1 Innledning og sammendrag

1.1 Et sterkere overføringsnett for strøm

I denne meldingen legger regjeringen fram politikken for utbygging og reinvesteringer i det sentrale overføringsnettet for strøm.

Etter mange år med effektivisering og moderate investeringer i det sentrale overføringsnettet er det nå stort behov for å øke kapasiteten og bygge om deler av nettet. Utbyggingsbehovet skyldes nødvendigheten av bedre sikkerhet for strømleveransene i noen områder, mer fornybar kraftproduksjon, forbruksvekst blant annet i petroleumssektoren, industrien og områder med befolkningsøkning og ønsket om å utjevne regionale ubalanser og kraftpriser. Mesteparten av dagens nett ble bygget fra 1950-tallet og fram til 1980-tallet, det er derfor behov for betydelige reinvesteringer. Investeringene må komme på plass i tide.

Det er Statnett og de større regionale nettselskapene som er ansvarlige for byggingen og driften av det sentrale strømnettet. Nettbrukerne finansierer driften av nettet og investeringer når de betaler nettleie. Energimyndighetene har en rekke tiltak og virkemidler som påvirker investeringene, og utbyggingsprosjektene må ha konsesjon etter energiloven. Nettinvesteringene har imidlertid bare indirekte virkninger for statens inntekter og utgifter.

Nettet har en sentral rolle som bindeledd mellom produksjon og forbruk av strøm. Viktige grep for koordinering av utbygging av nett, produksjon og forbruk ble tatt med Ot.prp. nr. 62 (2008-2009). Det ble blant annet innført tilknytningsplikt for produksjon og forbruk. Videre slo regjeringen fast enkelte prinsipper for organisering av energisektoren og regulering av nettselskapene. I proposisjonen ble det også lagt fram en strategi for hvordan det skal tas økt hensyn til miljø, estetikk og lokalsamfunn ved planlegging av nettinvesteringer. Denne meldingen viderefører nettpolitikken i Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) og behandler politikken for utbyggingen av strømnettet 10 til 15 år framover.

For å bestemme om og hvordan et nettprosjekt skal gjennomføres, må ulike hensyn avveies. Forsyningssikkerhet, tilknytning av nytt forbruk, ny kraftproduksjon og en overføringskapasitet som ikke gir regionale ubalanser i kraftsystemet er faktorer som taler for å bygge ut nettet. Kostnader og ulemper for natur og andre arealinteresser taler i mot. Politikken for reduksjon av klimagasser kommer inn i vurderingene av nettprosjekter gjennom rammene for kraftproduksjon og kraftforbruk. Det bærende prinsippet er at avveiningen skal gjøres slik at samfunnets fordeler av utbyggingen er større enn samfunnets kostnader. Virkemidler, regulering og konsesjonsbehandling baseres på dette prinsippet.

Det lar seg ikke gjøre på en allment akseptert og effektiv måte å gi alle hensynene en verdi i kroner. Det er sentralt at vi har et robust og moderne nett med en tilstrekkelig sikkerhetsmargin for sjeldne og negative hendelser i driften av kraftsystemet. De negative virkninger av å være for sent ute med investeringer i det sentrale overføringsnettet er store. Normalt vil konsekvensene av å investere for lite eller for sent være større enn konsekvensene av å investere for mye. Nettet skal bygges ut på en skånsom måte som tar hensyn til natur, andre allmenne interesser og tredjeparter. Regjeringen redegjør i denne meldingen for sin politikk for avbøtende tiltak. Hovedprinsippet for bruk av jord- eller sjøkabel videreføres, men tydeliggjøres. Sentralnettet skal fortsatt som hovedregel bygges som luftledning. Valg av ledningstrasé og et helhetlig syn på kraftsystemet i området er ofte det viktigste for å redusere ulempene av en kraftledning. Muligheter for tilknytningspunkter, sanering og omstrukturering av nettet skal alltid vurderes ved utbygging av ny kapasitet.

Kraftsystemet i Norge henger nært sammen med Sverige og resten av Norden. Et tett samarbeid om nettutvikling med disse landene er viktig. Nye nettforbindelser til andre land skal etableres i den grad de er samfunnsøkonomisk lønnsomme. De eksisterende forbindelsene er viktige for forsyningssikkerheten i Norge, og når nye forbindelser vurderes vil bidraget til å styrke forsyningssikkerheten i Norge være et viktig hensyn i analysene.

