6 Styring og samordning for en mer sammenhengende offentlig sektor

Det kan være krevende å få til sammenhengende tjenester i en sektorstyrt offentlig sektor. En sektorinndelt statlig forvaltning tydeliggjør ansvar og er i mange tilfeller funksjonell og effektiv, men kan gjøre oppgaveløsning på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer utfordrende. Kommuner og fylkeskommuner tilbyr tjenester til ­innbyggere, frivillige organisasjoner og næringsliv innenfor en rekke områder. Kommunal sektor har derfor ofte behov for tverrsektoriell samhandling både mellom fagområder og med staten på digitaliseringsområdet, samt at statlige løsninger også dekker kommunale behov. Kommunal sektor opplever det som en utfordring i digitaliseringsarbeidet at staten er sektorisert og lite koordinert. På sin side opp­lever statlige virksomheter at kommunal sektor kan være for lite samordnet og for lite digitalisert.

Hvor er vi?

Samarbeidet mellom statlig og kommunal sektor er styrket de siste årene. IT-politikken og kommunepolitikken har blitt samlet i samme departement, nettopp for å legge til rette for bedre samhandling. Flere samordningstiltak har også blitt iverksatt, som for eksempel samstyringsmodellen for digitalisering i kommunal sektor og finansieringsordningen for kommunale IT-prosjekter DigiFin.

I kommunal sektor har samordningen de senere årene i stor grad vært basert på frivillighetsprinsippet og spleiselag. I tillegg har KS en rolle med å koordinere og samordne digitaliseringsarbeidet i kommunal sektor. Det er etablert en samstyringsmodell for digitalisering i kommunal sektor – KommIT-rådet med underliggende utvalg. I tillegg er det etablert flere regionvise digitaliseringssamarbeid, og flere er under etablering. KommIT-strukturen sees i sammenheng med de regionvise samarbeidene. Dette har vist seg å være effektfullt, og har i stor grad bidratt til å mobilisere kommunene og fylkeskommunene. Eksempelvis har nesten alle kommuner i løpet av noen få år tatt i bruk SvarUt for digital formidling av post. Oppslutningen om den frivillige finansieringsordningen DigiFin for felleskommunale prosjekter – et spleiselag mellom KMD, KS, kommuner og fylkeskommuner – har i løpet av ett år blitt så stort at over 90 prosent av innbyggerne i Norge bor i en DigiFin-kommune. Fylkeskommunene har også etablert samarbeid om flere digitaliseringsinitiativ.

Hvor skal vi?

De viktigste virkemidlene for styring og samordning av digitaliseringen i staten er organisering, etatsstyring og eierstyring, regelverk og finansiering. Det mangler imidlertid mekanismer for å følge opp statlige virksomheters etterlevelse av felles instrukser, som Digitaliseringsrundskrivet. Det bør derfor undersøkes hva årsakene til dette er, samt vurderes hvordan etterlevelse kan følges opp på en hensiktsmessig måte. Når en tjeneste involverer flere virksomheter og forvaltningsnivåer, er det dessuten en utfordring at ansvar for kostnader og gevinster kan være plassert ulike steder.

Gevinstrealisering er utfordrende og krever strukturert og kontinuerlig oppfølging gjennom hele digitaliseringstiltaket. Et aktivt og strukturert arbeid for å avdekke muligheter for gevinster er de fleste offentlige virksomheter gode på. Utfordringen er å følge opp gevinstrealiseringsarbeidet slik at offentlige virksomheter klarer å realisere de forventede gevinstene. Det er viktig at arbeidet på dette området styrkes og at initiativ og tiltak med høyest nytte og gevinstpotensial prioriteres.

Det er også utfordrende med gevinstrealisering når den digitale transformasjonen innebærer innovasjon og bruk av metoder hvor man ikke nødvendigvis er kjent med løsningen i startfasen av prosjektet, men hvor man jakter gevinster underveis. Det er derfor behov for å styrke kompetanse og veiledning om arbeidet med gevinst­realisering generelt, og knyttet til innovasjon og digital transformasjon spesielt. I Medfinansieringsordningen er det stilt klare krav til arbeidet med gevinst­realisering i forbindelse med søknad om prosjektstøtte. Dette er et godt eksempel på føringer som kan ligge til grunn i arbeidet med gevinstrealisering og bør derfor vurderes utvidet til i utgangspunktet å gjelde digitaliseringstiltak generelt. Det er også behov for en metodikk for mer systematisk uthenting av gevinster fra digitalisering, særlig i forbindelse med felles infrastruktur.

