en velegnet metode for å bidra til overgang til arbeid eller utdanning for nyankomne innvandrere. Velferds- og migrasjonsutvalget viser til at det har gitt mer systematikk i arbeidet med nyankomne. Ordningen gir kommunene en rettslig ramme i integreringsarbeidet med nyankomne innvandrere. Programmets resultater og forskning tilsier imidlertid at det er potensial for forbedringer av introduksjonsprogrammet.

Tall fra SSB viser at i løpet av 2011 deltok om lag 12 800 personer i introduksjonsordningen. Det har vært en økning i antall deltakere de siste årene. Nær 71 prosent av deltakere kom fra Eritrea, Somalia, Irak, Afghanistan og Etiopia. Det var i 2010 og 2011 omtrent like mange kvinner som menn blant deltakerne, mens det i 2008 og 2009 var flest kvinnelige deltakere.

Introduksjonsprogrammet skal bidra til rask overgang til arbeid eller utdanning, og tall fra SSB viser at 55 prosent av dem som gikk ut av introduksjonsordningen i 2009, var i arbeid eller utdanning i november 2010. Av disse var 35 prosent sysselsatt, 8 prosent var både sysselsatt og under utdanning og 12 prosent var under utdanning. Andelen i arbeid/i utdanning året etter blant dem som gikk ut av programmet i 2008, 2007 og 2006 var på henholdsvis 57, 63 og 65 prosent. Det har altså vært en nedgang i overgang til arbeid og utdanning de siste årene. Rapporteringer fra kommunene til IMDi viser imidlertid en resultatoppgang for de som fikk arbeid eller utdanning direkte etter avsluttet program i 2011 (46 prosent), sammenlignet med 2010 (42 prosent) og 2009 (44 prosent). Dette kan tyde på at den nedadgående trenden er i ferd med å snu.

Det kan se ut som kvinner og menn har ulikt utbytte av introduksjonsprogrammet. Av dem som gikk ut av ordningen i 2009, var 46 prosent av kvinnene og 66 prosent av mennene i arbeid eller ordinær utdanning i november 2010. Særlig hadde kvinner fra Afghanistan, Somalia, det palestinske området og Irak svakere resultater enn kvinnelige deltakerne sett under ett. Kvinnelige deltakere fullfører også programmet i mindre grad enn menn, ofte på grunn av omsorg for små barn. Tall fra Monitor for introduksjonsordningen tyder imidlertid på at en del kvinner kommer inn igjen i kvalifiseringen etter at de har hatt omsorg for barn. Når en over tid følger gruppene som har gått ut av introduksjonsprogrammet, viser det seg at stadig flere av kvinnene har kommet i arbeid eller utdanning med tiden. En del av deltakerne har arbeid ved siden av deltakelse i introduksjonsprogram, mens en del mottar supplerende sosialhjelp. 14 prosent av deltakerne i 2011 hadde inntektsgivende arbeid ved siden av programmet, 17 prosent av mennene og 10 prosent av kvinnene. Andelen av deltakere som mottok introduksjonsstønad i hele 2011, og som samtidig var langtidsmottakere av supplerende sosialhjelp, var 18 prosent. Deltakere med barn mottar i langt større grad sosialhjelp enn andre (Enes og Henriksen 2012).

Flere offentlige utvalg og evalueringer har pekt på at det er potensial for å forbedre gjennomføringen av ordningen i kommunene. Særlig må den individuelle tilretteleggingen og programinnholdet forbedres. Når det gjelder programinnholdet er det store variasjoner i hva som inngår utover norskopplæring. Få deltar i språk- og arbeidspraksis, og for få får et tilbud som er arbeidsrettet nok. Det ser ut til at dette blant annet skyldes manglende tilgang på relevante tiltak.

Videre varierer resultatene mellom ulike kommuner. Noen kommuner har gode resultater år etter år, til tross for variasjoner i bosettingsvolum, deltakergruppen og arbeidsmarkedet. Variasjoner i programinnhold og intensiteten på den individuelle oppfølgingen kan være med på å forklare resultatulikhetene kommuner imellom. Det er også store forskjeller i kommunenes bruk av mål- og resultatstyring, grad av forankring i kommuneledelsen og i hvilken grad det er inngått formelle samarbeidsavtaler mellom kommunen og relevante aktører.

Studier viser dessuten at kvinner med lite utdanning og store omsorgsoppgaver, i praksis ofte får et tilbud som har lavere intensitet, er mindre arbeidsrettet og mindre individuelt tilpasset enn andre deltakere. Flertallet av disse kvinnene får verken språkpraksis eller arbeidspraksis, og kontinuiteten brytes når de ikke får noe tilbud mens de er hjemme med omsorgen for små barn. Studier viser at en del deltakere går fra introduksjonsprogrammet og over i kvalifiseringsprogrammet uten at det bygges videre på arbeidet som er gjort i introduksjonsprogrammet (Djuve og Kavli mfl. 2011).

Som i norskopplæringen er det en særlig utfordring å tilpasse kvalifiseringen til personer med lav eller ingen utdanning. Mange har behov for voksenopplæring i form av grunnskole og/eller videregående opplæring. Det er i dag mulig å ta grunnskoleopplæring og elementer av videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet. Det er imidlertid ulik praksis mellom kommuner om deltakere som trenger det, tilbys dette. Regjeringen er opptatt av at alle som kommer hit med behov for grunnskole, skal få mulighet til å delta i slik opplæring. Det finnes flere gode eksempler på hvordan grunnleggende kvalifisering kan kombineres med grunnopplæring, jf. boks 3.6.

Innsats for økt kvalitet

Målet om at flest mulig innvandrere skal i arbeid, tilsier et høyt ambisjonsnivå for introduksjonsordningen. Regjeringen har som mål at flere enn i dag skal fullføre introduksjonsprogrammet, og at andelen som går over i arbeid eller utdanning etter endt program, skal øke. På sikt er det ønskelig at deltakere i introduksjonsprogram skal få den grunnleggende kvalifisering de trenger innenfor rammene av programmet. Flere bør få tilbud om hele eller deler av grunnskolen og ev. moduler fra videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet dersom de har behov for det. Det er spesielt viktig å tilpasse kvalifiseringsløp for personer med lav utdanning. Dette gjelder særlig kvinner. Lokale myndigheter bør derfor tilrettelegge for mer bruk av grunnskole og videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet. Dette forutsetter god samordning mellom ansvarlige myndigheter og fleksibilitet i organiseringen av grunnskole og videregående opplæring for voksne. Kommunene bør i større grad ta i bruk muligheten til å forlenge programmet med inntil ett år der den enkeltes individuelle kvalifiseringsbehov tilsier det.

For å oppnå økt bruk av grunnskole og videregående opplæring i introduksjonsprogram, vil regjeringen utrede hvordan introduksjonsprogram og grunnskole og videregående opplæring kan samordnes bedre. Det skal utarbeides veiledere for kommunenes arbeid, og det skal samles erfaringer og vises ulike alternative kvalifiseringsløp som er mulige innenfor introduksjonslovens rammer. Det skal utvikles veiledere for ulike grupper av deltakere: deltakere med behov for alfabetisering, for grunnskoleopplæring, for yrkesrettet opplæring og for de med behov for videregående opplæring. Vurdering av overganger mellom introduksjonsprogram og kvalifiseringsprogram for å oppnå helhet og kontinuitet i tjenestetilbudet, skal også inngå som en del av utredningen. Målet er effektive kvalifiseringsløp av høy kvalitet, med sikte på raskere overgang til arbeid eller utdanning.

Regjeringen vil innføre flere andre tiltak som høyner kvaliteten i introduksjonsprogrammet og bedrer gjennomføringen av ordningen i kommunene, som ny tilskuddsordning med utviklingsmidler til kommunenes integreringsarbeid, jf. 3.2.2. I 2012 innførte regjeringen statlig tilsyn og plikt til kommunal internkontroll med tjenestene som kommunene er pliktig til å tilby etter introduksjonsloven, jf. 3.2.2.

Samarbeidet mellom ulike aktører om introduksjonsordningen skal bedres. For mange deltakere er opplæring i norsk og samfunnskunnskap det viktigste tiltaket i introduksjonsprogrammet. Det er derfor viktig med et godt samarbeid mellom voksenopplæringen og de ansatte i introduksjonsordningen. Arbeids- og velferdsetaten har en viktig rolle i å bidra til effektive og målrettede introduksjonsprogram for den enkelte, jf. Rundskriv A-27/2007 (Arbeids- og inkluderingsdepartementet 2007). Både etatens kompetanse og tiltaksmeny kan bidra til økt arbeidsretting av introduksjonsprogrammet, og etaten bør komme tidligere og sterkere inn i introduksjonsprogrammet med sine ordninger. Videre bør arbeidsgivere involveres mer i introduksjonsprogrammet, særlig på lokalt nivå. Lokalt næringsliv kan ha en viktig rolle i kvalifiseringen. Det er stort behov for praksisplasser i introduksjonsprogrammet. Det bør derfor jobbes videre med å utvikle modeller for å skaffe flere deltakere i introduksjonsordningen arbeidserfaring hos lokale arbeidsgivere. I tillegg bør næringslivet i større grad trekkes inn i planleggingen av introduksjonsprogram lokalt. Lokalt næringsliv kan bidra med kunnskap om arbeidsliv og arbeidskraftbehov. Arbeidsgivere kan på sin side få bedre innsikt i det potensialet for arbeidskraft som deltakerne i introduksjonsprogrammet representerer. Prosjekter for økt samarbeid mellom næringsliv og introduksjonsprogram vil være ett av områdene som kan støttes innenfor ny tilskuddsordning for kommunalt integreringsarbeid, jf. 3.2.2.

Regjeringen mener frivillige organisasjoner kan spille en viktig rolle i introduksjonsordningen, og oppfordrer kommunene til økt og systematisk samarbeid med frivillig sektor. Frivillige organisasjoner representerer en lokal ressurs og kan bidra til utvidet nettverk og kjennskap til lokalsamfunnet. Frivillige organisasjoner kan dessuten bidra med tiltak som kan inngå i introduksjonsprogrammet. Videre vil økt interkommunalt samarbeid kunne bidra til økt kvalitet i introduksjonsprogrammet. Det kan gi bedre muligheter for et differensiert tilbud med høy kvalitet og effektivitet for den enkelte deltaker i introduksjonsordningen, uavhengig av bosted.

Flere kvinner enn menn avbryter introduksjonsprogrammet. En viktig forklaring på kvinnenes avbrudd er at de tar en større del av omsorgspermisjonen ved fødsel og omsorgen for barnet i det første leveåret. At fedre deltar mer i omsorgen for barn kan bidra til mer likestilt foreldreskap og at flere mødre fullfører introduksjonsprogram og går over til arbeid eller utdanning. Regjeringen innfører derfor en tydeligere tredeling av omsorgspermisjonen, på samme måte som endringen i folketrygdloven som nylig er vedtatt. Fars omsorgspermisjon vil utvides fra 10 til 12 uker. Mor får rett til omsorgspermisjon av samme omfang som far, og den resterende delen av omsorgspermisjonen fordeler foreldrene seg i mellom. Omsorgspermisjonen er på opptil ti måneder totalt. Det er også behov for i større grad å holde kontakten med kvinner i permisjon for å sikre kontinuiteten i kvalifiseringen. Der kommunene anser det som hensiktsmessig, kan det være en løsning å utvikle enkle tilbud hvor mor får mulighet til å snakke norsk og barn kan delta i samvær med andre barn og voksne. Dette kan være tiltak i kommunal regi eller i samarbeid med frivillige organisasjoner.

Regjeringen vil utrede om introduksjonsloven skal endres slik at deltakere får rett til permisjon fra introduksjonsprogram ved overgang til arbeid. Dette skal gjøre det lettere å forsøke seg i arbeidslivet med den tryggheten at man kan vende tilbake til introduksjonsprogrammet.

3.2.4 Arbeidsmarkedstiltak

Arbeids- og velferdsetaten har et spekter av arbeidsrettede tiltak som blant annet omfatter avklaring, opplæring, lønnstilskudd, arbeidspraksis og tiltak i arbeidsmarkedsbedrift. Tiltakenes varighet, innhold og støtteordninger varierer med deltakernes behov og om arbeidsevnen er nedsatt. Dette gjelder for innvandrere som for andre deltakere. Arbeidsmarkedstiltakene har som formål å øke overgangen fra ledighet til arbeid, samt å forebygge langvarig ledighet. Lange ledighetsperioder kan øke risikoen for varig utstøting og trygdeavhengighet.

Alle typer tiltak kan brukes av innvandrere på linje med den øvrige befolkningen. Innvandrere prioriteres for deltakelse i arbeidsmarkedstiltak og har derfor en høyere andel på tiltak enn den andelen de utgjør av de registrerte ledige. Overrepresentasjonen kan også skyldes at innvandrere har mer omfattende problemer med å komme i arbeid. Innvandrere har lengre ledighetsperioder enn majoritetsbefolkningen, og dette øker sannsynligheten for å delta i arbeidsmarkedstiltak (Kvinge og Djuve 2006).

I mai 2012 utgjorde innvandrere om lag en tredjedel av samlet antall registrerte ledige. På samme tid utgjorde de 43 prosent av deltakerne i ordinære arbeidsmarkedstiltak. Omtrent 65 prosent av innvandrerne i tiltak hadde bakgrunn fra land i Afrika eller Asia. Antall innvandrere som deltok i ordinære arbeidsmarkedstiltak, gikk opp fra 7 397 i 2. kvartal 2011 til 8 353 i samme kvartal 2012. I samme tidsrom økte antallet tiltaksdeltakere blant befolkningen for øvrig fra 10 599 til 11 036.

Evalueringer av arbeidsmarkedstiltakenes effekt på innvandreres overgang til arbeid viser en positiv, men moderat effekt (Røed og Raaum 2005, Kvinge og Djuve 2006). Studien til Røed og Raaum viser dessuten at effekten er noe mer positiv for innvandrere enn for majoritetsbefolkningen.

Arbeidsmarkedsmyndighetene skal samarbeide med integreringsmyndighetene og kommunene om gjennomføringen av integreringspolitikken. Evalueringer har pekt på at det er utfordringer knyttet spesielt til samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene når det gjelder deltakere i introduksjonsprogrammet (Djuve og Kavli mfl. 2011, Djuve og Tronstad 2011). Regjeringen vil derfor gjennomgå samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene, blant annet om deltakere i introduksjonsprogram.

Som en del av gjennomgangen skal man se på bruken av arbeidsmarkedstiltakene overfor innvandrere. Eventuelle endringer som kan være hensiktsmessige for å sikre en bedre oppfølging av både arbeidssøkere og arbeidsgivere innenfor tiltaket arbeidspraksis, som benyttes i stor utstrekning overfor innvandrere, skal også inngå i denne gjennomgangen. I gjennomgangen vil også tiltak som er tilpasset deltakere i introduksjonsprogrammet, bli vurdert. Videre vil det bli drøftet om yrkesrettet språkopplæring bør bli en større del av det ordinære arbeidsmarkedstilbudet til arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne og svake norskkunnskaper. Dette vil også gjelde arbeidsinnvandrere, jf. kap. 3.4.3.

3.2.5 Jobbsjansen

Flere kvinner med innvandrerbakgrunn må få mulighet til å komme ut i jobb. Økt yrkesdeltakelse er et viktig bidrag for å bekjempe barnefattigdom, for å bidra til likestilling og for inkludering i samfunnslivet. Regjeringen mener et godt tilbud til kvinner som står utenfor arbeidsmarkedet er særlig viktig for å bidra til økt sysselsetting og bedre levekår. Derfor innfører regjeringen Jobbsjansen som en permanent ordning fra sommeren 2013.

Målet med Jobbsjansen er å øke sysselsettingen blant innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet, som har behov for kvalifisering og som ikke omfattes av andre ordninger, som for eksempel introduksjonsprogrammet. Jobbsjansen retter seg i særlig grad mot hjemmeværende kvinner som ikke deltar i opplæring eller kvalifisering, og som ikke får sosialhjelp. Programmet kan også rette seg mot andre grupper.

Jobbsjansen skal gjennom individuelt tilpassede programmer gi bedre ferdigheter i norsk, bedre innsikt i norsk samfunnsliv samt styrkede kvalifikasjoner for å delta i arbeidslivet. Kvalifiseringen forutsetter en koordinert og tverrfaglig innsats i kommunene. Deltakerne vil følges tett opp av faste kontaktpersoner, og det skal tilbys veiledning og kvalifiserende tiltak med sikte på arbeid eller utdanning.

Erfaringsoverføring fra forsøket Ny sjanse

Regjeringen vil bygge på erfaringene fra forsøksordningen Ny sjanse i utviklingen av Jobbsjansen, og Ny sjanse blir fra sommeren 2013 en del av Jobbsjansen. Ny sjanse ble iverksatt i 2005 for å utvikle metoder for å få innvandrere uten tilknytning til arbeidslivet over i arbeid eller utdanning. De første deltakerne var sosialhjelpsmottakere med innvandrerbakgrunn med lang botid i landet. I dag er målgruppen for forsøket innvandrere fra utvalgte land med særlig lav sysselsetting eller høy arbeidsledighet (Pakistan, Marokko, Tyrkia, Somalia, Afghanistan og Irak). Kvinner har hele tiden vært en hovedmålgruppe, og de siste årene har særlig kvinner som ikke mottar noen ytelse fra det offentlige blitt rekruttert. Ungdom i alderen 18 til 25 år som mottar sosialhjelp er også i målgruppen. Gjennom spesielt tilrettelagte kvalifiseringstiltak og individuell og tett oppfølging er målet en varig tilknytning til arbeidslivet og at deltakerne blir økonomisk selvhjulpne. Deltakende kommuner har søkt IMDi, som forvalter ordningen, om midler. 21 kommuner og bydeler har deltatt i ordningen i 2012. Mange av prosjektene er videreføringer fra tidligere år. Mellom 400 og 550 personer deltar i forsøket hvert år. Rapporteringer viser at i perioden fra 2005 til 2009 gikk totalt 43 prosent av deltakerne ut i arbeid eller utdanning. Av de 222 deltakerne som gikk ut av Ny sjanse i 2011, gikk 39 prosent over til arbeid eller utdanning. Fordelt på de ulike målgruppene viser resultatene for de som gikk ut av Ny sjanse i 2011, at 37 prosent av hjemmeværende kvinner, 52 prosent av ungdommen og 27 prosent av sosialhjelpsmottakerne gikk over i arbeid eller utdanning.

En undersøkelse av i hvilken grad deltakere i perioden 2005-2009 kom over i varig arbeid, viser at Ny sjanse har positiv effekt på arbeidsmarkedstilknytningen (Ekeland 2012). En nylig gjennomført samfunnsøkonomisk analyse framstiller Ny sjanse som samfunnsøkonomisk lønnsomt (Proba samfunnsanalyse 2012). Proba beregner at selv med forutsetningene som gir lavest lønnsomhet, gir tiltaket en samfunnsøkonomisk gevinst dersom deltakerne fortsatt er i arbeid etter minimum seks år.

3.3 Bedre bruk av innvandreres kompetanse og arbeidskraft

Mange innvandrere som bosetter seg i Norge, har kompetanse, utdanning og arbeidserfaring fra opprinnelseslandet. I tillegg er det mange som tar utdanning eller tilleggsutdanning og får arbeidserfaring i Norge. Innvandring gir dermed et bedre grunnlag for å rekruttere kompetent arbeidskraft. Innvandring gir også muligheter for å ha en arbeidsstyrke med kunnskaper om et marked som i økende grad består av et mangfold av forbrukere med ulike preferanser og kulturer. Mange av Norges fremste bedrifter er aktive i markeder flere steder i verden. Møtet mellom mennesker med ulik bakgrunn og livserfaring på arbeidsplassen gir større muligheter for at det utvikler seg nye tanker, ideer og skaperkraft. Skaperkraft gir grunnlag for framtidig produksjon, vekst og utvikling. Mangfold i det norske arbeidslivet vil kunne styrke Norges konkurranseevne i en globalisert verden.

3.3.1 Behov for helhetlig innsats

Gevinstene ved innvandring er avhengig av hvorvidt arbeidslivet, myndighetene og samfunnet for øvrig legger til rette for at innvandrere får brukt sin kompetanse og arbeidskraft. Dette vil kunne bidra positivt til den framtidige bærekraften til velferdsstaten.

Gevinstene ved økt mangfold forutsetter et arbeidsliv som vet å verdsette personer med ulik kompetanse og bakgrunn. I tillegg til myndighetenes arbeid er det derfor av stor betydning at bedrifter og fagforeninger er opptatt av hvordan innvandreres kompetanse kan brukes på en bedre måte.

Norge har et forbedringspotensial når det gjelder bruk av innvandreres kompetanse. Dette gjelder særlig for innvandrere fra land i Asia og Afrika. Undersøkelser viser blant annet at omfanget av overkvalifisering er større blant innvandrere enn i befolkningen for øvrig (Villund 2010). Det viser seg videre at diskriminering på arbeidsmarkedet forekommer, særlig ved rekruttering av innvandrere, jf. kap. 3.3.5. Mange innvandrere opplever dårligere arbeidsforhold enn befolkningen for øvrig, og det er registrert tilfeller av sosial dumping, særlig når det gjelder arbeidsinnvandrere, jf. kap. 3.5. Innvandrere har også særlige utfordringer når de skal etablere egen bedrift, jf. kap. 3.3.6. Flere utvalg, blant annet Inkluderingsutvalget, peker på betydningen av effektive godkjenningsordninger for utenlandsk utdanning og foreslår forbedringstiltak.

Regjeringen ser et behov for en mer helhetlig innsats og vil derfor legge fram en handlingsplan for bedre bruk av innvandreres kompetanse i 2013. Tiltakene i denne handlingsplanen vil komme i tillegg til arbeidet mot diskriminering.

3.3.2 Godkjenning av utenlandsk utdanning

Godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning skal sikre at personer med utenlandsk utdanning har den nødvendige kompetansen som kreves i Norge for yrket de skal virke i, eller for å kunne studere videre. Godkjenningsordningene er av stor betydning for blant annet å sikre at hensyn til sikkerhet, liv og helse ivaretas. Ønsket om raskere overgang til arbeid for innvandrere, skal derfor ikke komme foran hensynet til hva som er hovedformålet med godkjenningsordningene. Det er viktig at Norge har et godt og effektivt system for kartlegging, registrering og godkjenning av medbrakt utdanning, slik at innvandrere raskt kan få mulighet til å finne arbeid hvor de får brukt sin kompetanse.

Høyere utenlandsk utdanning

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å effektivisere og forbedre ordningene for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Hvert år søker en rekke innvandrere, herunder flyktninger, om godkjenning av utdanning som ikke kan dokumenteres eller ikke kan verifiseres på en forsvarlig måte. Slike søknader byr på særskilte utfordringer. Saksbehandlingen kan være omfattende og kreve betydelig faglig dybdekompetanse, samtidig som det er viktig å sørge for en kvalitetsmessig god og likeartet behandling. Kunnskapsdepartementet har derfor iverksatt et prosjekt for generell godkjenning av høyere utdanning for innvandrere som ikke kan dokumentere sin kompetanse. Prosjektet har som formål å effektivisere godkjenningsprosessen for denne gruppen og sørge for en tryggere saksbehandling. Det er ønskelig at disse personene skal ha mulighet til å dokumentere sin kompetanse, uansett om formålet er å studere videre, eller som utgangspunkt for å søke arbeid i henhold til sine kvalifikasjoner. Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) har ansvar for, og samordner prosjektet.

Søknader om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning har hatt en meget sterk vekst de senere år. Dette har utfordret kapasiteten i NOKUT. Etterspørselen etter informasjon er en særskilt utfordring som har vokst i tråd med økende etterspørsel etter arbeidskraft og arbeidsinnvandringen. Blant annet for å følge opp dette har regjeringen foreslått en økning i de alminnelige bevilgninger til NOKUT i statsbudsjettet for 2013, jf. Prop. 1 S (2012-2013) for Kunnskapsdepartementet.

I den foreslåtte handlingsplanen for bedre bruk av innvandreres kompetanse vil regjeringen vurdere tiltak med sikte på forbedring og effektivisering av ulike typer godkjenningsordninger for medbrakt kompetanse.

Utdanninger på fagskolenivå

Fylkeskommunene godkjenner i dag kun utdanninger som tilsvarer fagbrev, som i Norge tas ved en videregående skole. For mer avanserte yrkesfaglige utdanninger på fagskolenivå finnes det per i dag ingen godkjenningsordning for utenlandske utdanninger. NOKUT har registrert at ettersom til dels mange innvandrere ankommer Norge med slike kortvarige utdanninger innen for eksempel pedagogiske, tekniske og kunstneriske fagområder, er det et problem at det ikke finnes en godkjenningsordning i Norge, slik at deres kvalifikasjoner kan bli likestilt med norsk utdanning.

Lov 20. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning (fagskoleloven) har i dag ingen bestemmelse om godkjenning av utenlandsk utdanning, noe som betyr at det i dag verken er noen hjemmel eller ordning for godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning. I og med at det er få land som har utdanning som tilsvarer norsk fagskoleutdanning, berører dette et lite antall søkere. Saken er imidlertid viktig for dem det gjelder.

Regjeringen vil vurdere en hjemmel om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning i forbindelse med en revisjon av fagskoleloven som etter planen skal legges fram i 2012.

3.3.3 Godkjenningsordninger for lovregulerte yrker

I Norge er det en rekke regulerte yrker som krever godkjenning, sertifisering eller autorisasjon av ulike myndigheter før søkeren kan starte utøvelsen av yrket. Godkjenningsordningene for lovregulerte yrker skal sikre at personell som autoriseres har nødvendig kompetanse i forhold til yrket de skal virke i. Det er for eksempel et hovedanliggende innenfor helseyrkene at det skal være trygt for pasientene å motta helse- og omsorgstjenester. Hensyn til sikkerhet, liv og helse skal være et ufravikelig krav for alle godkjenningsordningene. Det er samtidig viktig at organiseringen og praktisering av godkjenningsordningene for lovregulerte yrker, ikke legger unødige begrensinger på arbeidstakeres muligheter til å bruke sin utdanning og kunnskaper.

Kartleggingen av godkjenningsordninger for lovregulerte yrker fra 2009, jf. boks 3.10, identifiserte flere utilsiktede virkninger av disse ordningene for at innvandrere kommer i arbeid.

En større andel personer med utenlandsk utdanning får avslag på sin søknad om godkjenning med den begrunnelse at de må ta faglig påbygging innenfor enkelte emner de mangler i sin utdanning. Dette kan være utfordrende å oppfylle, fordi det kan mangle tilbud om enkeltstående fag eller moduler i universitets- og høgskolesektoren, eller at disse tilbys svært sjelden. Konsekvensen av dette er at det å oppnå godkjenning, kan være en svært tids- og kostnadskrevende prosess for søkerne. Samtidig innebærer utarbeiding og iverksetting av tilpassede moduler for personer med utenlandsk utdanning kostnader for universitets- og høgskolesektoren, særlig der antall aktuelle deltakere er veldig få.

Videre viser kartleggingen at en stor andel av de lovregulerte yrkene pålegger søkere å gjennomføre arbeidspraksis av varierende lengde for å kompensere for mangler i utdanningen. Dette med basis i lovverket som krever erfaring fra norsk arbeidsliv for å kunne utøve yrket på en forsvarlig og god måte. Kartlegging har identifisert at mangel på tilgang til praksisplasser utgjør en hindring innenfor helseyrkene for søkere som blir pålagt å ta arbeidspraksis som en del av godkjenningsprosessen. Dette utgjør en større hindring for helsepersonell fra land utenfor EØS fordi de oftere må gjennomføre praksis enn helsepersonell fra EØS-land.

Det generelle inntrykket fra kartleggingen er at godkjenningsordningene for lovregulerte yrker preges av en stor grad av delegering og spesialisering. Det er lite kunnskapsutveksling om blant annet trekk ved søknadsprosessen som kan være felles mellom godkjenningsinstansene. Kartleggingen finner også til dels store forskjeller i rutinene på registrering og statistikkføring av søknader hos de forskjellige godkjenningsinstansene. Det kan derfor være et behov for å øke erfaringsutvekslingen mellom godkjenningsinstansene.

Regjeringen vil på denne bakgrunn etablere et samarbeidsforum som de enkelte godkjenningsinstansene for lovregulerte yrker kan benytte for erfaringsutveksling, blant annet når det gjelder rutiner for registrering og statistikkføring av søknader. Slik kan flere ta del i gode eksempler på effektive rutiner som raskt fører innvandrere gjennom godkjenningsprosessen.

Videre vil det bli satt i gang et arbeid for å utvikle en samlet statistikk over innvandrere i godkjenningsprosessen for lovregulerte yrker. Målet er å bedre styringsinformasjonen om gjennomstrømning og effektivitet i godkjenningsprosessen. Statistikken skal danne grunnlag for å oppdage og redusere eventuelle utilsiktede hindringer i godkjenningsordningene som kan forsinke en rask overgang til arbeidsmarkedet.

3.3.4 Registrering av utdanningsopplysninger

Kunnskap om innvandreres utdanning har stor betydning for å utforme treffsikre opplærings- og arbeidsmarkedstiltak og for integreringstiltak på andre relevante samfunnsområder. Det er derfor et problem at registeret for befolkningens utdanningsnivå mangler opplysninger for mange innvandrere i Norge. Dette skyldes at det ikke har vært en systematisk registrering av opplysninger om utdanning tatt i utlandet. Det ble gjennomført en undersøkelse i 2011 for å innhente utdanningsopplysninger for innvandrere som har bosatt seg i Norge siden forrige undersøkelse i 2000. Etter dette manglet det utdanningsopplysninger for vel 100 000 innvandrere over 16 år.

Regjeringen vil bedre registreringen av innvandreres medbrakte utdanning. Det legges opp til at en ordning som sikrer bedre registrering av utdanningsopplysninger, skal komme på plass i løpet av 2012. Registerordningen vil omfatte de fleste innvandrere som innvilges en oppholdstillatelse i Norge eller registreres som borgere fra EØS-land. Nordiske borgere vil ikke bli omfattet siden de verken trenger oppholdstillatelse eller EØS-registrering for å bo i Norge.

3.3.5 Diskriminering, mangfold og rekruttering

Diskriminering gjør det norske samfunn til et dårligere samfunn. Arbeidslivet går glipp av kompetanse og arbeidskraft. Arbeid bidrar til sterke individer, trygge familier og til et velfungerende samfunn. Det er gjennom arbeid at også innvandrere finner sin plass i samfunnet. Et velfungerende, trygt og rettferdig samfunn forutsetter like muligheter for alle innbyggere til å bidra og delta i arbeidslivet. Alle i Norge skal gis mulighet til å ha en jobb og gjennom denne bidra til å sikre egen og familiens økonomiske uavhengighet.

En forskningsrapport av Midtbøen og Rogstad fra 2012 viser at det forekommer diskriminering i arbeidslivet, jf. boks 9.2. Rapporten viser at diskriminering i ansettelsesprosesser utgjør et hinder for personer med etnisk minoritetsbakgrunn. I undersøkelsen kommer det blant annet fram at det er mer diskriminering i privat enn i offentlig sektor. Andre undersøkelser, som kartlegger opplevd diskriminering, viser også at innvandrere opplever diskriminering på arbeidsmarkedet i forbindelse med ansettelser, forfremmelser med mer. Regjeringen vil styrke arbeidet med å bekjempe rasisme og diskriminering i arbeidslivet gjennom lov og som normgiver i samfunnet. Kapittel 9 redegjør nærmere for regjeringens arbeid og tiltak på området.

En bevisst rekrutteringspolitikk er et ledd i arbeidet mot diskriminering. Offentlig sektor bør ha en mangfoldig arbeidsstyrke, som gjenspeiler sammensetningen av befolkningen, på ulike områder og stillingskategorier. Det vil bidra til bedre tjenester og til å styrke befolkningens tillit til offentlig forvaltning.

Statlig sektor

Staten legger stor vekt på å ha en personal- og rekrutteringspolitikk preget av inkludering og mangfold. For at etatene skal kunne møte framtidige utfordringer, er det nødvendig å ha en bred og åpen tilnærming i rekrutteringsarbeidet, og søke etter kvalifiserte medarbeidere uansett deres bakgrunn. Da kan man få tak i de beste medarbeiderne. Mangfold når det gjelder bakgrunn og livserfaring kan gi grunnlag for nye innfallsvinkler og kreativitet i oppgaveløsningen. Mangfold i den statlige personalstyrken støtter opp under mulighetene for god måloppnåelse og bidrar til at staten kan yte gode tjenester til alle samfunnsborgere.

Det er et mål i seg selv at staten skal speile mangfoldet i befolkningen. Mangfold, likestilling og redusert diskriminering er nyttig og i virksomhetenes egen interesse. Like viktig er det at statlige virksomheter skal gå foran når det gjelder å unngå diskriminering av den enkelte jobbsøker.

I det statlige tariffområdet er det store variasjoner mellom departementsområdene når det gjelder innvandrerandelen. Forskjellene kan skyldes ulikheter når det gjelder innvandreres kvalifikasjoner og motivasjon til å søke stillinger i staten. Men det er også betydelige forskjeller mellom statlige virksomheter mht. systematikk og kompetanse for å utnytte de kvalifikasjoner og den arbeidskraft innvandrere representerer. Det er en forpliktelse som hviler på alle statlige virksomhetsledere, at de arbeider systematisk og langsiktig for å nå målet om mangfold i personalpolitikken.