Nettinvesteringer er nødvendige og viktige. Det er mange som påvirkes av slike tiltak. Store kraftledningssaker krever en grundig behandling. Så mange som mulig av de som kan bli berørt bør involveres. I konsesjonsbehandlingen vurderer myndighetene prosjektene, og kan sette vilkår for å gi tillatelse til utbyggingen. Behovet for nettinvesteringer framover gjør at denne behandlingen må være effektiv, og at den ikke tar for lang tid. Det er viktig at nettselskapene involverer interessenter og potensielt berørte tidlig, og at disse deltar i de prosessene som nettselskapene og myndighetene legger til rette for. Regjeringen mener planleggingen og konsesjonsbehandlingen derfor er godt egnet for å avveie de ulike hensynene og å finne gode løsninger. Regjeringen foreslår i denne meldingen noen endringer for å styrke tidlig involvering av interessenter og for å tydeliggjøre de politiske valgene som må tas knyttet til beslutninger om store nettprosjekter.

Med denne stortingsmeldingen klargjør regjeringen politikken for utbygging av strømnettet. Med klarhet rundt målene og virkemidlene bør det ligge til rette for at stegene i planlegging og konsesjonsbehandling kan gjennomføres effektivt.

1.2 Formålet med meldingen

Det er omfattende planer om nettinvesteringer i årene framover. Nettutvikling får betydelig politisk oppmerksomhet, både lokalt og nasjonalt. Konsesjonssaken for å gi Statnett tillatelse til å bygge en ledning fra Sima til Samnanger illustrerer dette.

Dette gjør at det nå er et godt tidspunkt for regjeringen å gå gjennom politikken for utviklingen av det sentrale overføringsnettet for de neste 10 til 15 årene. En god politisk forankring av rammene er nødvendig for å få gode beslutninger og framdrift i prosjektene.

1.3 Nett og nettutvikling

Denne meldingen omfatter i hovedsak sentralnettet, i tillegg inkluderes den delen av regionalnettet som har til formål å transportere strømmen over lengre avstander, for eksempel fra et område med mye kraftproduksjon til et område med høyt forbruk. Når begrepet nett brukes i denne meldingen gjelder det disse nevnte deler av nettet og, med mindre annet er presisert, ikke distribusjonsnettet.

Ulike typer behov kan gjøre det nødvendig med investeringer i nettet. Investeringene kan enten være i form av nye kraftledninger eller oppgradering av eksisterende kraftledninger, i transformatorstasjoner eller i andre installasjoner i nettet som gir økt kapasitet eller bedre kvalitet. Nettutvikling er planlegging og gjennomføring av slike investeringer.

1.4 Avgrensning av meldingen

Meldingen behandler politikken for utbygging av strømnettet. Utviklingen i kraftproduksjon og -forbruk er helt sentralt for nettutviklingen. Gjeldende energipolitikk, som fornybarsatsning, satsning på energiomlegging, kraft fra land til petroleumssektoren mv., legges til grunn; det er ikke en energimelding som legges fram. Tidshorisonten for meldingen, blant annet i omtalen av regionale kraftbalanser, er 10 til 15 år. Meldingen konsentreres om utbygging av nettet og kommer ikke inn på vurderinger rundt driften. Fordeling av nettleien på kundegrupper, tariffering, er ikke berørt, med unntak av noen vurderinger av anleggsbidrag for nye brukere av nettet.

1.5 Sammendrag

I kapittel 2 gis en oversikt over noen tekniske og økonomiske forhold ved overføring av strøm. I dagens samfunn er elektrisitet en nødvendighet og nesten alle viktige samfunnsoppgaver og -funksjoner er kritisk avhengig av et velfungerende kraftsystem med pålitelig strømforsyning. Strømavbrudd har store samfunnsmessige konsekvenser. Strømnettet er et naturlig monopol og er sterkt regulert. Nettselskapene er ansvarlige for å planlegge og gjennomføre de nødvendige investeringene i sitt nett. Statnett er systemansvarlig og har den overordende fysiske styring og kontroll med kraftsystemet. Nettet i Norge deles inn i tre nivåer: distribusjonsnett, regionalnett og sentralnett. Sentralnettet består i hovedsak av kraftledninger med 300 eller 420 kV spenning. Sentralnettet omfatter også utenlandsforbindelse til Danmark, Finland, Nederland, Sverige og Russland. Statnett eier om lag 90 prosent av sentralnettet.

Det har de siste 20 årene vært fokus på å utnytte eksisterende nett mer effektivt og å gjøre investeringer i eksisterende nett og traséer. Mye av dette potensialet er nå utnyttet og i noen områder er overføringskapasiteten blitt for liten. Etablering av kraftoverføringsanlegg vil, selv om de utformes skånsomt, medføre inngrep i natur og ha virkninger for lokalsamfunn og andre arealinteresser. Aktuelle konsekvenser er påvirkning av arters leveområder, fragmentering av naturområder, påvirkning på reindrift, elektrokusjon - og kollisjonsfare for fugl og visuelle virkninger på landskapet.