Det er nødvendig med en helhetlig politikk og tiltak som understøtter og driver frem digitaliseringen på tvers av offentlig sektor. Finansieringsmekanismer og metodikk som gjør det lettere for virksomheter å samarbeide om tverrgående initiativer må videreutvikles. For å følge opp digitaliseringsinitiativ på tvers av offentlig sektor og stimulere til en mer strategisk tilnærming til digitalisering i hver sektor, er det viktig at departementene sørger for at det finnes en strategisk funksjon som har ansvar for samordning og koordinering av digitaliseringen. Dette er anbefalt blant annet av OECD, og flere land har allerede implementert slike funksjoner. Det bør også vurderes å utvikle prinsipper for kostnads­deling av tverrgående digitale tjenester.

Skate har en viktig rolle som strategisk samarbeidsråd på digitaliseringsområdet. Skate er sammensatt av direktører fra ni statlige virksomheter og to toppleder­representanter fra kommunal sektor som skal bidra til mer samordnet digitalisering av offentlig sektor. Skate har imidlertid potensiale til å ta en mer strategisk rolle enn i dag for å fremme tverrgående digitalisering. Det kan også være aktuelt å vurdere om det trengs supplerende strategiske arenaer for å understøtte realisering av sammenhengende tjenester på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Selv om KS involveres i stadig flere strategiske drøftinger, er samhandlingen med statlige virksomheter fortsatt usystematisk, fragmentert og lite koordinert. Statlige virksomheter involverer i varierende grad kommunal sektor i digitaliseringsprosjekter og synliggjør i begrenset grad de økonomiske konsekvensene og gevinstene for kommunal sektor.

Samordning av digitaliseringsarbeidet i kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter skal i tiden fremover legge grunnlaget for utvikling av sammenhengende tjenester til innbyggere, frivillige organisasjoner og næringsliv. For å få dette til må statlig og kommunal sektor samarbeide på nye og mer forpliktende måter. Dette er i tråd med anbefalinger fra Riksrevisjonen. Det bør derfor utvikles samarbeidsmodeller for digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor som sikrer samordning og samhandling på tvers av og innenfor sektorer og forvaltningsnivåer. Modellen skal gi kommunal sektor tilstrekkelig innflytelse i det nasjonale digitaliseringsarbeidet, og benevnes derfor også som samstyring, uten at dette rokker ved de grunnleggende prinsippene for styring og oppgavefordeling i offentlig forvaltning.

Følgende prinsipper skal ligge til grunn for en slik modell:

• Likeverdighet og innflytelse: Styringsmodellen må bidra til å gi partene reell medinnflytelse. Representasjon i råd og utvalg der samstyring foregår, må legge grunnlag for likeverdig og balansert medvirkning og påvirkning.
• Representativitet: Kommunesektorens representanter i statlige råd og utvalg må oppnevnes og delta på vegne av en samlet sektor. KS oppnevner kommunesektorens representanter. Tilsvarende vil statlige virksomheter oppnevne egne representanter til utvalg og råd.
• Tidlig involvering: De utvalgene og rådene der samstyring foregår, må involveres så tidlig som mulig i relevante nasjonale saker som berører deres mandat eller ansvarsområde.

Erfaring fra samarbeid mellom statlig og kommunal sektor på e-helseområdet kan danne grunnlag for gode samarbeidsmodeller. Det er også nødvendig å etablere en arena hvor tverrsektorielle problemsstillinger kan drøftes og prioriteringer kan diskuteres som helhet. En slik arena bør være på politisk nivå med representanter både fra kommunal og statlig sektor, for eksempel innenfor konsultasjonsordningen, og understøttes av egnede arenaer på administrativt nivå. Utvikling av modeller for kostnadsdeling i felles digitaliseringstiltak forankres i dette samarbeidet.

Regjeringen vil:

• Vurdere hvordan mandatet til Skate kan forsterkes og videreutvikles
• Utvikle en egen veileder for departementene for strategisk styring av digitaliseringen
• Vurdere å videreutvikle tilbud om kompetansebygging, erfaringsoverføring og bistand til arbeidet med gevinstrealisering på digitaliseringsområdet i departementene
• Vurdere behovet for prinsipper for kostnadsdeling i nye digitaliseringstiltak
• I samarbeid med KS utarbeide retningslinjer med felles prinsipper for når og hvordan kommunal sektor skal involveres i statlige beslutninger som omhandler digitalisering og som berører kommunesektoren
• Etablere arenaer innenfor konsultasjonsordningen for å følge opp digitaliseringstiltak som berører kommunal sektor, inkludert tiltak i digitaliserings­strategien
• At modellen for et sterkere og mer systematisk samarbeid og samordning mellom statlig og kommunal sektor (samstyringsmodell) etableres i første omgang for områdene med størst grad av samhandling, for eksempel sektorene helse og omsorg og oppvekst og utdanning