Tall fra SSB viser at det var 25 500 innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre sysselsatt i staten fjerde kvartal 2011, noe som utgjør 9,2 prosent. Halvparten av disse har bakgrunn fra land i Afrika, Asia mv.

Flere tiltak er blitt iverksatt for å øke rekrutteringen av personer med innvandrerbakgrunn i arbeidslivet. Innen statsforvaltningen er det, med godt resultat, innført en ordning med at minst én søker med innvandrerbakgrunn skal innkalles til intervju hvis hun eller han er kvalifisert til stillingen. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet gjennomførte en undersøkelse av ordningen i 2008 som viste at 92 prosent av statlige virksomheter benytter seg av ordningen og at 32 prosent av dem med bakgrunn fra Asia, Afrika mv. som blir innkalt til intervju, blir ansatt. I januar 2008 innførte regjeringen en forsøksordning med moderat kvotering av innvandrere fra land i Asia, Afrika mv. i 12 statlige virksomheter. Forsøket med moderat kvotering videreføres med to nye år fra 2012. Forsøksvirksomhetene skal kvotere inn personer med innvandrerbakgrunn der det foreligger tilnærmet like kvalifikasjoner. Formålet med forsøket er å gi virksomhetene erfaring, kompetanse og bevissthet om rekruttering av søkere med innvandrerbakgrunn.

Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) tilbyr kurs for statlige ledere som inkluderer ledelse av kulturelt mangfoldige arbeidsplasser. DIFI har også utviklet et sett av verktøy som ledere og virksomheter i staten kan benytte for å trene på mangfold. DIFI har i samarbeid med IMDi utviklet e-læringsmoduler i mangfoldsledelse og den flerkulturelle samtalen. De 25 heleide statlige virksomhetene representerer om lag 35 000 arbeidsplasser. Virksomhetene har årlig rapportert til IMDi om status på rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn, samt om aktiviteter og tiltak for en inkluderende rekrutteringspraksis (annonsering, utvelgelse, ansettelse, samt lederrekruttering), samt virksomhetenes øvrige arbeid for mangfold. Resultatene viser en positiv utvikling. For å styrke arbeidet i de statlige heleide virksomhetene er det etablert et mangfoldsnettverk for HR-personell i virksomhetene, som ledes av IMDi.

Med Mangfoldsprisen ønsker regjeringen å vise fram gode eksempler på inkludering av personer med innvandrerbakgrunn i arbeidslivet, og å spre kunnskap og inspirasjon om innsats som bidrar til økt mangfold på arbeidsplassen. Mangfoldsprisen deles ut årlig til en virksomhet som utmerker seg i forhold til etnisk mangfold på arbeidsplassen. Rekruttering av kvinner med innvandrerbakgrunn skal være et viktig kriterium ved vurdering av kandidater til prisen.

Mangfoldsportalen (www.mangfoldsportalen.no) er en gratis kunnskapsbase og verktøykasse om det flerkulturelle arbeidslivet som IMDi har ansvaret for. Her formidles oppdatert fagkunnskap, verktøy, gode eksempler, samt tips og erfaringer. Temaene knytter seg til rekruttering, arbeidsmiljø, ledelse og HR. Målgruppen er arbeidsgivere, tillitsvalgte og HR-ansvarlige både i offentlig og privat sektor.

Kommunesektoren

Ved utgangen av 2011 var 53 000 innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn ansatt i kommunal- eller fylkeskommunal sektor, en andel på 9,7 prosent. 6,3 prosent av de ansatte i sektoren har bakgrunn fra Asia, Afrika, mv.

Mange kommuner legger til rette for å være arbeidsplasser som preges av mangfold med ansatte som gjenspeiler befolkningen. Dette gjør de for blant annet å kunne tilpasse sine tjenester til behovene i befolkningen. IMDi rapporterer om en tendens blant kommunene til å jobbe systematisk med mangfold, og da særlig i de større byene og i en del kommuner i Oslo-regionen – kommuner som etter hvert har fått en stor befolkning med innvandrerbakgrunn. Ordningen der statlige virksomheter er pålagt å innkalle minst en kvalifisert jobbsøker med innvandrerbakgrunn til intervju har vist gode resultater. På bakgrunn av de gode erfaringene med denne ordningen, oppfordrer regjeringen fra 2011 kommuner og fylkeskommuner til å innføre liknende ordning. IMDi har fått i oppdrag å støtte kommunesektoren i dette arbeidet.

Privat sektor

Tall fra SSB viser at ved utgangen av 2011 var det 229 500 innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre ansatt i privat sektor i Norge. Dette var en andel på 14,5 prosent av alle sysselsatte i privat sektor. Antall ansatt i privat sektor fra land i Afrika, Asia, mv. var 101 500. Det utgjorde 6,1 prosent.

Arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner er sentrale aktører når det gjelder arbeid med rekruttering av innvandrere til arbeidslivet og er sentrale samarbeidsparter for offentlige myndigheter på feltet. Flere organisasjoner har drevet et bevisst og målrettet arbeid i flere år. Regjeringen vil styrke samarbeidet med organisasjonene med mål å øke rekruttering av innvandrere i arbeidslivet og styrke mangfoldet i arbeidslivet.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) har iverksatt Global Future, et program som mobiliserer og videreutvikler talenter med innvandrerbakgrunn for lederoppgaver og styreverv. Målgruppen har høyere utdanning og gode norskkunnskaper, og over 500 personer har deltatt siden NHO Agder startet opp i 2006. Programmet går over ett og et halvt år og består av 19 heldagssamlinger med moduler innenfor lederutvikling med mentorordning, styrekompetanse og retorikk. Målet er at flere kvalifiserte personer med innvandrerbakgrunn skal inn i sentrale stillinger og styreverv i arbeidslivet, samt å synliggjøre kvalifisert arbeidskraft og kompetanse. Samtidig vil dette gi økt tilgang av kompetente medarbeidere til næringslivet. SINTEF har evaluert programmet på oppdrag fra NHO. Rapporten omfatter 220 deltakere i perioden november 2010 til juni 2012. SINTEF finner at to tredjedeler av deltakerne har hatt karrierebevegelse i løpet av perioden, i overkant av 16 prosent har fått lederstillinger og mer enn 26 prosent har fått nye jobber som er mer i samsvar med deres utdanning og kompetanse. Vel 12 prosent av deltakerne har fått ett eller flere styreverv. I tillegg har flere tidligere arbeidsledige kommet i jobb, og mange oppgir økt motivasjon og selvtillit og er fornøyde med å ha kommet i kontakt med nettverket. SINTEF skriver at de anser resultatoppnåelsen i Global Future som svært vellykket. Flere NHO-regioner er i gang med, eller planlegger, videreføring av Global Future-programmet.

Arbeidsgiverorganisasjonen Virke lanserte i 2008 mentorprogrammet Womentor. Womentor kobler utdannede kvinner med med innvandrerbakgrunn fra land i Asia og Afrika med kvinnelige ledere i arbeidsmarkedet. Totalt 26 mentor-par over tre kull har deltatt i programmet, som går over ett og et halvt år. Målet er at Womentor skal bidra til at kvinner i målgruppen skal få bedre kunnskap om nærings- og arbeidslivet, styrket nettverk og at flere skal få lederstillinger. Virke rapporterer at åtte av ti av deltakerne vurderer at deres muligheter i norsk arbeidsliv har blitt bedret etter deltakelse i mentorprogrammet, over halvparten av deltakerne har fått ny jobb under eller etter programmet og seks av ti oppgir at de har fått vesentlig bedre selvtillit. Virke konkluderer med at Womentor har vært en suksess for deltakerne.

3.3.6 Etablerervirksomhet blant innvandrere

Regjeringen ser på entreprenørskap blant innvandrere i Norge som et positivt bidrag til verdiskapingen i samfunnet. Innvandrere sto for etablering av 5 600 personlig eide foretak i 2010. Fra 2002 til 2010 har andelen innvandrere blant nyetableringer økt fra 11 prosent til 17 prosent. En stor andel har bakgrunn fra Asia (30 prosent). 23 prosent kommer fra EU-land i Øst-Europa, 13 prosent fra andre nordiske land, 12 prosent fra Vest-Europa ellers, mens 7 prosent har innvandret fra Afrika. Det har vært en økning i andelen og antall etableringer av innvandrere fra land der det kommer mange arbeidsinnvandrere, som for eksempel Polen.

Innvandreretablerere representerer en heterogen gruppe, og omfatter personer med høyst ulik bakgrunn, ulikt utdanningsnivå, ulik arbeidserfaring, ulike forretningsidéer og ulike ambisjoner. Etablerere av «levebrødsbedrifter», som det er flest av, vil etablere egen bedrift for å forsørge seg selv og familien. Innvandreretablerere i denne gruppen kan ha en sterk drivkraft knyttet til det å skape noe eget og å realisere eget potensial. For noen kan samtidig arbeidsledighet og svake utsikter til mobilitet på arbeidsmarkedet, være tilleggsfaktorer og en motivasjon for å starte for seg selv (Enehaug mfl. 2009).

Gruppen etablerer seg ofte i markeder der det er liknende bedrifter fra før av. Levebrødsbedrifter er en viktig del av norsk næringsmangfold og bidrar til konkurranse og variasjon i tilbudet av varer og tjenester. Flere innvandrere vil etablere bedrifter med vekstpotensial basert på ny teknologi eller nye ideer. Dette kan være høyt utdannede innvandrere med fagekspertise og spisskompetanse som gir grunnlag for etablering av bedrifter som kan skape flere arbeidsplasser.

Til tross for at flere innvandrere etablerer bedrifter, viser erfaringene fra forsøksvirksomhet at innvandrere har særlige utfordringer når de skal etablere egen bedrift. Disse utfordringene kommer i tillegg til de vanlige utfordringer som alle etablerere møter. En slik tilleggsutfordring dreier seg blant annet om manglende kjennskap til lover og regler, norsk bedriftskultur og rutiner for etablering og drift av virksomhet i Norge. Det finnes få målrettede tilbud om etablererveiledning som tar hensyn til denne gruppens spesielle behov. I 2012 har IMDi tildelt midler til Buskerud fylkeskommune og til bydelen Grorud i Oslo kommune for at de skal utvikle et tilbud med regionale etablerersenter for innvandreretablerere. Et regionalt etablerersenter skal tilby opplæring, individuell veiledning og oppfølging til innvandreretablerere og være et kunnskapssenter med kompetanse- og veiledningstjenster for andre kommuner og aktører i regionen. Målet med tiltakene er å finne modeller for permanente ordninger.

Finansiering er en stor utfordring for de fleste etablerere og det er også det største hinderet for mange innvandrere som vil etablere egen bedrift. Innovasjon Norges ordninger retter seg i hovedsak mot bedrifter som tilbyr noe nytt og har et stort vekstpotensial og er lite relevante for levebrødsforetak. For at innvandrere i større grad skal kunne nyttiggjøre seg av disse ordningene er det viktig å heve kompetansen blant innvandrere og stimulere flere til å etablere nyskapende selskaper med vekstambisjoner som kan konkurrere på like vilkår om ordninger som stiller krav til nyskaping og innovasjon. Kort botid i Norge og ustabil tilknytning til arbeidsmarkedet påvirker evne til å stille med egenkapital og andre typer sikkerhet, og gjør det vanskelig for mange å få lån i bank. Det er behov for å bedre kunnskapsgrunnlaget om hvordan tilgangen til finansiering for innvandreretablerere kan bedres. Nordlandsforskning har på oppdrag fra IMDi utredet og foreslått modeller for finansieringsordninger som kan bidra til å redusere de finansieringshindringene som innvandrere møter når de skal starte egen virksomhet (Ljunggren mfl. 2012). Mange innvandrere mangler «norsk nettverk». Dette kan delvis være et resultat av svake bånd til det norske arbeidsmarkedet, på tross av at en del hadde høy utdannelse fra sitt tidligere hjemland og lang botid i Norge. Tilgang til relevante nettverk er viktig for å lykkes med oppstart av bedrift. Manglende tilgang til nyttige nettverk taler for tiltak som nettverks- og mentorordninger.

Regjeringen vil vurdere hvordan det offentlige kan legge bedre til rette for etablerervirksomhet blant innvandrere. Det ses i sammenheng med et mål om bedre bruk av innvandreres kompetanse og målet om å øke sysselsettingen i målgruppen. Bedre kunnskap om bedriftsetableringer blant innvandrere kan bidra til å redusere sysselsettingsforskjellene mellom innvandrere og befolkningen for øvrig.

3.3.7 Tidlig avgang og utstøting fra arbeidsmarkedet

God bruk av innvandreres kompetanse og arbeidskraft forutsetter at innvandrere deltar i arbeidslivet fram til pensjonsalderen, på linje med befolkningen for øvrig. Stabil høy sysselsetting for alle, uavhengig av innvandrerbakgrunn eller innvandringsårsak, er et mål.

Bratsberg mfl.(2010) analyserer utviklingen i yrkesdeltakelsen for en gruppe arbeidsinnvandrere fra Pakistan, Tyrkia, India og Marokko som kom til Norge på slutten av 1960-tallet og begynnelsen av 1970-tallet. I de første 10 årene etter ankomst hadde de høyere yrkesdeltakelse enn befolkningen for øvrig. I de påfølgende årene sank deltakelsen dramatisk og mye raskere enn for resten av befolkningen med lik alder, kjønn og utdanning. Over halvparten av dem som trakk seg fra arbeidslivet, ble uføre. Rapporten trekker fram flere mulige årsaker til denne utviklingen. Dårlige arbeidsvilkår, usikre jobber, manglende omstillingskompetanse, harde fysiske jobber, og/eller lange arbeidsdager. I tillegg pekes det på at mange i denne gruppen hadde lite å hente rent økonomisk på å ha betalt arbeid. Mange var i lavtlønnsyrker og kunne, hvis de var kvalifisert for det, få høyere samlet inntekt gjennom ulike trygdeytelser. Det gjaldt særlig hvis de hadde mange barn.

Det er nærliggende å spørre seg om den fallende yrkesaktivitet etter 10-15 år bare gjelder disse spesifikke gruppene, som kom før den såkalte innvandringstoppen i 1975, eller om det har en mer allmenn gyldighet. I en nyere rapport studeres dette nærmere (Bratsberg mfl. 2011). Studien undersøker sysselsettingsutviklingen blant dem som kom til Norge på 1980-tallet (Vietnam, Sri Lanka, Chile og Iran) og 1990-tallet (Bosnia, Somalia og Irak). Disse innvandrergruppene kom ikke på grunn av arbeid, men hovedsakelig som asylsøkere og flyktninger. Analysene inkluderer også innvandrere som kom gjennom familietilknytning i etterkant av de opprinnelige innvandrerne. Deres konklusjon er at det er en tendens til redusert sysselsetting etter 10-15 års botid i landet. Dette er et mønster som ikke gjelder for majoritetsbefolkningen og som ikke kan forklares ved konjunktursvingninger alene. Selv for ulike innvandrergrupper som kom på ulike tidspunkt, gjentar mønstret seg etter om lag 10-15 år.

Det er for lite kunnskap om årsakene til tendensen til fallende sysselsetting og økende trygderater blant enkelte innvandrergrupper etter noen år i arbeidslivet. Arbeidsdepartementet har derfor i 2012 igangsatt forskning for å få bedre forståelse av hvorfor enkelte innvandrergrupper faller tidlig ut av arbeidslivet. Formålet er blant annet å finne ut om utstøtingsmekanismer i arbeidslivet, tiltrekkingsmekanismer i velferdssystemet eller andre forklaringer ligger bak den observerte utviklingen. Som en del av dette arbeidet skal særlig sammenhengen mellom innvandrernes botid, sysselsettingskarrierer, arbeidsmarkedsforhold, arbeidsvilkår, helse og trygdetilbøyelighet, studeres nærmere.

3.4 Særlig om arbeidsinnvandrere

Den høye arbeidsinnvandringen fra Sentral- og Øst-Europa etter utvidelsene av EU i 2004 og 2007, både av arbeidstakere som bosetter seg og personer på korttidsoppdrag, har bidratt til å dekke Norges etterspørsel etter arbeidskraft og har vært et viktig bidrag til norsk økonomi og velstandsutvikling. De fleste arbeidsinnvandrere klarer seg godt. De er ettertraktet arbeidskraft for virksomheter og kommuner over hele landet. Arbeidsinnvandrere bidrar også positivt til økt mangfold i samfunnet og kan styrke fellesskap og forståelse på tvers av landegrenser.

Også i de kommende årene vil arbeidsmarkedet i Norge trolig være preget av høy migrasjon av arbeidstakere og tjenesteytere. Den økte arbeidsinnvandringen stiller myndighetene og samfunnet overfor nye muligheter, men også noen utfordringer. Både mulighetene og utfordringene ved arbeidsinnvandringen har blitt behandlet i St.meld. nr. 18 (2007-2008) Arbeidsinnvandring (Arbeidsinnvandringsmeldingen), jf. også Innst. S. nr. 292 (2007-2008). Hovedlinjene i politikken ligger fast.

Som en oppfølging av nevnte melding, har regjeringen satt i gang enkelte integreringstiltak, i første rekke informasjonstiltak. I tillegg skal arbeidsinnvandrere kunne benytte seg av ordinære tiltak og tjenester, på linje med andre arbeidstakere. Regjeringen ønsker å styrke arbeidsinnvandrernes stilling i arbeidslivet og deltakelse i samfunnet. Det er et mål å sikre høy og varig sysselsetting blant de arbeidsinnvandrerne og familiemedlemmene som bosetter seg i landet.

Økende arbeids- og tjenestemobilitet over landegrensene og utvidelsen av EØS har satt søkelyset på arbeidsvilkårene for utenlandske arbeidstakere i Norge og behovet for å iverksette tiltak for å sikre at de får samme lønns- og arbeidsvilkår som andre arbeidstakere. Regjeringen vil legge til rette for at arbeidsinnvandrere får gode arbeidsvilkår på linje med befolkningen for øvrig. Derfor er tiltak som motvirker sosial dumping også viktige i integreringssammenheng, jf. kap 3.5.

3.4.1 Framtidsplaner i Norge

Arbeidsinnvandrerne påvirker samfunnsutviklingen i Norge. Mange arbeidsinnvandrere blir boende over tid og oppgir selv at de har framtidsplaner i Norge. Lavkonjunkturen i arbeidsmarkedet i 2008-2009 førte til større usikkerhet om arbeidsinnvandrernes framtidsplaner, men de fleste bosatte polakker og litauere (63 prosent) oppga i 2009 at de helt sikkert eller trolig ville bo i Norge om fem år, og kun 10 prosent oppga at de helt sikkert ikke ville bli boende. Egen jobbsikkerhet, økonomisk trygghet, gode boforhold og arbeidsmarkedssituasjonen i Norge og i hjemlandet er viktig for valget. Er man etablert med familie her, er framtidsplanene imidlertid i stor grad rettet mot å forbli, selv ved arbeidsledighet. (IMDi 2008 og 2009) Mange som først er her midlertidig, endrer perspektiv etter hvert og bosetter seg (Søholt og Ødegård mfl. 2012).

Kommunene må være i stand til å utvikle sine tjenester slik at de også favner arbeidsinnvandrere og deres familier, som er en relativt ny brukergruppe. Dette vil være nødvendig for at alle skal få tilgang til like gode tjenester, jf. kap. 13.1. Arbeidsinnvandrere som gruppe skiller seg fra flyktninger og deres familier på vesentlige områder. De har høy sysselsetting, flertallet kommer fra Europa, og de har relativt høy utdanning. Derfor er det behov for integreringstiltak som er tilpasset deres spesifikke situasjon. Det er først og fremst behov for tilpasset informasjon om å etablere seg i Norge, og tilrettelagt norskopplæring, som arbeidsinnvandrere melder om.

3.4.2 Behov for informasjon

Systematisk informasjon om rettigheter og plikter i det norske samfunnet, er et viktig integreringstiltak. Informasjon om rettigheter og plikter som arbeidstaker, vil blant annet kunne bidra til ryddige arbeidsvilkår og motvirke sosial dumping. God tilgang til informasjon er også viktig for at man skal kunne delta aktivt i samfunnet for øvrig og benytte seg av det offentlige tjenestetilbudet når man har behov for det.

Som en oppfølging av Arbeidsinnvandringsmeldingen, har regjeringen igangsatt flere informasjonstiltak. Startpakken Ny i Norge inneholder systematisk informasjon om rettigheter og plikter og er tilgjengelig i trykt og elektronisk form på flere språk. Den trykte utgaven har blitt distribuert i over 205 000 eksemplarer fram til andre halvår 2012. Informasjonstjenesten skal videreføres og videreutvikles. www.taxnorway.no er en informasjonsside fra Skatteetaten for utenlandske arbeidstakere, norske og utenlandske arbeidsgivere og næringsdrivende med informasjon om skattesystemet i Norge. Arbeidstilsynet har en svartjeneste som svarer på spørsmål knyttet til rettigheter og plikter på telefon og e-post på polsk. Arbeidstilsynet, politiet, Skatteetaten og Utlendingsdirektoratet (UDI) har etablert servicesentre for utenlandske arbeidstakere i Oslo, Stavanger og Kirkenes. Her kan både arbeidsgivere og arbeidstakere få veiledning og rask behandling av søknader. Det tas dessuten sikte på i løpet av 2012 å etablere en egen nettportal som inngang til all relevant informasjon som gjelder arbeidsinnvandring og tjenesteimport, og å igangsette et pilotprosjekt ved noen utenriksstasjoner knyttet til arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS.

Frivillige organisasjoner gjør en viktig og stor innsats med å hjelpe arbeidsinnvandrere med å tilpasse seg det norske samfunnet. Regjeringen vil fortsatt støtte slikt arbeid og viderefører tilskuddet til frivillige organisasjoners informasjons- og veiledningstiltak rettet mot arbeidsinnvandrere og andre som ikke omfattes av introduksjonsordningen, jf. kap. 11.2.4.

Det er viktig at også arbeidsinnvandrere og deres familier tilegner seg norskkunnskaper for fullt ut å kunne delta i det norske arbeids- og samfunnslivet. Arbeidsinnvandrere fra EØS-land har verken rett eller plikt til norskopplæring, mens arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS har plikt, men ikke rett til gratis opplæring. Det forutsettes av arbeidsinnvandrere på grunn av deres posisjon som lønnsmottakere, vil være i stand til å betale for norskopplæringen selv. Det kan også antas at det er i arbeidsgivers interesse å sikre at de ansatte behersker norsk og har grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet, gjennom å påkoste opplæringen. Mange arbeidsinnvandrere deltar i norskopplæring. I Oslo var det eksempelvis 55 prosent av deltakerne i norskopplæring i 2011 som betalte for opplæringen (Oslo kommune 2012). Nettbaserte opplæringsprogrammer kan også være egnede tilbud for arbeidsinnvandrere, ettersom det er en fleksibel opplæringsform som det lett lar seg kombinere med arbeid, jf. 3.2.2. Det finnes flere offentlige og private tilbydere av nettbasert norskopplæring. Regjeringen har blant annet gitt støtte til Migranorsk, for å utvikle til et nettbasert norskopplæringskurs i Helse, miljø og sikkerhet. Formålet var blant annet å bidra til at arbeidsinnvandrere får et kurstilbud som beskriver og skaper forståelse for sikkerhetsaspektet i norsk arbeidsliv.

Dersom arbeidsinnvandrere blir arbeidsløse, har Arbeids- og velferdsetaten flere arbeidsrettede tiltak som egner seg også for arbeidsinnvandrere. Arbeids- og velferdsetaten kan bidra til å styrke språkferdighetene til denne gruppen gjennom arbeidsmarkedsopplæring eller jobbklubber spesielt tilrettelagt for innvandrere, og bistand gjennom praksisplass for å praktisere norskferdigheter. Nav Oslo og Akershus har for eksempel et eget tilbud om kvalifisering og formidling av arbeidssøkere med polsk som morsmål. Det vil dessuten bli sett nærmere på om yrkesrettet språkopplæring bør bli en større del av det ordinære arbeidsmarkedstilbudet til arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne og svake norskkunnskaper, jf. 3.2.4.

Det er behov for systematisk kunnskap også om flere forhold knyttet til arbeidsinnvandreres situasjon i Norge. Regjeringen vil derfor skaffe mer kunnskap om levekår og deltakelse blant arbeidsinnvandrere og deres familier. Det er også behov for kunnskap om hvordan utdanningssystemet, velferdssektorene og det offentlige tjenesteapparatet møter arbeidsinnvandrerne. Det er også behov for mer kunnskap om arbeidsinnvandring og boligmarkedet, jf. kap. 7.1.

På bakgrunn av den omfattende arbeidsinnvandringen fra EØS-land de siste årene, og på bakgrunn av nye arbeidsinnvandringsregler for arbeidstakere fra tredjeland i 2010, har Norge bedt OECD om å vurdere norsk arbeidsinnvandringspolitikk som ledd i en gjennomgang av politikken på dette området i enkeltland. Dette gir muligheter for å få vurdert politikken utenfra og å se den i lys av den internasjonale utviklingen og andre lands politikk. Rapporten fra OECD er ventet høsten 2013.

3.5 Arbeidsforhold for innvandrere

Et velordnet arbeidsliv med høy organisasjonsgrad, fravær av sosial dumping, godt arbeidsmiljø og trygge arbeidsforhold i alle bransjer er viktige politiske mål for regjeringen, også som ledd i en helhetlig integreringspolitikk. Det bidrar til å sikre innvandrere like muligheter, rettigheter og plikter. Det vil også kunne hindre at arbeidsinnvandring oppfattes som en trussel i arbeidslivet og vil på den måten kunne styrke fellesskapet i samfunnet.

Etter regjeringens syn er det sosial dumping av utenlandske arbeidstakere når de utsettes for brudd på reglene om helse, miljø og sikkerhet, herunder regler om arbeidstid og krav til boligstandard. Det er også sosial dumping når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenlignet med hva norske arbeidstakere normalt tjener, eller som ikke er i tråd med allmenngjøringsforskrifter der slike gjelder.

3.5.1 Generelt om arbeidsforhold for innvandrere

Hovedutfordringer og oppfølging når det gjelder innvandreres arbeidsforhold og sosial dumping er behandlet i Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for et godt og anstendig arbeidsliv (Arbeidslivsmeldingen). Tilstandsbeskrivelsen i denne meldingen viser at de fleste arbeidstakere i Norge arbeider i et velorganisert arbeidsliv, under forsvarlige og ordnede forhold, og i et arbeidsmiljø som på de fleste områder utvikler seg i en positiv retning. Arbeidsmiljøarbeidet i de fleste virksomheter er godt.

I deler av norsk arbeidsliv er det likevel fortsatt slik at arbeidstakere arbeider under arbeidsforhold som ikke er samsvar med lovgivningen. Enkelte bransjer, for eksempel renholdsbransjen og restaurantbransjen, er mer preget av useriøse virksomheter og sosial dumping enn andre.

Disse bransjene kjennetegnes blant annet av lav organisasjonsgrad og en høy prosentandel innvandrere; ikke bare arbeidsinnvandrere, men også innvandrere med annen bakgrunn enn arbeidsinnvandring og som gjerne har vært i Norge en stund.

Organisasjonsgraden blant innvandrere er lavere enn for befolkningen sett under ett. Den var i følge levekårsundersøkelsen 41 prosent i 2006/2007 (Blom og Henriksen 2008). Tilsvarende tall for befolkningen sett under ett var 56 prosent. Det er særlig kvinner som skiller seg ut med lavere organisasjonsgrad blant innvandrere enn blant befolkningen sett under ett. Særlig gjelder dette dersom de arbeider innenfor helse, sosiale tjenesteytelser og undervisning og i yrker som ikke krever noen spesiell utdanning. Noe av dette har sammenheng med at innvandrere oftere enn ellers har midlertidige ansettelser og/eller arbeider deltid. Forskjellene i privat sektor, som gjerne er mannsdominert, er gjennomgående mindre enn i offentlig sektor.

3.5.2 Arbeidsforhold for arbeidstakere fra EØS-land

Den omfattende arbeidsmigrasjonen i Europa de senere årene har ført til ekstra utfordringer for arbeidslivspolitikken. Disse beskrives derfor mer inngående her.

Arbeidsinnvandrere og utenlandske arbeidstakere på korttidsoppdrag i Norge fordeler seg på mange næringer. De viktigste er industri, bygg/anlegg og formidling og utleie av arbeidskraft. Disse gruppene utgjør ca. 48 prosent av de sysselsatte innen næringen formidling og utleie av arbeidskraft. Mange ansatte i bemanningsforetak arbeider dessuten i byggebransjen. Arbeidstakere på korttidsoppdrag er mer konsentrert i disse næringene enn dem som er bosatt i Norge. Arbeidsinnvandrere fra EØS-land i Sentral- og Øst-Europa skiller seg fra andre landgrupper ved en sterkere konsentrasjon innenfor de nevnte næringene, samt i jordbruk, skogbruk og fiske. Personer fra andre land, blant annet fra de nordiske landene, er i større grad sysselsatt innenfor varehandel, hotell- og restaurantvirksomhet og tjenesteyting, blant annet renhold og helse- og sosialtjenester.

En stor andel polske arbeidsinnvandrere er sysselsatt i bygge- og anleggsbransjen. To spørreundersøkelser blant polske arbeidstakere i Oslo-området i 2006 og 2010 viser en hovedtendens til at det er utbredt med midlertidige ansettelser, ansettelse i bemanningsforetak og i utenlandske underleverandørfirma på korte oppdrag i Norge (Friberg og Tyldum 2007, Friberg og Eldring 2011). Noen er her som selvstendig næringsdrivende. Undersøkelsene viser videre en stor grad av segregering i form av rene utenlandske arbeidslag blant polske arbeidstakere, noe som antas å ha sammenheng med manglende språkkunnskaper hos de utenlandske arbeidstakerne. Fra 2006 til 2010 har det i denne gruppen likevel blitt mindre bruk av ulovlige arbeidstidsordninger og større bruk av skriftlige kontrakter. Det har og vært en svakt positiv lønnsutvikling blant polske arbeidstakere, men det er store variasjoner i lønnsnivået etter arbeidsforhold og tilknytningsform. I byggebransjen ligger likevel lønnsnivået til polakkene betydelig lavere enn det som er vanlig i bransjen.

Basert på tilsynserfaringer viser Arbeidstilsynet til at det var en tendens i 2009 og 2010 at flere utenlandske arbeidstakere så ut til å ha gått over til mindre byggeoppdrag i den uorganiserte delen av bransjen, inkludert privatmarkedet. I kontrollen med denne delen av byggenæringen har både Arbeidstilsynet og skattemyndighetene avdekket svart arbeid. Ofte innebærer det også brudd på reglene om lønns- og arbeidsvilkår og arbeidsmiljø. Arbeidstilsynet rapporterer at de oftere ser arbeidstakere fra land i Sentral- og Øst-Europa uten godt nok verneutstyr eller i potensielt farlige situasjoner, og risikoen for yrkesskade kan være høyere blant utenlandske arbeidstakere.

I bransjene renhold, hotell- og restaurant, transport og helse og omsorg har omfanget av utenlandske arbeidstakere økt mye de siste årene. Det finnes få dokumenterte opplysninger om arbeidsforholdene for de utenlandske arbeidstakerne i disse bransjene. Arbeidstilsynets erfaringer indikerer at en del av bransjene tilbyr arbeidstakerne lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn det som er normalt i Norge. Bransjene har selv påpekt dette.

En kartlegging av renholdsbransjen viser at dette er en bransje med utfordringer knyttet til blant annet lønn, arbeidsvilkår og HMS-forhold (Trygstad mfl. 2011). Mange polske kvinner arbeider med renhold, og undersøkelsene blant polske arbeidstakere i Oslo-området viser at i renholdsbransjen, som i større grad er en lavlønnsbransje, ligger polske arbeidstakeres lønninger på cirka samme nivå eller noe under det som er vanlig i bransjen. Knapt halvparten av disse kvinnene har verken arbeidskontrakt eller betaler skatt, men det har vært en betydelig økning fra 2006 til 2010 i andelen som har kontrakt og betaler skatt. Flere har også gått inn i det ordinære arbeidsmarkedet.

3.5.3 Tiltak for bedre arbeidsforhold

Når regjeringen ønsker en særlig innsats rettet mot den useriøse delen av arbeidslivet, er det fordi utsatte grupper som arbeidsinnvandrere, innvandrere med annen bakgrunn, ufaglærte og unge arbeidstakere blir rammet i større grad enn andre. Arbeidsforholdene kan få alvorlige helse- og velferdsmessige konsekvenser for den enkelte, og for konkurransesituasjonen til seriøse virksomheter i bransjen. På noen områder er problemene i tillegg tiltakende.

Arbeidet mot sosial dumping, gjennom regjeringens to handlingsplaner, har hatt svært høy prioritet, og det er satt i verk en rekke tiltak. I perioden 2010–2011 ble det gjennomført en ekstern evaluering av de viktigste tiltakene i handlingsplanene. Hovedkonklusjonen i evalueringsrapporten er at handlingsplanene har vært et vellykket grep og utgjør en godt integrert tiltakskjede. De fleste tiltakene har virket etter sin hensikt. (Eldring mfl. 2011)

Innsatsen for å hindre sosial dumping må likevel videreføres og styrkes. Regjeringen vil følge opp tiltakene som allerede er satt i verk mot sosial dumping, og vil bruke erfaringene fra bransjene der det har vært gjort en særlig innsats, som grunnlag for å følge opp arbeidet i nye bransjer. Samtidig legger regjeringen til grunn at tiltak som kan virke mer generelt for å ansvarliggjøre arbeidsgiverne og bevisstgjøre arbeidstakerne, vil bidra til å sikre et anstendig og godt arbeidsliv for alle. Det legges også vekt på å sikre at virkemiddelbruken er effektiv nok.