I kapittel 3 gis en omtale av kraftbalansen og dens betydning for nettutvikling. Overføringsnettet må kunne håndtere mulige variasjoner i forbruk og produksjon av kraft som kan forekomme på kort og lang sikt. Regionene i Norge har ulike karakteristika og svært forskjellige behov for nettinvesteringer. Betydelige deler av kraftproduksjonen finnes på Vestlandet og i Nordland, mens Østlandet har høyest forbruk. Kraften må derfor transporteres fra vest til øst og fra nord til syd. Noen områder som Midt-Norge og Bergensregionen har hatt stor forbruksvekst og har nå ikke tilstrekkelig overføringskapasitet. Flere av nettanleggene vil de nærmeste årene nærme seg forventet teknisk levetid. Det vil ofte være fornuftig at nødvendige reinvesteringer gjøres samtidig som planlagte kapasitetsøkninger.

Store forbruksetableringer i områder med stram kraftbalanse er særlig utfordrende for overføringsnettet, og kan utløse behov for store nettinvesteringer. Kraft fra land vurderes for alle nye utbygginger og større ombygginger på kontinentalsokkelen. Forbruket i petroleumsindustrien av kraft fra land har økt fra under 1 TWh/år i 1995 til om lag 6 TWh/år i 2010. Kraftintensiv industri er en annen stor kraftbruker. Av strømbruken i alminnelig forsyning går en stor del av forbruket av elektrisitet til oppvarming, særlig i husholdningene. Økonomisk vekst og befolkningsvekst trekker i retning av økt strømforbruk. Arbeidet med energiomlegging vil på lang sikt trekke i retning av lavere forbruk av elektrisitet enn om utviklingen overlates til seg selv. Det vil imidlertid variere mellom geografiske områder hvor stor betydning denne satsingen har. Regjeringen legger vekt på at nettselskapene tar hensyn til virkningen av energiomlegging og økt forbrukerfleksibilitet i prosjekt hvor dette vil kunne ha betydning.

Vannkraften har betydelige variasjoner i magasinfylling og kraftproduksjon mellom sesonger og år. De store variasjonene i produksjonsmulighetene innenlands gjør det nødvendig å ha tilstrekkelig overføringskapasitet mellom ulike landsdeler og mellom Norge og utlandet. Det er flere forhold, særlig etablering av det norsk-svenske elsertifikatmarkedet og innlemmelsen av fornybardirektivet i norsk energipolitikk, som trekker i retning av økte investeringer i kraftproduksjon sammenliknet med tidligere. De fornybare energiressursene i Norge er store, men ujevnt fordelt i landet og ofte langt fra de store forbrukssentrene. Strømproduksjon basert på fornybare energikilder, som vann og vind, kan ikke dekke forbruket uten et omfattende overføringsnett.

I kapittel 4 omtales nettutvikling i andre land. Det er store behov for nettinvesteringer i mange land, blant annet som følge av reinvesteringsbehov, forbruksutvikling og økt satsning på fornybar energi. EUs energipolitikk legger føringer også for nettutvikling i Norge, og en rekke andre internasjonale forpliktelser har også betydning.

I kapittel 5 legges regjeringens strategi for utvikling av strømnettet fram. Dette utdypes videre i de to påfølgende kapitlene. Overordnet er målet at planlegging og utbygging av nettet skal være samfunnsmessig rasjonell, jf. energiloven. Regjeringens mål som har konsekvenser for modernisering og utbygging av strømnettet stilles opp i kapittelet.

I kapittel 6 redegjøres for tiltak og virkemidler for å gjennomføre regjeringens strategi for nettutvikling. Beslutningene om å investere i nettutbygging baseres på en samfunnsøkonomisk vurdering av fordeler og ulemper. Kostnadene for det maskede sentralnettet skal fortsatt fordeles på alle kundene i sentralnettet. Det er en krevende oppgave å nå målet om at investeringer i kraftproduksjon, nett og forbruk balanseres slik at en samlet sett får en god samfunnsøkonomisk løsning. En vil neppe klare å løse balanseringen på en slik måte at det aldri forekommer tidvis knapphet eller overinvestering. Det er derfor viktig å ha et energisystem som er tilstrekkelig fleksibelt. Den kritiske betydningen av strøm tilsier, etter regjeringens vurdering, at konsekvensene ved å bygge for lite nett er større enn konsekvensene ved å overinvestere. På den andre siden vil det være kostbart og gi for store ulemper dersom en i alle sammenhenger skulle ha tilstrekkelig ledig kapasitet til å møte alle tenkelige omstendeligheter.