Regjeringen er også opptatt av i større grad å tilpasse tiltak til problemstillinger som er spesielle eller mer omfattende i enkelte bransjer (bransjeretting), og å opprette et sterkere samarbeid/prosjekt med partene i disse bransjene sentralt (bransjeprosjekt). Dette for bedre å treffe de arbeidsplassene der arbeidsmiljøet er mindre bra. Hovedtanken med bransjeprosjekt er å bruke partenes kompetanse når det gjelder å avdekke hva som er utfordringene og hva som kan være gode tiltak i de enkelte bransjene. I renholdsbransjen, som skiller seg negativt ut når det gjelder arbeidsforhold, er det etablert et slikt bransjeprosjekt. Det er også etablert en offentlig godkjenningsordning for renholdsvirksomheter. Det vises til tiltak i Arbeidslivsmeldingen.

Regjeringen vil

• innføre Jobbsjansen for å gi innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet, særlig kvinner, bedre muligheter til å komme i arbeid

• legge fram en handlingsplan i 2013 for bedre bruk av innvandreres kompetanse i arbeidslivet

• innføre en ny tilskuddsordning med utviklingsmidler for å styrke kommunenes arbeid med introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

• innføre en tredeling av omsorgspermisjonen for deltakere i introduksjonsprogram

• utrede hvordan en kan heve kompetansen til lærere som underviser i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

• utrede om introduksjonsloven skal endres slik at det er kommunene som skal ta initiativ til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap

• utrede om introduksjonsloven skal endres slik at man må dokumentere kunnskaper om samfunnet for å få fritak fra opplæring i samfunnskunnskap

• utrede hvordan man bedre kan kombinere introduksjonsprogram med grunnskole og videregående opplæring, herunder utarbeide veiledere til kommunene, og utrede overganger mellom introduksjonsprogram og kvalifiseringsprogram

• utrede om introduksjonsloven skal endres slik at deltakere får rett til permisjon fra introduksjonsprogram ved overgang til arbeid

• gjennomgå grenseflatene og samarbeidet på integreringsområdet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene blant annet om deltakere i introduksjonsprogram

• gjennomgå bruken av arbeidsmarkedstiltak overfor innvandrere

• utvikle en samlet statistikk over innvandrere i godkjenningsprosessen for lovregulerte yrker

• etablere et samarbeidsforum for godkjenningsinstansene for lovregulerte yrker

• vurdere en hjemmel om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning i forbindelse med en revisjon av fagskoleloven

• sikre registrering av opplysninger om medbrakt utdanning for flest mulig innvandrere

• vurdere hvordan det offentlige kan legge bedre til rette for etablerervirksomhet blant innvandrere

• innhente mer kunnskap om arbeidsinnvandrere og deres familier sin situasjon i Norge.

4 Barnehage og utdanning

Det er et mål for regjeringen at flest mulig kan fullføre den utdanningen de ønsker og har behov for, blir aktive og inkluderte samfunnsdeltakere og tilknyttet arbeidslivet. Utdanning er et av de viktigste virkemidlene for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet. Utdanningssystemet skal stimulere den enkelte til å strekke seg lengst mulig for å realisere sitt potensial, uavhengig av sosial bakgrunn.

Norsk er fellesspråket i utdanningsløpet. Det er samtidig et kulturelt og språklig mangfold i barnehage og i grunnskole, videregående opplæring, voksenopplæring og høyere utdanning. Å verdsette flerspråklighet og kulturelt mangfold er å anerkjenne den kompetansen mange mennesker har og å gi muligheter for at deres ressurser kommer til nytte i samfunnet.

Mange minoritetsspråklige barn, unge og voksne møter særskilte utfordringer i utdanningsløpet. Regjeringen ønsker å øke deltakelsen i barnehage for de yngste barna, sikre tilpasset opplæring og et godt læringsutbytte for alle i grunnskole og videregående opplæring, hindre frafall i videregående opplæring og sikre at voksne som trenger det, får et opplæringstilbud tilpasset sitt behov.

4.1 Mål og prinsipper for utdanningssystemet

Alle barn i Norge og deres foreldre skal føle seg inkludert og respektert, uavhengig av livssyn og kulturell bakgrunn.

Det er store forskjeller på erfaringene og forutsetningene elever med innvandrerbakgrunn har når de starter i norsk skole. Mange har erfaring fra barnehage. Noen er født i Norge og mange behersker norsk og ett eller flere andre språk. Andre kommer til landet sent i skoleløpet og har liten skolebakgrunn. Fellesskolen skal gi elevene tilpasset opplæringstilbud og gi alle like muligheter til å lykkes.

Barnehagen er både en viktig barndomsarena og det første trinnet i utdanningssystemet. Den skal ivareta barnas behov for omsorg og lek, samtidig som den skal fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Barnehagen skal gjenspeile et samfunn preget av mangfold, støtte at barn bruker sitt morsmål og samtidig arbeide aktivt med å fremme barnas norskspråklige kompetanse. Et godt barnehagetilbud er med på å gi barn en god start i livet. Førskolealderen er en læringsintensiv fase, og grunnlaget for deltakelse i sosiale fellesskap, for vennskap og videre utvikling og læring blir lagt i tidlige barneår.

Kommunene har ansvar for opplæringstilbudet på grunnskolenivå, herunder voksenopplæring. Fylkeskommunene har tilsvarende ansvar for elever i videregående opplæring. Kommunene har som barnehagemyndighet ansvar for at alle barn med rett til plass får oppfylt retten, og skal også føre tilsyn med at alle barnehager følger regelverket. Om lag halvparten av landets barnehager har ikke-kommunal eier.

Større endringer i utdanningssektoren er foreslått i en rekke meldinger til Stortinget de siste årene.

For å sikre et godt utdanningsløp for alle barn, unge og voksne vil regjeringen legge følgende prinsipper til grunn for det videre arbeidet:

• Mangfold og flerspråklighet er ressurser i det norske samfunnet og skal verdsettes i utdanningsløpet.

• Verdier som demokrati og toleranse skal formidles av barnehagen, skolen, voksenopplæring og høyere utdanning. Det er et mål i hele utdanningen at alle skal føle seg sett, inkludert og verdsatt.

• Tidlig innsats innebærer blant annet at barn tilbys et barnehagetilbud tilpasset sine behov. Det betyr også at nyankomne elever får kartlagt sine språkferdigheter og får et tilpasset opplæringstilbud i grunnskolen og videregående opplæring, og at nyankomne voksne som mangler grunnleggende ferdigheter og/eller norskferdigheter, og som har rett til slik opplæring, får tilbud om dette.

• Langvarig andrespråksopplæring: Det tar tid å lære norsk så godt at språket fungerer som et opplæringsspråk, og barnehager og skoler må derfor arbeide systematisk med barnas språklæring og språkutvikling. Dette betyr at barnehagepersonalet bør ha nødvendig kompetanse i språkstimulering i en flerspråklig barnehagehverdag, og lærere bør ha innsikt i hva det vil si å ha norsk som andrespråk og tilpasse opplæringen i alle fag.

• Alle generelle tiltak i utdanningsløpet skal ta hensyn til det flerkulturelle mangfoldet i befolkningen og ivareta minoritetsperspektivet.

4.2 Utfordringer i utdanningssystemet

Om lag 11 prosent av alle elever i grunnskole og videregående opplæring har innvandrerbakgrunn. I grunnskolen er om lag halvparten med innvandrerbakgrunn født i Norge. På noen skoler er andelen elever med innvandrerbakgrunn høy, særlig i de større byene, mens andre skoler har få elever med slik bakgrunn. Skolehverdagen til elevene, og mulighetene og utfordringene skolene står overfor når det gjelder å organisere opplæringen og gi et godt opplæringstilbud, kan derfor være svært ulike.

Mange minoritetsspråklige barn, unge og voksne lykkes svært bra i utdanningssystemet i Norge. Elever med innvandrerbakgrunn er ofte mer motiverte for skolegang og arbeider mer med lekser enn sine medelever. Ambisjonene om høyere utdanning er i mange tilfeller store. Antallet studenter med innvandrerbakgrunn er økende på høgskolene og ved universitetene, og en større andel av norskfødt ungdom med innvandrerforeldre har begynt i høyere utdanning sammenliknet med annen ungdom. I grunnskolen og videregående opplæring oppnår flere av minoritetsgruppene – basert på foreldrenes landbakgrunn – like gode eller bedre resultater enn gjennomsnittet for alle elever (Bakken og Elstad 2012). Det er mange høyt utdannede innvandrere i Norge, og en større andel innvandrere enn den øvrige befolkningen som har høyere utdanning (SSB 2011). OECDs rapport Education at a Glance 2012 viser at elever med innvandrerbakgrunn gjør det bedre i skolen enn i mange andre land. De framhever blant annet at norskfødte elever med innvandrerforeldre gjennomfører videregående opplæring i langt større grad enn elever som selv har innvandret, og i nesten like stor grad som elever uten innvandrerbakgrunn.

Forskning viser samtidig at det er større avstand mellom elever som lykkes og ikke lykkes blant unge med innvandrerbakgrunn enn i den øvrige delen av befolkningen (Birkelund og Mastekaasa 2009). I grunnskole og i videregående opplæring oppnår elever med innvandrerbakgrunn i gjennomsnitt svakere karakterer enn øvrige elever, og de får dårligere resultater på nasjonale prøver. I videregående opplæring er det en høyere andel av elevene med innvandrerbakgrunn som ikke fullfører. En større andel av personer med innvandrerbakgrunn er representert blant dem med lav utdanning og inntekt. For dem som ikke lykkes så godt, er sosial bakgrunn og manglende norskkunnskaper viktige forklaringer. For familier på samme sosioøkonomiske nivå gjør minoritetselever som helhet det like bra eller noe bedre (for eksempel i matematikk) enn majoritetselever (Bakken og Elstad 2012). For å bedre læringsutbyttet til barn, unge og voksne med innvandrerbakgrunn er det nødvendig å ha tiltak både for å bedre norskferdigheter og tiltak for å kompensere for sosioøkonomisk bakgrunn.

Deltakelse i barnehage blant minoritetsspråklige barn har økt i takt med barnehageutbyggingen, og blant femåringer er deltakelsen nå på 95 prosent. På barnehageområdet er det imidlertid fremdeles en utfordring å få økt andelen minoritetsspråklige barn i barnehage, særlig for de yngre barna, og å få styrket personalets kompetanse for å kunne møte behovene i en mer mangfoldig barnegruppe. I grunnskolen og videregående opplæring er det en utfordring å bedre norskferdighetene, læringsutbyttet og å redusere frafallet i videregående opplæring. Elever som kommer til Norge mot slutten av grunnskolen, kan ha store utfordringer med å lære norsk, og noen av dem har lite skolebakgrunn. Selv om en stor andel av voksne som i dag deltar i grunnskole og videregående opplæring har innvandrerbakgrunn, kan det antas at mange voksne innvandrere som har behov for slik opplæring, ikke får tilbud om det, eller ikke er klar over egne muligheter og rettigheter, jf. NOU 2010: 7 Mangfold og mestring.

4.3 Flerspråklighet og mangfold – en ressurs for samfunnet

Å verdsette flerspråklighet og kulturelt mangfold betyr å anerkjenne den kompetansen mange mennesker besitter. Det å beherske morsmålet godt gjør det enklere å lære nye språk. I barnehagen og skolen får mange barn erfaring med ulike språk og kulturelle uttrykk. Dette kan bidra til økt toleranse og gi barn og unge erfaringer med flerspråklighet og mangfold som en ressurs.

Barn og unges språklige ressurser bør utnyttes bedre. I dag er det mulig å ta eksamen i en rekke fremmedspråk i videregående opplæring, enten som elev eller som privatist. Elever vil da kunne få dokumentert kompetanse i morsmålet. Det tilbys eksamen i til sammen fjorten språk, og det arbeides med å utvide antallet språk som kan tas som privatist. Å tilby tospråklige, digitale læringsressurser kan også bidra til at barn og unge får utnyttet og utviklet sin språklige kompetanse. Utviklingen av nettstedet Tema morsmål www.morsmål.no har vært et vellykket samarbeid mellom Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) og Skolverket i Sverige for å bedre tilgangen på digitale læringsressurser på flere språk. Nettstedet er tilgjengelig på 37 språk. Det utvides og videreutvikles i 2012, blant annet med flere språk.

Det er stor variasjon i hva slags fremmedspråkstilbud som gis i grunnskole og videregående opplæring. De mest vanlige språkene er spansk, tysk og fransk, men flere skoler tilbyr også arabisk, tyrkisk, urdu, italiensk, mandarin og russisk. Regjeringen oppfordrer kommunene og fylkeskommunene til å tilby opplæring i andre fremmedspråk enn de tradisjonelle europeiske språkene.

4.4 Kompetanseløft

Språklig og kulturelt mangfold må være en naturlig del av barnehagens og skolens virksomhet. Ansatte må ha nødvendig kompetanse for å ivareta alle barn, unge og voksne.

Det er behov for å styrke kompetansen hos barnehagemyndighet og barnehagepersonale, og hos lærere, ledere og skoleeiere i grunnskole og videregående opplæring. I barnehage og skole, inklusive voksenopplæring, er det blant annet behov for kompetanse innenfor flerkulturell pedagogikk, flerspråklig utvikling, voksenpedagogikk og andrespråksdidaktikk. Kunnskapen om språkstimulering, kartlegging av språkferdigheter, organisering og innhold i ulike typer tilbud og kjennskap til god praksis bør også styrkes. En undersøkelse utført av Utdanningsdirektoratet viser at svært få lærere til nå har deltatt i kompetanseheving på dette feltet (Vibe 2012). Ansatte og ledere må kjenne sentrale styringsdokumenter. Også skoleeiere og barnehagemyndigheter i kommunene har behov for bedre kompetanse, blant annet når det gjelder regelverk og sentrale styringsdokumenter.

Lærerutdanningsinstitusjonene har ansvar for utdanning av lærere og ledere til skole og barnehage. Ansvaret gjelder grunnutdanningene (førskole-/barnehagelærere, grunnskolelærere, faglærere) så vel som etterutdanninger og videreutdanninger. Blant lærerutdanningsinstitusjonene er kompetansen innenfor flerkulturell pedagogikk og andrespråksdidaktikk varierende.

Regjeringen vil i 2013 styrke kompetanseutviklingen på det flerkulturelle området i hele utdanningssektoren. Både tilsatte, ledere og eiere av barnehager og skoler, herunder også ansatte i voksenopplæringen, samt lærerutdanningsinstitusjonene vil omfattes av satsingen. Videre vil det være viktig å utvikle og tilby kompetanseheving til andre sentrale yrkesgrupper knyttet til skole og barnehage. Midlene vil i hovedsak gå til etterutdanning, men det vil også bli satt av midler til videreutdanning. I 2013 vil midlene benyttes til kompetanseheving i universitets- og høyskolesektoren, skole- og barnehagebasert etterutdanning samt kompetanseheving av skoleeier og barnehagemyndighet.

4.5 Tilbud til barn i førskolealder

Et godt barnehagetilbud bidrar til å gi alle barn mulighet for deltakelse i sosiale fellesskap, for vennskap og for videre utvikling og læring. Tidlig innsats i form av et godt barnehagetilbud er spesielt viktig for barn med særlige behov, og kan bidra til sosial utjevning. Barnehagen skal tilby et individuelt tilpasset og likeverdig tilbud der ulike individer og ulike kulturelle ytringer møtes i respekt for det som er forskjellig, slik at alle barn får delta aktivt i et inkluderende fellesskap. Det er derfor positivt at antallet minoritetsspråklige barn i barnehage er mer enn fordoblet siden 2005, fra ca. 13 700 barn i 2005 til ca. 30 000 barn i 2011. Likevel er deltakelsen lavere enn for andre barn. Forskjellen er ikke stor for fire- og femåringer, men for de yngre barna er det fremdeles betydelig forskjell. Dekningsgraden for alle treåringer er på landsbasis 95,1 prosent mot 83,7 prosent for minoritetsspråklige treåringer. For toåringer er tilsvarende tall 88 prosent mot 59,4 prosent.

4.5.1 Rett til barnehageplass

Siden 2009 har alle barn hatt rett til barnehageplass dersom de fyller ett år før 1. september det året det søkes for. Kommunen har plikt til å tilby tilstrekkelig antall plasser enten i kommunale eller i ikke-kommunale barnehager, og skal som barnehagemyndighet føre tilsyn med kvaliteten på tilbudet. Kommunen har også ansvar for at de ulike tjenestene for barnefamilier er godt koordinert.

Deltakelse i barnehagetilbud av god kvalitet har positive effekter på barns språkutvikling og sosiale ferdigheter, noe som er viktig for at barn med innvandrerbakgrunn skal ha de samme forutsetningene for læring som øvrige elever når de begynner på skolen. Læring og utvikling i førskolealder er viktig både her og nå og for senere deltakelse i samfunnet og for å lykkes gjennom hele utdanningsløpet.

Maksimalpris og inntektsgradert foreldrebetaling i barnehage er del av regjeringens helhetlige politikk for å legge til rette for at flest mulig barn skal kunne delta i barnehagen. Retten til plass og den store utbyggingen har ført til at de aller fleste barn har erfaring fra barnehage før de begynner på skolen. Enkelte innvandrerforeldre er av ulike årsaker tilbakeholdne med å bruke barnehage for de yngre barna. God og aktiv informasjon om barnehagetilbudet, gitt for eksempel på helsestasjonen, kan bidra til å øke deltakelsen. Gode erfaringer fra såkalte åpne barnehager og gratis korttidsopphold i barnehage kan også bidra til at foreldre blir mer positivt innstilt til ordinær barnehage, jf. kap. 4.5.4.

Regjeringen er opptatt av å nå alle førskolebarn, blant annet for å sikre at de behersker norsk så godt som mulig ved skolestart. For barn som ikke går i barnehage og som har behov for ekstra støtte til å lære språk, er det større risiko for at dette ikke blir oppdaget. Regjeringen vil derfor utrede hvordan man, innenfor dagens regelverk og budsjettrammer, best kan nå førskolebarn i alderen tre til fem år som ikke går i barnehage, for å sikre at de med behov får stimulering i norsk språk. I utredningsarbeidet skal det ikke vurderes en individuell rett og plikt eller en kommunal plikt til språkstimulering. Samisktalende barn vil være utenfor målgruppen for tiltaket.

Regjeringen vil i 2013 legge fram en melding til Stortinget om framtidens barnehage. Meldingen skal gi en tydelig retning for barnehagepolitikken. Samtidig med meldingen skal det legges fram en helhetlig kompetansestrategi for alle grupper ansatte i barnehagen.

4.5.2 Språk i barnehagen

Alle barn som går i barnehage er i utgangspunktet sikret et språkstimuleringstilbud, jf. rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver. De ansatte i barnehagene er forpliktet til å bidra til å gi alle barn god språkstimulering og tidlig hjelp dersom språkutviklingen er forsinket eller barnet har språkvansker.

Kvaliteten på barnehagetilbudet er avgjørende for om barnet får nødvendig og god støtte i sin språklige utvikling. Barnehagen skal støtte barns bruk av morsmålet, og samtidig arbeide aktivt for å fremme barns norskspråklige kompetanse. Barnehagen er en viktig arena for å fange opp og følge opp barn med forsinket språkutvikling eller språkvansker slik at de kan få hjelp tidlig. For å finne ut hvilke barn som har behov for språkstimulering, er det viktig at personalet har kompetanse i språklig og flerspråklig utvikling.

Alle barnehager skal følge med på barnas språklige utvikling. Undersøkelser viser at i om lag 90 prosent av kommunene benytter barnehager kartleggingsverktøy i arbeidet med barnas språk. Et statlig nedsatt ekspertutvalg, som leverte sin rapport i 2011, gjennomgikk og vurderte de vanligste verktøyene i bruk til språkkartlegging i norske barnehager, og påpekte særskilte utfordringer med å kartlegge språk hos minoritetsspråklige barn. Forståelse og fortolkning av språklige ferdigheter hos minoritetsspråklige barn forutsetter at den som kartlegger har kunnskap både om flerspråklighet og om flerspråklig utvikling. For å sikre kvaliteten på barnehagenes arbeid har Utdanningsdirektoratet fått i oppdrag å utarbeide en veileder om språkkartlegging og språkstimulering. Veilederen skal bygge på rapporten fra ekspertutvalget.

Det gis i dag et eget statlig tilskudd til kommunene til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. Tilskuddet skal bidra til at kommunene kan utforme målrettede tiltak, herunder tospråklig assistanse i barnehage. Barnehagen er den viktigste integrerings- og språkopplæringsarenaen for barn i førskolealder, og språkstimuleringstiltak bør derfor tilbys i barnehagen. Tilskuddet kan også brukes til tiltak utenfor barnehage. Et delmål med tilskuddsordningen er å stimulere kommunene til å rekruttere flere minoritetsspråklige barn til barnehagen.

4.5.3 Kvalitet i førskoletilbudet: Personalets kompetanse

Personalets kompetanse er den viktigste forutsetningen for at barnehagen skal være en inkluderende arena for lek, omsorg, danning og læring, og for å sikre en god overgang fra barnehage til skole. Førskolelærerutdanningen skal sikre at styrere og pedagogiske ledere har nødvendig kompetanse. Det er en utfordring i dag at det ikke er god nok pedagogisk dekning alle steder i landet.

Den nasjonale kompetansesatsingen i regi av NAFO fra 2005-2010 har bidratt til å styrke barnehagenes forståelse for flerkulturelt og flerspråklig arbeid. Nyere undersøkelser viser imidlertid at det er grunn til å videreføre det systematiske arbeidet for å heve barnehageansattes kompetanse innenfor flerkulturell pedagogikk og språkstimulering.

Tiltak som har vært gjennomført er generelle kompetansehevingstiltak for assistenter, der flerkulturell pedagogikk inngår. Andre tiltak er etterutdanning spesielt rettet mot minoritetsspråklige assistenter og nett- og samlingsbasert videreutdanning for førskolelærere i flerspråklig utvikling hos barn i førskolealder. Universelle tiltak som basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) og arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning (ABF) har vist seg godt tilpasset til kompetanseheving av ansatte med innvandrerbakgrunn. Regjeringen kommer til å videreføre generell kompetanseutvikling i 2013, noe som også vil komme minoritetsspråklige barnehageansatte til gode. Barnehagesektoren vil dessuten inngå i kompetanseløftet på det flerkulturelle området fra og med 2013, jf. kap. 4.4. Kompetansespørsmålet vil også bli behandlet i den kommende meldingen til Stortinget om framtidens barnehage og i den helhetlige kompetansestrategien som skal gjelde fra 2014.

4.5.4 Gratis korttidsopphold (kjernetid) i barnehage

Selv om det har vært en sterk økning i barnehagedeltakelsen de siste årene, er det fortsatt mange barn som ikke går i barnehage, også blant de eldste. For å øke barnehagedeltakelsen i områder med høy andel barn med innvandrerbakgrunn, har staten siden 2006 finansiert forsøk med gratis kjernetid i barnehage i noen slike utvalgte områder. Formålet med forsøket er å forberede barn på skolestart, å bidra til sosialisering og å bedre norskkunnskapene til minoritetsspråklige barn.

I 2012 er det forsøk i seks bydeler i Oslo (de fire bydelene i Groruddalen og bydelene Søndre Nordstrand og Gamle Oslo), i to områder i Drammen (Fjell og deler av Strømsø) og i tre skolekretser i Årstad i Bergen. Forsøket innebærer at alle barn i aktuelle årskull i disse områdene får tilbud om gratis opphold i barnehage 20 timer per uke. Målgruppen for ordningen er hovedsakelig fire- og femåringer, mens i Drammen er også treåringer med i forsøket. I barnehagen får barna systematisk språkstimulering. Det er også tiltak for foresatte med innvandrerbakgrunn.

Forsøket er statens største tiltak i samarbeidet mellom stat og kommune om en levekårssatsing i Groruddalen og bydel Søndre Nordstrand i Oslo. Det er satt i gang en evaluering av forsøket, og første delrapport vil foreligge i november 2012. Sluttrapporten fra evalueringen skal foreligge i 2014.

Gratis kjernetid har bidratt til at barnehagedeltakelsen har økt i forsøksområdene. I Oslo, som har hatt forsøket lengst, har nesten alle som begynner på skolen gått i barnehage. Forsøket har også bidratt til at foreldrenes holdninger til bruk av barnehage er endret. Mange foreldre med innvandrerbakgrunn anerkjenner betydningen av at barna går i barnehage for at de skal kunne ha gode norskkunnskaper før skolestart. Skoler i Oslo melder om at barn som begynner på skolen behersker norsk bedre enn tidligere.

En undersøkelse i 2010 finner at jenter med minoritetsbakgrunn som hadde deltatt i ordningen med gratis kjernetid i Oslo på 1990-tallet, oppnådde i gjennomsnitt en hel karakter bedre i tre fag ved avslutningen av grunnskolen. For gutter fant man ingen forbedringer i karakterer som følge av forsøksordningen.

For å legge til rette for at barn som ikke snakker norsk hjemme skal beherske norsk før de begynner på skolen, ønsker regjeringen fortsatt å stimulere til økt deltakelse i barnehage i områder med høy andel barn med innvandrerbakgrunn. Regjeringen vil derfor videreføre forsøket med gratis kjernetid i barnehage for fire- og femåringer.

Gratis kjernetid i barnehage skal fortsatt være et virkemiddel i områdesatsing. Utdanning er sentralt for å hindre at dårlige levekår, lavinntekt og fattigdom går i arv. Regjeringen mener at forsøket er et godt virkemiddel for å bidra til å gjøre noen områder attraktive for alle grupper av barnefamilier. Imidlertid vil forsøket bli vurdert i lys av evalueringen som skal foreligge mot slutten av 2014.

4.6 En god skole for alle

Regjeringen arbeider for å sikre at alle skal få et godt opplæringstilbud. Det handler blant annet om å tilby god opplæring i fag, sikre at alle elever får innfridd sine rettigheter, og skape gode og inkluderende læringsmiljø slik at alle elever får et best mulig læringsutbytte.

4.6.1 Skolens utfordringer

Skoleledere og skoleeiere står overfor svært ulike utfordringer i ulike deler av landet. Andelen minoritetsspråklige elever varierer sterkt fra kommune til kommune, noe som gir ulike typer utfordringer når det gjelder organisering av opplæringen. I noen kommuner og fylkeskommuner har man god kompetanse og lang erfaring med å gi god opplæring til flerspråklige elever, mens andre har liten erfaring og mangelfull kompetanse.

Det er forskjeller i læringsutbytte mellom elever med innvandrerbakgrunn og elever uten innvandrerbakgrunn. I grunnskolen er det en tredeling: Elever uten innvandrerbakgrunn oppnår de beste resultatene, mens elever som selv har innvandret, har de laveste snittkarakterene. Norskfødte med innvandrerforeldre plasserer seg mellom disse, men nærmest elever uten innvandrerbakgrunn. Når man sammenlikner elever med lik sosioøkonomisk bakgrunn, gjør minoritetselevene som helhet det like bra eller noe bedre (for eksempel i matematikk) enn majoritetselever med tilsvarende sosioøkonomiske bakgrunn. Høyere andel foreldre med lav utdanning og inntekt samt manglende mestring av norsk språk er to viktige forklaringer på prestasjonsforskjellene (OECD 2012). I tillegg viser forskning at elever med kort botid, og dermed kort tid til å lære seg norsk, har betydelig lavere prestasjoner ved avsluttet grunnskole.Det er også variasjon i skoleresultater mellom elever med ulik landbakgrunn. (Bakken og Elstad 2009).

Elevundersøkelsen 2011 viser at elevene generelt trives godt på skolen. Det er ingen store forskjeller i trivsel mellom skoler med få eller mange minoritetsspråklige elever. Tallene kan imidlertid tyde på at skoler med en høy andel elever med særskilt norskopplæring rapporterer om mer mobbing på skolen (Lødding og Vibe 2010). Samtidig er minoritetsspråklige elever og foreldre sterkt underrepresentert når det gjelder klager til Fylkesmannen, henvendelser til FUG og andre som mottar mange henvendelser om mobbing.

Utdanningsdirektoratet fikk derfor i oppdrag å gjennomføre en spesialanalyse av spørsmålene om mobbing og diskriminering i de siste års Elevundersøkelser, blant annet for å se på hva som kjennetegner skoler med høy og lav grad av mobbing over tid. Det er en tendens til at elever med minoritetsspråklig bakgrunn legger en annen og mindre streng definisjon for mobbing til grunn. Dette gjelder særlig kravet om tidsaspektet i definisjonen av mobbing (Lødding og Vibe 2010).

En undersøkelse fra NOVA viser at elever med innvandrerbakgrunn i Oslo har en mer positiv opplevelse av læringsmiljøet på ungdomsskolen enn øvrige elever (Frøyland og Gjerustad 2012). I videregående opplæring er forholdet motsatt. Tendensen er tydeligst når det gjelder støtte fra lærer, opplevd mobbing, trivsel og hvor spennende undervisningen er. Mens færre ungdom med norsk bakgrunn opplever å bli mobbet i videregående opplæring enn på ungdomsskolen, er det ikke tilsvarende nedgang for ungdom med innvandrerbakgrunn. Diskriminering fra jevnaldrende kan i følge rapporten bidra til å forklare dette.

Enkelte skoler i Oslo og i noen andre større byer har en høy andel minoritetsspråklige elever. Norsk og europeisk forskning viser at dette i seg selv ikke nødvendigvis er problematisk for elevenes læringsutbytte (Heath og Rothon 2008, Fekjær og Birkelund 2007). Analyser fra NIFU viser at skoleresultatene for elever med innvandrerbakgrunn i Oslo ligger omtrent på landsgjennomsnittet for elever med slik bakgrunn (Næss 2011). Samtidig viser forskning at skoler med stort omfang av sosiale problemer har særskilte utfordringer, noe som ofte er sammenfallende med at mange av elevene har begrensede norskferdigheter, men også med lav sosioøkonomisk status blant foreldrene. I enkelte bydeler i Oslo er det en høy andel elever med innvandrerbakgrunn, og det satses bevisst på å rekruttere motiverte og høyt kompetente lærere til skoler med høy andel minoritetsspråklige og elever med lav sosial bakgrunn. Slike kompensatoriske tiltak vil være viktig for å sikre at elever også ved disse skolene får gode, tilpassede opplæringstilbud, slik at elevene gis like muligheter til å lykkes, jf. omtale av skoletiltak som ledd i Groruddalssatsingen i kap. 7.2.3.

4.6.2 Godt læringsutbytte

Å kunne lese, å kunne skrive, å kunne uttrykke seg muntlig, å kunne regne og å ha digitale ferdigheter er grunnleggende ferdigheter. Regjeringen styrker derfor opplæringen, blant annet med en videreføring av Lesesatsing 2010-2014 og med en egen satsing på klasseledelse, regning, lesing og skriving i Strategi for ungdomstrinnet. I satsingene vil også andrespråkspedagogikk inngå.

Det å bli lest for som barn er av stor betydning for senere leseferdigheter. Sammenhengen mellom ulike former for leseforberedende aktiviteter og leseprestasjoner, er sterkere for ungdom med innvandrerbakgrunn enn for øvrige. Disse utfordringene vil bli ivaretatt gjennom den videre Lesesatsing 2010-2014.

Bibliotek gjør en stor innsats med å legge til rette for at også innvandrere skal kunne finne bøker og informasjon på sitt morsmål. Det har også vært gjennomført samarbeid med barnehager. Målsettingen med Kulturdepartementets Leseløft 2010-2014 er en nasjonal, helhetlig lesepolitikk som tar sikte på å styrke lesekompetansen i hele landet. Dette skal styrke demokratiet ved å gi befolkningen bedre leseferdigheter, som igjen øker mulighetene til samfunnsdeltakelse, kunnskap og opplevelser. Nasjonalbiblioteket gjennomfører Leseløftet, og folkebibliotekene skal ha spesiell kompetanse på lesing og litteraturformidling. Minoritetsspråklige er en naturlig målgruppe for satsingen.

Å mestre muntlig og skriftlig norsk er en forutsetning for å nyttiggjøre seg opplæringen i alle fag. Opplæringsloven gir rett til særskilt språkopplæring for språklige minoriteter både i grunnskolen og i videregående opplæring inntil de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den ordinære opplæringen i skolen. Om nødvendig har disse elevene i tillegg rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Elever i grunnskole og videregående opplæring som har rett til særskilt norskopplæring, skal få opplæring etter tilpassing til læreplanen i norsk eller opplæring etter læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. En del minoritetsspråklige elever får imidlertid ikke den særskilte språkopplæringen de har krav på. Bedre kompetanse og informasjon er viktige svar på denne utfordringen.

Utdanningssystemet må ta hensyn til at det tar tid å lære så godt norsk at det kan fungere som et fullverdig opplæringsspråk. Det er derfor viktig at alle lærere, ikke bare norsklærere, har et bevisst forhold til hva det vil si å ha norsk som et andrespråk, og at de bidrar til begreps- og språkutvikling i norsk i ulike fag. Dette krever at andrespråksperspektivet inngår i lærerutdanningene, og at skoleeiere og skoleledere sørger for at lærere har mulighet for kompetanseheving i andrespråksdidaktikk. Flerkulturell pedagogikk og andrespråksdidaktikk skal ivaretas i de nye lærerutdanningene, jf. kap. 4.8. Andrespråkspedagogikk er dessuten fra 2012 et prioritert tema innenfor den statlige strategien Kompetanse for kvalitet – Strategi for etter- og videreutdanning av lærere og skoleledere. Søkingen til videreutdanningen var høy våren 2012. Regjeringen legger også opp til et kompetanseløft for opplæring av minoritetsspråklige fra 2013, jf. kap. 4.4.

Det finnes mye veilednings- og støttemateriell rettet mot ulike nivåer av utdanningssektoren som ikke er godt nok kjent og brukt. Regjeringen vil utarbeide en strategi for å sikre bedre informasjon og veiledning om opplæring for minoritetsspråklige elever, herunder også informasjon og veiledning om rettigheter. Målgruppen for strategien, som Utdanningsdirektoratet utarbeider, er skoleeiere, skoleledere og lærere og skal være på plass innen januar 2013.

Mange fag i både grunnskolen og i videregående opplæring mangler tilrettelagte læremidler, blant annet for nyankomne elever. Staten gir tilskudd til utvikling og produksjon av læremidler i fag der det ikke er elevgrunnlag for kommersielle utgivelser, og har gjennom læremiddeltilskudd initiert utvikling av flere læremiddelprosjekter for språklæring i skole og språkstimulering i barnehage. Læremidlene tilrettelagt for minoritetsspråklige barn, elever og lærlinger vil kunne styrke språklæring og faglig utbytte. I tillegg har man utviklet nettbaserte tospråklige LEXIN-ordbøker på en rekke språk, utviklet spesielt for minoritetsspråklige. Kartleggingsverktøy er nyttig for læreren i arbeidet med å gi elevene tilpasset opplæring. NAFO har allerede utviklet flere slike verktøy. Det skal også videreutvikles kartleggingsprøver knyttet til bruk av læreplanen i grunnleggende norsk og kartleggingsprøver på ulike språk.

Regjeringen innførte fra høsten 2010 åtte timer gratis leksehjelp pr. uke for 1.-4. trinn. Tall fra SSB viser at de som deltar mest i leksehjelpen, er barn med foreldre som har lav utdanning, barn fra lavinntektsfamilier og barn med annet fødeland enn Norge. For å bygge opp kunnskap om leksehjelpens betydning for læringsresultater blir tilbudet evaluert. NOVAs evaluering av ordningen viser så langt at det er utfordrende å få leksehjelpen til å virke sosialt utjevnende og gi god støtte i læringsarbeidet for alle grupper barn (Seeberg mfl. 2012). SSBs barnetilsynsundersøkelse i 2010 viser imidlertid at de som deltar mest i leksehjelpen er barn med foreldre som har lav utdanning, barn fra familier med lav inntekt og barn med annet fødeland enn Norge.

Fra høsten 2013 foreslår regjeringen å innføre en uketime med kulturskoletilbud i skole- eller SFO-tid. Tilbudet skal være gratis og frivillig for elevene. Tilbudet vil dermed nå ut til alle som ønsker det, og vil kunne bidra til økt mangfold og inkludering i kulturskoletilbud. Regjeringen vil også prøve ut et begrenset forsøk med å øke deltakelsen i skolefritidsordningen. Forsøket gjennomføres som én gratis deltids skolefritidsordning for elever på 1.- 4. trinn på en skole, som en del av Oslo Sør-satsningen, jf. kap. 7.2.

4.6.3 Godt læringsmiljø

Alle elever har rett til et godt og inkluderende læringsmiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Et godt læringsmiljø innebærer blant annet at det er positive relasjoner mellom elevene og mellom lærer og elever, at det er kultur for læring blant elevene og at det er et godt samarbeid mellom hjem og skole. Et godt læringsmiljø er en forutsetning for å kunne bygge relasjoner på tvers av kulturelle, religiøse og etniske forskjeller. Lærerens arbeid som leder av klassen er den enkeltfaktoren som har størst betydning for læringsmiljøet og dermed for elevens læring. Gode læringsmiljøer kan ikke bare forbedre elevenes prestasjoner, men også bidra til å minske prestasjonsforskjellene mellom ulike elevgrupper.

Undersøkelser viser at elever med innvandrerbakgrunn, særlig de som selv har innvandret, presterer vesentlig bedre på skoler med godt læringsmiljø. Fravær av krenkelser, mobbing og diskriminering er en forutsetning for å få til gode læringsmiljøer. Arbeidet for å motvirke rasistiske og diskriminerende holdninger skal gjennomsyre all virksomhet i skolene. Forebyggende arbeid i skolen for å redusere mobbing og trakassering retter seg mot alle elevgrupper, uansett etnisk, religiøs og kulturell bakgrunn. Det er manglende kunnskap om minoritetsspråklige elevers læringsmiljø, og regjeringen vil derfor styrke kunnskapsgrunnlaget.

Skoleeiere og skoleledere har en viktig rolle i det systematiske og langsiktige arbeidet. Det flerkulturelle perspektivet må være en del av det systematiske arbeidet med læringsmiljø. Regjeringen satte i 2009 i gang en femårig nasjonal satsing på bedre læringsmiljø. Denne satsingen inneholder et forskningsbasert veiledningsmateriell til bruk for skolene og skoleeierne. Gjennom Bedre læringsmiljø er støtten til ulike programmer for bedre læringsmiljø videreført. Ett av kriteriene for å motta støtte er at programmet skal være egnet til bruk i en mangfoldig skole og omfatte alle elever.

Regjeringen og sentrale nasjonale parter har undertegnet et nytt manifest mot mobbing 2011-2014. Manifestet skal særlig bidra til at arbeidet mot mobbing blir forankret lokalt på alle arenaer der barn og unge er.

Foreldrenes positive holdning til utdanning og læring og forventninger til skoleprestasjoner har svært stor innvirkning på elevenes motivasjon og innsats. Foreldrenes interesse for skolearbeid betyr langt mer enn om de kan hjelpe elevene med lekser. Det fins mange eksempler på at foreldre kan være en ressurs for sitt barns læring og utgjøre en positiv forskjell, selv om norskkunnskapen er begrenset. På den andre siden kan foreldrenes forventninger skape et negativt press på de unge. Skoleledere har en plikt til å legge til rette for et godt skole-hjem-samarbeid og for dialog og foreldrenes aktive medvirkning. Bruk av tolk vil i mange sammenhenger være nyttig i skole-hjem-samarbeidet. FUG har utarbeidet materiell på flere språk, samt filmer som er rettet mot både foreldre og skolen, om samarbeid mellom skole og hjem. NAFO har prøvd ut ulike modeller for foreldresamarbeid på skoler med mange minoritetsspråklige elever. Forsøkene er evaluert, og NAFO vil nå spre god praksis og informasjon om modellene.

4.6.4 Nyankomne elever og asylsøkere

For skolene er det utfordrende å møte og ivareta barn og unge som kommer til Norge i løpet av skolealder. Det kan være vanskelig for skolen å sikre at elevene både lærer et nytt språk og klarer å følge opplæringen på sitt alderstrinn. Elevene kan også ha andre typer utfordringer, som opplevelser fra krig og flukt. Nyankomne elever forventes ofte å følge ordinær opplæring etter relativt kort tid. For å sikre et godt læringsutbytte for den enkelte elev er det viktig med tidlig innsats overfor nyankomne elever. Det er spesielt viktig at opplæringen blir tilpasset den enkeltes bakgrunn og kompetanse.

Fra august 2012 åpnet opplæringsloven for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne opprette særskilte opplæringstilbud for nyankomne minoritetsspråklige elever, som for eksempel innføringsklasser. Formålet med innføringstilbud er at elevene raskt skal lære norsk slik at de kan delta i ordinær opplæring. Opplæringen organisert som et innføringstilbud kan ikke vare lenger enn to år for den enkelte elev. Endringene er mer utførlig omtalt i Prop. 84 L (2011-2012) Endringar i opplæringslova og privatskolelova.

Utdanningsdirektoratet arbeider med en veileder om bruk av innføringstilbud i grunnskolen og videregående opplæring som skal kunne tas i bruk i løpet av 2012. Veilederen retter seg mot skoleeiere, skoleledere og lærere, og skal inneholde forslag til både organisering og innhold i tilbudene.

Det er behov for et bedre kunnskapsgrunnlag knyttet til tilbudet som gis nyankomne elever, både i grunnskolen og i videregående opplæring. Ulike innføringstilbud vil derfor bli evaluert for å finne ut hvilke tilbud som fungerer best. Regjeringen vil ha særlig oppmerksomhet rundt situasjonen for elever som kommer til Norge sent i skoleløpet med liten skolebakgrunn.

Utdanningsdirektoratet er i gang med å revidere den ordinære læreplanen i norsk for at den blant annet skal ivareta språklæring bedre og ha et inkluderende perspektiv. Nyankomne elever med svake norskferdigheter har rett på særskilt norskopplæring, enten etter ordinær læreplan i norsk med tilpasninger eller etter læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Det er utarbeidet en veileder og kartleggingsmateriell til læreplanen i grunnleggende norsk, og i tillegg er det gjennomført kompetansehevingskurs i bruk av planen. Læreplanen i grunnleggende norsk er en overgangsplan, hvor målet er at elevene skal få tilstrekkelig grunnlag for å kunne følge opplæring etter ordinær læreplan i norsk. For elever som kommer til Norge sent i skoleløpet og for voksne, kan det være vanskelig etter kort tid skulle gå opp til eksamen etter den ordinære læreplanen i norsk. Denne problemstillingen vil bli vurdert i det pågående arbeidet med revidering av norskplanen.

NOU 2010:7 Mangfold og mestring foreslår at ungdom i aldersgruppen 16–18 år som kommer til Norge før de fyller 18 år, bør få rett til videregående opplæring. Utvalget viser til en rapport om forholdet mellom barnekonvensjonen og norsk rett, der det konkluderes med at videregående opplæring i Norge er en basal rettighet som tilkommer alle i aldersgruppen 16-18 år. Regjeringen vurderer spørsmålet om rett til grunnskoleopplæring for ungdom over opplæringspliktig alder (vanligvis 16 år) og rett til videregående skole for ungdom under 18 år som søker asyl eller opphold på annet grunnlag.

Barn og unge som bor i asylmottak og omsorgssentre har begrensede muligheter til aktivitet og lek. De vil kunne preges av den usikkerheten foreldrene lever under, og vil kunne ha stort behov for å forholde seg til andre utenfor mottaket. Å kunne delta i et ordinært opplæringstilbud vil ha stor betydning for både språklig utvikling og psykososial helse. Det er viktig at barn av asylsøkere får den opplæringen de etter opplæringsloven har krav på.

Utdanningsdirektoratet har fått gjennomført en egen undersøkelse for å bedre kunnskapsgrunnlaget om hva slags opplæringstilbud barn og unge asylsøkere mottar og vil i tiden framover systematisk følge med på hvilket opplæringstilbud disse elevene får.

Det er behov for å styrke arbeidet med informasjon, veiledning og kompetanseheving overfor kommunene som har opplæring av unge asylsøkere og barn av asylsøkere. Det gjennomføres derfor i 2010-2012 et kompetanseutviklingsprogram for skoleledere, skoleeiere og lærere i kommuner hvor det er asylmottak, samt for pedagogisk ansvarlige ved mottak og omsorgssentre. Programmet skal bidra til å øke kompetansen om barn og unges rett til opplæring og om egnet organisering og innhold for opplæringstilbud for nyankomne elever.

4.6.5 Gjennomføring av videregående opplæring

Det er et mål for regjeringen å få flere ungdommer til å fullføre og bestå videregående opplæring. Fullføring er viktig for den enkeltes mulighet til deltakelse i arbeidslivet, i videre utdanning og i samfunnet, for å unngå marginalisering og for å dekke rekrutteringsbehovet til ulike sektorer. Svakere språkferdigheter og gjennomsnittlig lavere karakterer fra grunnskolen gjør minoritetsspråklige elever til en særlig utsatt gruppe for frafall. Innsats gjennom hele utdanningsløpet er av avgjørende betydning for å redusere frafallet fra videregående opplæring. Det er imidlertid også behov for tiltak rettet mot elever i videregående skole som står i fare for å falle fra.

Tall fra SSB for 2012 viser at det er en sammenheng mellom innvandrerbakgrunn og andelen som fullfører og består videregående opplæring. 50 prosent av innvandrere og 67 prosent av norskfødte med innvandrerforeldre fullfører og består i løpet av fem år, mot 69 prosent for hele befolkningen. Grunnskolekarakterer og foreldrenes utdanningsnivå har stor betydning for elevenes fullføringsgrad. Når det tas hensyn til foreldres utdanningsbakgrunn og elevenes karakterer fra grunnskolen, forsvinner forskjellen i andelen som fullfører mellom innvandrere og øvrige elever. Andelen norskfødte med innvandrerforeldre som fullfører videregående opplæring blir noe høyere enn for øvrige, og det er i størst grad jenter med innvandrerbakgrunn som bidrar til dette (Falch mfl. 2010). Botid i Norge har også stor betydning for hvor mange som fullfører og består videregående opplæring. Både for elevene sett under ett og for elever med innvandrerbakgrunn er frafallet høyere blant gutter enn hos jenter, og yrkesfagene har generelt høyere frafall enn studieforberedende. Ungdom med innvandrerbakgrunn velger i større grad helse- og sosialfag, service og samferdsel og studiespesialisering enn andre elever.

Mange minoritetsspråklige elever har problemer med å få læreplass. Samtidig er det slik at de fleste elever som til slutt får læreplass, også fullfører utdanningen. Årsakene til at mange ikke får læreplass, kan være sammensatte. Søkers navn, karakterer, fravær i skolen, bosted og nettverk kan ha betydning. Den viktigste årsaken ser imidlertid ut til å være manglende språkkunnskaper.

I april 2012 undertegnet partene i arbeidslivet og Kunnskapsministeren en samfunnskontrakt for flere læreplasser. Formålet med samfunnskontrakten er både å sørge for at de unge får fullført sin fagutdanning og å sikre arbeidslivet den kompetansen det er behov for. Målsettingen er å øke antall nye læreplasser med 20 prosent innen 2015. Kunnskapsdepartementet vil vurdere virkemidler som kan bidra til at flere minoritetsspråklige får læreplass.

Det er grunn til å tro at elever med kort botid i Norge er en særlig utsatt gruppe med hensyn til muligheten for å få lærekontrakt. For å stimulere lærebedrifter til å ta inn lærlinger med manglende norskferdigheter og kort botid i Norge, har regjeringen foreslått å utvide ordningen med tilskudd til lærlinger med særskilte behov, til også å omfatte denne gruppen elever.

For å gi god rådgivning, må rådgiverne ha god kunnskap om elevene, deres bakgrunn og særlige utfordringer. Forskning viser at det ofte er andre kjennetegn lærere og rådgivere må være oppmerksom på med tanke på frafall hos minoritetsspråklige elever enn hos elever uten innvandrerbakgrunn, i tillegg til høyt fravær og svake karakterer (Lødding 2009). En ny rapport fra Oslo viser dessuten at det er flere elever med innvandrerbakgrunn enn andre elever som er misfornøyde med sitt valg av utdanningsprogram (Frøyland og Gjerustad 2012). Den flerkulturelle kompetansen skal styrkes blant rådgiverne på den enkelte skole. Det er bevilget midler til å utvikle kompetansehevingstiltak for rådgivere. Dette skal spesielt ivareta kjønnslikestilling og behovene til minoritetsspråklige elever i rådgivningen.

4.7 Voksenopplæring

Mens en del innvandrere har fullført videregående opplæring, høyere utdanning eller har lang arbeidslivserfaring, har andre liten eller ingen utdanning fra hjemlandet eller mangler dokumentasjon på utdanning eller arbeidserfaring. Å sikre voksne et opplæringstilbud av god kvalitet som tar utgangspunkt i og bygger videre på den kompetansen de har, er viktig for hver enkelt og for samfunnet. På sikt vil det kunne bidra til å utjevne sosiale og økonomiske forskjeller mellom innvandrere og resten av befolkningen. Det er behov for kompetanseheving av ansatte i voksenopplæringen, jf. kap. 4.4.

I meldingen brukes «voksenopplæring» som et samlebegrep for opplæringstilbud spesielt tilpasset voksne. Opplæringsloven kapittel 4A regulerer retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne. Introduksjonsloven regulerer retten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap og til introduksjonsprogram. Utenfor det offentlige utdanningssystemet finnes det også en rekke opplæringstilbud rettet mot voksne i regi av blant annet studieforbund og nettskoler, jf. voksenopplæringsloven.

Voksne med innvandrerbakgrunn utgjør en stadig større andel av deltakerne i voksenopplæringen. I den ordinære grunnskoleopplæringen for voksne utgjør voksne med innvandrerbakgrunn om lag 90 prosent av deltakerne skoleåret 2011-2012 (GSI). 11,3 prosent av deltakerne i spesialundervisning for voksne har innvandrerbakgrunn (SSB 2009-10). Også i videregående opplæring utgjør voksne med innvandrerbakgrunn en økende andel av de voksne deltakerne, med om lag 22 prosent. Særlig populært er utdanningsprogrammene studiespesialisering eller helse- og sosialfag.

Ansvaret for grunnskole- og videregående opplæring ligger på to ulike forvaltningsnivåer, i henholdsvis kommune og fylkeskommune. Ansvaret for introduksjonsordningen ligger i kommunene. Det kan derfor være utfordrende for den enkelte å finne ut av sine rettigheter og vite hvor man skal henvende seg for å få den opplæringen man ønsker og har rett til eller behov for.

En gjennomgang gjort av Riksrevisjonen fra 2007-2008 viser at flere mindre kommuner inngår interkommunale samarbeid for å gi et tilfredsstillende tilbud på grunnskolens område. Regjeringen synes det er positivt med slikt samarbeid for å sikre et best mulig opplæringstilbud til voksne. Den samme gjennomgangen viser at i en del kommuner finnes det likevel ikke tilbud som imøtekommer den enkeltes opplæringsbehov. Noen kommuner informerer heller ikke om voksnes rettigheter.

En del steder samarbeider kommune og fylkeskommune for å legge til rette for å kunne kombinere opplæring i fag fra grunnskole og videregående opplæring. Utdanningsdirektoratet skal arbeide for at flere voksne i målgruppen skal bli bedre kjent med rettigheter og muligheter for grunnopplæring slik at flere vil benytte seg av retten. Direktoratet skal bidra til at kommuner og fylkeskommuner er kjent med innholdet i lover og forskrifter. De har et ansvar for at fylkesmannsembetene har en riktig og enhetlig forståelse av regelverket slik at de kan gi god veiledning både til kommuner og fylkeskommuner.

Realkompetansevurdering

Mange innvandrere har kompetanse og arbeidserfaring fra hjemlandet som de ikke kan dokumentere. Alt en person har lært gjennom utdanning, arbeid, organisasjonsarbeid eller på andre måter, omtales som realkompetanse. Denne kompetansen kan hver enkelt få vurdert gjennom en realkompetansevurdering. Realkompetansevurdering i utdanningssystemet handler om å vurdere den enkeltes kompetanse opp mot faglige kriterier i det aktuelle faget i grunnskole eller videregående skole, i fagskoler eller i høyskole eller universitet. De faglige kriteriene vil være fastsatt i læreplaner for grunnskole eller videregående opplæring, fagplaner i fagskolen og studieplaner i universitet og høyskole.

En realkompetansevurdering er en vei inn i utdanning og arbeid. Voksne med rett til videregående opplæring har rett til realkompetansevurdering og til kompetansebevis. Det samme gjelder voksne som ikke har rett til videregående opplæring dersom de blir henvist av kommune eller NAV. Dersom en person får godkjent noe av sin kompetanse, kan dette føre til et avkortet opplæringsløp i videregående opplæring eller universitet eller høyskole. Voksne med relevant realkompetanse kan søke direkte opptak til fagskoler, høyskoler og universiteter. Det er også mulig å søke fritak fra deler av en utdanning ved en høyskole eller et universitet basert på dokumentert realkompetanse. Regjeringen har satt i gang et arbeid for å utvikle nasjonale retningslinjer for dokumentasjon, vurdering og verdsetting av realkompetanse i grunnskole og videregående opplæring.

Yrkesprøving ble prøvd ut som metode som en del av Realkompetanseprosjektet (1999-2002). Metoden ble primært utviklet med henblikk på voksne innvandrere som av ulike grunner manglet dokumentasjon på utdanning og/eller arbeidserfaring, men kan nå benyttes overfor alle voksne for å dokumentere yrkeskompetanse. Yrkesprøvingen har tre faser: Først et kartleggingsintervju der hensikten er å få fram en oversikt over kandidatens utdanning og arbeidspraksis, deretter et fagintervju der hensikten er å avdekke kandidatens teoretiske bakgrunn i faget som kan danne grunnlag for den praktiske testingen, og til slutt en praktisk yrkestest der kandidaten gjennomfører et stykke arbeid hvor han/hun får mulighet til å demonstrere sin yrkeskompetanse.

4.8 Høyere utdanning

Med høyere utdanning øker muligheten til å få en sikker jobb. Høyere utdanning er derfor viktig for å utjevne sosiale og økonomiske forskjeller. Det er et mål at personer med innvandrerbakgrunn er bredt representert i ulike utdanninger. På relativt kort tid har det vært en svært positiv utvikling i antall personer med innvandrerbakgrunn som studerer ved universiteter og høyskoler. I 2011 studerte norskfødte med innvandrerforeldre i høyere grad enn andre grupper. Dette gjelder både for kvinner og menn. Blant dem som selv har innvandret, var det færre som studerte. Kvinner deltar i høyere grad enn menn i høyere utdanning, og noen innvandrergrupper er betydelig høyere representert enn andre. Ungdom med innvandrerbakgrunn er særlig godt representert i studier som medisin, odontologi, juss og ingeniørutdanning.

Styrking av flerkulturell kompetanse i utdanningene er grunnleggende for å kunne møte en sammensatt befolkning med likeverdige tjenester. Det arbeides med å rekruttere flere studenter med innvandrerbakgrunn til lærer- og førskolelærer-/barnehagelærerutdanningene, og å tilrettelegge studiene for det mangfoldet som møter lærerne i skolehverdagen.

Rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn: Eksempel fra lærerutdanningene

Lærerutdanningene, inkludert førskolelærer-/barnehagelærerutdanningen, er blant studiene hvor studenter med innvandrerbakgrunn i liten grad er representert. Rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn som pedagoger i skolen og i barnehagen er viktig av flere grunner. Alle yrkesgrupper bør i størst mulig grad gjenspeile befolkningen. De kan tilføre barnehagen og skolen viktige ressurser og dermed bidra til å gjøre barnehagen og skolen bedre. Samtidig får barn og unge gode rollemodeller. At barnehager og skoler har flere pedagoger og lærere med annen språkbakgrunn enn norsk, kan også bidra til å skape bedre kontakt mellom skole og hjem.

Regjeringen satser tungt for å rekruttere flere pedagoger til barnehage og skole og finansierer kampanjene GNIST og GLØD for å rekruttere flere utdanningssøkende til lærer- og barnehagelærerutdanningene. GNIST er et partnerskap og en overbygning for en rekke tiltak som samlet sett skal styrke lærerutdanningen og lærerprofesjonen, og øke rekrutteringen til yrket. Kampanjen for å rekruttere flere til lærerutdanningene har gått over fire år og vil bli videreført i minst ett år. I tillegg til den generelle rekrutteringskampanjen, vil GNIST arbeide med mer målrettede tiltak for å rekruttere flere menn og flere med innvandrerbakgrunn til lærerutdanningene.

Den formelle pedagogiske kompetansen til førskole-/barnehagelærere og lærere i grunnskole og videregående opplæring har stor betydning for barn og unges læring. Å sikre høyt kvalifiserte lærere er derfor sentralt for å kunne gi alle elever et opplæringstilbud tilpasset sine behov og dermed bidra til å redusere resultatforskjeller og på sikt til å utjevne sosiale forskjeller. Ulike studier viser at det er et betydelig behov for kompetanseutvikling blant lærere i grunnskolen. En viktig måte å sikre kompetanseheving blant ansatte i skolen er å styrke lærernes grunnutdanning. Regjeringen ser behovet for at flerspråklig og flerkulturell kompetanse er en del av all grunnleggende lærerutdanning. Lærerutdanningene må sette alle lærere i stand til å undervise elever med norsk som andrespråk, bringe de minoritetsspråklige elevenes forskjellige kulturer, kunnskap og tidligere erfaringer inn i undervisningen og samarbeide med foresatte og lokalsamfunn. Det er tatt flere initiativ for å sikre at lærerstudenter får andrespråksdidaktisk og flerkulturell kompetanse.

Alle lærerutdanningene gjennomgås nå med sikte på å styrke lærerkompetansen i tråd med behovene i dagens barnehage og grunnopplæring. I løpet av 2010-2013 vil det være fastsatt nye nasjonale rammeplaner for samtlige lærerutdanninger. Nye utdanningsprogram for grunnskolelærere til 1.–7. trinn og 5.–10. trinn er etablert fra 2010. I en overordnet forskrift er det fastsatt krav til kandidatenes læringsutbytte ved bestått utdanning. Blant kravene er kompetanse for arbeid med flerspråklighet og flerkulturelle perspektiver i en skole med stort elevmangfold. Forskriftens krav til kandidatenes generelle kompetanse følges opp i nasjonale retningslinjer og institusjonenes program- og fagplaner. Flerkulturell pedagogikk og andrespråksdidaktikk må ivaretas i planverket på institusjonsnivå. Tre av høyskolene som tilbyr de nye utdanningene har dessuten valgt å profilere det flerkulturelle perspektivet særskilt i sine programmer. Lærerutdanningene for 8.–13. trinn (ungdomstrinn og videregående skole) vil etter planen få nye rammeplaner fra 2013. Disse vil bli utformet tilsvarende rammeplan for grunnskolelærerutdanningene, som en overordnet forskrift med vekt på læringsutbytte for kandidatene som svarer på skolens behov for lærerkompetanse.

Barnehagesektoren har vært gjennom store omveltninger de siste årene. Det er viktig at lærerutdanningen for barnehagen tar disse endringene inn over seg ved at det flerkulturelle perspektivet i utdanning og etterutdanning blir styrket. Da førskolelærerutdanningen ble evaluert i 2010, ble flerspråklighet og det flerkulturelle perspektivet grundig behandlet, og det kom tydelig fram at det er behov for endringer i utdanningene med hensyn til dette. Som del av den nasjonale lærerutdanningsreformen ble ny forskrift om barnehagelærerutdanning fastsatt i juni 2012 og vil bli iverksatt fra høsten 2013. Flerkulturelle perspektiver er sterkt inne i den nye forskriften. I forskriften heter det i kravene til kandidaten at han eller hun har bred kunnskap om hvordan barns danning foregår, om moderne barndom, barnekultur, barns ulike oppvekstvilkår, bakgrunn og utvikling i et samfunn preget av språklig, sosialt, religiøst, livssynsmessig og kulturelt mangfold. Det er også et krav at kandidaten har kunnskap om barns språkutvikling, flerspråklighet, sosiale, fysiske og skapende utvikling og gryende ferdigheter innenfor lesing, skriving, matematikk og bruk av digitale verktøy. Kandidaten skal kunne identifisere særskilte behov hos enkeltbarn og på bakgrunn av faglige vurderinger raskt iverksette tiltak.

Regjeringen legger stor vekt på at målene for lærerutdanningsreformen nås og at de ulike elementene som inngår i de nasjonale rammeplanene gjennomføres. Kunnskapsdepartementet har oppnevnt en følgegruppe for de nye grunnskolelærerutdanningene som i en femårsperiode samler data, analyserer og rapporterer om gjennomføringen av reformen. Gruppen vil også undersøke hvordan det flerkulturelle perspektivet følges opp. En tilsvarende gruppe vil bli oppnevnt for den nye barnehagelærerutdanningen. Regionalt forskningsfond Vestlandet har støttet forskning om hvordan offentlig sektor møter innvandrer- og minoritetsgrupper, blant annet et forprosjekt ved Universitetet i Stavanger kalt Minoriteter, mangfold og lærerutdanning.

Regjeringen vil

• sette i verk et kompetanseløft på det flerkulturelle området for ansatte i barnehage, grunnskole, videregående opplæring, herunder de som underviser voksne

• legge til rette for at flere elever skal kunne utvikle og dokumentere sin flerspråklige kompetanse, blant annet ved å utvide antallet språk for privatisteksamen i videregående opplæring

• utvikle det statlige nettstedet www.morsmål.no

• videreutvikle kartleggingsprøver knyttet til læreplanen i grunnleggende norsk og kartleggingsprøver på ulike språk

• utrede hvordan man kan sikre at førskolebarn i alderen tre-fem år, som ikke går i barnehage, får tilbud om stimulering i norsk språk

• videreføre tilbudet om gratis kjernetid i barnehage som et virkemiddel i områdesatsingen

• sikre at informasjon og veiledningsmateriell om opplæring av minoritetsspråklige elever når ut til ansvarlige aktører i utdanningssektoren

• styrke kunnskapsgrunnlaget om minoritetsspråklige elevers læringsmiljø

• forbedre kunnskapsgrunnlaget om ulike innføringstilbud og vurdere behovet for ytterligere tilpasninger for elever som kommer til Norge sent i skoleløpet med lite skolegang

• heve kompetansen for rådgivere i skolen med vekt på kjønnslikestilling og behovene til elever med innvandrerbakgrunn

• vurdere virkemidler som kan bidra til at flere minoritetsspråklige får læreplass

• utvide tilskuddsordningen for lærlinger med særskilte behov til også å omfatte dem med svake norskferdigheter og kort botid i Norge

• utarbeide nasjonale retningslinjer for realkompetansevurdering i grunnskole og videregående opplæring

• rekruttere flere personer med innvandrerbakgrunn til lærerutdanningene

• videreføre satsingen på å utdanne flere tospråklige lærere

5 Helse og omsorg

En trygg og god helse- og omsorgstjeneste skal bidra til bedre helse og til å forebygge sykdom i hele befolkningen. Når sykdom rammer, skal helse- og omsorgstjenesten behandle og lindre på best mulig måte. Målet er flest mulig gode leveår for alle og reduserte sosiale helseforskjeller.

Alle skal ha et likeverdig tilbud om helse- og omsorgstjenester uavhengig av diagnose, bosted, personlig økonomi, kjønn, fødeland, etnisitet og den enkeltes livssituasjon. Et likeverdig helse- og omsorgstjenestetilbud betyr at alle må behandles forskjellig ut fra den enkeltes behov. De pasientgruppene som trenger det mest, skal prioriteres. Det gjelder både i spesialisthelsetjenesten, den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i tannhelsetjenesten.

Utdanningsnivå og sysselsetting har betydning for menneskers helsetilstand. Samtidig er god helse viktig for å kunne delta i opplæring, kvalifisering og arbeid. Det bidrar til større økonomisk og sosial likhet. Regjeringen er opptatt av sammenhengen mellom folkehelse og andre samfunnsforhold, og ser det som viktig at innsatsen for å bedre folks helse rettes inn mot hele årsakskjeden bak helseutfordringene.

5.1 Ulikheter i helse

Selv om helsetilstanden i den norske befolkningen er god, er det tydelige sosiale helseforskjeller. Det er ulike årsaker til dette, fra grunnleggende faktorer som økonomi og oppvekstvilkår, via risikofaktorer som frafall fra utdanning, svak tilknytning til arbeidslivet, og dårlig bomiljø, til påvirkningsfaktorer som levevaner og bruk av helsetjenester.

Innvandrere er overrepresentert i lavinntektsgrupper og har gjennomsnittlig lavere sysselsetting. En relativt stor andel personer i enkelte innvandrergrupper har ingen eller liten utdanning. Innvandreres helseutfordringer må i hovedsak ses i lys av dette, selv om også andre faktorer kan spille inn. Innvandrere med lang utdanning og høy inntekt har bedre helse enn innvandrere uten disse fortrinnene. Helseforskjellene mellom innvandrere og den generelle befolkningen blir mindre når man tar hensyn til sosial bakgrunn.

Noen sykdommer og lidelser er mer utbredt i enkelte innvandrergrupper. Det er stor variasjon i helseutfordringene, både sett i forhold til kjønn og landbakgrunn. SSBs undersøkelse av helse i ti innvandrergrupper (Blom 2008) viser at kvinner vurderer helsen sin mindre positivt enn menn. Blant innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre som inngår i undersøkelsen, er også tallet på sykdommer høyest blant kvinner. I befolkningen som helhet er det ikke en tilsvarende forskjell mellom kjønnene. Flere kvinner enn menn med innvandrerbakgrunn oppgir å ha psykosomatiske plager. Også når det gjelder psykisk helse ser man en relativt stor forskjell mellom kjønnene. Undersøkelsen viser for øvrig at andelen med god egenvurdert helse er høyest blant innvandrere fra Sri Lanka og lavest blant innvandrere fra Tyrkia.

I tillegg til at en del innvandrere kan ha sosiale og økonomiske levekår som er knyttet til økt sykdomsrisiko, kan også den økte sykdomsrisikoen blant mange innvandrere skyldes at de er spesielt utsatt for ekstrabelastninger fordi de er innvandrere. SSBs helseundersøkelse (Blom 2008) viser at innvandreres besøksfrekvens hos fastlege er vesentlig høyere, og andelen innvandrere som har vært innlagt på sykehus er noe større enn i befolkningen generelt.