Det varierer mye fra prosjekt til prosjekt hva som er de viktigste fordelene og ulempene. Ikke alle virkningene kan prissettes på en allment akseptert og meningsfylt måte. Blant faktorene som er vanskelig å verdsette fullt ut er forsyningssikkerhet og negative virkninger for natur, landskap, kulturminner og -miljø og lokalsamfunn. Når nettselskapene og energimyndighetene skal avveie samfunnsmessig nytte og kostnader, må det tas hensyn til både kostnader og nytte som prissettes og de virkninger som vurderes på andre måter. Ofte vil det være virkningene som ikke prissettes som er avgjørende i vurderingen av prosjektet.

Konsekvensene av utfall av sentralnettsledninger er store og ofte helt uakseptable. Regjeringen mener det er rasjonelt at investeringer i sentralnettet planlegges ut fra at feil på én komponent normalt sett, dog med gitte forbehold og presiseringer, ikke skal gi avbrudd for forbrukere.

Kraftledninger har både positive og negative virkninger for miljø, andre brukerinteresser og lokalsamfunn. Positive virkninger er blant annet økt forsyningssikkerhet og muligheter til næringsutvikling gjennom både produksjon og forbruk. Selv om kraftledninger blir utformet så skånsomt som mulig, er det ofte ikke til å unngå at de medfører naturinngrep og påvirker landskap og lokalsamfunn. Visuelle virkninger og påvirkning på naturmangfold, friluftsliv og reindrift tas med i vurderingene uten å prissettes. Det er sentralt at fakta og vurderinger som gjøres fremstilles på en oversiktlig og systematisk måte og at dokumentasjon det vises til er etterprøvbar.

Et prosjekts betydning for å tilrettelegge for ny fornybar kraftproduksjon og store endringer i forbruk er sentralt i vurderingene. I den samfunnsøkonomiske analysen skal verdien av å knytte til den nye kraftproduksjonen eller det nye forbruket tas med. I den samlede vurderingen av et nettprosjekt skal myndighetenes rammer legges til grunn.

Hvis det er begrensninger i overføringskapasiteten, flaskehalser, vil økt overføringskapasitet bidra til en mer effektiv ressursutnyttelse. Pris er et tydelig og viktig signal om knappheten på energiressursene i et område. Ved å øke overføringskapasiteten mellom områdene vil prisforskjellene reduseres. Regjeringens mål er at det skal være tilstrekkelig overføringskapasitet mellom regioner, slik at det blant annet ikke blir langvarige store forskjeller i strømpris mellom områder. Prisområder skal ikke erstatte tiltak i nettet som utbedrer en for svak overføringskapasitet. Blant annet skal nettinvesteringer gjøres i tide, slik at forskjeller i pris ikke hindrer en forbruksutvikling som samlet sett er til nytte for samfunnet. Det er likevel nødvendig i driften av nettet å benytte prisområder som virkemiddel for å sikre at produksjon og forbruk tilpasser seg gjeldende nettforhold.

For å redusere ulemper og øke nytten ved bygging av kraftledninger er det viktig at riktig utforming av nettløsning regionalt velges. God koordinering av nettplanleggingen innen og på tvers av regioner, nettnivå og netteiere er viktig. I alle nye konsekvensutredningsprogram for regional- og sentralnett settes det krav om en vurdering av muligheter og behov for nye tilknytningspunkter i kraftsystemet, sanering og omstrukturering av nett som kan øke nytten eller redusere den totale belastningen regionen påføres av kraftledninger. Det er positivt om nettselskapene finner løsninger som gir økt overføringskapasitet uten vesentlige nye inngrep, slik som spenningsoppgraderinger kan gi. Investeringskostnader gir økte tariffer for nettkundene. Nettselskapene og konsesjonsmyndighetene må derfor legge vekt på at det ikke påløper urimelig høye kostnader.

Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked og har nettforbindelser også til land utenfor Norden. Regjeringen legger vekt på et tett samarbeid mellom Norge og Sverige og de andre nordiske landene om nettutvikling. Nordiske nytte- og kostnadsvirkninger ligger til grunn for nettinvesteringer i de nordiske landene. For å ivareta hensynet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet for det enkelte land skal nettselskapene forhandle om inntekts- og kostnadsfordeling. Kraftutveksling er viktig for norsk forsyningssikkerhet og bidrar til en god utnyttelse og å ta vare på verdiene i den norske vannkraften. Nye utenlandsforbindelser skal etableres i den grad de er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Når nye forbindelser vurderes vil bidraget til å styrke forsyningssikkerheten i Norge være et viktig hensyn i analysene.

Et ledd i å fremme de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme prosjektene er å sikre at prosjektene som er nødvendige å bygge ut utformes skånsomt for naturmangfold, landskap, lokalsamfunn og andre arealinteresser. Generelt kan det slås fast at riktig valg og justeringer av trasé er det viktigste tiltaket for å redusere negative virkninger av kraftledninger. Det innebærer ofte avveininger mellom hensynet til ulike natur- og samfunnshensyn som berøres, og det er den totalt sett beste løsningen for samfunnet som må etterstrebes. Sentrale tema er visuelle virkninger, naturmangfold, verneområder, kulturminner og -miljø og reindrift. I tillegg til alternative trasévalg og traséjusteringer, er kamuflasjetiltak, tiltak av hensyn til fugl, tilpasninger av anleggsperioden og bruk av jord- og sjøkabel eksempler på avbøtende tiltak som vurderes.

Regjeringen opprettholder hovedprinsippet om at bruken av kabel skal økes på lavere spenningsnivå, men være gradvis mer restriktiv med økende spenningsnivå, slik det ble lagt til grunn ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 62 (2008-2009). Kriteriene for når unntak er aktuelt tydeliggjøres. For nett inntil 22 kV skal kabel være hovedregelen. Sentralnettet skal fortsatt som hovedregel bygges som luftledning. Bruk av kabel skal alltid gis en overordnet omtale, men hvor grundig kabling utredes skal tilpasses hva som kan være beslutningsrelevant og i tråd med gjeldende prinsipper for bruk av kabling.

I kapittel 7 gis en gjennomgang av planleggingen og konsesjonsbehandlingen for store kraftledninger. Planleggingen foregår i nettselskapene og består i at nettselskapene identifiserer behov for tiltak og velger hovedløsning eller konsept. Nettselskapene må søke om konsesjon for å bygge store kraftledninger. Konsesjonsbehandlingen består i dag av melding av prosjektet med fastsettelse av konsekvensutredningsprogram, NVEs behandling av søknad og en eventuell klagebehandling i departementet. I konsesjonsbehandlingen belyses alle sider av saken, blant annet gjennom flere høringsrunder, folkemøter og befaringer. Lokalbefolkning og interessegrupper høres og gis anledning til å gi innspill i de ulike fasene i utviklingen av prosjektet.

Planlegging og konsesjonsbehandling av kraftledninger er og skal fortsatt være omfattende og grundige prosesser, men tidsbruken må reduseres. Det skal legges vekt på at beslutningsrelevant informasjon kommer fram gjennom innspill og høringsuttalelser fra berørte og andre interessenter, konsekvensutredninger og fra nettselskapet. Selv om et tilstrekkelig antall alternative løsninger må utredes for å gi et godt beslutningsgrunnlag for konsesjonsbehandlingen, er det også viktig at det ikke utredes løsninger som det ikke kan være aktuelt å gjennomføre. Regjeringen vektlegger at nettselskapene tidlig involverer interessenter og berørte, og at interessentene og berørte deltar i de prosessene nettselskap og myndigheter legger opp til. NVE skal revidere kravene til kraftsystemutredningene, blant annet for å legge til rette for deltagelse av ulike interessenter.

Nettselskapets begrunnelse for behovet for nye nettprosjekter og vurderingen av hovedalternativer, bør være systematisk og lett tilgjengelig. Utbygging av store kraftledninger er sentrale energipolitiske beslutninger, og er også viktig for andre politikkområder som naturforvaltning, klima og næringsutvikling. Regjeringen foreslår derfor å innføre en tidlig politisk involvering og å heve vedtaksmyndigheten til Kongen i statsråd. NVE skal fortsatt være den sentrale energimyndigheten i konsesjonsbehandlingen og fastsette konsekvensutredningsprogram, vurdere om prosjektet er samfunnsmessig rasjonelt, vurdere traséer og utarbeide innstilling til vedtak til departementet. Det innføres ekstern kvalitetssikring, slik at en ekstern tredjepart går gjennom prosjektet før det sendes til myndighetene.

Regjeringen mener at de endringer som foreslås vil bidra til å tydeliggjøre de politiske valgene som må tas i forbindelse med beslutninger om store nettprosjekter og hvilken informasjon og hvilke vurderinger som er relevante på de ulike stadiene i beslutningsprosessen. At prinsipielle spørsmål om behov og konseptvalg løftes frem tidligere i prosessen, bør bidra til at den etterfølgende behandlingstiden kan reduseres.