For å kunne skape grunnlag for bedre helse blant innvandrere er det nødvendig å ta tak i andre grunnleggende forhold i samfunnet som for eksempel økonomi, oppvekstvilkår og arbeids- og bomiljø. Samarbeid på tvers av sektorer er viktig.

Det å ha god helse, både fysisk og psykisk, er et viktig aspekt ved gode levekår. En undersøkelse blant lavinntektsfamilier viser at personer med innvandrerbakgrunn rapporterer dårligere egenvurdert helse og dårligere psykisk helse enn personer i lavinntektsfamilier uten innvandrerbakgrunn. Dette kan indikere at en belastende livssituasjon på grunn av dårlig økonomi ikke alene forklarer en del innvandreres dårligere helsesituasjon.

En analyse basert på SSBs levekårsundersøkelse blant innvandrere viser at helse er den faktoren som påvirker menns yrkesdeltakelse mest (Blom 2010). Helsetilstanden veier tyngre enn utdanningsnivå, familiefase og innvandringsgrunn blant menn i de gruppene som er inkludert i studien. Den er også viktig for kvinner, men ikke fullt så viktig. Den økte forekomsten av helseplager blant innvandrere kan være en delforklaring på den lavere yrkesaktiviteten i denne gruppa. Studien sier imidlertid ikke noe om årsaksretningen mellom helse og yrkestilknytning. Dårlig helse blant menn med innvandrerbakgrunn kan være forårsaket av dårlig tilknytning til arbeidsmarkedet.

Økte forekomster av psykiske og psykosomatiske plager blant innvandrere er en indikasjon på at en del personer innenfor denne gruppa opplever store belastninger. Å starte et nytt liv i et nytt samfunn er en prosess som krever overskudd. Psykiske og psykosomatiske lidelser kan virke hemmende på denne prosessen.

5.2 Likeverdige helse- og omsorgstjenester

Alle skal ha lik tilgang til offentlige tjenester og institusjoner. Likeverdige tjenester er nødvendig for å sikre at alle uansett bakgrunn og forutsetninger får like muligheter i samfunnet. Det er imidlertid grunn til å tro at dagens helse- og omsorgstjenester ikke fungerer like godt for alle. Det kan være utfordrende i å gi innvandrere et helsetilbud som passer deres behov. Helse- og omsorgspersonell har for eksempel ikke nødvendig kompetanse på en del innvandreres særskilte utfordringer, eller informasjon når ikke fram til, og oppfattes av, pasientene.

En sentral faktor for å oppnå likeverdige levekår er å sikre at personer med innvandrerbakgrunn får helse- og omsorgstjenester på lik linje med resten av befolkningen, og at det oppnås likt behandlingsresultat. Det kan forutsette bruk av tolk, forståelse blant helsearbeidere for at pasienter de møter kan ha en annen sykdomsforståelse og forståelse av hva som er god behandling, og å sikre grunnleggende systemforståelse eller gjensidig tillit. Det er kjent at flere tjenesteytere i offentlige sektor ikke bruker kvalifisert tolk. Blant annet viser en undersøkelse at åtte av ti fastleger svarer at det er vanlig å benytte familiemedlemmer, inkludert barn, eller en person fra pasientens eget miljø i stedet for tolk (IMDi 2007).

Språkbarrierer mellom innvandrere og helsepersonell kan utgjøre en risiko for feil eller uheldige hendelser i behandlingen. De kan også gjøre tilgangen på tjenester dårligere for grupper som av ulike grunner har problemer med å formidle sine behov.

Ansvaret for at all formidlet informasjon blir forstått, ligger hos tjenesteyterne og hos dem som organiserer tjenestene. Samarbeid med tolk kan ofte være en forutsetning for å sikre pasientenes rett til informasjon, samtykke til helsehjelp osv. og på den måten være ett av flere verktøy for å sikre likeverdige helse- og omsorgstjenester. Tolking er fagpersonens eller tjenesteutøverens ansvar. Det innbærer at tolking er å anse som en del av tjenesten. Praksis for bruk av tolk og andre kommunikasjonshjelpemidler varierer, og det er grunn til å anta at det er et stort underforbruk av tolk i helsetjenesten. Enkelte kommuner og helseforetak er kommet langt i å bruke tolk systematisk og rutinemessig, jf. boks 5.1, mens andre ikke er det. Helsedirektoratet utarbeidet i 2011 en veileder om kommunikasjon via tolk for ledere og personell i helse- og omsorgstjenesten.

Kommunikasjon med innvandrere handler ikke bare om tolketjenester. Kommunikasjonsproblemer kan skyldes for eksempel ulik sykdomsforståelse. Det er derfor behov for å tenke nytt og bredt for å utvikle verktøy som kan bidra til bedre kommunikasjon. Ett eksempel er Oslo universitetssykehus som i samarbeid med Høgskolen i Oslo og Akershus har lagt til rette for at deres ansatte kan videreutdanne seg til «kulturelle veiledere». Veiledernes rolle retter seg mot andre ansatte. De kan for eksempel gi råd i situasjoner der ansatte er usikre på hvordan de bør opptre i møte med en pasient. Tilsvarende kan en kulturveileder kontaktes i tilfeller der ansatte med innvandrerbakgrunn møter fordommer på arbeidsplassen, eller der det er problemer mellom medarbeidere.

Helse- og omsorgssektoren skal i større grad enn i dag involvere pasientene og brukerne. Dette gjelder både for å styrke det forebyggende arbeidet og som del av behandlingsforløpet. Erfaring fra andre land viser at informasjon, selvbetjening og dialog på nett kan bedre behandlingen og samtidig gi økonomisk innsparing. Som et ledd i dette ble en nasjonal helseportal, helsenorge.no, lansert i 2011. Helsenorge.no skal tilby digitale tjenester for en enklere hverdag for pasienter og brukere i møte med helse- og omsorgssektoren. Portalen skal inneholde kvalitetssikret informasjon om sykdom og behandling, og veiledning om tjenestetilbud og rettigheter. I 2013 skal portalen videreutvikles. Bedre funksjonalitet og flere selvbetjeningsløsninger skal etableres. Mer av innholdet skal oversettes til flere språk, og det skal legges til rette for å informere innvandrere om relevante helsespørsmål.

For å bygge opp kompetanse i flerkulturell forståelse hos helsepersonell skal Helsedirektoratet videreutvikle sin informasjonsstrategi slik at den i større grad enn i dag retter seg mot personer med innvandrerbakgrunn. Nettstedet www.helsedir.no skal blant annet inneholde informasjon om særskilte utfordringer blant innvandrere, utbredte sykdommer og forebyggende tiltak.

For å møte behovene i en mangfoldig befolkning er det nødvendig med nye grep. Regjeringen vil utarbeide en nasjonal strategi om innvandreres helse for å møte behovene i helse- og omsorgssektoren i 2013. Strategien skal legge til grunn samhandlingsreformens intensjoner om større innsats på forebygging og tidlig innsats, i tillegg til god behandling og oppfølging. Et viktig element i strategien vil være hvordan man skal få de ulike delene av helsetjenesten til å arbeide bedre sammen, og å etablere tjenester nærmere der folk bor. Samtidig er det viktig å gi eksempler på tiltak som virker. Strategien skal være et kortfattet, overordnet dokument som viser utviklingstrekk og eventuelle behov for endringer i tilnærmingen til innvandrere. Strategien skal omtale hovedutfordringer når det gjelder innvandrerhelse, nasjonale målsettinger på de ulike områdene og eventuelle tiltak som er nødvendige for å nå de nasjonale målene.

Forskning og kunnskapsutvikling om innvandreres helse og bruk av helse- og omsorgstjenester en fragmentert. Manglende kunnskap på feltet kan føre til feilbehandling og økte kostnader for helsetjenestene. Dersom pasienters sykdom ikke blir fanget opp i primærhelsetjenesten på grunn av for eksempel kommunikasjonsproblemer eller mangel på kunnskap, kan det kreve mer spesialisert og dermed dyrere behandling. Det er behov for mer kunnskap om enkeltgrupper og deres helse. Kunnskap er viktig for å sikre at personer med innvandrerbakgrunn får et like godt helsetilbud og like godt behandlingsresultat som den øvrige befolkningen.

I fagmiljøer har det vært uttrykt bekymring for at barn fra enkelte innvandrergrupper kan ha økt forekomst av hørselstap. En pilotundersøkelse blant ansatte ved et utvalg barselavdelinger og hørselssentraler underbygger bekymringen (Sørensen 2011). På bakgrunn av resultatet i studien har Helsedirektoratet i 2012 satt ut et oppdrag med formål å kartlegge forekomst av hørselstap hos barn i enkelte innvandrergrupper i alderen 0-18 år. Kartleggingen finansieres av Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. Resultatet vil foreligge i 2013.

5.3 Folkehelsepolitikk

Med folkehelse menes befolkningens helsetilstand og hvordan helsen er fordelt i befolkningen. Folkehelsearbeid er samfunnets samlede innsats for å skape trygge oppvekstvilkår og like muligheter til utvikling, et inkluderende arbeidsliv og sunne arbeidsmiljøer, trygge boliger og bomiljø. Videre handler det om å utvikle et samfunn som legger til rette for sunne levevaner og beskytter mot helsetrusler. Dette krever systematisk og langsiktig innsats i alle samfunnssektorer.

Regjeringens folkehelsepolitikk retter seg mot hele årsakskjeden bak helseutfordringene. Det vil si at innsatsen må rettes mot å bedre økonomi og oppvekstvilkår, redusere frafall fra utdanning, styrke tilknytning til arbeidslivet, bedre boliger, bomiljø og levevaner og å sikre lik tilgjengelighet til helse- og omsorgstjenester. Regjeringen vil videreføre arbeidet med å fremme god helse i befolkningen, forebygge sykdom og utjevne sosiale helseforskjeller. Det er et samfunnsansvar, men også et individuelt ansvar, å bidra til god helse. Hvordan samfunnet utvikles, har stor betydning for helsen til den enkelte. Rettferdig fordeling av velferdsgoder er grunnleggende for god helse i befolkningen.

I Meld. St. 16 (2010-2011) Nasjonal helse- og omsorgsplan 2011-2015 varslet regjeringen utvikling av en nasjonal, tverrdepartemental folkehelsestrategi. Hensikten er å videreutvikle statlige virkemidler, sikre bedre koordinering mellom sektorer og å se ulike områder i sammenheng. Innen folkehelsepolitikken er det behov for å rette ekstra innsats mot de særskilte helseutfordringene mange innvandrere møter. Regjeringen vil legge fram en melding til Stortinget om folkehelse i 2013. Meldingen skal blant annet omtale innvandreres særskilte utfordringer.

Folkehelseperspektivet er sentralt i Samhandlingsreformen. I reformen er mer helsefremmende og forebyggende arbeid en viktig strategi for å nå målet om en bærekraftig helsetjeneste. Samhandlingsreformen har som mål å utvikle en likeverdig helse- og omsorgstjeneste som svarer på brukernes behov for koordinerte tjenester. Regjeringen vil fange opp utfordringer innvandrere står overfor gjennom dialogprosesser som er et sentralt element i gjennomføringen av reformen. Hensikten er at god forståelse av pasientens behov for tjenester skal gi grunnlag for å identifisere og iverksette nødvendige systemtiltak.

Ny lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) trådte i kraft 1. januar 2012. Loven legger et større og mer helhetlig ansvar for det lokale folkehelsearbeidet til kommuner og fylkeskommuner gjennom de virkemidler de rår over. For å ha et bedre utgangspunkt i arbeidet for å utjevne sosiale helseforskjeller pålegges kommuner og fylkeskommuner å skaffe seg oversikt over helsetilstanden i befolkningen og over den sosiale fordelingen av faktorer, herunder levekårsfaktorer, som påvirker helsen. Basert på denne oversikten skal kommunene fastsette mål og strategier samt iverksette nødvendige forebyggende tiltak. Dette innebærer at kommuner med spesielle folkehelseutfordringer blant innvandrere, skal utvikle mål, strategier og tiltak for å møte disse.

Sosiale forskjeller, som kommer til uttrykk gjennom utdanning, inntekt og bolig, gir seg utslag i forskjeller i helseadferd. De med lang utdanning og høy inntekt er for eksempel mer fysisk aktive og spiser sunnest. Det er først og fremst i denne sammenhengen innvandreres helseadferd må forstås. Flere undersøkelser har vist at mange innvandrere med lav og middels inntekt er lite fysisk aktive. Dette øker sykdomsrisikoen.

Helsemyndighetene lanserte nye kostråd i 2011. Målet med kostrådene er at folk flest skal ha et godt grunnlag for å sette sammen et kosthold som kan forebygge kroniske sykdommer. Kostrådene tar utgangspunkt i matvarer og en matkultur som er vanlig i Norge. Blant dem som ikke baserer sitt kosthold på tradisjonell norsk kost, kan det være mer utfordrende å innarbeide kostrådene. Det er i den forbindelse satt i gang et arbeid for å tilpasse informasjon om rådene til ulike grupper innvandrere. Helsedirektoratet har ansvar for dette og samarbeider med relevante organisasjoner og etater.

5.4 Forebyggende helse- og omsorgstjenester

Det forebyggende helsearbeidet skal rette seg mot grupper i befolkningen med særlige risiko- og helseproblemer. Enkelte innvandrergrupper benytter seg i liten grad av tilbud om fysisk aktivitet og andre folkehelsetiltak. De involverer seg i mindre grad enn befolkningen ellers i for eksempel idrettslag, og de benytter i mindre grad kommersielle treningstilbud. Det gjelder særlig kvinner. Dette har bidratt til å forsterke helseforskjeller mellom innvandrere og befolkningen for øvrig. At kvinners fysiske og psykiske helse i flere innvandrergrupper er dokumentert dårligere enn menns, taler for at det bør legges spesiell vekt på kvinners helse i det forebyggende arbeidet. Kvinner med innvandrerbakgrunn har i større grad enn resten av befolkningen helseproblemer som kan relateres til livsstil. I flere kommuner med en høy andel innvandrere har det derfor blitt etablert lavterskeltilbud med veiledning og oppfølging i levevaner rettet mot innvandrere generelt og kvinlige innvandrere spesielt.

Som en del av samhandlingsreformen har mange kommuner opprettet frisklivssentraler. En frisklivssentral tilbyr hjelp til endring og mestring av levevaner ved hjelp av motivasjonssamtaler, fysiske aktivitetstilbud, tilbud for kostholdsendring og tilbud om røykeslutt. Mange frisklivssentraler har egne tiltak rettet mot innvandrere og arbeider aktivt for å rekruttere innvandrere i tilbudene.

Regjeringen ser det som ønskelig at flere kommuner etablerer frisklivssentraler for å fremme sunne levevaner. Det er særlig viktig å legge vekt på å nå ut til innvandrere. Helsedirektoratet har laget en veileder for etablering og organisering av slike sentraler.

Helsestasjoner og skolehelsetjenesten er særlig viktige aktører i det forebyggende arbeidet. Disse tjenestene skal være lavterskeltilbud for barn og unge som bidrar med tidlig hjelp, blant annet til barn og unge med psykiske problemer. Særlig er skolehelsetjenesten viktig fordi den gjennom skolen har en kontaktflate ut mot alle barn. Det gir en helt spesiell mulighet til å fange opp de som trenger hjelp.

Regjeringen har som en del av områdesatsingene i Groruddalen og Søndre Nordstrand prøvd ut flere folkehelsetiltak som har gitt gode resultater. Folkehelseprosjektene legger blant annet vekt på å fremme god helse og forebygge sykdom relatert til livsstil blant innvandrere. Tilbudene er populære og har ført til mye entusiasme og oppmerksomhet i lokalmiljøene. Blant prosjektene kan STORK Groruddalen vise til spesielt gode resultater. Prosjektet har som formål å forebygge diabetes 2 og overvekt i befolkningen og består av en kartleggingsdel og en intervensjonsdel. Helsestasjonene tilbyr alle gravide et forsterket tilbud i svangerskapet og barseltiden. Prosjektet retter seg mot alle gravide i prosjektområdene, men har særlig forsøkt å nå ut til gravide med innvandrerbakgrunn. Resultater fra prosjektet viser at helsearbeidere har fått bedre kompetanse, og de bekrefter at ved å ta i bruk og styrke en lavterskeltjeneste som helsestasjonen, kan man nå utsatte grupper. Det er utarbeidet informasjonsmateriell på åtte språk.

Et eksempel på et enkelt målrettet forebyggingstiltak er ordningen med utdeling av gratis vitamin D-tilskudd til spedbarn med innvandrerbakgrunn. Tiltaket ble etablert for å bedre vitamin-D-statusen og forebygge rakitt. Ordningen er landsomfattende, og tilskuddet gis via helsestasjonene. Det er utarbeidet informasjonsmateriell knyttet til dette tiltaket på ulike språk.

5.5 Bedre helse- og omsorgstilbud på viktige områder

Endringer i befolkningssammensetningen gir nye utfordringer i ulike deler av helse- og omsorgstjenestene. Det er en særlig utfordring å sikre at personer med innvandrerbakgrunn får et like godt tilbud som den øvrige befolkningen i alle deler av tjenestene.

5.5.1 Psykisk helse

Enkelte grupper innvandrere har dårligere psykisk helse enn den øvrige befolkningen. Særlig blant flyktninger er det mange som sliter med senvirkninger av krig, forfølgelse og flukt. I tillegg til de belastninger de har vært utsatt for før de fikk opphold i Norge, kommer belastninger knyttet til lange opphold på asylmottak og en vanskelig eksiltilværelse, for eksempel problemer med å få jobb eller opplevelse av diskriminering.

Dramatiske hendelser i opprinnelseslandet, for eksempel krig eller katastrofer, kan være alvorlige psykiske tilleggsbelastninger for en del innvandrere. Traumatiske hendelser kan oppleves som overveldende, truende mot eget eller andres liv og helse, og kan føre til følelser av intens frykt, manglende kontroll og/eller hjelpeløshet. Mellommenneskelige traumer er hendelser utført av mennesker mot andre mennesker, som krig, terrorisme og tortur. Ikke-mellommenneskelige traumer kan være naturkatastrofer, ulykker eller livstruende sykdom. Forskning tyder på at mellommenneskelige traumatiske hendelser i større grad kan forårsake langvarige posttraumatiske stresslidelser (Oppedal mfl. 2011)

Barn og unge med innvandrerbakgrunn ser ut til å ha flere symptomer på angst og depresjon enn andre barn. Det er imidlertid store variasjoner, både mellom innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre og mellom barn og unge med ulik landbakgrunn.

Enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger har dårligere psykisk helse enn barn som bor sammen med foreldrene sine. Blant enslige mindreårige asylsøkere er depresjon, posttraumatiske stresslidelser og atferdsproblemer de hyppigst forekommende lidelsene. En undersøkelse fra 2009 viser at nivået av depressive plager blant bosatte enslige mindreårige er svært høyt sammenliknet med et normalutvalg, selv etter flere års bosetting i Norge (Oppedal mfl. 2009).

Området psykiske helse ble styrket gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse i perioden 1998-2008. Det gjelder det kommunale tilbudet og tilbudet i spesialisthelsetjenesten, i tillegg til en omfattende satsing på kompetansetiltak og kompetansestrukturer. Likevel er det fortsatt store utfordringer på begge nivåer, spesielt når det gjelder utbygging av lavterskeltilbud i kommunene og samarbeid med andre sektorer. Det er et stort behov for kompetanse i tjenestene, blant annet knyttet til vold og traumatisk stress.

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress, utvikler og sprer kunnskap om vold og traumatisk stress, herunder forskning knyttet til flyktninghelse og traumatiserte flyktninger. For å øke kompetansen blant ansatte i asylmottak om psykiske vansker og symptomer og voldsrisiko, er en undervisningspakke om innvandrerhelse under utarbeiding. I tillegg har de fem regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) asylsøkere og flyktninger som to av flere målgrupper. Sentrene skal undervise og veilede alle tjenestene samt gi informasjon og etablere nettverk mellom de instansene i regionen som jobber særskilt med traumer i disse gruppene.

På det psykiske helseområdet er det fortsatt store udekkede behov for bedre kompetanse og tjenester for hele befolkningen. Satsingen på å gjøre den psykiske helsetjenesten bedre pågår, men vil ta tid. Det er en særlig utfordring å sikre at innvandrere får et like godt tilbud som den øvrige befolkningen.

5.5.2 Rusmiddelpolitikk

Forskning tyder på at personer med bakgrunn fra Asia og Afrika bruker mindre rusmidler enn innvandrere fra Europa og personer uten innvandrerbakgrunn. Forbruket av alkohol, hasj og snus er lavere både blant voksne og ungdom med bakgrunn fra Asia og Afrika, spesielt blant kvinner med slik bakgrunn. Ungdom med innvandrerbakgrunn bruker i hovedsak mindre rusmidler enn annen ungdom og kan i noen tilfeller bidra til redusert alkoholforbruk for andre. Det er imidlertid dokumentert noen endringer i dette bildet. Det er en viss økning i samlet bruk av rusmidler, og mye tyder på at ungdom med innvandrerbakgrunn til en viss grad tilpasser seg norske rusvaner.

En kunnskapsoversikt fra 2008 viser at det er forskjeller i rusmiddelbruken til ungdom med innvandrerbakgrunn og andre ungdommer (Bergengen og Larsen 2008). De som bruker rusmidler i førstnevnte gruppe, begynner bruken seinere og holder oftere bruken skjult. Deres rusmiddelproblemer oppdages dessuten seinere. Kunnskapsoversikten understreker at ungdom med innvandrerbakgrunn er en uensartet gruppe med stor variasjon i bruk av rusmidler, blant annet ut fra landbakgrunn. Det er dermed viktig at tjenesteapparatet møter den enkelte og tilbyr likeverdige tjenester uavhengig av bakgrunn.

Både i europeisk og norsk sammenheng er det eksempler på at rusmiddelavhengige med innvandrerbakgrunn, enten får hjelp i familien eller at de sendes tilbake til opprinnelseslandet for behandling. Kommunikasjonsproblemer, skepsis til hjelpeapparatet og liten kunnskap om hvilke tilbud som finnes kan føre til at personer med innvandrerbakgrunn ikke søker hjelp i samme grad som andre.

Helse- og omsorgsdepartementet la i 2012 fram Meld. St. 30 (2011-2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk som blant annet omtaler temaet innvandrere og bruk av rusmidler.

5.5.3 Smittsomme sykdommer

Norge har en konsentrert hivepidemi. Det vil si at det er enkelte grupper i samfunnet som er mer utsatt for å bli smittet og som lever med hiv. Tall fra Folkehelseinstituttet fra 2011 (MSIS-rapporteringen) viser at flyktninger, asylsøkere og familieinnvandrere fra enkelte land til sammen utgjorde om lag halvparten av alle nydiagnostiserte med hiv. Det antas at 1300-1500 innvandrere lever med hiv i Norge. Utfordringer for innvandrere med hiv er blant annet stigmatisering av hivpositive innad i miljøene og lavt kunnskapsnivå om å leve med hiv.

Et viktig mål i den nasjonale hivstrategien Aksept og mestring (2009-2014) er å sikre tidlig avdekking av hivdiagnose og god oppfølging av særlig sårbare personer. Det er viktig å gjøre helsetjenesten tilgjengelig for innvandrere og sikre god informasjon om hiv. Helse- og omsorgsdepartementet vil fortsette finansiering av forebyggende tiltak som fungerer for innvandrere når det gjelder forebygging, omsorg og støtte.

Nesten 90 prosent av nydiagnostiserte tuberkulosetilfeller i Norge kommer fra land med både høy forekomst av tuberkulose og hiv. Det må derfor antas at en viss andel fra denne gruppen har dobbelinfeksjon. Dobbelinfeksjon tuberkulose og hiv er inkludert på listen over sykdommer som skal meldes til meldesystemet for smittsomme sykdommer, med virkning fra 1.7.2012 (MSIS- og Tuberkuloseregisterforskriften). Med denne overvåkningen vil helsemyndighetene få et bedre grunnlag til sette i verk tiltak og gi råd.

I Norge oppdages kun 25 prosent av tuberkulosediagnosene gjennom tuberkuloseforskriftens rutineundersøkelser av innvandrere ved ankomst til Norge. De viser at en høy andel personer er smittet og har såkalt latent tuberkulose. Risikoen for at disse blir syke er størst de første par årene etter smitte, men varer livet ut.

Kommunene har primæransvaret for gjennomføringen av tuberkulosekontrollen, og skal blant annet ha et eget tuberkulosekontrollprogram som del av smittevernplanen.

5.5.4 Tannhelse

Generelt sett ser tannhelsen blant barn med innvandrerbakgrunn ut til å være dårligere enn blant andre barn i Norge. Økt forekomst av hull i tennene kan skyldes uheldig kosthold, dårlig tannhygiene og mindre bruk av fluorholdig tannkrem. Forskjellene jevner seg ut med barnas økende alder. Det er lite kunnskap om ulikheter mellom ulike grupper med slik bakgrunn. Det finnes ikke systematisk registrering eller innhenting av data over tannhelsetilstanden i den voksne befolkningen i Norge.

Etter lov om tannhelsetjenesten har fylkeskommunen et ansvar for å fremme tannhelsen i befolkningen og gjennom tannhelsetjenesten sørge for nødvendig forebyggelse og behandling. Den skal spre opplysning om, og øke interessen for, hva den enkelte selv og allmennheten kan gjøre for å fremme tannhelsen. Videre skal tannhelsetjenesten organisere forebyggende tiltak for hele befolkningen og gi et regelmessig og oppsøkende tilbud om tannhelsetjenester til nærmere definerte grupper av befolkningen, herunder barn og unge.

Det er utarbeidet informasjonsmateriale til bruk for foreldre, barn og unge med innvandrerbakgrunn. Det er gitt økonomisk støtte til å utarbeide filmer og brosjyrer med kostholdsråd og tannhelseinformasjon på mange språk. Noe materiell er basert på billedspråk og symboler, tilpasset kommunikasjon med personer som ikke kan norsk.

5.5.5 Omsorgstjenester

Alt tyder på at norske kommuner må forberede seg på større etterspørsel etter omsorgstjenester fra innvandrere. Selv om antallet eldre innvandrere i dag er lavt, vil antallet øke betydelig i årene som kommer. Helse- og omsorgstjenestene vil måtte tilrettelegges på en måte som sikrer at disse får kvalitativt gode, individuelle, fleksible og helhetlige løsninger.

En kartlegging i norske kommuner (Ingebretsen 2011) viser at tre fjerdedeler av de 226 kommunene som besvarte undersøkelsen, har en viss etterspørsel etter omsorgstjenester fra personer med innvandrerbakgrunn, og at halvparten forventer en økning i årene framover. Dette er spesielt tilfelle i de største og mest sentrale kommunene.

Av de ulike tjenestene er det hjemmesykepleie som etterspørres oftest, deretter følger andre hjemmetjenester. Halvparten av kommunene har en viss etterspørsel etter kortidsopphold og fire av ti etter langtidsopphold i sykehjem.

På spørsmål om hvor tilfredsstillende omsorgstjenestens tilbud er tilrettelagt for personer med innvandrerbakgrunn, mener omtrent en tredjedel av kommunene at tilbudet er tilfredsstillende, og en tredjedel mener det er både-og. Blant den siste tredjedelen av kommunene gir de fleste uttrykk for at spørsmålet er uaktuelt for dem, men et fåtall (5 prosent av alle) gir uttrykk for at tilbudet er utilfredsstillende.

Kommunene gir uttrykk for at utfordringene i omsorg for brukere med innvandrerbakgrunn gjelder språk, kommunikasjon og ulikheter i kultur, vaner og religiøs praksis. Noen nevner spesielt utfordringer i møte med flyktninger med psykiske plager etter traumer. Vurdering av funksjonsnivå eller sykdomsutvikling ved psykisk utviklingshemming og demens kan representere en ekstra utfordring når brukerne har annen kulturbakgrunn og et annet morsmål enn norsk, særlig når det ikke finnes gode metoder for kartlegging.

Regjeringen vil satse spesielt på å kvalifisere personer med innvandrerbakgrunn i helsearbeiderfaget. Satsingen vil stimulere til å opprette yrkesrettet språkopplæring innenfor helsearbeiderfaget og bidra til å øke tilgangen på helsefagarbeidere til omsorgssektoren, spesielt i storbyene. Satsingen vil inngå i Kompetanseløftet 2015.

Regjeringen vil

• bidra til likeverdige helse- og omsorgstjenester, blant annet gjennom bedre tilrettelagt informasjon

• legge fram en melding til Stortinget om folkehelse i 2013 som blant annet skal omtale innvandreres særskilte utfordringer

• legge fram en nasjonal strategi om innvandreres helse i 2013

• sette i gang en egen satsing for å kvalifisere flere med innvandrerbakgrunn i helsearbeiderfaget

• forbedre kunnskapsgrunnlaget om innvandreres helse og deres bruk av helsetjenester

6 Oppvekst og familie

Barna er framtida, men barndommen har også egenverdi. Alle barn og unge, jenter og gutter, skal ha gode oppvekstvilkår og like muligheter til utdanning og livsutfoldelse. Regjeringen setter vern av barns rettigheter høyt. Det å ha bakgrunn fra og kjennskap til andre land og kulturer er en ressurs, for den enkelte og for samfunnet. Barn og unge med innvandrerbakgrunn skal ikke møte flere barrierer enn andre barn og ungdom, verken i samfunnet eller i sin egen familie.

Alle foreldre har ansvar for å veilede og støtte sine barn slik at de kan delta i skole- og fritidsaktiviteter, og slik at de får muligheter til å ta selvstendige valg. Regjeringen vil tilrettelegge for at viktige arenaer i det norske fellesskapet er åpne og tilgjengelige for alle barn og unge.

Regjeringen vil skape gode rammevilkår for alle familier i Norge, og bidra til at alle får like muligheter uavhengig av kjønn. Myndigheter som jobber med barn, som barnevernet, skal gi hjelp til alle som har behov for det, og alle familier skal være sikre på å bli behandlet likeverdig.

6.1 Oppvekst og levekår

Oppvekstpolitikken og innsats på politikkområder rettet mot familien skal legge til rette for en trygg økonomisk og sosial situasjon for barn, ungdom og deres familier. Barns rettigheter gjenspeiles i det norske lovverket, og FNs barnekonvensjon er inkorporert i norsk lov. I barndommen legges mange av premissene for livet som voksen. Gode oppvekstvilkår gir utviklingsmuligheter og bidrar til sosial mobilitet og utjevning. De aller fleste barn i Norge i dag har gode oppvekstvilkår og en trygg barndom.

Det bor i underkant av 1,2 millioner barn og unge under 18 år i Norge. Av disse er ca. 5 prosent innvandrere og ca. 7 prosent norskfødte barn med innvandrerforeldre. Blant barn som selv har innvandret kommer de største gruppene fra Polen (7 700), Somalia (4 400) og Irak (3 600), mens blant norskfødte barn med innvandrerforeldre har de fleste bakgrunn fra Pakistan (8 600), Somalia (8 200) og Irak (7 100) (SSB 2012).

Det å ha bakgrunn fra eller kjennskap til ulike kulturtradisjoner, land og språk er ressurser for barna som vokser opp i Norge i dag. Det å ha en ung befolkningsgruppe med slike ressurser er også en fordel for det norske samfunnet i framtiden. Det er heller ingen motsetning mellom det å ha identitet og tilhørighet knyttet til et annet land og det å være norsk.

Samtidig kan barn og unge med erfaringer fra krig, barn med foreldre som ikke behersker norsk, eller barn med foreldre som ikke kommer inn i arbeidsmarkedet, ha noen ekstra utfordringer når det gjelder å delta og benytte seg av mulighetene i samfunnet. Regjeringen legger stor vekt på at alle barn og unge i Norge, både jenter og gutter, skal få likeverdig opplæring gjennom en god offentlig skole, jf. kap. 4.6, slik at de får muligheter til å delta og benytte sine ressurser. Regjeringen legger videre vekt på å understøtte foreldre som ressurser for barna sine. God norskopplæring, informasjon om rettigheter og plikter i det norske samfunnet, og rask inngang i arbeidsmarkedet eller i kvalifisering for nyankomne innvandrere er i så måte viktig.

6.1.1 Fattigdom blant barn

Selv om Norge er blant landene i verden med minst forskjeller i levekår, og de aller fleste har det økonomisk trygt, er det en stor utfordring at antallet barn som lever i familier med vedvarende lavinntekt har økt de siste årene. Økningen må til dels sees i sammenheng med en økt innvandring og med det flere nyankomne innvandrere. Forskning viser at økonomisk marginalisering går i arv mellom generasjoner, og vedvarende fattigdom rammer barn særskilt fordi de ikke selv kan påvirke situasjonen (Fløtten 2009, Lorentzen og Nielsen 2008). I et velferdssamfunn som det norske er det naturlig å ta utgangspunkt i en relativ fattigdomsforståelse særlig når det gjelder fattigdom blant barn. En relativ tilnærming tar utgangspunkt i fattigdom som et sosialt fenomen og relaterer den enkeltes inntekt og levekår til den generelle levestandarden i samfunnet.

Materielt sett er det skjedd en stor velstandsutvikling i Norge i det siste tiåret. Deltakelse i kultur-, ferie- og fritidsaktiviteter koster stadig mer i form av deltakelsesavgifter, utstyr og reiser. Dette har ført til større forskjell mellom barn som kan delta på hva de vil, og dem som ikke kan. Når forskjellene blir tydeligere, er den sosiale belastningen større for dem som står utenfor over tid.

Regjeringen arbeider for at alle barn skal ha barnehage-, skole-, kultur- og fritidstilbud der de får muligheter til å utvikle seg. Det arbeides også for å gi gode tilbud til utsatte unge, som barn med tiltak i barnevernet og tiltak for ungdom som står i fare for å falle utenfor arbeidsliv og utdanning. Tiltakene skal bidra til at ungdom som allerede befinner seg utenfor, vender tilbake til skolen eller kommer ut i arbeid.

Blant barn og unge som lever i familier med vedvarende lavinntekt, er barn og unge med innvandrerbakgrunn overrepresentert. Fire av ti barn med vedvarende lavinntekt har innvandrerbakgrunn. Av 74 000 barn i husholdninger med vedvarende lavinntekt i treårsperioden 2008–2010 (60 prosent av medianinntekten, EU-ekvivalensskala), hadde ca. 31 000 bakgrunn fra land i Asia, Afrika, Latin-Amerika eller Øst-Europa. Forekomsten av lavinntekt blant innvandrere og deres barn varierer ut fra landbakgrunn, migrasjonsårsak og botid i Norge. Den høyeste andelen med vedvarende lavinntekt finnes blant barn med bakgrunn fra Afghanistan, Irak og Somalia der henholdsvis 48, 53 og 70 prosent bor i familier med vedvarende lavinntekt. Dette er i stor grad familier som har flyktningbakgrunn.

For å forebygge og redusere fattigdom blant barn og barnefamilier må det legges til rette for økt yrkesdeltakelse blant foreldre. Regjeringen prioriterer en ekstra innsats for å øke sysselsettingen blant innvandrere med lav deltakelse i arbeidslivet, jf. kap. 3.1. Dette vil ha stor betydning for barns oppvekst og levekår. Det vises også til Meld. St. 30 (2010-2011) Fordelingsmeldingen.

Bergeutvalget viser til at barnefamilier i mottak mest sannsynlig er de med dårligst økonomiske kår i Norge. En asylsøker som er aleneforsørger vil for eksempel ha under halvparten så mye penger til disposisjon som en tilsvarende familie som mottar sosialhjelp, barnetrygd og kontantstøtte, boutgifter holdt utenfor (NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom). Både den økonomiske situasjonen til barn i mottak og usikkerheten knyttet til framtiden deres er en belastning. Som varslet i Meld. St. 27 (2011-2012) Barn på flukt, vil regjeringen følge med på barnas levekår i mottak, herunder hvordan ulike offentlige tjenester som helse og barnevern ivaretar barna. Regjeringen vil ta initiativ til at situasjonen til barn i mottak kartlegges og evalueres med jevne mellomrom. Barn er også en prioritert gruppe i bosettingsarbeidet. Regjeringen har endret målet for bosetting av familier med barn under 18 år fra mottak; 90 prosent skal være bosatt innen tre måneder etter vedtak om opphold. Regjeringen foreslår videre en mer forpliktende bosettingsavtale med KS som skal redusere tiden det tar å bosette flyktninger i kommunene, jf. kap. 7.4.

6.1.2 Deltakelse i fritidsaktiviteter

Regjeringens mål er at alle barn og unge skal ha tilgang til og muligheter til å delta i ulike typer fritidsaktiviteter. Deltakelse i fritidsaktiviteter er viktig for sosialisering og læring, og ikke minst for fysisk utfoldelse gjennom idrett. For mange barn og unge er idretten den viktigste møteplassen ved siden av skolen. Gjennom deltakelse i aktiviteter på fritiden og gjennom deltakelse i frivillige organisasjoner utvikles tillit, sosiale ferdigheter og sosialt nettverk.

I et mangfoldig samfunn vil ulike mennesker naturlig nok ha ulike interesser og delta i ulike typer fritidsaktiviteter. Dette gjelder også barn og ungdom. Det er derfor ikke et mål at alle skal delta i de samme typene fritidsaktiviteter. Det som er viktig er å sikre at alle har muligheter til å delta, å engasjere seg og å utvikle og forfølge sine interesser. Interesser, ikke sosial bakgrunn, kjønn eller opplevelse av diskriminering, skal avgjøre i hvilken grad og hvor barn deltar. Samtidig er det ikke nok å fokusere på barrierer. Det må aktiv stimulering og rekruttering til, fra kommuner, idretten, barne- og ungdomsorganisasjoner, fritidsklubber og frivillige organisasjoner, ettersom mange fritidsaktiviteter krever initiativ og aktiv medvirkning av barn og unge – og foreldre.

Barn er forskjellige og har ulike ønsker og behov. Det er naturlig nok store variasjoner med hensyn til hvilke typer fritidsaktiviteter barn og unge med innvandrerbakgrunn deltar i, som blant andre barn. Som gruppe deltar barn og unge med innvandrerbakgrunn imidlertid i mindre grad i tradisjonelt norske fritidsaktiviteter. Særlig gjelder dette enkelte grupper av jenter med innvandrerbakgrunn, selv om det også her er store variasjoner avhenging av landbakgrunn. Gutter med innvandrerbakgrunn er nesten like aktive i organisert idrett som gutter uten innvandrerbakgrunn. Jenter med innvandrerbakgrunn er imidlertid klart mindre aktive i organisert idrett enn jenter uten innvandrerbakgrunn.

Det er store variasjoner med hensyn til i hvor stor grad foreldre med innvandrerbakgrunn deltar i aktiviteter knyttet til barnas deltakelse i fritidsaktiviteter, som det også er for andre foreldre. I gjennomsnitt deltar imidlertid innvandrere som er foreldre i mindre grad enn andre foreldre i aktiviteter knyttet til barnas deltakelse.

En åpenbar årsak til lavere deltakelse av barn og unge med innvandrerbakgrunn er at mange organiserte fritidsaktiviteter koster en del og at barn og unge med innvandrerbakgrunn er overrepresentert blant de familiene som lever med vedvarende lavinntekt. En annen forklaring er at innvandrede foreldre har mindre kjennskap til det organiserte fritidsfeltet i Norge enn dem som selv har vokst opp i Norge. Rekruttering til idrett og fritidsaktiviteter skjer også ofte ved at man begynner med aktiviteter som noen man kjenner driver med. Kjønnsforskjellene som finnes i deltakelsen, kan henge sammen med at det i ulike miljøer kan være ulike forventninger og tradisjoner til hva gutter og jenter skal bruke fritiden sin til.

6.1.3 Innsats for økt deltakelse

Kommunene har et særlig ansvar for å sikre at alle barn og unge har en god oppvekst, med et positivt fritidsmiljø og mulighet for deltakelse og innflytelse. Åpne og rimelige kultur-, ferie- og fritidstilbud i kommunene er av særlig betydning for barn og unge i familier med vedvarende lavinntekt. Det er særlig i de større byene det er utfordringer knyttet til barn og unges oppvekst og levekår, og det er også her flest barn og unge med innvandrerbakgrunn bor.

Tilskuddsordningen Barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn er et slikt virkemiddel, med mål om å bedre oppvekst- og levekår for barn og unge i større bysamfunn. Et av hovedformålene med ordningen er å utvikle kunnskap om målrettede tiltak som kan motvirke utstøting og sosial isolasjon som følge av vedvarende lavinntekt. Gjennom ordningen gis det tilskudd til utvalget bykommuner og bydeler i Oslo. Ordningen er todelt. Den har én satsing rettet mot utsatte barne- og ungdomsgrupper og miljø i alderen 10-20 år, og én satsing som tar sikte på å nå barn, unge og familier, som et ledd i den særskilte innsatsen mot fattigdom. Kulturdepartementet har styrket denne ordningen gjennom et eget program slik at flere barn og unge får muligheter til å delta i kultur- og fritidsaktiviteter, jf. Meld. St. 10 (2011–2012) Kultur, inkludering og deltaking.

I tillegg forvalter Arbeids- og velferdsdirektoratet en tilskuddsordning til tiltak for å forebygge og redusere fattigdom blant barn, unge og barnefamilier som er i kontakt med de sosiale tjenestene i NAV-kontoret.

Lokale idrettslag er møteplasser på tvers av generasjoner og sosiale og kulturelle skillelinjer. Det er viktig at alle grupper har muligheter til å velge og delta i både den organiserte idretten og i egenorganisert fysisk aktivitet. Gjennom en økt satsing på å utvikle inkluderende idrettstilbud for både barn og ungdom, og gjennom en styrking av idrettslagenes rammebetingelser, ønsker regjeringen å legge til rette for en åpen og inkluderende idrett. Innenfor rammen av idrettspolitikken vil det iverksettes målrettede forsøk og tiltak for å stimulere til aktivitet for inaktive eller de som har et lavt aktivitetsnivå. Det vises til Meld. St. 26 (2011-2012) Den norske idrettsmodellen.

Møre og Romsdal fylkeskommune innførte sommeren 2012 et opplevelseskort som gir barn og unge fra familier med lav inntekt mulighet til å delta på aktiviteter og kulturopplevelser sammen med andre barn og unge i lokalsamfunnet. NAV-kontoret har ansvar for tildeling av opplevelseskortet. Regjeringen ønsker at ordningen skal bli et nasjonalt pilotprosjekt og støtter opplevelseskortet i Møre og Romsdal i en forsøksperiode på to år. Ordningen skal evalueres, jf. Meld. St. 10 (2011-2012) Kultur, inkludering og deltaking.

De landsomfattende frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene er viktige aktører for å skape gode oppvekstmuligheter for barn og unge. For å sikre barn og unges deltakelse og engasjement gir regjeringen en grunnstøtte til disse organisasjonenes nasjonale og internasjonale arbeid. Tilskuddet blir forvaltet av Fordelingsutvalget. Tilskuddsordningen skal stimulere organisasjonene til engasjement og medansvar nasjonalt og/eller internasjonalt, og sikre organisasjonene som arena for medbestemmelse og demokrati.

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) har over flere år jobbet systematisk for å rekruttere og veilede grupper i organisasjonsbygging og -utvikling. I 2011 ga LNU ut en rapport som viser medlemsvekst i de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene. Her trekker de fram at noe av dette skyldes etablering av nye organisasjoner for og av barn og unge med innvandrerbakgrunn. Flere slike organisasjoner får grunnstøtte fra tilskuddsordningen til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner.

Videre forvalter LNU prosjektstøtteordning Mangfold og inkludering på vegne av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Formålet med ordningen er å stimulere til prosjekter som setter fokus på mangfold, holdninger og deltakelse. Barne- og ungdomsorganisasjoner, fritidsklubber, ungdomshus og lokale ungdomsmiljø er de sentrale målgruppene.

Det vises for øvrig til kapittel 11 om innflytelse og frivillighet.

6.2 Et godt barnevern for alle barn

Barnevernet skal beskytte og hjelpe de mest utsatte barna. Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Et sentralt mål for regjeringen er likeverdige barnevernstjenester for alle barn, og et barnevern med tillit i befolkningen. Tillit er imidlertid ikke bare et spørsmål om å ha tillit i befolkningen, det handler også om å skape tillit i den enkelte sak.

Omsorg for og oppdragelse av barn er i første rekke foreldrenes ansvar. Foreldre kan likevel ha behov for hjelp i kortere eller lengre perioder, for eksempel på grunn av en vanskelig livssituasjon. I slike tilfeller kan barnevernet bistå barn og familier for å sikre barnas levekår og utviklingsmuligheter. Noen barn lever under forhold med alvorlig omsorgssvikt. I slike tilfeller skal det offentlige gripe inn og vurdere å overta omsorgen for barnet.

En barnevernssak starter som oftest med at barnevernet mottar en bekymringsmelding om et barn. Alle meldinger skal vurderes av barnevernstjenesten, og dersom barnevernet finner grunn til det, blir sakene undersøkt nærmere. Den største gruppen som tar kontakt med barnevernet er foreldre selv. Barnehage, skole, fastlege, helsestasjon og politi er offentlige instanser som møter barn og unge. De har melde- og opplysningsplikt til barnevernet.

6.2.1 Barnevernets arbeid

Alle barn i Norge, uavhengig av bakgrunn, skal ha tilgang til gode og likverdige barnevernstjenester. Barnevernets arbeid er regulert i barnevernloven. Barnevernloven gjelder for barn i alderen 0-18 år, men barneverntiltak som er igangsatt før fylte 18 år, kan ved samtykke opprettholdes til fylte 23 år. Barnevernloven gjelder for alle barn som oppholder seg i Norge. Dette innebærer at barn, uansett bakgrunn, skal vurderes og behandles ut fra de samme lovbestemmelsene. Omsorgssvikt og mishandling kan aldri bortforklares eller overses med henvisning til kulturelle forskjeller.

Barnevernets hjelp til det enkelte barnet skal alltid gis og tilrettelegges ut fra barnets situasjon og behov. For å finne fram til hva som er det enkelte barns beste, kreves det differensiert kompetanse i barnevernet. Regjeringen har de senere årene iverksatt flere tiltak over hele landet for å styrke den flerkulturelle kompetansen i barnevernet. Slik kompetanse styrker barnevernsansattes bevissthet om egen og andres kultur og bidrar til å skape større trygghet i samhandling med en mangfoldig brukergruppe.

I 2011 mottok 52 100 barn tiltak fra barnevernet. I 2009 var det tilsvarende tallet 46 487. Andelen innvandrerbarn og norskfødte barn med innvandrerforeldre økte fra 16 prosent (av alle barn med tiltak) i 2004 til 21 prosent i 2009. Denne økningen må sees i sammenheng med at det totale antallet barn og unge (0-22 år) med innvandrerbakgrunn har økt med hele 41 prosent i denne femårsperioden (Kalve og Dyrhaug 2009).

80 prosent av alle barn som mottok tiltak i barnevernet ved utgangen av 2009 mottok hjelpetiltak.Noen av hjelpetiltakene er foreldrestøttende tiltak, og har som mål å bedre foreldrenes omsorgsevne. Andre tiltak retter seg mot barna. Eksempler på dette er barnehageplass og SFO. Gjennom disse tiltakene får barna kontakt med andre barn og voksne og får på denne måten styrket sine sosiale ferdigheter.

I noen saker er ikke hjelpetiltak nok for å gi barn nødvendig beskyttelse, hjelp eller omsorg. I disse tilfellene kan barnevernet overta omsorgen for barn for kortere eller lengre tid. Iblant blir dette en varig løsning. Omsorgsovertakelse er et svært alvorlig skritt å ta både overfor barnet og foreldrene. Dersom et barn skal plasseres utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke, må det treffes vedtak om dette i fylkesnemnda for barneverns og sosiale saker. Vedtak fattet i fylkesnemnda kan overprøves i tingretten.

Av 6 600 barn og unge under barnevernets omsorg ved utgangen av 2009 var 89 prosent uten innvandrerbakgrunn, 6 prosent innvandrere og 5 prosent norskfødte med innvandrerforeldre. Sett i forhold til barnebefolkningen er det flest barn som selv har innvandret med omsorgsvedtak; 9 av 1 000 i denne gruppen var under barnevernets omsorg i 2009, mens tilsvarende tall for barn uten innvandrerbakgrunn var 6 av 1 000 barn. Blant norskfødte barn med innvandrerforeldre var 4 av 1 000 barn under barnevernets omsorg.

Barnevernloven gjelder for alle barn i Norge uavhengig av oppholdsstatus og statsborgerskap. Som alle andre barn i Norge, har asylsøkere rett til å motta tjenester og tiltak etter lov om barnevernstjenester. Statlig regionalt barnevern skal gi alle enslige mindreårige asylsøkere under 15 år tilbud om opphold på et omsorgssenter. Utlendingsdirektoratet (UDI) er ansvarlig for å gi enslige mindreårige asylsøkere over 15 år tilbud om plass i mottak for enslige mindreårige eller i egne avdelinger tilknyttet ordinære asylmottak.

Dersom det kommunale barnevernet mottar en bekymringsmelding for et barn som har asylsøkerstatus, skal meldingen følges opp etter samme prosedyrer som gjelder for andre barnevernssaker. Rundskrivet Q-06/2010 Barneverntjenestens ansvar for enslige mindreårige asylsøkere og andre mindreårige personer i mottak, omsorgssentre og kommuner tydeliggjør hvilket ansvar det kommunale barnevernet har for barn med asylsøkerstatus.

Mindreårige ofre for menneskehandel er en særlig sårbar gruppe. Barnevernet har et særskilt ansvar for å beskytte barn mot denne formen for alvorlig overgrep. Stortinget har nylig vedtatt nye bestemmelser i barnevernloven om barn utsatt for menneskehandel. De nye bestemmelsene gir barnevernet mulighet til å plassere barn utsatt for menneskehandel midlertidig i institusjon uten barnets samtykke. Formålet med lovendringene er å ivareta barnets umiddelbare behov for beskyttelse og omsorg.

Barnevernloven gjelder som nevnt for alle som oppholder seg i landet. Samtidig skal barnevernet ta familiens og barnas oppholdsstatus med i en helhetsvurdering når de bestemmer hvilke tiltak som bør settes inn for å ivareta barnets behov. Dette innebærer blant annet at tiltak av langvarig karakter hovedsakelig vil komme på tale ved lengre opphold i landet. Hjelpetiltak, akuttplasseringer og liknende vil som oftest være mer aktuelle enn omsorgsovertakelse i situasjoner der familiens oppholdsstatus er uavklart.

6.2.2 Innsats for et likeverdig barnevern

Barnevernet håndterer noen av de mest utfordrende sakene det offentlige står ovenfor. For å kunne gjøre en god jobb for alle barn som oppholder seg i Norge, er barnevernsmyndighetene avhengige av å ha tilstrekkelig tillit i befolkningen. Uten denne tilliten vil personer la vær å melde fra sin bekymring om et barn til barnevernet. Foreldre vil heller ikke kontakte barnevernet for å søke nødvendig råd og hjelp. Alle barn og familier skal oppleve at barnevernet møter dem med respekt. Regjeringen jobber derfor kontinuerlig for å styrke barnevernets kompetanse i møte med barn og familier med innvandrerbakgrunn.

Dette er et langsiktig arbeid. De fleste foreldre har ikke egen erfaring med barnevernets arbeid, og mange innvandrere har heller ikke kjennskap til barnevernet som offentlig institusjon. Det er derfor også viktig med informasjon og dialog mellom myndigheter og ulike innvandrergrupper om barns rettigheter og barneoppdragelse i Norge, og barnevernets rolle og arbeidsmetoder. Informasjonsarbeidet må tilpasses målgruppenes behov, og ikke begrenses kun til skriftlig formidling. Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) arbeider med en kommunikasjonsstrategi som vil ivareta utføringene knyttet til disse områdene. Regjeringen har gitt Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) et oppdrag om å ta kontakt med ulike innvandrermiljøer for å få innspill til hvordan informasjon og kunnskap om blant annet barnevernet kan spres på en best mulig måte. IMDi samarbeider med Bufdir om dette. Det skal foretas en kartlegging for å finne mer ut av den faktiske situasjonen når det gjelder skepsis til barnevernet, hvilket omfang dette har og årsaker til manglende tillit. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har også jevnlige møter med Oslo kommune om barnevernets arbeid med familier med innvandrebakgrunn. Å gi tilpasset informasjon om norsk lov ved ankomst i Norge, er òg av stor betydning. Dette gjøres av politiet ved ankomst, i asylmottak og gjennom introduksjonsprogrammet for flyktninger.

I barnevernets arbeid med den enkelte familie er det avgjørende at alle parter forstår detaljene i og konsekvensene av det som blir sagt og skrevet. Informasjon må ofte gjentas og det kan være hensiktsmessig å snakke med barnet og familien om og hvordan de forstår informasjonen som gis. Ved å komme tidlig inn i familien, gjennom veiledning, råd og støtte til foreldre, kan barnevernet også skape tillit og samtidig iverksette tiltak som er til barnet beste. Undersøkelser viser varierende bruk av tolk i den kommunale barnevernstjenesten og i forskjellige barnevernsinstitusjoner. Regjeringen vil at barnevernet alltid benytter kvalifiserte tolker i situasjoner der det kan oppstå språkproblemer.

Regjeringen er også opptatt av at barn ikke skal brukes som tolk. Av hensyn både til barnet og de voksne, skal barn aldri behøve å komme i en situasjon hvor de må overbringe vanskelige meldinger som de selv ikke nødvendigvis skjønner rekkevidden av. Bufdir har utarbeidet egne retningslinjer for bestilling og bruk av tolk i barneverninstitusjoner og omsorgssentre. Retningslinjene skal bidra til å sikre at barneverninstitusjoner og omsorgssentre oppfyller sin veilednings- og informasjonsplikt til brukerne, og sørge for at en sak er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Det vises også til kap. 13.1.2 og omtale av tolk.

Fosterhjem er det viktigste plasseringsalternativet når barnevernet overtar omsorgen for et barn. Mer enn fire av fem barn som det offentlige har omsorgen for, bor i fosterhjem. Bufdir har ansvar for å rekruttere fosterhjem og har blant annet igangsatt et systematisk rekrutteringsarbeid rettet mot ulike minoritetsgrupper.

Barnevernstjenesten i flere kommuner benytter kunnskapsbaserte foreldrestøttende tiltak i sitt arbeid med foreldre og barn som er i kontakt med barnevernet. Foreldreveiledning viser seg å nå fram til foreldre med innvandrerbakgrunn på en god måte.

Det er også et mål at ansatte i barnevernet gjenspeiler befolkningen, jf. Mål for inkludering, se omtale i kap. 13.2.Det er flere gutter enn jenter som mottar tiltak i barnevernet, og barn med innvandrerbakgrunn utgjør som nevnt en vesentlig del av barn med slike tiltak. Samtidig er kvinner uten innvandrerbakgrunn klart overrepresenterte som profesjonsutøvere i barnevernet. Et større mangfold blant dem som jobber i barnevernet, vil bidra til å øke barnevernets erfaringstilfang og legitimitet.

Som en del av arbeidet med kompetanseheving og tjenesteutvikling i offentlige tjenester står lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (LHBT)-perspektivet sentralt. Ansatte i statlig og kommunal barnevernstjeneste må ha kompetanse i å møte særlige utfordringer som LHBT-ungdom kan møte i miljøer hvor det kan være lite toleranse for homofili og ikke-konvensjonelle kjønnsuttrykk.

I 2011 satte regjeringen i gang et barnevernsløft. Kommunalt barnevern får med dette det største løftet på 20 år. Regjeringen vil i 2013 legge fram en lovproposisjon med en meldingsdel med forslag til omorganisering av barnevernet. I regjeringens arbeid med å styrke og videreutvikle barnevernet, vil også flerkulturell kompetanse bli prioritert.

6.3 Familieliv

Å bosette seg i et nytt land, uavhengig av årsak, kan i mange tilfeller være krevende. I tillegg til at individet må tilpasse seg det nye landet, lære nytt språk, finne jobb eller kvalifisere seg for å komme inn på arbeidsmarkedet, påvirker denne prosessen også familien og familielivet. Man flytter fra familiemedlemmer og kjente sosiale nettverk og noen kommer til et samfunn med en annen måte å utøve foreldrerollen på. De som kommer til Norge, møter dessuten et samfunn som forventer og har lagt til rette for at både menn og kvinner skal kunne delta i både omsorgsarbeid og i arbeids- og samfunnsliv, noe som ikke er like vanlig i mange andre land i verden.

6.3.1 Kombinasjon arbeidsliv og familieliv

I Norge er en større del av den voksne befolkningen i arbeid sammenliknet med de aller fleste andre land. Det skyldes først og fremst at flere kvinner er sysselsatt, også blant eldre arbeidstakere. Sysselsettingen blant innvandrere er høy, både blant kvinner og menn, men ligger under nivået for gjennomsnittet i befolkningen. Det er imidlertid store variasjoner mellom innvandrere fra ulike land og årsaken til at de har kommet til Norge, jf. kap. 3.1.

Blant kvinner som er gifte og samboende, og har barn under 16 år, er hele 85 prosent sysselsatte. Kvinner født i utlandet er i større grad hjemmeværende enn kvinner som er født i Norge. Andel sysselsatte blant gifte innvandrerkvinner i alderen 25-29 år med barn er 45 prosent, mot 81 prosent i majoritetsbefolkningen. 38 prosent av gifte innvandrerkvinner mellom 16 og 34 år som har barn er «ikke-aktive» (ikke sysselsatt eller i utdanning), mot bare 8,5 prosent av de uten innvandrerbakgrunn, men ellers samme kjennetegn.

Arbeid og egen inntekt gir trygghet og valgmuligheter for individet og for familien. Årsakene til fattigdom og lavinntekt er i stor grad knyttet til manglende tilknytning til arbeidslivet. Det er mange årsaker til at kvinner i noen innvandrergrupper deltar i mindre grad i yrkeslivet. Noe skyldes kvalifikasjoner og utdanningsnivå, jf. kap. 3.2. En del av årsaken til lavere yrkesaktivitet kan også være motforestillinger mot at kvinner med små barn skal være i lønnet arbeid. En studie om familiepraksis og likestilling i innvandrede familier viser at det er en tydeligere sammenheng mellom familiefase (alder og antall barn) og kvinners yrkesaktivitet i noen landgrupper enn i andre (Kavli og Nadim 2009). En mulig forklaring kan være ulike holdninger til kvinners yrkesaktivitet i småbarnsfasen, også kvinners egne holdninger. Etnisk norske kvinner og menn er langt mer positive til at kvinner kan ha lønnet arbeid også mens familien har små barn enn personer fra Pakistan, Irak, Iran og Vietnam.

Synet på kvinners arbeid utenfor hjemmet påvirkes både av hvilket tilsyn man synes passer best for små barn og utdanningsnivå, i tillegg til landbakgrunn. Dersom egen mor var i lønnet arbeid under hele eller deler av oppveksten, øker sjansen for å mene at småbarnsmødre kan ha jobb. Det er lite som tyder på at det er klare holdningsforskjeller mellom kvinner og menn i de landgruppene som er med i undersøkelsen. Et stort flertall blant de som har innvandret og blant norskfødte med pakistanske foreldre mener at menn og kvinner er like egnet til å ta seg av barn. Det er noen variasjoner mellom ulike landgrupper. Påstanden om at menn og kvinner er like godt skikket til å ta vare på barn har gjennomgående stor oppslutning både blant menn og kvinner.

Økonomisk selvstendighet er en forutsetning for reell likestilling. Velferdssamfunnet er avhengig av at flest mulig deltar i yrkeslivet. Det er derfor et mål at både kvinner og menn i en familie så langt som mulig er tilknyttet arbeidslivet og har egen inntekt. Deltakelse i arbeidslivet gir viktige rettigheter til pensjoner, foreldrepenger, sykepenger m.v. På den annen side er valgfrihet et faktum. Både kvinner og menn kan velge å være hjemme med barn, men skal kjenne til konsekvensene av tapte rettigheter til ulike ytelser ved ikke å være i inntektsgivende arbeid.

Regjeringen vil i 2013 legge fram en melding til Stortinget om likestilling. Meldingen vil følge opp Likestillingsutvalgets to utredninger NOU 2011: 18 Struktur for likestilling og NOU 2012: 15 Politikk for likestilling.

En vev av familie- og likestillingspolitiske ordninger gjør det lettere å kombinere yrkesarbeid med omsorg for barn, både for mor og far. Dette er sentralt for å oppnå likestilling mellom kvinner og menn, både i yrkeslivet og i familien. Gode permisjonsordninger, som også rettes mot fedre, rett til å være hjemme med syke barn og et godt utbygd barnehagetilbud er sentralt for å legge til rette for at både kvinner og menn kan delta i inntektsgivende arbeid også mens de har små barn. Det er et mål at foreldre skal dele foreldrepermisjonen mer likt ved at fedrene tar en større andel av permisjonen. Jevnere fordeling av permisjonen mellom foreldrene kan skape et godt grunnlag for foreldrenes omsorgsdeling også når barna blir større. Økt deltakelse i barneomsorgen blant fedre er en betingelse for økt yrkesaktivitet blant mødre og for et mer likestilt foreldreskap.

Den viktigste ordningen for å oppnå økt yrkesaktivitet blant mødre og et mer likestilt foreldreskap er foreldrepengeordningen. For å få rett til foreldrepenger må man ha vært yrkesaktiv med pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før foreldrepengeuttaket skal starte. Sysselsettingsnivået blant innvandrere ligger under nivået for gjennomsnittet i befolkningen. Det betyr at en lavere andel blant innvandrere enn blant andre vil ha opptjent rett til foreldrepenger. Ettersom fars uttaksrett er avhengig av hva mor gjør før og etter fødsel, opplever også fedre med egen opptjening at de ikke kan ta ut foreldrepenger fordi mor ikke går ut i aktivitet etter fødselen.

6.3.2 Engangsstønad, kontantstøtte og overgangsstønad

Engangsstønad gis til kvinner som føder barn og som ikke har opptjent rett til foreldrepenger. Engangsstønaden er per i dag 35 263 kroner. Kvinner med innvandrerbakgrunn er overrepresentert blant mottakere av engangsstønad. Særlig mødre med bakgrunn i land i Asia og Afrika har en svakere tilknytning til arbeidslivet enn andre mødre, og har derfor sjeldnere opptjent rett til foreldrepenger. I 2008 mottok om lag 18 prosent av alle mødre engangsstønad. Blant kvinner med asiatisk bakgrunn fikk rundt halvparten av alle mødre engangsstønad, mens om lag to av tre mødre med afrikansk bakgrunn fikk engangsstønad.

I 2009 fikk far med egen opptjening rett til å ta ut foreldrepenger når mor deltar på heltid i introduksjonsprogrammet. Dermed kan far være hjemme med barnet og motta foreldrepenger mens mor deltar i introduksjonsprogrammet. Endringen har gjort det enklere for kvinner som får barn å delta i introduksjonsprogrammet, samtidig som det har styrket fedres rett til foreldrepenger. Fra og med september 2010 er også 10 uker av omsorgspermisjonen på inntil 10 måneder for deltakere i introduksjonsprogrammet forbeholdt faren (fars omsorgspermisjon). Regjeringen vil innføre en tredeling av omsorgspermisjonen for foreldre når begge er deltakere i introduksjonsprogram, jf. kap. 3.2.3

Regjeringen vil opprettholde aktivitetskravet, men samtidig se nærmere på grupper av fedre som i dag er forhindret fra å ta permisjon med tanke på å vurdere endringer i deres uttaksmuligheter. Dette gjelder fedre i familier der mor er i aktivitet og orienterer seg mot yrkeslivet, men som ikke har mulighet til å tilpasse seg lovens aktivitetskrav, jf. Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn.

Kontantstøtte gis for ettåringer som ikke har plass i barnehage eller som kun har en deltidsplass. Kontantstøtteordningen har eksistert siden 1998. I takt med barnehageutbyggingen er bruken av kontantstøtten blitt redusert. Innvandrere med bakgrunn fra Afrika, Asia og Latin-Amerika har en høyere bruk av kontantstøtte enn den øvrige befolkningen, selv om også deres bruk av kontantstøtten er redusert de siste årene. Per september 2010 mottok 48 prosent av foreldre til ett- og toåringene med bakgrunn fra disse landene kontantstøtte. Bruken var 22 prosent for befolkningen sett under ett.

Det er nødvendig å organisere overføringene til barnefamilier på en måte som både sikrer velferd og motiverer til arbeid. Det er i flere utredninger pekt på at kontantstøtten virker negativt med tanke på å motivere til arbeidsdeltakelse. Kontantstøtten i tillegg til andre overføringer kan medføre at kvinner, da særlig de med mange barn og lave kvalifikasjoner, ikke vil kunne tjene tilsvarende i arbeidsmarkedet på kort sikt som det de mottar i offentlige overføringer. Ordningen bidrar dermed til å holde kvinner utenfor arbeidslivet og barn utenfor barnehage. Det har hittil vært mulig å få kontantstøtte helt til barnet fyller tre år. Perioden utenfor yrkeslivet kan dermed bli langvarig. Dette gjelder særlig dersom kvinnen får flere barn. Fra august 2012 er kontantstøtten avviklet for barn mellom to og tre år.

Personer som er alene om omsorgen for små barn kan få overgangsstønad. Formålet med overgangsstønaden er å gi enslig mor eller far inntektssikring i en overgangsperiode, og stimulere til arbeid og utdanning slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv. Når det yngste barnet fyller ett år, stilles det krav om å være minst 50 prosent i arbeidsrettet aktivitet for å kunne beholde overgangsstønaden. Dette aktivitetskravet kan fylles ved å være minst 50 prosent i arbeid, minst 50 prosent i utdanning, eller være tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker.

Velferds- og migrasjonsutvalget (NOU 2011: 7) pekte på behovet for endringer i overgangsstønaden, og anbefalte blant annet at kravet til yrkesrettet aktivitet for rett til overgangsstønad skal gjelde fra barnet fyller ett år. Utvalget anbefalte også å vurdere å innføre begrensninger i antallet treårsperioder hvor den enkelte kan motta overgangsstønad.

For å stimulere til arbeid og aktivitet i stønadsperioden og styrke mulighetene for overgang til arbeid, har regjeringen skjerpet aktivitetskravet for enslig mor og far. Med virkning fra 1. januar 2012 ble det stilt krav om yrkesrettet aktivitet for rett til overgangsstønad når det yngste barnet fyller ett år. Fra 1. januar 2013 foreslår regjeringen å innføre begrensninger i varigheten på nye stønadsperioder, slik at enslige forsørgere som tidligere har mottatt en full periode med overgangsstønad, det vil si tre hele år, får begrenset varigheten på nye stønadsperioder til barnet har rett på barnehageplass. Begrensningen skal ikke endre gjeldende adgang til forlenget stønadsperiode. Fra 1. januar 2013 foreslår regjeringen også å stille krav om uforskyldt ledighet for rett til overgangsstønad når enslig mor eller far har hatt arbeid umiddelbart før han eller hun ble aleneforsørger.

6.3.3 Informasjon om familieliv og rettigheter

Regjeringen legger stor vekt på å understøtte foreldre som ressurser for sine barn. Informasjon om familieliv, foreldrerollen og barns rettigheter i en norsk kontekst er da viktig.

Gjennom de 50 timene med opplæring i samfunnskunnskap som gis til nyankomne innvandrere i forbindelse med opplæring i norsk, jf. kap. 3.2.2, gis det informasjon om norsk lov og rettigheter og plikter. Et av målene for opplæringen er å få kunnskap om viktige lover, regler og verdier knyttet til likestilling og barns rettigheter. I lærerplanen er det fastsatt et emne med tittel Barn og familie. Gjennom opplæringen skal deltakerne blant annet tilegne seg kunnskaper om ulike familie- og boformer i det norske samfunn, om ulike former for barneoppdragelse, og om rettigheter og plikter i ulike faser i livet, og om ulike syn på barneoppdragelse og familien.

Startpakken Ny i Norge skal videreutvikles, se også kap. 3.4.2. Den skal tilrettelegges på nett for familieinnvandrere med norske borgere, og oversettes til engelsk. Man vil vurdere om den skal oversettes til flere språk for å møte behovene til nye grupper. Familieinnvandrere til arbeidsinnvandrere er ivaretatt i versjonene for arbeidsinnvandrere (både fra land innenfor og utenfor EØS).

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har i samarbeid med Utdanningsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet fått produsert en DVD med tittelen Oppvekst i Norge. Denne finnes på åtte ulike språk og inneholder tolv kapitler med ulike tema, blant annet barnevernet. Målgruppen for filmen er nyankomne innvandrere og andre med innvandrerbakgrunn som vet lite om det å vokse opp i Norge.

I handlingsplanen Likestilling 2014 inngår et tiltak om rettighetsinformasjon til innvandrerkvinner. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet bevilget i 2011 midler til Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) til gjennomføring av en rettighetsturné hvor det ble gitt informasjon om rettigheter og plikter på utvalgte likestillings- og familiepolitiske områder til blant annet kvinner med innvandrerbakgrunn. I 2012 fikk JURK midler til å utvikle og gjennomføre et kompetansehevende tiltak for å nå fram til et større antall kvinner med innvandrerbakgrunn etter modell av «train the trainers». Det jobbes med bedre tilrettelagt informasjon om relevante temaer i tråd med Klart språk-prosjektet og kompetanseutvikling av lærere som gir opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

Reform – ressurssenter for menn – har arbeidet med ulike prosjekter og tiltak rettet mot menn med innvandrerbakgrunn. I 2011 samarbeidet Reform med de regionale sentrene for likestilling om prosjektet Regionale møteplasser for menn med minoritetsbakgrunn. Dette var en videreføring av en konferanse avholdt året før. Konferansene oppnådde å skape en fysisk og sosial møteplass for diskusjon, læring og refleksjon omkring disse temaene. De har vært startskudd for lokalt forankrede tiltak, og vært viktige for å øke bevisstheten om gutter og menn blant organisasjoner, institusjoner og beslutningstakere. Reform har også arrangert sinnemestringskurs rettet mot menn med innvandrerbakgrunn. I samarbeid med regionale likestillingssentre utvikler Reform standardiserte kurs rettet mot ansatte i kommunale tjenester for å styrke kompetansen om fedre og likestilt foreldreskap i offentlig tjenesteyting. Dette er et tiltak i handlingsplanen Likestilling 2014. Fra høsten 2012 vil det bli avholdt kurs rettet mot lærere i introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere.

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner har de siste tre årene kurset mødre om barneoppdragelse, barns rettigheter og oppvekstvilkår. Formålet er at kvinner med innvandrerbakgrunn skal kunne bistå kvinner i sitt lokalmiljø, og støtte dem til å oppdage og bruke egne ressurser. Dette for å styrke kvinnene selv, deres barn og familier. Regjeringen vil støtte en videreføring av dette arbeidet.

6.3.4 Annet forebyggende familiearbeid

Å flytte til et nytt land og måtte lære et nytt samfunn og språk å kjenne kan være en utfordring i seg selv. Erfaringer viser at bruk av foreldreveiledningskurs og familiestøtteprogram er nyttig hjelp for at foreldre skal mestre sin nye situasjon på en god måte.

Som en del av arbeidet med å bidra til at foreldre er gode støttespillere for sine barn, støtter og oppfordrer regjeringen kommunene til å ta i bruk ulike former for foreldreveilednings-program. Blant disse er Program for foreldreveiledning og Home-Start Familiekontakten Norge, se boks 6.3.

6.3.5 Familievern for en mangfoldig befolkning

Familievernet har som en sentral målsetting å styrke parforhold og forebygge samlivsbrudd. Det er viktig å ha et familievern som oppleves kompetent og tilgjengelig av alle uansett kulturell og/eller religiøs bakgrunn. Individer og familier med innvandrerbakgrunn er underrepresentert blant brukerne av familievernet, særlig i behandlings- og rådgivningssaker. Det foreligger ikke systematisk kunnskap om årsakene til dette. Noe av forklaringen kan være at familievernets tilbud er ikke godt nok kjent blant innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre og utfordringer knyttet til bruk av tolk fra samme miljø og nettverk kan virke skremmende. For å imøtekomme disse utfordringene er det de senere år iverksatt offentlige informasjonstiltak overfor ulike etniske minoriteter. Barne- ungdoms- og familiedirektoratets informasjonsbrosjyrer om meklingsordningen og andre familierettslige ordninger er oversatt til flere aktuelle språk.

Bufdir foretok i 2009 en kartlegging av familievernets behov for kunnskap og arbeidsmetoder overfor familier med innvandrerbakgrunn. Det er behov for økt oppmerksomhet og mer systematisk arbeid med metodeutvikling og arbeidsmåter i møte med disse familiene, både med hensyn til behandling, mekling og utadrettet virksomhet. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vil følge opp dette arbeidet videre.

Familievernkontorene driver blant annet mekling mellom par som skal separeres eller gå fra hverandre. Evaluering av meklingsordningen har vist at det er behov for økt kompetanse blant meklerkorpset om det å være mekler for en mer mangfoldig brukergruppe. Evalueringen viste videre at det er en større utfordring å oppnå en skriftlig avtale om bosted og samvær der foreldrene har innvandrerbakgrunn sammenliknet med etnisk norske par. Andelen som oppnår avtale er om lag 10 prosent lavere (ca. 66 prosent) enn i utvalget totalt. Det må satses sterkere på å motivere brukerne til å benytte seg av det frivillige tilbudet om flere meklingstimer enn den ene obligatoriske. Ved å legge mer tid og arbeid i meklingsprosessen vil det være større mulighet til at foreldrene oppnår enighet om en skriftlig avtale. En gjennomgang av samtlige saker etter barneloven for 2008-2010 i Oslo tingrett viste at i nesten tre av fem saker etter barneloven har minst en av foreldrene bakgrunn fra et land utenfor Europa (jf. årsmeldingen).

Informasjon som er bedre tilpasset innvandrere og etniske minoriteter er et prioritert område i Bufdirs informasjonsstrategi for familieverntjenesten. Det gjelder både på innholdssiden og valg av informasjonskanaler og møteplasser. Direktoratet har prøvd ut nye arbeidsmåter i det utadrettede arbeidet og utviklet nye virkemidler for å få kontakt med og nå ut til aktuelle miljøer og organisasjoner. Familievernet har satt i gang flere prosjekter med satsinger overfor familier med innvandrerbakgrunn.

Familievernet spiller også en viktig rolle i innsatsen mot tvangsekteskap, jf. kap. 6.4. Regjeringen vil styrke familievernets arbeid med voldsproblematikk og utsatte barn. Familieverntjenesten skal bli bedre i stand til å hjelpe unge og familier i konflikt på grunn av tvangsekteskap eller annen æresrelatert vold. Dette skal blant annet foregå gjennom formidling av allerede opparbeidet kompetanse i tjenesten, som spredning av erfaringer fra Regnbueprosjektet, jf. boks 6.4.

6.3.6 Vold i nære relasjoner

Vold i nære relasjoner rammer kvinner og menn, og både kvinner og menn kan være utøvere. Kvinner er imidlertid i større grad enn menn utsatt for den alvorligste volden.

Tvangsekteskap og kjønnslemlestelse er former for vold i nære relasjoner som i all hovedsak finnes i familier med innvandrerbakgrunn, men som har de samme implikasjonene som annen vold for den som rammes. Ved å organisere arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse i egne handlingsplaner er det tatt konsekvenser av at i Norge praktiseres dette bare av noen grupper innvandrere, ikke av majoritetsbefolkningen. Tiltakene er tilpasset og rettes mot de aktuelle gruppene, jf. kap. 6.4

Krisesentertilbudet er et tilbud for personer som utsettes for vold i nære relasjoner. Tilbudet ble lovfestet i 2009. Rapportering fra krisesentrene for 2011 viser at andelen beboere med innvandrerbakgrunn er fordoblet i løpet av en tiårs periode – fra 32 prosent i 2001 til 62 prosent i 2011. Nesten alle disse er kvinner.

Studier om krisesenterbrukerne tegner et bilde av en gruppe kvinner med manglende tilknytning til arbeidslivet og med lite støtte fra familien eller manglende sosialt nettverk. Økningen i andelen kvinner med innvandrerbakgrunn på krisesentrene betyr ikke at det er mer vold i nære relasjoner i familier med innvandrerbakgrunn. Én forklaring er at en økende andel voldsutsatte kvinner i majoritetsbefolkningen har egen inntekt, god støtte fra eget sosialt nettverk og økt kunnskap om sine rettigheter. Dette gjør at de kan forlate voldelige partnere på et tidligere tidspunkt enn før, samtidig som de har mulighet til å benytte andre botilbud enn et krisesenter. Mange voldsutsatte kvinner med innvandrerbakgrunn har et svakere sosioøkonomisk utgangspunkt.

Beboere med innvandrerbakgrunn bodde lengre på krisesentrene enn beboere uten innvandrerbakgrunn i 2011, 30 mot 22 døgn (beboere utsatt for menneskehandel er ikke inkludert i disse tallene). I henhold til krisesenterstatistikken ble 70 prosent av beboerne med innvandrerbakgrunn utsatt for overgrep fra en innvandrer. 25 prosent av innvandrerne rapporterte om en overgriper uten innvandrerbakgrunn. De resterende oppga ikke overgripers bakgrunn.

48 av totalt 79 menn som oppsøkte krisesentertilbudet i 2011 hadde utenlandsk opprinnelse. Grunnene til at de oppsøkte krisesentrene var tvangsekteskap, barnemishandling, voldtekt, seksuell vold, menneskehandel, kidnappingsfare i forhold til barn, æresrelatert vold og frykt for frihetsberøvelse.

Tjenestetilbudet for både voldsutsatte og utøvere skal være tilpasset en mangfoldig befolkning og ivareta forskjellige gruppers behov. Lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (LHBT), samt personer med utviklingshemning og andre funksjonsnedsettelser kan være særlig utsatt for vold og tvang.

6.4 Unges frihet til å velge

Regjeringen er opptatt av å legge til rette for at unge jenter og gutter kan ta selvstendige valg om sitt liv og sin framtid, for eksempel når det gjelder utdanning, yrkesvalg og valg av ektefelle. At foreldre og omsorgspersoner støtter opp om unges selvstendige livsvalg, er sentralt for unges frihet til å velge.

6.4.1 Kontroll og alvorlige begrensninger av unges frihet

Gjennom det danske formannskapet i Nordisk ministerråd i 2010, ble former for kontroll som gir alvorlige begrensninger for jenter og gutters livsutfoldelse, satt på dagsorden og sett i sammenheng med nordisk forskning om barn og unge med innvandrerforeldre. I en rapport om likestilling og minoritetsungdom i Norden (Lynggaard 2010) ble det særlig fokusert på former for kontroll som sikter mot å ivareta strenge normer om seksuell ærbarhet for jenter og unge kvinner med innvandrerbakgrunn. Den nordiske forskningen som kartlegges i rapporten, støtter opp under erfaringene fra arbeidet mot tvangsekteskap i Norge. Disse viser at både jenter og gutter kan oppleve kontroll fra familie og miljø, i en grad og art som hindrer dem i å ta del i samfunnet, og hindrer dem i å ta selvstendige livsvalg.

Regjeringen vil arbeide mot former for kontroll som hindrer barn og unge i aktiv samfunnsdeltakelse, og som begrenser unges frihet til å ta egne livsvalg. Regjeringen har i handlingsplan for likestilling mellom kjønnene satt fokus på sosial kontroll, og i kraft av sitt formannskap i Nordisk Ministerråd i 2012 vil Norge arrangere et seminar om uønsket sosial kontroll i kjønnskonservative miljøer.

Lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (LHBT-personer) med innvandrerbakgrunn kan møte betydelige utfordringer i det norske samfunn. Det kan være utfordringer i form av trakassering, trusler, vold, og seksuell utnyttelse. Videre indikerer forskning at LHBT-ungdom med bakgrunn fra miljøer hvor det er liten toleranse for homofili og ikke-konvensjonelle kjønnsutrykk, kan møte store utfordringer knyttet til tvangsekteskap og ekskludering fra familien. Gjennom regjeringens handlingsplan Bedre livskvalitet for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner 2009-2012 arbeider regjeringen med å forankre LHBT-perspektivet innenfor alle politikkområder og integrere kunnskap om denne gruppens behov og utfordringer i de ulike offentlige tjenester.

6.4.2 Tvangsekteskap og kjønnslemlestelse

Tvangsekteskap og kjønnslemlestelse bryter med norsk lov og grunnleggende menneskerettigheter. Det finnes ingen sikre tall på hvor mange som utsettes for tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse i Norge. Henvendelse til hjelpeapparatet viser imidlertid at tvangsekteskap og kjønnslemlestelse berører en begrenset del av befolkningen. Både i internasjonal og norsk sammenheng er det tegn som tyder på positive endringsprosesser. Verdens helseorganisasjon (WHO) rapporterer at det ser ut til at utbredelsen av kjønnslemlestelse er nedadgående i land hvor dette tradisjonelt praktiseres. Samtidig ser man endringer i ekteskapsmønstre, som også har betydning for forekomsten av tvangsekteskap.

I Norge har arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse i regi av myndighetene pågått siden slutten av 1990 tallet. Før dette gjorde frivillige organisasjoner en viktig innsats på feltet. Da Handlingsplan mot tvangsekteskap (2008-2011) og Handlingsplan mot kjønnslemlestelse (2008-2011) ble lansert i 2008, ble det bevilget betydelig mer midler til dette arbeidet. Det er iverksatt en rekke hjelpetiltak for dem som er utsatt eller står i fare for å utsettes for tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse. Innsatsen har gitt resultater ved at bevisstheten i offentlig sektor og i befolkningen rundt disse problemstillingene har økt, og kompetanse og samarbeid i offentlig sektor er bedret. Fagpersoner i barnevernet, familievernkontor, politiet og helsevesenet som kommer i kontakt med utsatte, har fått økt kompetanse. Dette gjør dem bedre i stand til å yte nødvendig bistand. Frivillige organisasjoner jobber for endringer i holdninger og praksis i aktuelle miljøer.

Et viktig tiltak er bo- og støttetilbud for ungdom som trenger beskyttelse på grunn av tvangsekteskap. Videre har minoritetsrådgiverne ved ungdoms- og videregående skoler gitt utsatt ungdom muligheten til å få råd og støtte som både er tilpasset deres behov og som er lett tilgjengelig. Integreringsrådgivere ved ambassader i fire ulike land dekker områder der tvangsekteskap og kjønnslemlestelse forekommer.

6.4.3 Videreutvikling av innsatsen mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse

Regjeringen vil videreføre og utvikle innsatsen mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Arbeidet skal ta utgangspunkt i erfaringer fra hjelpeapparatet, frivillige organisasjoner og forskning. Disse viser at de fleste tvangsekteskapssaker er kompliserte og dreier seg om en kombinasjon av lav sosioøkonomisk status og generasjonskonflikter, der utfordringer knyttet til migrasjon står sentralt. En svensk kvantitativ studie (Lynggaard 2009) viser sammenhenger mellom unges begrensninger i partnervalg, forekomst av vold, og familier med dårlige levekår. En norsk undersøkelse (Elgvin og Grødem 2011) viser at utdanning og yrkesdeltakelse, både blant foreldre og ungdom, fører til mer autonomi for unge når det gjelder partnervalg. Dette taler for en tidlig forebyggende innsats, særlig rettet mot barn, ungdom og foreldre med lav sosioøkonomisk status.

Gjennom regjeringens langsiktige arbeid mot kjønnslemlestelse er det forebyggende arbeidet innenfor helsesektoren blitt styrket. Det har bidratt til ny kunnskap om hvordan kjønnslemlestelse påvirker barn og kvinners helse og livsvilkår generelt. Det er imidlertid behov for med mer kunnskap, spesielt om betydningen for folkehelsen og levekårene for jenter og kvinner med innvandrerbakgrunn. Kunnskap om og endrede holdninger til kjønnslemlestelse er fortsatt et mål.

I en fornyet innsats på feltet vil forebygging av tvangsekteskap og kjønnslemlestelse sees i sammenheng med tiltak for å bedre levekår til utsatte grupper og utjevning av sosiale forskjeller. Sentrale områder i denne sammenhengen er særlig kvalifisering og utdanning, jf. kap. 3 og 4, folkehelsestrategi, jf. kap. 5.3 og områdesatsing, jf. kap. 7.2.

Regjeringen er opptatt av en helhetlig innsats mot vold i nære relasjoner. Det er et mål å ha et hjelpeapparat med tilstrekkelig kompetanse, som kan tilby tjenester og benytte metoder tilpasset den enkelte bruker. Regjeringen vil i 2012 legge fram en ny fireårig handlingsplan for perioden 2013-2016, som viderefører og utvikler arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, til også å omfatte former for alvorlige begrensninger av unges frihet. Handlingsplanen skal supplere den øvrige innsatsen mot vold i nære relasjoner.

Regjeringen vil

• tilrettelegge for at alle barn og unge skal ha muligheter til å delta i fritidsaktiviteter

• tilrettelegge for at barnevernet yter gode og likeverdige tjenester til alle barn, og har tillit i befolkningen

• styrke informasjonsarbeidet om barnevernet til ulike grupper blant innvandrere

• foreta en kartlegging av innvandreres tillit til barnevernet

• bidra til at innvandrere kjenner plikter og rettigheter knyttet til familieliv og omsorg for barn i Norge

• legge fram en ny handlingsplan 2013-2016 om tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet

• styrke stillingen til LHBT-personer med innvandrerbakgrunn

7 Bolig og bosetting

Alle skal kunne bo godt og trygt. Boligen er viktig for en stabil tilknytning til arbeidslivet, for å ta utdanning, for å ivareta et sosialt nettverk, for å delta i lokaldemokratiet og for god helse. Boligpolitikken er derfor et viktig ledd i regjeringens politikk for mer rettferdig fordeling og i kampen mot fattigdom.

Som andre i Norge flytter innvandrere i større grad til urbane og tett befolkede strøk enn til distriktene, selv om de også bidrar til å opprettholde folketallet i mange mindre kommuner. Befolkningen i byene, og særlig i Oslo, har blitt mer mangfoldig. Dette skaper både muligheter og utfordringer. Regjeringen vil videreføre den særlige innsatsen i noen områder for å øke sysselsettingen, sikre gode boforhold, legge forholdene til rette for god kvalitet i skolene og for trygge lokalmiljøer. I slike særlige områdesatsinger er det nødvendig med en felles innsats fra kommune og stat.

Regjeringen ønsker å bidra til å gjøre det attraktivt å bosette seg i alle deler av landet. Mange distriktskommuner har behov for innbyggere og arbeidskraft. De kan tilby muligheter for en god, rimelig bolig, arbeid og deltakelse i lokalsamfunnet. Dette gir nyankomne innvandrere et godt utgangspunkt for livet i Norge, og kan bidra til større økonomisk og sosial likhet mellom innvandrere og den øvrige befolkningen.

De fleste flyktninger som får opphold i Norge, oppholder seg i et asylmottak til de med statens hjelp finner en kommune å bo i. Regjeringen ønsker å forbedre bosettingsordningen for å få ned tiden den enkelte må oppholde seg i asylmottak i påvente av bosetting.

7.1 Alle skal kunne bo godt og trygt

I Norge eier åtte av ti sin egen bolig. For de aller fleste er kjøp av bolig den største investeringen de gjør i livet. At man eier sin egen bolig stimulerer til vedlikehold og oppgradering, og den norske eierlinjen har ført til høy standard i boligmassen. Samtidig er bolig et velferdsgode og øker samfunnsdeltakelsen. Personer og hushold som ikke på egenhånd klarer å skaffe seg en bolig eller bli boende, skal få hjelp fra det offentlige.

Ett av regjeringens Mål for inkludering er at innvandrere skal ha trygge boforhold og like muligheter på boligmarkedet som befolkningen generelt. Innvandrere eier i stadig større grad egen bolig, og de bor også mer spredt og i mer varierte områder enn innvandrere i mange andre land. I befolkningen generelt eier om lag 75 prosent boligen sin, og blant innvandrere og deres barn over 60 prosent (Blom og Henriksen 2008). Botid i Norge har betydning for arbeidstilknytning og inntekt, som gir grunnlag for etablering i boligmarkedet. Botid har derfor stor betydning for andel som eier egen bolig blant innvandrere. Hushold med bakgrunn fra Pakistan, Sri Lanka og Vietnam eier bolig på linje med resten av befolkningen. Hushold med bakgrunn fra Somalia og Irak, som i stor grad har kortere botid, har lavest eierandel. I mange byer og omegnskommuner er befolkningsveksten med på å presse boligprisene opp, slik at særlig nyankomne innvandrere kan ha problemer med å skaffe seg egen bolig.

Et offentlig utvalg har vurdert hvordan sentrale oppgaver i den boligsosiale politikken kan løses i årene framover, jf. NOU 2011:15 Rom for alle. Utvalget så blant annet på vanskeligstilte på boligmarkedet, det vil si personer som ikke har mulighet til å skaffe seg og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon på egen hånd. Utvalget fikk gjennomført en analyse som viser at innvandrere er overrepresentert blant vanskeligstilte. Med vanskeligstilte menes personer og husstander som enten har uegnet bolig eller høye boutgifter og samtidig lav inntekt, etter at de eventuelt har mottatt sosialhjelp og/eller bostøtte. Det at innvandrere er overrepresentert blant vanskeligstilte på boligmarkedet, kan dels forklares med at de også er overrepresentert blant dem med lav inntekt, men det kan også skyldes at innvandrere i større grad opplever diskriminering på både arbeids- og boligmarkedet. Utvalget fant videre at innvandrere betaler gjennomgående høyere husleie og i større grad opplever vilkårlige oppsigelser og leieforhøyelser. Dette gjør at den boligpolitiske innsatsen fra både kommune og stat, herunder de økonomiske ordningene rettet mot vanskeligstilte på boligmarkedet, er særlig viktig for innvandrere.

Regjeringen vil følge opp NOU 2011: 15 Rom for alle med en melding til Stortinget om boligpolitikken. Meldingen skal ha et bredt boligpolitisk perspektiv. Dette innebærer blant annet at boligutfordringene i både pressområder og distrikter vil bli drøftet, og dessuten etableringsmuligheter som finnes i boligmarkedet. Drivkrefter og hindringer for boligbyggingen vil bli sett nærmere på. Meldingen skal etter planen legges fram for Stortinget i 2013.

Kommunene har hovedansvaret for å gjennomføre norsk boligpolitikk og har forholdsvis stor frihet til å organisere arbeidet ut fra lokale forhold. Gjennom faglige og økonomiske virkemidler stimulerer Husbanken kommunene til å utvikle et strategisk, helhetlig og effektivt boligpolitisk arbeid. Blant de viktigste økonomiske virkemidlene er startlån, tilskudd til etablering og tilpasning, bostøtte og tilskudd til utleieboliger. Flere enn 50 kommuner med boligsosiale utfordringer har valgt å inngå et langsiktig og gjensidig forpliktende samarbeid med Husbanken. Målet er blant annet å få oversikt over boligsituasjonen i kommunen og utvikle gode beslutningsdokumenter for kommuneledelsen, og dermed effektivisere arbeidet slik at flere vanskeligstilte får bedre hjelp på et tidligere tidspunkt.

Kommunalt disponerte boliger er et viktig virkemiddel i arbeidet med å hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet. Kommunene eier de fleste boligene som de disponerer, men en del boliger er også innleide og privat eide med kommunal disposisjonsrett. For mange vil det å leie bolig av kommunen være en midlertidig løsning. For noen er kommunal leie det mest hensiktsmessige alternativet også på lang sikt. Mange kommuner har hatt en særskilt satsing for å hjelpe barnefamilier til å få eie egen bolig, se for eksempel boks 7.1.

Særlig i pressområder er det viktig at kommunalt disponerte boliger er geografisk spredt, noe Husbankens tilskudd til utleieboliger skal stimulere til. Geografisk spredning av kommunalt disponerte boliger er viktig for å motvirke dårlige bomiljø, segregering av vanskeligstilte og sorteringsmekanismer i boligmarkedet.

Etter EU-utvidelsen i 2004 og 2007 har det vært en stor tilstrømning av utenlandske arbeidstakere fra EU. Arbeidsinnvandrere fra EØS-land har et jevnere bosettingsmønster enn andre innvandrere og mer lik den øvrige befolkningen (Søholt og Ødegård mfl. 2012). Det bor polske arbeidsinnvandrere i nesten alle landets kommuner.

En studie viser at en typisk boligkarriere for arbeidsinnvandrere er at de går fra midlertidige og lite tilfredsstillende boforhold, til mer stabile forhold (Søholt og Ødegård mfl. 2012). Hvordan boligsituasjonen utvikler seg, og hvor lang tid det tar, avhenger likevel av den enkeltes posisjon i arbeidsmarkedet og egne tanker om hvor lenge oppholdet skal vare. Mange som først er her midlertidig, endrer perspektiv etter hvert og bosetter seg.

Det er behov for mer kunnskap om arbeidsinnvandring og utviklingen på boligmarkedet. Husbanken har satt ut et oppdrag for å se nærmere på framtidens leiemarked i et internasjonalt arbeidsmarked.

Forholdet mellom tilbud og etterspørsel i markedet legger føringer for boligpriser og boligbygging. Befolkningsveksten, som blant annet skyldes arbeidsinnvandring, vil ha innvirkning på både etterspørselen og tilbudet i boligmarkedet. Kommunenes arealplanlegging kan sikre nødvendige og hensiktsmessige områder til boligformål.

Regjeringen vil bedre rammene for kommunenes boligpolitiske arbeid. I statsbudsjettet for 2013 foreslår regjeringen å styrke flere av Husbankens økonomiske ordninger, blant annet tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til utleieboliger, jf. Prop. 1 S (2012-2013) for Kommunal- og regionaldepartementet.

7.2 Mangfoldige byer – muligheter og utfordringer

Oslo har en mer mangfoldig befolkning enn andre kommuner. Nesten 30 prosent av befolkningen var ved inngangen til 2012 innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre. En regional befolkningsframskrivning fra SSB anslår at samlet andel Osloboere med innvandrerbakgrunn kan bli 47 prosent i 2040 (Texmon 2012). Også større byer som Drammen, Trondheim, Bergen, Stavanger, Kristiansand, Sandnes, Skien, Porsgrunn, Fredrikstad og Sarpsborg og nabokommuner til Oslo, har fått en økende befolkningsandel med innvandrerbakgrunn de siste tiårene.

Byer betyr variasjon, både i befolkning og i aktivitet. Dette er noe av det som gjør at mange ønsker å bo i en by. Folk flytter til byer på grunn av arbeids- og utdanningsmuligheter og andre tilbud der, og på grunn av tilgang til ulike typer sosiale nettverk. Byene har på grunn av sin størrelse særskilte utfordringer. For eksempel trenger ikke andelen arbeidsledige eller store barnefamilier avhengig av offentlig hjelp være spesielt høy før de utgjør et betydelig antall mennesker. Samtidig har byene med sine stordriftsfordeler og en kommunal førstelinjetjeneste med erfaring fra å håndtere mangfold et godt utgangspunkt for å møte slike utfordringer.

7.2.1 Levekårsforskjeller i Oslo

Oslo har vært en klassedelt by i flere hundre år, med dårligere levekår hovedsakelig i øst, og bedre levekår i vest. Det nye nå er at det kan virke som om denne klassedelingen noen steder faller sammen med andel beboere med innvandrerbakgrunn. Det er imidlertid ikke en nødvendig og direkte årsakssammenheng mellom levekårsutfordringer i et område og en høy andel innvandrere. Det finnes også grupper med relativt dårlige levekår i den øvrige befolkningen som særlig bor i enkelte bydeler.

Befolkningen i Groruddalen og Søndre Nordstrand har i dag større levekårsutfordringer enn resten av Oslo. Befolkningen her har generelt lavere andel sysselsatte, lavere utdanning og dårligere helse enn snittet for hele Oslo. Det er flere som mottar offentlige stønader. I Groruddalen er det også flere som bor trangt. Levekårene varierer imidlertid betydelig mellom ulike delbydeler.

Samtidig har de fire bydelene i Groruddalen og bydel Søndre Nordstrand høyest andel av befolkningen som enten selv har innvandret eller har to innvandrerforeldre, sammenliknet med andre bydeler i Oslo. Disse fem bydelene huser 28 prosent av Oslos totale befolkning og 43 prosent av befolkningen med innvandrerbakgrunn. Av disse er en tredjedel norskfødte med innvandrerforeldre. Hver bydel kan deles opp i ulike delbydeler. Andel med innvandrerbakgrunn i slike delbydeler i Groruddalen og i bydel Søndre Nordstrand varierer betydelig, fra 16 til over 60 prosent. Foreløpige tall tyder på at flertallet av befolkningen i bydel Søndre Nordstrand vil ha innvandrerbakgrunn innen utgangen av 2012.

Innvandrere fra for eksempel Afrika og Asia i Groruddalen har høyeresysselsetting enn de samme gruppene i resten av landet. Også andre innvandrergrupper har høyere sysselsetting i Groruddalen enn i resten av landet (Nadim 2008). Sysselsettingen blant dem som ikke er innvandrere i Groruddalen, er som gjennomsnittet for resten av landet.

I et nordisk og europeisk perspektiv kommer Groruddalen og andre norske drabantby- og forstadsområder godt ut på levekårsindikatorer (Brattbakk mfl. 2006). Det er en variert befolkning, boligene er jevnt over av god kvalitet og områdene har relativt variert boligsammensetning, det offentlige tjenestetilbudet er godt, og det er innslag av grupper med høy utdanning og med god inntekt.

Undersøkelser fra Groruddalen viser at beboerne i stor grad trives der de bor, uavhengig av bakgrunn. Nesten åtte av ti innbyggere i Groruddalen oppgir at de synes at naboforhold og sosiale forhold i nærmiljøet er gode. Flertallet oppgir også at de opplever å ha god kontakt med personer med annen kulturell bakgrunn (Nadim 2008). Det er heller ikke mer kriminalitet i Groruddalen nå enn tidligere, jf. boks 12.1.

Befolkningen med innvandrerbakgrunn er gjennomgående yngre enn befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Dårligere helse er imidlertid et gjennomgående trekk hos alle grupper i Groruddalen og Søndre Nordstrand, uavhengig av bakgrunn.

Noen grupper møter særlige utfordringer. God levestandard i Norge forutsetter i de fleste hushold to inntekter. Mange kvinner fra land i Afrika og Asia er etter lengre tid i Norge verken i arbeid eller utdanning, og mange av disse er verken registrert som arbeidssøkere eller mottakere av stønad til livsopphold. Mange av disse kvinnene er bosatt i Groruddalen og Søndre Nordstrand. Kvinnene kan grovt sett deles i to grupper: De som er hjemmeværende og forsørges av ektemannen, og de som har søkt jobb, men som ikke lykkes på grunn av lav utdanning og lite kunnskap om arbeidsmarkedet. Begge gruppene hindres av svake norskferdigheter. De har behov for individuelle løp bestående av norskopplæring, kvalifiserings- og helsefremmende tiltak (IMDi 2009).

7.2.2 En segregert by?

Media reiser gjerne spørsmålet om Oslo er på vei til å «ghettoiseres» på linje med for eksempel områder i Paris, eller andre europeiske byer. Dårlige boforhold, dårlige levekår og ungdomsopptøyer er kjennetegn som framheves når begrepet ghetto brukes. Ghetto refererer ofte til et slumpreget byområde der de fleste har minoritets- eller innvandrerbakgrunn, lav sosioøkonomisk status, lever isolert fra resten av samfunnet og har få flyttemuligheter.

Innvandringen til Norge og befolkningen i Oslo med innvandrerbakgrunn er svært sammensatt. Det finnes ikke byområder hvor en bestemt gruppe med innvandrerbakgrunn er i flertall, men det finnes områder der flertallet av beboerne har bakgrunn fra svært mange ulike land. Selv om det bor en del med lav inntekt og dårlige levekår i disse områdene, er det feil å kategorisere dem som ghettoer. Både det store mangfoldet, at folk flytter ut og inn av områdene på linje med andre steder i Oslo, gode offentlige tjenester og stort sett velholdte boliger understøtter en slik vurdering.

I norsk sammenheng brukes gjerne begreper som bostedssegregering eller bokonsentrasjon i debatten om innvandring og byene. Et byområde betegnes som segregert dersom en minoritetsgruppe – definert ved demografiske, sosioøkonomiske eller etniske kjennetegn – er bosatt i noen deler av byen, mens den øvrige befolkningen er bosatt andre steder i byen. I områdene der minoritetsgruppen er overrepresentert, foreligger det bokonsentrasjon. Områdene er ikke sjelden også preget av levekårsproblemer. Det finnes slike områder i Oslo og Drammen. Segregeringen etter innvandrerkjennetegn er gjennomgående noe mindre i norske byer enn i enkelte storbyer i Norden (Blom 2006, Andersson mfl. 2010). Det er imidlertid ikke uproblematisk å sammenlikne mål på segregering mellom ulike land da målingene tar utgangspunkt i forskjellige administrative oppdelinger av territoriet. For Oslos del er det anslått at bostedssegregeringen for personer med bakgrunn fra land i Asia, Afrika, Latin-Amerika og Øst-Europa ikke har økt siden årtusenskiftet. I deler av Groruddalen og Søndre Nordstrand har utviklingen bidratt til økt segregering, men for byen som helhet blir dette oppveid av utviklingen i de indre østlige bydelene (Blom 2012).

Bolig

Ressursfordelingen i befolkningen påvirker boligvalg og bosettingsmønster. Noen områder har av ulike årsaker relativt sett lavere priser på kjøp eller leie av bolig. Prisnivået påvirkes blant annet av boligtyper, utforming av boligområder, bomiljø, miljøproblemer, infrastruktur og kvalitet på offentlig tjenestetilbud. Områder med relativt sett lavere priser er ofte det mest hensiktsmessige alternativet for personer med lave inntekter, også for dem som får offentlig hjelp til å leie eller kjøpe bolig.

Byutvikling og innflyttere fra middelklassen har presset boligprisene opp i bydelene i Oslo indre øst. Mange innvandrere har flyttet fra relativt små (leie)boliger i indre by til egen, større bolig med høyere standard i Groruddalen og Søndre Nordstrand. Dette er for mange et uttrykk for sosial mobilitet på boligmarkedet. De positive drivkreftene er blant annet bedre økonomi og ønske om større og bedre boliger. Det å kjøpe bolig er et uttrykk for etablering og tilknytning. At mange eier egenandels- eller selveierbolig, viser at drabantbyene ikke først og fremst fungerer som gjennomgangsområder. De norske drabantbyene har en høyere andel eieboliger, og en mer variert sammensetning av boligtyper enn tilsvarende boligområder i Danmark eller Sverige, for eksempel Rosengård i Malmø eller Rinkeby i Stockholm.

Skole

Deltakelse i lokalsamfunnet styrker fellesskapsfølelsen. Deltakelse i skole, barnehage, feiringer, idrettslag og foreninger skaper nettverk og sosiale relasjoner både blant voksne og barn. Med stor innflytting og endringer i befolkningssammensetningen utfordres organiseringen i lokalsamfunnet. Skolen er en svært viktig institusjon og møteplass i denne sammenheng.

Andel elever med innvandrerbakgrunn i Oslo, ofte betegnet som minoritetsspråklige, har vært et hyppig tema i den offentlige debatten. Andelen elever med innvandrerbakgrunn varierer mellom bydelene. I de fire Groruddalsbydelene og i bydel Søndre Nordstrand er andelen betydelig høyere enn i byen som helhet. Andelen er høyest for barn i grunnskolealder og var over 50 prosent i alle fem bydeler ved inngangen til 2012. Om lag 80 prosent av barn og unge med innvandrerbakgrunn i Oslo er imidlertid født i Norge. Andelen elever med innvandrerbakgrunn er derfor ikke ensbetydende med elever med dårlige norskkunnskaper. Om lag 25 prosent av elevene i grunnskolen i Oslo har vedtak om særskilt språkopplæring, mens Oslo kommune oppgir at 40 prosent av grunnskoleelevene er registrert som minoritetsspråklige.

Bekymring om skolesituasjonen kan være en årsak til at familier både med og uten innvandrerbakgrunn og med barn i skolealder flytter fra et område. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) sitt integreringsbarometer for 2009 viser at flertallet i befolkningen ikke ønsker at egne barn skal gå på skole med høy andel elever med innvandrerbakgrunn, men at det er skolens resultater som betyr mest for valg av skole. En spørre- og intervjuundersøkelse om skolebytte viser at grunnen til at foreldre søker skolebytte, som oftest er at skole- og lokalmiljøene ikke kan tilfredsstille de forventningene foreldrene har til fritidsaktiviteter, vennerelasjoner og norskspråklige miljøer. Andelen elever med innvandrerbakgrunn er kun én av mange faktorer som påvirker foreldrenes skolebytte (Morken 2012).

Flere skoler med over 60 prosent elever med innvandrerbakgrunn har læringsresultater over lands- og Oslo-gjennomsnittet og lykkes godt. Osloskolen som helhet ligger også over landsgjennomsnittet i resultater på nasjonale prøver. Andel elever med innvandrerbakgrunn ved skolene har i seg selv lite å si for skolens resultater. De påvirkes først og fremst av foreldrenes inntekts- og utdanningsnivå. Mange skoler med høy andel elever med innvandrerbakgrunn presterer derfor lavere på nasjonale prøver enn skoler med få elever med slik bakgrunn, fordi dette også er skoler der en lav andel av foreldrene har høyere utdanning. Sosial bakgrunn og språk er de to variablene som til sammen forklarer ulikheten i læringsresultater mellom elever med og uten innvandrerbakgrunn (OECD 2012), jf. kap. 4.6.

Andel barn i skolefritidsordning i Oslo (Aktivitetsskolen) varierer sterkt. Skoler i Groruddalen og Søndre Nordstrand, samt i de indre østlige bydelene, har lavest andel som deltar på full tid, helt ned til 13 prosent på Tøyen skole i Gamle Oslo. Skolen med høyest deltakelse, Lilleaker skole i Ullern bydel, har 87 prosent deltakelse på full tid (GSI 2011). Oslo kommune melder om at det er elever med størst behov for en utvidet læringsarena som ikke benytter seg av Aktivitetsskolen. Kommunen viser videre til at skolene med lavest deltakelse har størst andel elever med behov for særskilt språkopplæring. En god skolefritidsordning kan bedre elevenes skoleprestasjoner og styrke språkforståelsen til dem med dårlige norskkunnskaper. Østbergutvalget foreslo gratis skolefritidsordning for å motvirke at barn i familier med lav inntekt går glipp av tilbudet.

God språkforståelse legger et grunnlag for gode skoleresultater. Deltakelse i barnehage bidrar til inkludering og styrker barnas språklige og sosiale kompetanse. I de fire bydelene i Groruddalen, i Søndre Nordstrand og i Gamle Oslo, samt områder i Drammen og Bergen, gjennomføres forsøk med gratis kjernetid (20 timer pr uke) i barnehage. Som en del av forsøket er det også tiltak for foresatte med innvandrerbakgrunn. Gratis kjernetid i barnehage har bidratt til at barnehagedeltakelsen har økt i forsøksområdene. Tiltaket er nærmere omtalt i kap. 4.5.4.

7.2.3 Politikk for en mangfoldig by

Regjeringen er opptatt av likeverdige levekår for alle, uansett hvor man bor i landet. Regjeringen ønsker derfor å motvirke at dårlige levekår preger enkelte byområder. Sosial og økonomisk ulikhet skal reduseres og ikke falle sammen med skillet mellom innvandrer og ikke-innvandrer. I en mangfoldig by bør personer med og uten innvandrerbakgrunn i stor grad bo i de samme områdene. Aktiv byutvikling i områder med store levekårsutfordringer er en forutsetning for å bygge ned forskjeller.

At innbyggere i et nabolag møtes, er viktig for å bygge et fellesskap. Biblioteket er for eksempel en viktig arena både som møteplass, som en informasjonssentral og for å skape leselyst og bedre språkferdigheter. Helsestasjoner, skoler, barnehager, organisasjoner, parker og kafeer gir muligheter for fellesskap og motvirker rasisme og diskriminering. Kommunene har et særlig ansvar for å tilrettelegge for en ønsket byutvikling i sitt planarbeid. Etablering av næringsliv og offentlige institusjoner gir lokale arbeidsplasser, og er virkemidler som kan bidra til å skape attraktive og levende områder. I forbindelse med satsingene i Groruddalen og Søndre Nordstrand har regjeringen satt av midler til lokal frivillig virksomhet i bydelene.

I noen områder kan tidsavgrensede, særlige innsatser være løsningen. Områdesatsingen i Oslo er et samarbeid mellom staten og Oslo kommune, jf. boks 7.2. Når de universelle tiltakene ikke når målene, bidrar en ekstra innsats til å avhjelpe levekårsutfordringer. Regjeringen vil fortsette innsatsen i utvalgte områder som Groruddalen og Søndre Nordstrand.

Gratis kjernetid i barnehage et bærende element på levekårsområdet i det statlige bidraget til områdesatsingene. Det er av stor betydning for læringsutbyttet at elevene kan norsk når de begynner på skolen. Utdanning er sentralt for å hindre at dårlige levekår, lavinntekt og fattigdom går i arv. Tilbud om gratis kjernetid i barnehage er et godt virkemiddel for å bidra til jevnere fordeling i områder med høy innvandrerandel. Tilbudet kan også bidra til å gjøre noen områder attraktive for alle grupper av barnefamilier.

Skoleutviklingsprosjektet i bydelene i Groruddalen og i bydel Søndre Nordstrand, som startet i 2012, skal bidra til at læringsutbyttet og gjennomstrømmingen på skolene i området kommer opp på gjennomsnittet i Oslo. Samarbeidsmodeller mellom skole, bydel og hjem videreutvikles. Regjeringen støtter et slikt helhetlig og målrettet prosjekt, der tiltakene rettes inn mot økt kvalitet i opplæringen, elevadferd, skole-hjem-samarbeid og styrket ledelse. Det skal settes i gang følgeforskning innenfor rammen av prosjektet. Det skal avsluttes ved utgangen av 2016.

Regjeringen vil prøve ut om deltakelse i aktivitetsskole kan legge til rette for at elever får bedre forutsetninger for å lykkes i skolen. Forsøket gjennomføres for elever på 1.-4. trinn på én skole med gratis deltids skolefritidsordning, som en del av Oslo Sør-satsningen.

De universelle velferdstjenestene er de viktigste virkemidlene for å møte de sammensatte utfordringene som finnes i noen områder. Kommunene har ansvaret for å tilpasse velferdstjenestene slik at de møter behovet i befolkningen, jf. kap. 13.1. Tjenestene og organiseringen av disse må være utviklet med tanke på helhet og samhandling på tvers av sektorer.

Gjennom plan- og bygningsloven har kommunene ansvar for å sette mål for samfunnsutviklingen, jf. kap. 7.1. Gjennom planlegging skal det legges til rette for god utforming av bebyggelsen, gode bomiljø og oppvekst- og levekår. Med gode bomiljø menes både god boligdekning og kvalitet i boligene og nærmiljøet. Boligene skal også ha en god plassering med tanke på tilgjengelighet, utemiljø, grønnstruktur i byggesonen, skole og andre offentlige tjenester. Gjennom arealplanleggingen kan det sikres nødvendige og hensiktsmessige areal til boligformål. I meldingen til Stortinget om boligpolitikken, som kommer i 2013, vil blant annet boligutfordringene i pressområder bli drøftet.

7.3 Muligheter i distriktene

Norges spredte bosettingsmønster vitner om evne til kreativ utnyttelse av naturressursene og har gitt landet egenart. Selv om Norge i større grad enn andre land har livskraftige små og store samfunn i hele landet, er den vedvarende sentraliseringsprosessen en utfordring for å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. I 2011 hadde 118 flere kommuner vekst i folketallet enn i 2006. Dette skyldes ikke minst økt tilflytting fra utlandet. Innvandrere utgjør en viktig ressurs for både store og små lokalsamfunn. Ifølge SSBs befolkningsframskriving fra 2011 er 7 av 19 fylker avhengige av innvandring for ikke å oppleve nedgang i folketallet. Innvandreres ressurser og behov vil derfor være viktig i distriktskommuners helhetlige og langsiktige arbeid med å påvirke samfunnsutviklingen i egen kommune. Dette vil bli nærmere omtalt i melding til Stortinget om distrikts- og regionalpolitikken som blir lagt fram i 2013.

For mange nyankomne innvandrere kan distrikts-Norge tilby muligheter som ikke byene har. Regjeringen er opptatt av å synliggjøre disse mulighetene, slik at alle får brukt sine ressurser og kan bli en del av et lokalmiljø.

En rekke distriktskommuner opplever utfordringer med å holde innbyggertallet oppe. Blant annet med støtte fra regjeringen settes det i gang en rekke prosjekter som har som mål å øke folketallet i disse kommunene. Som et ekstra bidrag til regjeringens distrikts- og regionalpolitiske innsats har Kommunal- og regionaldepartementet siden 2006 lyst ut særskilte midler for å bidra til at flere får lyst til å bo i distriktskommuner. I 2012 lyste Kommunal- og regionaldepartementet ut inntil 32 mill. kroner til formålet gjennom satsingen Bolyst. Kommunene kan aktivt påvirke innvandrere til å bli værende og sikre kommunen arbeidskraft. Gjennom bosetting av flyktninger og tilbud om et introduksjonsprogram av høy kvalitet kan kommuner skreddersy kompetanse som det er behov for. Nyankomne innvandrere representerer et potensial både for bedrifter som trenger arbeidskraft, og kommuner som vil øke folketallet.

Et godt boligtilbud vil være en vesentlig forutsetning for å sikre tilgang på kvalifisert arbeidskraft og bidra til vekst i kommunene. Forskning viser at boligmarkedene i mange kommuner er både små og usikre. Ledige boliger blir ikke lagt ut for salg, leiemarkedet er begrenset, og det er lite nybygging fordi byggekostnadene overstiger markedsverdien. Regjeringen lanserte derfor i 2012 en treårig satsing for å bidra i utviklingen av attraktive lokalsamfunn i distriktene gjennom å stimulere til økt tilbud av ulike typer boliger. En ny tilskuddsordning ble etablert som et viktig ledd i satsingen. Ordningen forvaltes av Husbanken, og 12 kommuner deltar.

Kommunene gjennomfører en rekke tiltak med mål om å få flere innbyggere og mer arbeidskraft til kommunen, såkalte inkluderingsprosjekter. Kommunal- og regionaldepartementet gjennomførte i 2009 en undersøkelse av inkluderingsprosjekter i distrikts-Norge (Kommunal- og regionaldepartementet 2009). Undersøkelsen viser at 90 av de 190 kommunene som svarte på undersøkelsen, gjennomfører ett eller flere inkluderingsprosjekter. Målgruppen for prosjektene er tilflyttere fra andre deler av landet, men også nye arbeidsinnvandrere og nyankomne flyktninger.

EØS-avtalen innebærer at arbeidstakere kan flytte dit det er behov for arbeidskraft. Dette gjør at arbeidsinnvandrere fra EU-land i stadig større antall etablerer seg i norske kommuner. De dekker både midlertidige og langsiktige behov for arbeidskraft. Arbeidsinnvandrere fra EU-landene har i større grad enn andre innvandrere bidratt til et spredt bosettingsmønster. De har bidratt til å bremse eller snu befolkningsnedgangen i mange distriktskommuner og har tilført kommunene verdifull arbeidskraft og skatteinntekter. En rekke hjørnesteinsbedrifter i distrikts-Norge er i dag avhengige av innvandrere for å kunne drive virksomheten.

En rapport fra 2012 tar for seg hva som gjør at innvandrere blir boende i distriktskommuner (Søholt og Aasland mfl. 2012). Innvandrere som er intervjuet, peker på flere positive sider ved å bo i distriktskommuner. Det er lettere å bli sett og delta i et lite lokalsamfunn. Man blir ikke bare en representant for en gruppe, men man er innbygger på linje med de andre innbyggerne. De som deltar i organisasjoner eller annen frivillig aktivitet, blir en del av lokalsamfunnet. Innvandrere er også en målgruppe for organisasjoner som opplever liten nyrekruttering. Kommuner som satser på innvandring, oppleves som inkluderende fordi de viser hvordan innvandrere bidrar til en positiv utvikling i kommunen.

På den annen side er det også særlige utfordringer knyttet til å komme til et lite lokalsamfunn. Innvandrere har oppgitt at det kan være vanskeligere å skille seg ut i små samfunn enn i store, og at man savner et etnisk basert sosialt nettverk. Det kan også være vanskeligere for dem som blir arbeidsledige.

For å se mulighetene i distriktskommuner må innvandrere få informasjon om blant annet boligmuligheter og arbeidsmarked. Kommunenes tjenester må samordnes slik at de sammen bidrar til at innvandrere får brukt sine ressurser. For eksempel kan arbeidsinnvandrere og flyktninger ha ulike behov i etableringsfasen i en kommune. Ved å se behovene til den enkelte kan kommunen bidra til at personene trives og blir boende.

Det er et mål for regjeringen at innvandrere trives og deltar aktivt i arbeids- og organisasjonslivet. Hver kommune er forskjellig og har forskjellige utfordringer og potensial. Viktige aktører kan på tvers av institusjonsgrenser sette seg sammen og utvikle dialog om muligheter og samarbeid. Regjeringen mener at et bredere samarbeid i kommunene kan gi resultater som både gagner tilflyttere, innvandrere og andre, samt samfunnet som helhet.

7.4 Raskere bosetting av flyktninger

Bosetting av flyktninger er en varig oppgave for kommunesektoren. Flere tusen personer årlig har blitt bosatt i norske kommuner de siste 30 år, i tråd med Norges humanitære forpliktelser. Når en person får oppholdstillatelse i Norge, skal denne starte et nytt liv i en norsk kommune. Jo raskere en flyktning får etablert seg i en kommune, jo raskere kommer hun eller han i gang med introduksjonsprogram og veien mot arbeid eller utdanning. Det er viktig at hver enkelt får brukt sine ressurser på en god måte.

7.4.1 Dagens bosettingsordning

Personer som er innvilget oppholdstillatelse etter søknad om asyl/beskyttelse, og overføringsflyktninger, bosettes som hovedregel etter avtale med kommunene og med offentlig hjelp. IMDi har ansvaret for å finne bosettingskommuner til disse. Ordningen skal sikre målrettet etablering i samfunnet gjennom rask bosetting av flyktninger i områder med mulighet for kvalifisering, arbeid og utdanning. Kommunene mottar et integreringstilskudd per person de bosetter. Tilskuddet utbetales over fem år. Når tilskuddet er mottatt, står kommunene fritt til å disponere det. Tilskuddet ble innført i 1991 for å dekke de gjennomsnittlige ekstra utgiftene det innebar for kommunene å bosette flyktninger. I 2013 er integreringstilskuddet på 616 800 kroner utbetalt over fem år for en voksen person i familie.

Flyktninger som ikke har behov for offentlig bistand kan, på samme måte som andre innvandrere og befolkningen for øvrig, bosette seg hvor de vil og skaffe seg bolig selv, uten at dette skjer etter avtale mellom IMDi og kommunene. Prinsippet om bevegelsesfrihet gjelder for alle. De som bosetter seg på egen hånd, får imidlertid ikke rett til introduksjonsprogram i den kommunen de bosetter seg i. Erfaringsmessig velger et fåtall, under 10 prosent, denne løsningen.

Basert på prognoser over hvor mange flyktninger det er behov for å bosette kommende år, fastsetter et nasjonalt utvalg fra stat og kommunesektoren hvor mange flyktninger kommunene totalt, fordelt på fylkene, skal anmodes om å bosette. Dernest avgjør IMDi i forståelse med KS hvilke kommuner som skal anmodes om hvor mange flyktninger. Den enkelte kommune fatter vedtak om hvor mange flyktninger som skal bosettes kommende år. IMDi finner en egnet kommune for den enkelte flyktning innenfor de disponible kommuneplassene.

Nivået på bosettingen har variert fra år 2000 til i dag. Gjennomsnittlig er det bosatt 4 600 personer årlig siden år 2000. I 2006 og 2007 var antallet bosatte relativt lavt, mens det var høyt i 2009-2011. I 2012 er det forventet at det er behov for å bosette om lag 7 600 flyktninger, og i 2013 er tallet 7 900 flyktninger, ikke medregnet familiegjenforente. Svingninger i antallet som bosettes er en utfordring for kommunene, som hele tiden må tilpasse sitt tilbud til det antallet flyktninger som kommer. Antallet enslige mindreårige som ble bosatt holdt seg i begynnelsen av tiåret relativt stabilt på rundt 350 personer. Etter en nedgang i 2005-2008 økte antallet til over 600 bosatte enslige mindreårige årlig i perioden 2009-2011. I 2012 er det forventet at det er behov for å bosette 460 enslige mindreårige, i 2013 er tallet 370.

En vedvarende utfordring i bosettingsarbeidet er at planleggingshorisonten til kommunene ofte har vært for kort. Dette forsinker bosettingen og fører til ujevn bosetting ut over året. Når Utlendingsdirektoratet (UDI) sin vedtaksproduksjon er jevnere fordelt over tid enn bosettingen, vil det skape tidvise opphopninger av bosettingsklare personer i mottak.

7.4.2 Fra asylmottak til en kommune

Når flyktningene oppholder seg lenge i mottak, tar det for lang tid før vedkommende kan starte sitt nye liv i Norge. Selv om det er et visst aktivitetstilbud i mottak, blant annet norskopplæring, lever flyktninger i mottak stort sett en passiv tilværelse, noe som igjen kan bidra til klientifisering og svekket psykiske helse. Av hensyn til flyktningene er det derfor viktig at de blir bosatt raskere enn i dag. Bosetting av flyktninger innebærer store oppgaver for kommunene, i form av for eksempel å finne boliger og gjennomføre et godt introduksjonsprogram og norskopplæring. En forutsetning for god bosetting av flyktninger er derfor et gjennomført planarbeid i kommunene.

Oppholdstid i mottak

Den samlede tidsbruken og ventetiden ved bosetting av flyktninger er for lang. Riksrevisjonen foretok i 2009/2010 en undersøkelse av IMDis måloppnåelse og virkemiddelbruk i arbeidet med bosetting og kvalifisering av flyktninger (Riksrevisjonen 2010). Her blir det påpekt at målene som departementet har satt, langt fra ble nådd i 2008 og 2009. Antallet bosettingsklare i mottak har økt fra ca. 1 400 ved utgangen av 2009 til nesten 2 000 ved utgangen av 2011. Økningen har fortsatt i første halvår 2012, slik at 31. august 2012 ventet mer enn 3 300 personer i mottak på å flytte til en kommune. Bare 68 prosent av dem som ble bosatt i første halvår 2012, ble bosatt innen regjeringens mål om bosetting innen seks måneder. For enslige mindreårige er målet at de skal bosettes innen tre måneder. I 2012 har ventetiden for enslige mindreårige gått ned fordi gruppen har vært prioritert i bosettingsarbeidet i kommunene. Likevel bosettes bare 61 prosent innen målet.

Kvinner og barn er særlig sårbare i mottak. Som et tiltak i Meld. St. 27 (2011-2012) Barn på flukt, har regjeringen vedtatt at barnefamilier skal prioriteres i bosettingsarbeidet, og at de skal bosettes innen tre måneder etter vedtak om oppholdstillatelse.

Noen grupper tar det lenger tid å bosette i en kommune. Enslige menn venter lenger i mottak enn familier. Noen få personer med varige og omfattende hjelpebehov venter svært lenge på bosetting, ofte over 12 måneder. Dette gjelder i all hovedsak personer med psykiske lidelser, funksjonshemminger eller ressurskrevende adferdsproblemer. Mange kommuner vegrer seg for å bosette denne lille gruppen av flyktninger med særlig store hjelpebehov. Denne gruppen, som anslås å være på mellom 10 og 25 personer årlig, utgjør derfor en flaskehals i bosettingsarbeidet.

Lang ventetid fra en flyktning får vedtak om opphold i Norge til bosetting skjer i en kommune, har store menneskelige og økonomiske omkostninger. For den enkelte er oppholdstiden i mottak en utsettelse av starten på livet i Norge. For staten innebærer det merkostnader at flyktninger oppholder seg lenger i mottak før de bosettes i en kommune.

God bosetting av flyktninger henger sammen med en effektiv innvandringspolitikk. Noen grupper har i løpet av de siste årene blitt værende i asylmottak fordi de har fått oppholdstillatelser som er begrensede hva gjelder fornying og grunnlag for familieinnvandring. Slik begrensning settes ikke for dem som har flyktningstatus, men for personer som fyller vilkårene for opphold på humanitært grunnlag. Formålet med ordningen er å motivere asylsøkere til å dokumentere sin identitet når det er mulig. Begrensningen i tillatelsen medfører at de faller utenfor målgruppen for dem som bosettes. Det er viktig for livet i Norge at identitet kan avklares så tidlig som mulig i søknadsprosessen. Regjeringen har derfor styrket innsatsen for identitetsavklaring gjennom etableringen av Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter (NID).

Raskere ut i kommunene

En av de største utfordringene i bosettingsarbeidet ligger i at en del kommuner ikke iverksetter bosetting av så mange som de vedtar. Det er også en utfordring at mange kommuner knytter bestemte betingelser eller vilkår til sine bosettingsvedtak, for eksempel at de ønsker å bosette spesielle grupper som familier, eller at vedtaksplassene også inkluderer familiegjenforente til allerede bosatte flyktninger. Dette medfører at bosettingsarbeidet tar lang tid og krever mye ressurser. En ytterligere utfordring ligger i å kartlegge den enkelte flyktning på en god måte, slik at kommunenes behov for informasjon dekkes.

Langsiktighet og forutsigbarhet forutsetter flerårige kommunale vedtak basert på gjensidig forpliktende avtaler mellom stat og kommune. Kommunene må følge opp bosettingsvedtaket i det kommunale planverket, også boligtiltak og strategier, slik at det blir mer automatikk i bosettingen når vedtaket er gjort. Dette vil bidra til raskere bosetting og jevnere bosetting gjennom året. Regjeringen vil foreslå å inngå en ny bosettingsavtale med kommunesektoren ved KS. Avtalen skal vare i tre år og skal inneholde klare mål for antall bosettingsplasser som må stilles til rådighet i kommunene.

Regjeringen vil se på mulighetene for at flyktninger i større grad selv kan finne bolig og arbeid, og likevel ha rett til introduksjonsprogram. Regjeringen ønsker å motvirke klientifisering og fremme aktivisering så tidlig som mulig etter ankomst. Regjeringen vil utrede konsekvensene av å endre introduksjonsloven slik at nyankomne flyktninger som selv finner bolig og/ eller arbeid, får rett til introduksjonsprogram og utløser integreringstilskudd. For å unngå press og belastning på de største bysentraene bør det vurderes om slike områder bør unntas fra ordningen.

7.4.3 Å finne bolig

Å finne egnet bolig til bosettingsklare flyktninger har i alle år vært en utfordring for kommunene. Dette skyldes både en generell mangel på boliger i mange pressområder og dels misforholdet mellom flyktninggruppens sammensetning, med mange enslige, og boligmassen i kommunene. Undersøkelser viser at mange kommuner opplever å disponere for få egnete utleieboliger og at en del beboere kunne ha flyttet videre til egen eid eller leid bolig. Gjennom strategisk og effektiv bruk av Husbankens ordninger kan kommuner forbedre boligmassen slik at flere kan få den hjelpen de trenger til riktig tid. Tilskudd til utleieboliger ble styrket i 2011. For å få til økt og raskere bosetting er flyktninger, særlig enslige mindreårige flyktninger, prioriterte grupper i satsingen. 2/3 av kommunelederne vurderer tilgang på boliger som den faktoren som gjør det mest vanskelig å bosette flere flyktninger i kommunen (IMDi 2010 og 2011). 81 prosent av kommunene vurderte at tilgang på egnet bolig er den største utfordringen ved bosetting av enslige voksne flyktninger (Thorshaug mfl. 2009). Det er videre en utfordring at kommunenes vedtak om bosetting ikke i stor nok grad følges opp i boligplanlegging og med midler til boliganskaffelse.

Husbanken og IMDi har inngått samarbeidsavtaler både nasjonalt og regionalt om bruk av virkemidler for å framskaffe boliger for flyktninger. Samarbeidsområder er blant annet å ha felles møter med kommunene for å presentere etatenes virkemidler og løsninger for å framskaffe boliger for flyktninger. Etatene har sammen finansiert forskningsprosjekt, blant annet for å identifisere hvilke forhold som fremmer kommunenes arbeid med å skaffe boliger til flyktninger (Thorshaug mfl. 2011). Rapporten fra prosjektet viser at kommunene i større grad må ha en langsiktig strategi for boliganskaffelse. Kommunene må se på den enkeltes mulighet for boligkarriere, herunder bruk at blant annet startlån fra Husbanken. Videre er gjennomstrømning i kommunale boliger og bruk av det private leiemarkedet mulige strategier for å skaffe tilstrekkelig med boliger.

Aktivisering bør være et grunnleggende prinsipp i politikken rettet mot nyankomne flyktninger. Dette tilsier at flyktningene innenfor dagens bosettingsmodell så langt som mulig også bør være aktive ved bosetting og boliganskaffelse. Flyktninger, som skal bosettes etter avtale med den enkelte kommune, bør i større grad oppfordres til å finne bolig selv innenfor rammer fastsatt av bosettingskommunen. Likevel vil mange flyktninger bo midlertidig i kommunale boliger etter bosetting. Innenfor det statlige tilskuddet til utleieboliger er flyktninger en prioritert gruppe.

7.4.4 Bosetting av enslige mindreårige flyktninger

Det knytter seg spesielle utfordringer til bosetting av gruppen enslige mindreårige flyktninger, det vil si flyktninger som kommer til Norge som er under 18 år, og som er uten foreldre i Norge. Det har vært en stor økning i antallet enslige mindreårige asylsøkere, og også i antallet som får opphold her, og skal bosettes. Siden 2009 er det bosatt rundt 600 enslige mindreårige årlig. Kommunene har de siste årene har bosatt langt flere enslige mindreårige og kompetansen og kapasiteten i kommunene har økt. Likevel har for mange enslige mindreårige ventet for lenge i mottak eller omsorgssenter på en kommune å flytte til. Mange av de yngste barna, som er plassert på omsorgssentrene, trenger fosterhjem når de skal bosettes i kommunene. Det er en utfordring at det fortsatt er mangel på fosterhjem, og mange av barna blir ofte værende lenge i omsorgssentrene. Dette er uheldig for de yngste barna og medfører merutgifter for staten.

Enslige mindreårige utløser et eget tilskudd ved bosetting i en kommune i tillegg til en høyere sats enn andre barn i integreringstilskuddsordningen. Videre får kommunene refundert utgifter til kommunale barnevernstjenester utover en kommunal egenandel dersom kommunene fatter et barnevernsvedtak for vedkommende.

Enslige mindreårige bosettes gjerne hos slekt, i fosterhjem eller i bofellesskap med andre enslige mindreårige. Gjennom Husbankens tilskudd til utleieboliger får kommunene dekket opptil 40 prosent av investeringskostnadene ved etablering av boliger til personer med et helhetlig oppfølgingsbehov. Dette vil som regel gjelde for boliger til enslige mindreårige flyktninger.

For å få opp kapasiteten i kommunene til å bosette enslige mindreårige flyktninger fikk kommunene i 2009 et ekstra tilskudd på 100 000 kroner per enslige mindreårige de bosatte det året. I 2011 ble satsen for integreringstilskuddets første år økt for denne gruppen. I tillegg har enslige mindreårige vært prioritert av kommunene i bosettingsarbeidet de siste årene. Det går derfor i 2012 raskere å bosette gruppen enn det har gjort de siste årene. Bosettingskommunene har bygget opp et tjenesteapparat som har kapasitet til å ta imot enslige mindreårige, og mange opplever å bli bosatt raskt. Likevel er det bare 61 prosent som i 2012 blir bosatt innen regjeringens mål om tre måneder.

Direkteplassering er et pilotprosjekt som går ut på å bosette enslige mindreårige direkte fra transittmottak, jf. boks 7.5. Så langt er det flere gode erfaringer fra pilotprosjektet, og regjeringen vil foreta en nærmere vurdering av hvordan erfaringer fra prosjektet eventuelt kan brukes videre i arbeidet med bosetting av enslige mindreårige.

Regjeringen vil

• sikre raskere bosetting av flyktninger gjennom et mer forpliktende samarbeid med kommunesektoren

• utrede rett til introduksjonsprogram for flyktninger som selv finner bolig og/eller arbeid i en kommune

• styrke flere av Husbankens ordninger som er viktige for mange innvandrere, blant annet tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til utleieboliger

• fortsette områdesatsingen for bedre miljø og levekår i Oslo i samarbeid med kommunen

• prøve ut effekten av økt deltakelse i skolefritidsordning gjennom forsøk med gratis deltids skolefritidsordning på én skole i Oslo

• videreføre støtten til et flerårig skoleutviklingsprosjekt i Groruddalen og bydel Søndre Nordstrand

• videreføre Bolyst-satsingen